生态环境法典中的检察公益诉讼制度安排

  

 

　　作者简介：秦天宝，武汉大学环境法研究所教授、所长，全国人大常委会法制工作委员会生态环境法典编纂委员会委员。

 

　　文章来源：《国家检察官学院学报》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　引言

 

　　一、宪法视阈下检察公益诉讼的制度逻辑

 

　　二、法典对检察公益诉讼的制度定位

 

　　三、法典中检察公益诉讼的系统强化

 

　　四、法典后检察公益诉讼制度体系的完善

 

　　结论

 

　　摘要：《生态环境法典》的编纂为检察公益诉讼制度的系统化构建提供了规范载体。宪法视阈下，检察公益诉讼的制度逻辑根植于行政、检察、法院、监察等公权力机关的分工负责原则，同时衔接公民、社会组织等私主体监督参与的公私共治模式。基于《生态环境法典》中检察公益诉讼相关条款，可明确其客观之诉、督促之诉、协同之诉的三重制度定位。相较于现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释，《生态环境法典》对检察公益诉讼的制度设计呈现出强化态势。在《生态环境法典》时代，检察公益诉讼制度体系的完善需聚焦两个维度：一是推进不同类型环境诉讼的整体衔接，二是促进《生态环境法典》与《检察公益诉讼法（草案）》等相关法的系统协调，从而实现规范体系的有机统一。

 

　　引言

  随着生态文明建设步入法治化、体系化新阶段，编纂一部系统完备、逻辑严谨的《生态环境法典》，已成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要立法任务。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），这不仅是对既往分散立法的整合与升华，更是对新时代生态文明法治理念与制度需求的系统性回应。在此背景下，检察公益诉讼作为一项融合法律监督性与公益保护性的重要制度，如何在法典化的宏大叙事中获得科学、稳固且协同的制度安排，直接关系到生态环境法治的整体效能与“美丽中国”战略目标的实现。当前，检察公益诉讼制度主要依托《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释运行，在生态环境领域取得了显著成效，但也逐渐暴露出其法律性质与体系定位不明、规范依据不够完善、检察机关定位模糊、二审程序启动方式不一以及实践中协作困难、衔接不畅等问题。当前，学界既有针对检察公益诉讼制度、理论与实践的综合研究，亦有从检察公益诉讼“可诉性”、案件范围、起诉期限、诉前程序、诉讼程序等角度进行具体探讨，还有结合《检察公益诉讼法（草案）》论证其立法目的、立法定位、基本原则、制度体系及完善路径，但在法典化这一新的规范语境下，结合《生态环境法典》的立法逻辑与规范内容，如何从宪法秩序与国家权力配置原理出发，系统性重构检察公益诉讼的制度逻辑与规范体系，仍有待深化。特别是，《生态环境法典》的编纂并非简单汇编，而是旨在形成价值融贯、规则协调的有机体，这为检察公益诉讼从分散立法走向法典整合提供了历史契机。

 

　　未来，应进一步厘清以下问题：在《生态环境法典》时代，应如何基于宪法规范与功能适当原则，准确把握检察公益诉讼在国家权力结构与公私共治框架中的制度逻辑？相较于现行法律体系，《生态环境法典》中的检察公益诉讼条款呈现出了哪些新趋势？如何进一步理顺不同类型环境诉讼之间的关系，实现《生态环境法典》与《检察公益诉讼法（草案）》等相关法的规范协同？有鉴于此，本文旨在通过理论梳理与规范分析，阐明检察公益诉讼在《生态环境法典》时代的应然图景与实现路径。具体而言，一方面，从宪法层面夯实检察公益诉讼的权力根基与治理正当性，推动其从实践探索迈向成熟定型；另一方面，为《生态环境法典》提供具体制度层面的智力支持，促进生态环境法律规范体系的内外部协调，最终服务于提升生态环境治理的整体性、协同性与实效性。

 

　　一、宪法视阈下检察公益诉讼的制度逻辑

 

　　以宪法为基础，检察公益诉讼的制度逻辑内生于国家权力配置与公民权利保障的双重结构，集中体现为权力协同与公私共治两个维度。一方面，以功能适当为原则，应明确行政机关的主导性、检察机关的监督性、审判机关的兜底性以及监察机关的专门性，形成分工明确、衔接有序、监督有度的公权力运行秩序。另一方面，以公民基本权利为根基，将公民参与环境保护内嵌于环境治理之中，通过确立行政优先、社会递补的序位原则，构建多元主体协同共治的检察公益诉讼体系。

 

　　（一）检察公益诉讼之权力协同维度

 

　　1.分工层面：不同公权力的宪法定位

 

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，体现党的领导与人民当家作主的有机统一，既区别于西方的“三权分立”，也不同于苏维埃制度，是具有中国特色的政权组织形式。人民代表大会制度根据一切权力属于人民的原则，对国家机关的组织原则、职能作用、权限范围以及各国家机关之间的关系作了明确的规定和划分。

 

　　2018年《宪法》修改时，将“生态文明”与“美丽中国”等理念融入国家根本任务，并在国务院职权中明确增加“领导和管理生态文明建设”的专项规定，共同构筑了体系化的生态文明宪法规范。这一修改不仅标志着生态保护价值诉求的宪法化，也以国家目标条款的形式，为包括生态环境损害赔偿在内的各项制度实践提供了根本指引。在此规范框架下，相较于《人民检察院组织法》所规定的、主要通过提起公益诉讼等方式履行法律监督职责的检察机关，行政机关被赋予了更为基础性和全局性的主导角色。行政机关的这一核心地位，不仅源于宪法的直接赋权，更基于在专业能力、组织体系和执行效率上的功能优势，这使其天然地成为筛查案件线索、开展损害调查、组织鉴定评估、主导赔偿磋商以及监督修复效果等一系列关键环节的首要责任主体。因此，从宪法规范与功能适当的视角审视，我国的环境治理体系，特别是生态环境损害赔偿制度，是以行政机关的法定职权与专业能力为中枢而展开设计的，这确保了生态文明建设国家目标能够通过高效、专业的行政运作得到切实推进。

 

　　西方主要国家的检察制度普遍呈现出职能多元化的特征，而不仅限于行使公诉权。以法国为例，其检察机关虽以公诉职能为核心，但也有公益诉讼甚至是监督法院审判的权力。从我国宪法发展历程来看，1982年《宪法》将人民检察院明确规定为“法律监督机关”，这一根本定位历经多次修宪始终得以延续。即便在2018年检察机关职权配置有所调整的背景下，宪法层面依然坚持并巩固了这一角色，表明法律监督职能深度契合我国法律制度与实践需求，呈现出鲜明的中国特色。依据《宪法》第134条及《人民检察院组织法》的相关规定，检察机关被赋予“提起公益诉讼”和“对诉讼活动实行法律监督”等职权，这为其介入生态环境治理提供了坚实的宪法与法律依据。检察制度本身起源于刑事诉讼中“控审分离”的原则，自创设之初便承载着维护公共利益的本质属性。在当代社会，公共利益的范畴日益拓展且趋于多元，为此，新修订的《民事诉讼法》与《行政诉讼法》专门增设了检察公益诉讼制度。这正是因应公共利益保护的现实需要，也体现出检察权随公共利益保护领域延伸而动态跟进的制度逻辑。检察机关以公益诉讼起诉人身份参与诉讼时，既体现出公共利益代表者的属性，也延续其法律监督者的职能底色，二者统一于保障公共利益的根本目标。作为宪法确立的法律监督机关，检察机关在生态环境保护领域的首要职责，应立足于通过行使检察权监督与协同行政机关依法履职。当行政机关未依法履职、不能有效实现维护环境公益目标时，检察机关需通过检察公益诉讼制度适时介入。如此，既在程序上尊重了行政权的优先行使与检察权的补充监督，又在实质上确保了公益保护与法律监督两大职能的统筹兼顾，体现了检察权在环境治理体系中审慎而积极的制度角色。

 

　　《宪法》第128条明确了人民法院的审判机关定位。在环境治理体系中，审判机关的角色主要定位于对行政主导机制的补充与监督，而非居于主导地位。这一角色定位根植于诉讼法中的“不告不理”原则，即法院行使审判权必须以当事人提起诉讼为前提，且其裁判范围通常受限于诉讼请求，这本质上塑造了审判权被动、中立与事后救济的特性。具体到生态环境领域，当行政机关能够通过其法定的监管手段、磋商程序等有效识别责任人、确定修复方案并确保损害得到填补时，法院介入并无必要。审判权的作用空间，通常出现在行政机制失灵、各方对损害赔偿无法达成协议，或需要对行政行为的合法性进行审查等情形之下，此时法院通过审理诉讼案件履行其裁判与监督职能。这种分工格局也契合现代“福利国家”背景下法院对行政专业判断通常保持尊重的普遍原则，法院一般避免以自己的判断替代行政机关在其职权范围内所作出的专业性决定。概言之，在环境公益的常态化维护中，行政机关承担首要职责，审判权则发挥着不可或缺但属补充性的保障作用。

 

　　此外，监察委员会是依据宪法与监察法设立的专职监察机关，与党的纪律检查机关合署办公，承担党内监督和国家监察双重职责。2018年宪法修改增设“监察委员会”专节，明确了其组织架构、领导体制与法律地位，为监察制度的运行提供根本法依据。国家机构格局由“一府两院”调整为“一府一委两院”，体现了国家权力体系的顶层设计与宪法遵循。《监察法》进一步赋予监察委员会监督、调查、处置三项基本职权，并通过强化问责机制，形成对公权力运行的常态化约束。尽管监察机关属新时代的制度创新，但其组织构建并非凭空产生，而是整合原有行政监察与反腐败资源，并通过与党的纪律检查机关合署办公，实现执纪执法力量的协同。健全的权力制约体系需要多元监督主体与多种监督机制相互配合，设立监察委员会并非取代或削弱检察机关的法律监督职能，而是与其形成互补，共同构建更为严密的反腐败与权力监督网络。二者在监督对象与范畴上各有侧重：监察监督主要针对行使公权力的公职人员个体，聚焦其职务违法与职务犯罪行为；而检察监督则以国家机关为对象，侧重对行政执法行为合法性等进行审查。作为党和国家监督制度的关键一环，国家监察制度与检察机关法律监督职能协同发力，共同督促公职人员在生态环境保护等领域依法履职，防范腐败与渎职风险，提升治理的廉洁性与效能，从而也为生态环境督察制度的法治化与系统化提供了坚实的制度保障。

 

　　2.协作层面：公权力之间的良性互动

 

　　我国国家权力体系的构建植根于自身政治实践与制度传统，形成了一套以人民代表大会制度为根基、强调职能实效的权力分工与协同框架。我国宪法下的权力制约机制，本质上是分工明确基础上的程序性协调与约束，不同于西方国家的权力制衡（Checks and Balances），应遵循人民主权原则、法治原则、人权原则等。我国《宪法》《刑事诉讼法》等确立了人民法院、人民检察院与公安机关应遵循的“分工负责，互相配合，互相制约”基本原则，旨在确保法律的准确与有效实施。这一核心原则在历次《刑事诉讼法》修订中均得到重申和延续。在我国，国家权力配置的重点不在于权力的对立与牵制，而在于依据国家治理的实际需要，通过科学配置使各机构发挥最优效能。具体而言，我国的机构设置遵循以职能定机构，以机构赋职权的路径，即首先明确国家运行所必需的关键职能，继而设立相应的专职机构，并赋予其履行该职能所必需的权力。这融合了基于权力属性、机构职能及运行过程的多重考量，其核心原则是功能适当，即尽可能将特定的国家任务交由在组织、程序、专业等方面最具能力优势的机关去完成。现行宪法的制度安排深刻体现了这一功能主义取向，超越了对权力形式“分合”的机械讨论，致力于构建一种能保障法律准确有效实施、提升国家治理能力的权力运行秩序。各机关在行使监督职权时，通常以尊重其他机关法定核心职权为界限，旨在督促其依法履职，而非越界代行其根本职能，从而在确保权力有效监督的同时，维护了权力结构的稳定性与专业性。

 

　　随着国家治理领域的扩展，上述权力分工原则持续深化并面临新的实践课题。例如，在环境公益诉讼中，检察权与审判权、行政权的关系界定便需要精细权衡。当检察机关提起环境民事公益诉讼时，应遵循民事诉讼法的基本法理与司法规律，注意避免角色冲突可能带来的程序正当性质疑。在环境行政公益诉讼中，检察权则需在监督行政违法与尊重行政裁量之间把握平衡。现行审前检察建议制度缺乏对建议内容实质反馈与双向沟通机制的刚性要求，容易导致监督流于单向传递，难以充分激发行政系统内部纠错的主动性。实际上，检察权既不能对行政机关不依法履职的行为消极放任，也不应过度介入行政管理专业领域，实质替代行政机关作出判断。

 

　　从权力运行的过程视角看，检察权与监察权共同构成了国家监督体系的重要支柱，二者在监督领域形成了功能互补的协同关系。在监督诸如生态环境损害赔偿等工作时，基于宪法赋予的不同职责，两机关各有侧重：检察机关作为法律监督机关，其优势在于对“事”的监督，即运用其专业法律能力，对行政机关履行索赔职责的全过程合法性及效能进行督促；监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，其核心在于对“人”的监督，即对相关公职人员在履职中的廉洁性、尽责度进行监督检查。在处理两机关衔接配合问题时，尤其是涉及检察提前介入监察调查的情形，必须坚持以保障监察权依法独立行使为前提，所有的协作与制约都应在法律框架内进行，确保监察调查的核心功能不受替代或干扰，从而实现法律监督与监察监督既界限分明又衔接顺畅的有机统一。

 

　　（二）检察公益诉讼之公私共治维度

 

　　1.公民参与环境保护的宪法依据

 

　　从公民基本权利维度审视，公民监督构成我国党和国家监督体系有效运转的重要支撑。我国宪法确立的人民民主专政性质与一切权力属于人民的原则，从根本上赋予了公民作为国家权力主体的地位。公民依据法律规定，通过多种途径管理国家与社会事务，这使其监督在本质上体现为“社会主人”对“社会公仆”的制约。《宪法》在“公民的基本权利和义务”章节的第41条将公民监督权明定为一项基本权利，并体系化地规定了批评、建议、申诉、控告、检举等具体权能，同时设定了国家相应的保护义务，从而构成了完整的基本权利制度框架。监督权的对象涵盖“任何”国家权力行使主体，自然包括由国家机关任命的公务人员。这意味着公民监督权能够超越行政体系内部固有的特别权力关系所可能形成的屏障，确保公民对上级机关及直属领导等进行宪法层面的监督不被非法阻碍。具体到环境行政公益诉讼领域，《宪法》第2条第3款所体现的人民主权原则，为公民参与诉讼奠定了政治基础；第27条第2款关于国家机关接受人民监督的要求，明确了公民参与的核心目的在于监督公权力；而第41条则直接提供了公民监督的权利依据。概言之，通过夯实公民的宪法性监督地位，构建对公权力运行的外部制约机制，有助于推动环境治理体系的民主化、法治化，并切实维护属于全体人民的环境公益。这一逻辑链条彰显了以人民为中心的治理思想，也与全过程人民民主的理念深度契合，是我国宪法原则在生态环境保护与国家监督体系中的生动实践与制度展开。

 

　　从公民环境权益视角分析，环境公益的终极享有者与利益关涉者是社会公众。无论是提起环境行政公益诉讼的检察机关，还是作为被告的行政机关，乃至进行裁判的审判机关，均不独享处置环境公共利益的实体权利。因此，环境公益诉讼程序不能如同私益诉讼般在封闭状态下运行，而必须引入充分的公众参与机制。这种参与通过提升决策过程的民主性与透明度，增强程序与结果的合法性及合理性，确保最终方案能够切实反映并平衡多方利益诉求。尽管我国宪法文本未直接使用“环境权”这一概念表述，但通过对国家目标、国家义务与基本国策的系列规定，明确了国家对自然资源和环境的保障责任，为公民环境权益的实现提供了间接的制度支撑。例如，《宪法》序言将生态文明建设纳入国家根本任务，总纲中明确了自然资源保护与污染防治的国家职责，并将“国家尊重和保障人权”确立为基本原则。这些条款共同回应了人民对优美生态环境的迫切需求，体现了国家履行环境治理义务的宪法承诺。作为宪法的制度延伸，环境公益诉权正是以这一权益为基础而确立，体现了我国法律体系对生态文明建设与绿色发展理念的实质性呼应。公众参与环境事务，不仅是基于环境公共利益普惠性特征的自然延伸，更是宪法所保障的公民管理社会事务权利在环保领域的具体实践。在此背景下，以人民美好生活为价值导向的新型环境权益观正在我国的环境法治实践中逐步形成。公众参与的本源在于公民的宪法地位与民主权利，而非仅仅派生自某一项具体的环境实体权利。比较法上，如德国《环境损害预防及恢复法》亦特别注重公民及环保组织在环境恢复措施决定程序中的参与权利，这印证了公众参与对于保障环境公益实现的普遍制度价值。

 

　　2.公权力与私主体的协同性治理

 

　　近年来，公法的调整范围已不再局限于传统的政治国家领域，开始以直接或间接方式介入私人之间的法律关系；与此同时，私法亦日益承担起辅助性的规制功能，成为国家治理的重要手段之一。由此，公法与私法之间的界限日趋模糊，呈现出融合与趋同的发展态势。在中国，环境治理模式已从初期的“政府单一管制”，历经“政府监管辅以公众参与”阶段，发展至当前以“政府、企业、公众协同共治”为核心的崭新格局。这一演进深刻反映了风险社会时代传统法律调整机制面临的挑战，即单纯依赖公权管制或私法自治均难以应对环境问题的复杂性与系统性风险。而且，从宪法的实证维度审视，依托公私合作机制履行传统上由宪法保留且关涉重大公共利益的行政任务，并不构成对宪法精神的抵触。概言之，面对“公地悲剧”等集体行动困境，环境公益的保护亟需超越单一机制，打破公权力与私主体之间传统的垂直、单向关系，转向一种趋于扁平化、网络化的协作关系，从而改善传统公共行政的弊端，有效解决社会问题。这不仅是主体的简单叠加，更是治理结构的深刻变革，旨在通过制度设计激发各方的内生动力，形成协同治理合力。

 

　　环境治理中的公私协同，本质上是法律调整机制为应对环境公益保护的特殊需求而进行的深度融合与创新。环境公共利益具有整体性与普惠性，依赖单一的保护机制，往往难以应对“公地悲剧”与“搭便车”的双重困境。无论是纯粹的政府规制抑或仅限于私主体的诉讼，均难以对其进行充分、稳定的维护。因此，建构一个融合公权力规制与社会力量参与的多元共治体系，已成为现代环境法治发展的必然逻辑。例如，《民事诉讼法》第58条赋予了环保组织提起环境民事公益诉讼的资格，同时规定了检察机关的支持起诉义务。行政权的优势在于法定性、强制性与资源调配能力，能够通过行政执法等手段高效、直接地制止违法与启动修复。然而，行政权的运行也可能受限于科层程序、部门分工乃至地方发展压力，存在监管盲区与反应迟滞的可能。与之相对，环保组织以其民间性、专业性与公益导向见长，优势在于能够相对独立、主动地发现和揭示问题，尤其善于通过深入社区来感知局部性与潜伏性风险，并以公益诉讼、倡导教育等方式填补行政监管的空白。当然，社会组织亦普遍面临资源、专业能力与行动权限的内在局限。鉴于此，环境公共利益的救济应落实“行政优先、社会递补”的序位原则，充分尊重和发挥行政机关在专业判断与执行效率上的优势，并进一步激活社会力量对行政机关违法行使职权或不作为的监督作用，从而有效发挥公权力与私主体的协同治理效能。

   二、法典对检察公益诉讼的制度定位

 

　　在生态环境法典中，环境检察公益诉讼的制度定位具有三重逻辑：在性质上，环境检察公益诉讼归属于客观之诉，以维护客观法秩序与环境公益为宗旨，突破主观诉讼个人权利救济的藩篱；在本质上，其并非替代性救济之诉，而是督促之诉，核心在于通过诉前程序激活行政机关自我纠错，体现法律监督对行政执法的递补关系；在功能上，其进阶为协同之诉，强调检察权、行政权与审判权在环境治理结构中的功能耦合与程序协作。

 

　　（一）检察公益诉讼的性质：客观之诉

 

　　检察公益诉讼在性质上归属于客观诉讼的范畴，这一界定源于大陆法系行政诉讼的基本分类理论。公益诉讼制度可追溯至罗马法，但赋予检察机关提起公益诉讼的职权，则始于法国。1806年，法国《民事诉讼法》与《法院组织法》首次明确了检察机关为维护公共秩序而提起公益诉讼的权力。在此背景下，客观诉讼（contentieux objectif）与主观诉讼（contentieux subjectif）的学理区分，最初由法国学者莱昂·狄骥提出，后为德、日等国继受，成为分析行政诉讼功能的重要框架。其中，主观诉讼以救济个人权利为核心，而客观诉讼则旨在维护公共利益与客观法律秩序。综观大陆法系诉讼制度，整体上仍以主观诉讼为根基，客观诉讼仅作为法定例外存在，其典型形态包括德国的规范审查之诉、机构之诉、法国的越权之诉及日本的民众诉讼等。具体而言，客观诉讼是一种以保障国家和公共利益为核心、针对行政行为本身进行合法性审查的诉讼类型。客观诉讼的制度目的并非直接救济特定个体的私权益，而在于监督行政机关依法行使职权，确保行政法规范得到统一的正确适用，从而维护客观的公法秩序。正因为客观诉讼聚焦于公共利益与法制统一，而非解决当事人之间的主观权利纠纷，其程序设计必然有别于传统的主观诉讼。这要求在整个诉讼制度中作出与之相适应的特殊安排，具体涵盖多个关键环节：在入口环节，需调整受案范围与起诉资格标准；在审判环节，涉及审判组织构成、法官审查行政行为的广度与深度，尤其是法院依职权调查取证的角色强化；在输出环节，则包括判决类型的扩展以及针对公益维护的特别执行程序等。这些配套机制共同构成客观诉讼功能得以实现的基础。在我国诉讼体系下，传统的民事与行政诉讼主要围绕私益救济与个人权利保护展开，因而具有鲜明的主观诉讼特征。然而，随着公益保护需求的日益凸显，公益诉讼作为一种补充性诉讼类型被引入，并非为保障起诉者自身权益，而是致力于修复受损的公共利益、监督公权力依法运行，从而呈现出明显的他益性与客观性。环境检察公益诉讼作为由法定机关提起的诉讼形式，不仅符合客观诉讼“公益代表追诉公益损害”的基本模型，而且因检察机关的特殊身份使得客观诉讼属性更为突出、公法监督色彩更加浓厚。无论是环境民事公益诉讼，还是环境行政公益诉讼，其制度目的均在于维护客观法秩序与公共利益，而非满足起诉主体的私益，这从根本上区别于传统“民告官”式的主观诉讼构造。

 

　　从制度演进与实践运行来看，我国环境检察公益诉讼的客观诉讼特质体现在多个层面。例如，起诉条件通常以行政机关违法并造成公益实际损害为前提，审查标准侧重实质合法性；审前检察建议发挥着督促行政机关自我纠错的功能，体现出客观诉讼追求公益迅速恢复的效率取向；诉讼类型中以责令履职之诉为主，确认之诉为辅，裁判效力往往超越个案而具有普遍约束力。这些特点均与传统主观诉讼围绕原告权利救济展开的诉讼标的、处分原则与既判力相对性有所不同。在立法层面，虽然《行政诉讼法》在整体上仍维持主观诉讼的基本架构，但增加公益诉讼条款无疑注入了客观诉讼的元素，其诉讼目的直接呼应了监督行政机关依法行使职权的立法目标。与此同时，民事公益诉讼的发展轨迹也印证了客观诉讼的必要性：早期由社会组织提起的民事公益诉讼因激励不足、能力有限等原因，实施效果未达预期，这在一定程度上催生了检察机关更强有力的介入。环境检察公益诉讼因而承担起修复法律秩序、保障环境公益实现的客观功能，核心诉求始终指向环境公益的维护，而非个人权益的补偿或赔偿。

 

　　概言之，环境检察公益诉讼作为一种典型的客观诉讼，制度设计与程序运作均需立足于这一根本属性进行理解和优化。以恢复客观法律秩序为宗旨的环境检察公益诉讼，所针对的诉讼标的是行政机关违法行使职权或不作为致使公益受损的行为，相应的判决效力往往超越个案，具有一定的普遍约束力。这使其突破了传统主观诉讼以“个人权利救济”为中心的框架，本质上是一种以监督行政权、修复受损害公共利益为最终目标的客观诉讼形态。有鉴于此，法院在受理阶段应充分尊重环境检察公益诉讼起诉人的程序启动权，尽可能缩减立案裁量空间，确保公益救济渠道畅通。同时，现有以主观诉讼为预设的《民事诉讼法》《行政诉讼法》等程序规则，在适用于环境检察公益诉讼时难免出现不适，亟待基于客观诉讼的逻辑进行程序再造，包括优化诉前程序、调整证明责任分配、完善裁判执行机制等，以使诉讼程序更契合公益保护的实际需要。这也意味着，在未来的制度发展中，应进一步明确环境检察公益诉讼在诉讼目的、当事人地位、审理规则及既判力等方面的特殊性，推动形成主客观诉讼相辅相成、有机统一的诉讼体系。

 

　　（二）检察公益诉讼的本质：督促之诉

 

　　检察公益诉讼本质上并非传统意义上的“救济之诉”，而是一种“督促之诉”。这源于检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，是其在公益保护领域履行法律监督本职的具体体现。检察公益诉讼制度之目的并非直接、替代性地保护特定环境公益，而在于通过法律监督程序，督促在特定领域负有监督管理职责的行政机关依法行政，促使行政机关回归其作为公共利益“第一顺位捍卫者”的法定角色。这种“督促”功能具有鲜明的程序递进与权力协调色彩。从规范构造看，《行政诉讼法》第25条第4款所设定的“诉前程序—诉讼程序”二元结构，清晰勾勒了“督促”的实现路径，即检察机关首先以提出检察建议的方式，督促行政机关自我纠错、依法履职；只有当督促无效、公益侵害状态持续时，才进而提起行政公益诉讼，通过判决强制纠正。这“一柔一刚”的递进设计，共同服务于督促依法行政的目标。更深层地看，诉前程序蕴含两层意旨：一方面，它规范了检察职能的履行顺序，即优先运用检察建议等手段进行敦促，必要时再启动公益诉讼；另一方面，它规范了行政权与检察权、审判权在公益维护中的行动次序，既尊重了行政优先原则，又明确了检察权与审判权在“行政失灵”时发挥递补救济作用的介入时点。因此，环境检察公益诉讼的本质是通过法律监督启动并保障行政自制，促进行政权与检察权、审判权的良性互动，最终实现环境公益的保护。

 

　　作为“督促之诉”核心环节的诉前程序，其有效运转高度依赖于检察建议的质量与检察机关的中立判断。然而，实践中的检察建议在发挥督促功能时仍面临若干挑战。部分建议存在说理不充分、对案件争议焦点提炼不足、缺乏建设性与可操作性等问题，这反映出检察机关在主导案件程序时，对行政机关违法情形的分类把握与专业判断尚有提升空间。更深层次的难点在于“不依法履行职责”的认定标准模糊，这不仅可能导致检察机关诉前审查的自由裁量空间过大、操作性不强，也可能诱使行政机关仅进行形式化整改以应对审查，致使公益保护流于形式。同时，行政机关可能因人力资源不足、地方干预等客观限制而陷入“履职不能”的困境，简单的“不作为”认定可能失之公允。破解这些难题的关键在于重构诉前程序的构造逻辑。诉前程序不仅是检察机关单方行使监督权的过程，更应是一个由检察机关主导、行政机关充分参与的对话性程序。检察机关必须恪守《检察官法》所要求的客观公正立场，在认定事实与适用法律时，保障行政机关的陈述、申辩与异议权利，通过双方围绕案件焦点展开的实质性交涉，来增强事实认定的准确性与法律适用的妥当性。这种融入当事人主义元素的职权主义构造，旨在通过程序参与提升行政主体对处理结果的接受度，也促使检察机关的判断更加中立、理性。换言之，检察机关的司法机关属性，为其恪守客观公正立场提供了内在支撑，这不仅直接服务于法律监督任务的完成，也从根本上巩固了法律监督机关的地位。相应地，对行政机关整改情况的审查评估，亦应超越单方判断，转而关注其整改措施在事实上是否消除了公益侵害状态，是否存在外部因素制约使得行政机关客观上无法履职，以及在法律上是否足以获得未来可能发生的法院判决的支持等。

 

　　综上所述，环境检察公益诉讼作为“督促之诉”，其制度效能取决于诉前程序中检察权与行政权之间良性互动关系的形成。检察机关的角色并非普通的诉讼原告，而是通过程序性督促并以诉讼为兜底手段履行法律监督职责的机关。理想的诉前督促应是一种建立在充分对话基础上的精准监督，即检察机关需识别公益受损的核心问题与法律争议，提出可操作的检察建议；同时，必须充分尊重立法赋予行政机关的专业判断与执法空间，通过程序保障其说明情况、提出困难、共商方案。唯有如此，诉前督促才能避免沦为空洞的文书往来或对行政过程的不当干预，而是真正激发行政机关主动、有效履职的内生动力，实现督促与自治的有机结合，从而在维护客观法秩序的同时维护环境公益。

 

　　（三）检察公益诉讼的功能：协同之诉

 

　　检察公益诉讼的核心功能在于“协同之诉”，这源于其在国家治理体系中的结构性角色，是实现国家治理、走向“善治”的一种行之有效的手段。在环境检察公益诉讼中，检察机关、审判机关与行政机关的职能分工虽然不同，但出发点并非与行政机关进行对抗或替代，而是秉持双赢多赢共赢的理念，形成保护环境公益的合力。例如，最高人民检察院联合生态环境部等九部委共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合打好污染防治攻坚战的意见》，旨在通过强化部门协同，切实破解实践中存在的管辖界定、法律适用及环境损害鉴定等难题；再如，《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》等地方性法规明确规定了“协同保护公益原则”，要求建立案件线索双向移送及办案协作机制。从系统论视角看，检察公益诉讼构成了检察监督体系与法治政府建设之间相互作用、协调的“结构耦合”。两者在维护公共利益这一共同目标上耦合，在审查行政行为合法性时所适用的法律与标准上耦合。这表明，检察公益诉讼是一个由检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等多元主体依法各司其职、协同配合的制度体系，而非检察机关的“独角戏”。

 

　　具体而言，环境治理领域面临还原主义立法不足与科层式行政执法的固有局限，而公共选择理论所揭示的部门本位主义也使得单纯依靠行政权的自我矫正陷入困境。现代协同理论指出，协同合作是化解科层治理缺陷的最佳路径。因此，新时代的社会治理理念要求诉前程序突破程序性监督的藩篱，致力于在治理场域中实现公共利益的实质修复，避免“案结事未了”的制度空转。为实现这一目标，必须构建并完善检察权与行政权之间稳定、高效的沟通协同机制。一方面，应实现生态环境与资源保护的信息共享，破解跨区域、跨部门的信息壁垒与资源分散问题，形成环境保护合力；另一方面，当职能部门配合不力时，由检察机关督促相关行政机关依法配合履职。这意味着监督模式应从传统的对抗式监督，转向共同解决环境问题的新形式。例如，在京津冀区域，可通过建立统一的环境行政执法与检察监督信息对接平台，实现区域信息一体化共享，并由检察机关对共享信息进行常态化查询，一旦发现“有案不移、以罚代刑”等情形，即启动移送督促程序，从而形成多重监督、防止衔接不畅。

 

　　程序协同的具体路径应根据生态损害的不同程度进行精细化设计，形成多层次、阶梯式的救济体系。首先，在损害发生前，若有科学评估显示存在重大风险，应优先通过环境保护禁止令保全措施等预防性制度进行及时规制。其次，对于轻微损害，应倡导穷尽磋商、调解等多元纠纷解决机制，仅在其他途径无效时才启动诉讼。再次，对于严重生态问题，则应注重发挥环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的协同作用；在前置磋商程序中，可引入第三方社会主体与检察机关进行监督，甚至可由检察机关对违法磋商行为提起行政公益诉讼，以确保程序的公正性。最后，环境刑事附带民事公益诉讼作为最严厉的诉讼类别，应严格控制其适用，仅限于对生态环境产生极其重大影响的案件。为深化协同治理，需进一步拓宽监督协作的覆盖面。检察机关可与监察委员会建立有效的衔接机制，依法移送在履职中发现的公职人员渎职、腐败线索，监察机关亦可就生态环境案件中的职务违法犯罪主动开展调查，以此强化震慑效应。同时，应积极吸纳人民监督员、新媒体与网络舆论等社会监督力量，推动监督模式由“被动接收”向“主动吸纳”转变，从而构建起融合国家监督与社会监督的双重路径，形成多元主体共同参与的生态环境协同监督新格局。

 

　　三、法典中检察公益诉讼的系统强化

 

　　生态环境法典实现了检察公益诉讼从单行法分散规定到体系化系统建构的跃升。此次法典化并非简单规则汇编，而是对既有立法与实践经验的系统性整合与升华。在规范结构上，法典以总则原则宣示为统领、法律责任编程序规则为支撑，构建起逻辑自洽、层次分明的诉讼规则体系；在功能定位上，法典立足于检察机关的宪法定位，赋予法律监督新的内涵，形成行政权优先、检察权补位的协同格局；在诉讼体系上，法典通过序位安排与主体界分，实现检察权与行政权、审判权及社会力量的内外协调。

 

　　（一）规范结构更为完善：从单行法到系统性整合

 

　　生态环境法典的编纂，核心任务之一在于对既有分散立法与实践经验进行体系化整合与升华。当前，环境检察公益诉讼条款虽散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律之中，却呈现出明显的碎片化状态，缺乏内在协调与层次衔接。此次法典化进程，正是要将这些零散的规则提炼、重组为一个逻辑自洽、结构清晰的规范整体，同时将实践中已被证明有效的创新机制予以确认和固化，从而构建起覆盖事前预防、事中救济、事后修复全过程的检察监督闭环。作为我国第二部以“法典”命名的综合性立法，生态环境法典在审议过程中不断优化其体例与内容。

 

　　我国环境资源审判专业化建设已取得显著进展。全国已设立环境资源专门审判机构及组织逾2400个，其中包括8个高度专业化的环境资源法庭，并有超过1700家法院实现了环境资源刑事、民事、行政案件的“三合一”集中审理。由此，我国构建了全球覆盖最广、体系最为完整的环境资源审判组织网络，从而奠定了坚实的组织基础与专业支撑。《生态环境法典》第31条不仅要求国家加强生态环境司法保障建设，更具体规定人民法院应推进专业化审判机制建设，同时在总则中明确规定“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”。这一原则性宣示，为检察机关在生态环境领域的监督职责提供了根本遵循。与之呼应，第32条明确国家须完善生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼制度，以维护国家利益与社会公共利益。这些总则性规定，为后续法律责任编中具体诉讼制度的展开奠定了坚实的基础。

 

　　法律责任编第一章“法律责任通则”系统集成了归责原则、责任主体、追究程序等一般性规则，不仅明确了各类主体责任，而且第1073—1076条对生态环境磋商、民事诉讼、公益诉讼等多元追责方式作出了统筹安排。首先，生态环境损害赔偿制度以磋商前置为程序特色，明确设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构与责任人作为国家自然资源所有权的代表，先行与责任者进行磋商，这体现了通过非诉方式高效解决损害救济问题的政策导向；而当磋商失败或有权机关怠于行使诉权时，赋予人民检察院提起诉讼的权力，揭示了检察公益诉讼在监督行政履职、防止“公地悲剧”方面的兜底性监督功能。其次，针对海洋生态环境损害这一特殊领域，法典构建了以行使海洋环境监督管理权的行政部门为优先诉讼主体、检察机关为补充诉讼主体的二元结构。以尊重专业行政部门的首次判断权与监督管理职责为前提，在行政履职缺位时引入检察权以保障国家海洋生态权益，实现了国家权力间的有序衔接与功能互补。再次，法典规定检察机关与符合法定条件的社会组织，针对损害社会公共利益的污染环境、破坏生态行为，可向人民法院提起环境民事公益诉讼，为行政监管提供补充救济之效。最后，法典明确了人民检察院针对行政机关违法行使职权或不作为提起环境行政公益诉讼的权力，通过提起诉讼督促行政机关依法全面履行环境保护监督管理职责，确保环境公益得到及时维护。此外，法典在规范整合中亦注重与整体法秩序的协调。例如，在诉讼时效设置上，法典第1054条将造成环境污染或生态破坏等危害后果的违法行为处罚时效定为五年，其他违法行为定为二年。该设计既吸收了《行政处罚法》关于涉及公民生命健康安全且有危害后果的违法行为时效延长的精神，也与《民法典》的诉讼时效制度相呼应，体现了法律责任制度的内部融洽。上述条款共同构成了一个覆盖不同责任性质、启动主体、程序阶段的立体化诉讼规则体系。

 

　　概言之，《生态环境法典》从总则编到法律责任编形成了层次分明、衔接有序的规范结构，展现了一种由一般到特殊、由原则到规则、由职能宣示到程序保障的严密立法技术。这不仅使得检察公益诉讼规范不再是孤立条款，而是嵌入到一个逻辑严密、覆盖全面、过罚相当的生态环境法律责任体系之中，更在法理层面彰显了检察机关之法律监督机关与司法机关双重属性的有机统一。

 

　　（二）功能定位更为明晰：法律监督内涵的新拓展

 

　　《生态环境法典》并非简单的规则汇编，而是立足于检察机关作为法律监督机关的宪法定位，对检察机关在生态环境治理中的功能、角色及与其他救济程序的衔接关系进行的系统性重塑，旨在明晰法律监督并非替代行政执法，而是以补位与协同为基础，构建行政优先、检察督促、审判终局的协同共治格局。

 

　　总则编第31条规定“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”，这并非宣示性条款，而是对《宪法》第134条关于检察机关作为国家法律监督机关之定位、《人民检察院组织法》第2条规定的“维护国家利益和社会公共利益”之法定职责在生态环境领域的具体承接与强化。根据法秩序统一性原理，各部门法的具体制度设计必须与宪法的价值和精神保持一致。检察机关的各项职能，包括公益诉讼，都内在统一于法律监督这一宪法定位之中。法典的此项规定，正是将这一宪法原则转化为生态环境治理场域中的具体法律义务，明确了检察机关不仅是诉讼的提起者，更是督促依法行政、保障法律统一正确实施的监督者。通过行使调查核实权、提出检察建议乃至提起诉讼，对行政机关违法行使职权或不作为致使公益受损的情形进行监督纠正，契合了党中央设立检察公益诉讼制度以解决“公地悲剧”、督促依法行政的初衷。实践中，绝大多数生态环境和资源保护领域公益诉讼案件通过审前检察建议即可实现公益保护目的，这本身就体现了法律监督独特的程序价值和治理效能。

 

　　在生态环境损害赔偿诉讼方面，第1073条明确追究生态环境损害赔偿责任时，首先由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构与责任人进行磋商或提起诉讼；只有当上述主体不履职时，人民检察院方可提起诉讼。这划分了行政权与检察权的边界，即行政机关是生态环境损害赔偿的第一责任人，享有履职优先权；检察机关则扮演监督者和最后保障者的角色，防止因行政懈怠导致环境公益持续受损。在海洋生态环境损害赔偿诉讼方面，第1074条承继了《海洋环境保护法》等特别法的现有框架，明确了诉权行使的顺位，即首先由行使海洋生态环境监督管理权的部门主张损害赔偿并提起诉讼；仅当有权部门不依法履行职责时，人民检察院方可起诉。此外，根据《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第2条，一般的生态环境损害赔偿诉讼规则明确不适用于海洋生态环境损害案件，这实际上在程序上划分了两种不同的救济路径，二者在实践中的具体受理规则、衔接顺位及协调机制，尚有赖于未来通过进一步的司法解释或实施细则予以明晰与完善。在处理环境民事公益诉讼的多元主体关系上，第1075条规定符合条件的社会组织与人民检察院均有权提起诉讼，但未明确二者间的顺位关系。这与现行《民事诉讼法》第58条所确立的社会组织优先起诉，检察机关补充履职的顺位规则存在差异，为法典时代系统构建更精细的分工协作机制预留了空间。未来可基于《检察公益诉讼法（草案）》第27条，逐步完善检察机关对适格社会组织的支持起诉制度，激励社会力量参与监督，并完善针对滥用诉权、借诉讼非法牟利等行为的规则。

 

　　法典赋予检察机关在环境行政公益诉讼中的唯一主体地位，是法律监督内涵的深刻体现。根据第1076条，只有当行政机关的违法行为或不作为“给国家造成损失或者损害社会公共利益”时，检察机关方可介入。这表明，行政公益诉讼的直接目的是救济受损的公益，但其根本属性与制度初心，是对行政违法行为的法律监督。在此类诉讼中，检察机关更多地是以法律监督机关的身份，对行政机关是否依法履职进行审查。这种监督具有程序上的递进性：通常先通过检察建议督促其自我纠错，仅当建议无效时才启动诉讼程序。这与针对民事主体的环境民事公益诉讼存在本质区别。后者侧重于追究污染者的民事赔偿责任，是损害担责原则的体现；而前者侧重于纠正行政违法，是权力制约原则的彰显。法典将提起行政公益诉讼的权力仅赋予检察机关，正是基于其宪法所赋予的专门法律监督机关的地位，确保了这种对公权力监督的权威性、专业性和中立性，避免了多元主体可能带来的滥诉与资源冲突，从而更有效地助力法治政府建设。

 

　　（三）诉讼体系更为协调：检察权协同的内外维度

 

　　一方面，《生态环境法典》以宪法为基础，通过系统构建生态环境损害责任追究程序，在实体与程序双重维度上明确了不同主体的角色与顺位，旨在塑造一种内外协调、层次分明的协同治理格局。具体而言，在我国宪法确立的民主集中制原则与人民代表大会制度下，国家监督体系由不同性质、各有侧重的监督权构成。权力机关的监督具有最高性与根本性，侧重于对由其产生的国家机关整体工作及规范性文件的宏观监督；监察机关的监督聚焦于对所有行使公权力的公职人员进行职务违法与犯罪的调查处置可调换下二者位置，更符合逻辑，体现“对人监督”的属性；检察机关的监督则被宪法明确定义为“法律监督”，核心在于通过提出建议、参与诉讼等方式，对法律的正确统一实施进行专业性、程序性监督。这三种监督权在对象、方式和层次上相互区别，又内在统一于维护法治的共同目标。《生态环境法典》第33条明确规定行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应当加强协同配合，正是上述宪法权力配置精神在生态环境治理领域的具体制度化。该条款旨在要求各机关在依法独立履职的基础上，形成信息互通、程序衔接与行动配合的体系，从而将权力机关的宏观监督优势、监察机关的对人监督刚性、检察机关的诉讼监督效能与行政机关的专业管理能力有机整合，构建起系统严密、运行高效的生态环境法治监督网络，实现对违法行为法律责任的完整追究与公共利益的周延保护。

 

　　具体到诉讼体系，这种协同首先体现为公权力机关之间基于专业分工与功能互补的序位安排。例如，第1073条明确赋予了设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构与责任人通过磋商或诉讼追究责任的优先地位，本质上是立法对行政机关作为生态环境首要监管者和公共利益直接管理者的角色确认，符合行政权优先处理专业性、政策性强的损害赔偿问题的效率原则。检察机关在此环节的角色，则体现为法典所预留的“补充起诉”空间，即当行政机关不依法履职时，检察权才启动予以督促与补强。同样，在专章规定的海洋生态环境损害领域，第1074条再次确认了由行使海洋监督管理权的部门优先提起诉讼、检察机关进行补充的制度模式。这种“行政优先，检察补位”的序位结构，并非削弱检察监督，而是对宪法框架下不同国家权力功能属性的理性配置，确保了法律监督的精准性与谦抑性，避免了权力越位与资源内耗，形成了指向公益保护共同目标的制度合力。

 

　　另一方面，在构建现代环境治理体系的过程中，应充分激发社会组织的活力，使其与国家机关形成“国家主导、社会参与”的功能互补格局。当前，《民事诉讼法》通过设置起诉前公告程序，在尊重社会自治空间的同时有效汇聚了公益保护力量。《生态环境法典》总则编第147条为社会组织提起民事公益诉讼设定了明确的资格门槛，通过适度的资质限制保障了诉讼主体的专业性与公信力，从源头上预防了滥诉及公益诉讼商业化的风险。在法律责任编，法典第1075条明确对于损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织与人民检察院均有权向人民法院提起诉讼，从而构建了环境民事公益诉讼的二元启动机制。这一并行授权的模式以“违反法律规定”作为起诉前提，实现了与《民法典》侵权责任编中生态环境损害责任构成要件的实体法衔接，确保了程序规范与实体规范的统一；同时，为社会组织和检察机关两股力量依法追究生态环境损害责任提供了直接的法律依据，两者可根据具体案件情况灵活启动程序，形成保护合力。相较于民事公益诉讼主体的多元化，法典第1076条延续了现行《行政诉讼法》的制度安排，将环境行政公益诉讼的起诉主体严格限定于人民检察院，聚焦于对行政机关违法行使职权或不作为的法律监督。概言之，《生态环境法典》通过激励与约束并重的条款，明确了社会组织在环境民事公益诉讼中的重要补充地位，同时在行政公益诉讼领域保持了起诉主体的稳定性。这既回应了国家与社会协同治理的现代理念，也为不同公益保护力量之间的有序协作提供了法律依据。

 

　　四、法典后检察公益诉讼制度体系的完善

 

　　对于不同类型环境诉讼的衔接，需系统促进环境检察民事公益诉讼与社会组织提起的环境民事公益诉讼、环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的协调，构建行政优先、检察补充、审判保障、社会协同的格局；对于生态环境法典与相关法律的法际协调，须在规范层面实现与《民事诉讼法》《民法典》及未来《检察公益诉讼法》等法律的有机衔接，在适用层面妥善处理法典与单行法的双法源冲突。

 

　　（一）不同类型环境诉讼的衔接

 

　　1.环境检察民事公益诉讼与社会组织提起的环境民事公益诉讼的衔接

 

　　当前，《生态环境法典》第1075条明确了检察机关与环保组织均有权提起环境民事公益诉讼，但未延续《民事诉讼法》第58条中关于环保组织优先起诉及检察机关补充、支持起诉的规定。实践中，检察机关已逐步成为环境民事公益诉讼的主要力量。以2024年为例，全国法院受理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件达1421件，另受理环境刑事附带民事公益诉讼案件2779件，而环保组织提起的同类案件仅为139件。这一格局的形成，既与检察机关在管辖和专业能力上的优势有关，也反映了环保组织在诉讼中面临的现实困境，包括诉讼成本高、败诉风险大等因素，抑制了其起诉积极性。尽管司法解释已设立诉讼费用缓减免等救助机制，但仍需进一步通过制度优化，降低环保组织的诉讼负担与风险。

 

　　环境民事公益诉讼的初期发展得益于环保组织的积极实践，其不仅推动了诉讼制度的建立，也为法院介入环境公共事务提供了重要渠道。现行法律体系中原设的诉前公告程序，本意在于保障环保组织的优先起诉地位，但在环境污染等案件线索不明确的情形下，该程序实际作用有限，甚至可能延误诉讼时机。未来有必要通过配套制度设计，在发挥检察机关主导作用的同时，优化社会组织提起环境民事公益诉讼的保障机制，形成功能互补的诉讼格局。一方面，构建更合理的成本分担与风险缓释规则，通过细化诉讼费用减免、引入倾斜性程序安排等方式，减轻环保组织的诉讼压力。同时，综合考虑环境治理的紧迫性、执法效能、法治建设目标以及公众参与的空间等因素，审慎划定适格原告范围。另一方面，拓展环保组织的诉讼功能定位，推动其从侧重事后救济的赔偿诉讼，转向更具预防性和监督性的守法诉讼。例如，环保组织可针对“即将实施污染环境、破坏生态行为”向人民法院申请禁止令，其具体适用应以行为是否具有现实且紧迫的重大风险为判断标准。这一机制体现了环境公益诉讼从事后救济向事前预防的延伸。同时，预防性措施的运用需兼顾必要性与适当性，在尚存事实不确定性的情况下，应综合权衡环境保护的紧迫需求与社会经济发展可能受到的影响，确保决策符合比例原则，避免措施过度造成不必要的负担。

 

　　2.环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接

 

　　《生态环境法典》第1073条构建了以磋商与诉讼为核心的生态环境损害责任追究程序体系，明确了行政机关在损害事件发生后应优先启动磋商或诉讼，并确立了磋商前置、诉讼兜底的运行模式。同时，法典亦注重生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接，强化了行政机关在生态环境治理中的主导角色，符合环境事务的专业性要求，也与《民法典》第1234、1235条所确立的生态环境损害修复与赔偿实体责任相衔接。从功能主义视角审视，生态环境损害赔偿诉讼并非一种独立于行政管理之外的诉讼救济手段，而是内嵌于生态环境治理体系中的制度性环节，其本质应被理解为行政规制权在诉讼领域的延伸。该诉讼并非旨在弥补行政执法缺失，而是以行政机关为主导，通过诉讼途径辅助实现行政管理目标，旨在落实修复与赔偿的法律责任。环境民事公益诉讼在功能上区别于前者，是对行政执法不足的补充与监督机制，扮演着“递补执行”的角色。后者并非传统民事诉讼，也非行政管理的附庸，而是在行政机制失灵时，由法定组织或检察机关介入维护环境公共利益的特殊诉讼形式。当前，两类诉讼在实体依据与责任追究上存在重叠，但理论基础与制度目的各异。生态环境损害责任虽在《民法典》中有所规定，但其强烈的公益属性与传统私法责任存在异质性，更适合在环境法典框架内构建独立的责任规范。

 

　　在环境公共利益保护中，应充分发挥行政机关在专业管理与主动履职上的优势，使其成为应对生态环境损害的首要责任主体；检察权与审判权则侧重于对行政过程的合法性进行审查，确保其不偏离公益目标，同时避免对专业行政决策进行不当干预。《生态环境法典》第1073、1074条明确了生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规则，即在相关部门不提起诉讼时，人民检察院可依法提起诉讼。《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》通过第16-18条，初步构建了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间程序衔接与关系协调的基本框架。未来，需通过生态环境法典的配套细则，进一步确立生态环境损害赔偿诉讼相对于环境民事公益诉讼的优先顺位，并系统完善两者间的衔接规则。处理两诉关系应依据功能定位进行类型化区分，依据不同主体的角色与优势实现合理分工，在起诉条件、审理顺序、诉求范围及责任形式等多个程序环节建立系统性衔接机制。政府具有效率与专业优势，能更好地适应生态环境修复工作整体性的需要，因此应更适宜被优先赋予这项职责，而环保组织及检察机关提起的民事公益诉讼则更侧重于补充监督与风险预防。概言之，行政机关获悉生态环境损害后，应先行开展磋商；经磋商等程序仍无法达成预期效能的，则由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼。如行政机关未依法启动磋商或诉讼程序，检察机关可通过行政公益诉讼督促履职。对于社会组织提起的环境民事公益诉讼，建议增设诉前通知程序，确保其同步告知地方政府及检察机关，完善环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接机制，从而形成公私协同的环境治理结构。

 

　　此外，基于《宪法》关于自然资源所有权的规定，全民所有自然资源资产损害指向国家所有权民事权益的侵害，加害人应承担财产损害的民事责任。全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在救济利益、责任性质、诉讼主体等方面存在较大差异，前者侧重于民事权益恢复，检察机关主要履行督促起诉职能；后者以公共利益为核心，检察机关通常作为法定起诉主体参与。随着自然资源资产产权制度改革的深化，尤其是市场配置资源作用的增强，自然资源资产损害赔偿诉讼将日益成为独立且重要的民事诉讼类型。因此，其不宜纳入生态环境损害赔偿制度范畴，不适合在生态环境法典中统一规定，而应通过专门立法予以规范，本文亦不再详尽展开。

 

　　3.环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

 

　　环境公益诉讼制度包含环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼两种类型，二者在制度目标、救济对象与程序功能上各有侧重，共同构成对环境公共利益的保护体系。环境民事公益诉讼旨在通过对特定生态环境损害或损害风险的救济，弥补环境行政管理可能存在的不足，其规则需明确可诉的损害类型及辨识标准。环境行政公益诉讼则直接针对行政机关违法行使职权或不作为致使公益受损的情形，通过对行政违法行为的审查，督促其依法履行监管职责。当前《生态环境法典》第1075与1076条已对两类诉讼作出基础规定，未来需通过配套规则予以细化。在衔接顺位上，当出现环境公益受损时，应优先审查是否存在行政监管失职，故环境行政公益诉讼在程序上应优位于环境民事公益诉讼。这一顺位安排既符合现代法治逻辑，也有助于避免诉讼资源浪费与程序冲突。实践中，若环境违法行为可通过行政执法及时制止，则应优先适用行政执法；若公益损害涉及民事主体与行政机关双重违法，则需探索环境行政附带民事公益诉讼的审理模式，明确其适用条件、管辖规则与责任实现方式。

 

　　在起诉主体方面，《生态环境法典》第1076条仅赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的资格，而对环境民事公益诉讼则同时允许符合条件的社会组织提起诉讼。为强化社会力量对环境行政行为的监督效能，未来可在明晰受理标准与审慎限定适用范围的基础上，探索允许适格的社会组织依法提起环境行政公益诉讼，从而构建更加多元、有效的行政履职督促体系。社会组织在环境行政公益诉讼与民事公益诉讼间的选择，实为一种策略权衡。前者诉讼成本与举证负担较低，但通过督促行政机关履职来间接规制企业，且无法直接主张损害赔偿；后者虽可直接请求赔偿，但面临更高的举证要求与诉讼成本。因此，社会组织需结合案件性质、证据掌握情况及自身资源进行综合判断，在行政监督不足时可择一启动。当然，起诉资格的扩大需审慎评估滥诉风险及对行政效率的潜在影响。是否将起诉主体扩大至公民个人，需审慎权衡诉讼资源、制度实施成本及可能产生的社会影响。现行立法取向在于确保此类诉讼作为法定监督程序的严肃与稳定。后续如何完善，应依据实践发展由立法机关审慎研判。

 

　　在受理范围上，是否必须以实际损害发生作为法定前提，是制度设计中的一个重要问题。当前，《生态环境法典》遵循相关诉讼法的一般思路，在第1073-1076条设置了“损害结果”要件，并在第1079条规定了禁止令保全措施。同时，地方立法也呈现出向预防性保护拓展的趋势。例如，相关司法解释及部分省级人大决定明确将“重大风险”纳入可诉范围，体现了风险预防原则的落实。同时，为加强对行政权力的全面监督，将可能侵害公共利益的抽象行政行为（通常表现为各类规范性文件）纳入环境行政公益诉讼的审查范围，具有现实的必要性与法律上的可行性。这不仅能更有效地规范和促进行政机关依法行政，也为社会组织等主体监督政府行为、参与环境治理提供了更直接的途径，有助于推动形成具有中国特色的规范性文件审查机制。

 

　　总体而言，完善环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的衔接，需统筹协调行政执法、生态环境损害赔偿磋商、检察建议、诉讼程序及执行监督等多个环节，构建从前端风险防控到后端修复履责的全链条监督体系。通过优化顺位规则、适度扩大行政公益诉讼主体、拓展预防性诉讼与对抽象行为的监督范围，可进一步增强制度协同，提升环境公益保护的整体效能。

 

　　（二）生态环境法典的法际协调

 

　　1.规范层面的协调

 

　　生态环境法典是环境领域立法的系统性整合，相关规范具有复合法律属性。因此，生态环境法典的首要任务在于实现其与现有及未来法律体系的有效协调。在后续审议与完善中，必须尊重检察公益诉讼旨在强化权力监督与制约的制度初衷，恪守行政权优先与专业尊重原则，并注重激发环保组织等多元主体的活力，以构建协调统一的规范体系。

 

　　一方面，需完善生态环境法典与现行法律的对接。当前编纂采取“适度法典化”模式，对单行环境法分别采取“全部纳入”“择要纳入”及“原则规定”三类处理方式，但实践中存在取舍标准不一、模式偏移的问题，可能导致“泛法典化”或“去法典化”现象。例如，法典颁布后《矿产资源法》仍将保留，其关于环境检察公益诉讼的规定需与法典责任编条款衔接。生态环境法典需以体系融贯为导向，强化与关联法律的规范衔接，兼顾行政法、国际法等部门法理论框架，在法治体系中体现生态环境法典的形式理性与制度定位。又如，在实体法层面，应注重法典与《民法典》绿色条款的系统整合。《民法典》第1234、1235条虽非典型侵权规范，却为生态修复责任承担及损害赔偿范围提供了实体法依据，有效补强了环境公益诉讼的规范基础。未来宜通过配套制度设计，实现法典结构与民法绿色规则的有机衔接，提升环境法律体系的逻辑自洽与制度实效。

 

　　另一方面，应前瞻性地促进生态环境法典与未来立法的协同。当前生态环境法典与检察公益诉讼法并行审议，为化解环境公益诉讼立法碎片化提供了契机。需统筹处理新法与旧法、实体与程序、一般与特别法的关系，构建统一高效的环境公益诉讼体系。生态环境法典作为领域型立法，其功能在于确立生态环境司法的基础性法律关系，重在构建基本制度与原则，体现实体法层面的特殊性。而具体的程序性规则，应由诉讼法或司法解释予以细化。生态环境检察公益诉讼仅是公益诉讼制度的一部分，诸多程序规则尚未定型。在《检察公益诉讼法》制定过程中，法典仅作原则性规定，不仅便于与未来立法的衔接，也为制度发展预留了必要空间。

 

　　具体而言，在一般规定方面，《检察公益诉讼法（草案）》第4条确立“必要审慎”“不得干预和替代行政机关依法履行职责”原则，《生态环境法典》第33条则强调“行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应当加强协同配合”。两者互为支撑，共同构成生态环境司法保障体系，助力提升生态环境治理体系与治理能力现代化水平。在受案范围方面，《检察公益诉讼法（草案）》第4条明确“注重预防”原则，但第13条仍以“公益受到侵害”为立案条件。而《生态环境法典》第1079条已将受案范围拓展至“生态环境受到难以弥补损害的重大风险”阶段，未来立法可进一步探索预防性公益诉讼的制度构建，以回应生态环境风险防控的现实需求。在生态环境损害赔偿诉讼方面，《检察公益诉讼法（草案）》第27条第2款明确以“有关机关不启动生态环境损害赔偿程序”作为检察机关提起民事公益诉讼的前提；第30条将“达成赔偿协议或提起诉讼”作为终结案件情形之一。《生态环境法典》第1073条则规定，在相关行政机关不磋商或磋商未果且不提起诉讼时，检察机关可提起诉讼。两者在行政机关范围、启动程序、结案方式等方面仍需进一步协调。在环境行政公益诉讼方面，以诉前程序为例，《检察公益诉讼法（草案）》第20-22条使用“检察意见”取代“检察建议”，并规定沟通、回复、整改等程序，强调优先通过督促行政机关履职实现公益保护，而《行政诉讼法》第25条第4款等多部法律则仍采用“检察建议”表述。不同表述可能引发混淆，建议统一。在诉前程序中，应健全行政机关的抗辩机制。行政主体可围绕案件事实认定、法律适用依据、履职立场表达及行政裁量推演等层面展开抗辩，从而助推诉前程序实现制度化与规范化运行。在环境民事公益诉讼方面，《检察公益诉讼法（草案）》第14条第2款明确，若可通过督促行政机关履职实现公益保护，检察机关则不启动民事公益诉讼。这体现了公益保护优先以非司法方式实现，亦符合环境公益保护的初衷。《生态环境法典》第1073条同样反映了行政机关的主导地位。尽管《生态环境法典》第1075条未明确环境民事公益诉讼中社会组织的优先起诉地位及检察机关的补位支持职能，但《民事诉讼法》第58条、《检察公益诉讼法（草案）》第27条等明确了环保组织提起环境民事公益诉讼的优先顺位，与《生态环境法典》第1075条互为补充。从世界范围看，公益诉讼制度存在两条差异化的激励路径，一是通过经济激励，借助私人权益救济的渠道来实现公益保护，一是通过赋予特定主体法律秩序恢复的职责，以达成公益维护的目的。授权符合条件的社会组织提起民事公益诉讼，属于前一种机制，即通过权益救济激励公益保护，而非检察机关所承担的客观法秩序维护职能。这也是环保组织在环境民事公益诉讼中不可或缺的正当性基础，即两者分别代表了公益救济的两种不同模式，并行不悖、不可偏废。未来，可通过体系解释或出台配套的衔接规定，确保公益诉权配置与运行的内在协调。

 

　　此外，鉴于全国人大常委会立法规划已将应对气候变化及碳达峰碳中和立法列为第三类项目，应推动气候诉讼与环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的制度衔接，在大气污染防治、生物多样性保护等案件中融入气候变化目标考量，以公共利益为切入点，探索公益诉讼应对气候变化问题的程序路径，充分发挥其救济与预防功能。纵向上的央地立法关系以及国家法律与党内法规的衔接亦是协调重点。法典通过重塑规范形式、凝练价值、创新制度三个维度深刻影响地方生态环境立法，理应明确法典、单行法与地方立法的功能定位，实现立法权与法律规范的差序配置，并加强规范间的衔接与调适，以保障法律体系的静态完备与动态实施。同时，科学立法是统筹改革与法治的关键路径。生态环境法典编纂以“纂”为重心，应依托生态文明体制改革，强化制度创新与立法技术运用。涉及党对生态环境保护领导的改革措施，主要通过党内法规呈现，法典已通过指引性条款与生态环境保护责任清单、督察工作条例等规范相衔接。未来应进一步推动法典检察公益诉讼条款与相关政党规范的系统衔接，在保持环境法基本框架与原则的前提下，促进党内法规与国家法律的互动转化。通过遵循体系相容、规范无矛盾、价值同向、行为指引连贯等标准，实现二元规范的动态协调与功能互补，确保法典既具稳定性，又能因应社会现实发展需求。

 

　　2.适用层面的协调

 

　　环境法脱胎于行政法、民法、诉讼法等传统部门法，是在环境保护价值导向下对原生部门法规范进行体系化重塑与功能延展的派生性法律领域。生态环境法典编纂遵循“适度法典化”路径，客观上形成了“法典+单行法”并存的二元法源结构。这一安排虽有效回应了环境法律渊源庞杂、规范变动频繁的现实挑战，却也可能引发法典与未被纳入的单行法之间适用关系的结构性矛盾。

 

　　法典化进程中，“基础性法律”用以彰显法典及行政处罚法、网络安全法等在国家治理中的政治定位与宣传意义。该表述并非实定法概念，缺乏规范性界定标准，本质上是强调重要性的修辞。然而，部分学者主张基础性法律应具备适用优先性，并试图比附“上位法优于下位法”规则。如胡建淼认为，基础性法律与非基础性法律规范不一致时，应优先适用前者，除非法律另有特别规定。黄忠亦指出，确立民法典的基础性法律地位，可提升其优先适用空间，以有效化解法律冲突。俄罗斯民法典似乎符合“基础性法律优先适用”的观点，明确规定民法典优先于普通民事法律，相关规范不得与其抵触。抵触时，法院须适用民法典，不适用后法优于先法或特别法优于一般法原则。但从我国实际情况来看，处理生态环境法典与单行法的适用关系、消弭规范冲突、实现法秩序统一，均须置于宪法视角之下。全国人大制定的基本法律，依《宪法》第62条第3项，仅表明内容重要性，并非位阶提升。以位阶思维解决横向规范竞合，不仅与法学方法论的基本共识相悖，更可能对既定的法秩序基础造成冲击。换言之，基础性法律虽承载部分宪法功能，但不能据此推导出其具有宪法位阶；其根本性亦不意味具备规范上的最高性或高位阶。因此，与俄罗斯不同，我国的民法典定位于私法基本法，强调其在民商法体系中的统率地位，而非规范位阶的优先性。民法典由全国人大制定，单行法多由全国人大常委会制定，但二者效力无等级之分，并非上位法与下位法关系。生态环境法典亦是如此，其与单行法的关系必须在同一位阶规范冲突的传统处理框架内加以厘清。

 

　　在具体适用层面，应借鉴《民法典》第11条的规范模式，明确生态环境法典并不排斥单行法在特定事项上的特别规定，而是承认其补充与细化功能。《生态环境法典》第1239条已作出类似衔接安排，明确“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定”。此处的“具体或进一步规定”应限缩解释为法典未予收纳或未作详尽规范的特别事项，而非与法典内容重叠或直接抵触的情形。若法典对既有单行法规则进行了实质性修订，则应依“新法优于旧法”原则适用法典规范。同时，应强化《生态环境法典》在双法源格局中的体系强制效力，以防止单行法借特别规定之名架空法典的体系化努力。总体而言，应统筹环境法体系化、环境法典的基础性地位及其对单行法的完善等因素，审慎界定法典与单行法的适用关系，以维系二者间的适度协调。当两个法条针对同一案件事实规定了彼此相互排斥的法效果时，有必要进行解释。在规范冲突的识别与裁断上，应综合运用文义、体系、目的、历史沿革等法律解释方法，区分法条竞合与法律冲突：对于法典之外就特定领域作出的补充性、细化性规定，应遵循“特别法优于一般法”规则；对于独立于法典且与法典规定直接冲突的单行法规范，则需借助条文比照、价值权衡、原则衡量等方法，审慎判定其适用效力。

 

　　此外，《生态环境法典》与单行法适用关系的理顺，本质上是法秩序统一性命题在环境法领域的具体展开。这一任务的完成必须置于宪法统领下的整体法秩序中加以审视。宪法不仅是效力位阶的终极依据，更是法律解释与适用中的最高价值准则。法典化所追求的体系强制效力，并非通过提升法典的规范位阶来实现，而是依托宪法指引下的规范整合与解释协调。为应对单行法动态修订滞后可能引发的适用紊乱，可探索建立引致条款定期评估机制，由全国人大常委会相关部门牵头审查引致规范的有效性，并考虑在必要时启动“临时引致标准”过渡安排。唯有在宪法秩序内妥善安放法典，方能在双法源格局中实现规范冲突的制度化消解，真正达致环境法体系稳定性与开放性的有机统一。

 

　　结论

 

　　《生态环境法典》中的检察公益诉讼制度安排，是国家权力配置原理在环境治理领域的具体展开，也是中国环境法治从分散立法迈向法典化、从实践探索走向成熟定型的集中体现，为全球环境检察公益诉讼制度贡献了中国方案。具体而言，首先，检察公益诉讼的制度逻辑根植于宪法秩序中公权力分工与公私主体协同的双重结构。行政机关负环境监管首责，检察机关履法律监督补充之责，审判机关行终局裁断，监察机关专职务违法惩戒，形成功能适当的权力协同格局。同时，以宪法规定的人民主权原则、公民监督权及国家对环境的保障义务为根基，确立行政优先、社会递补的序位规则，实现公权监督与私权参与良性耦合。其次，法典对检察公益诉讼予以三重功能定位，亦即，性质上明确为客观之诉，以维护环境客观法秩序为宗旨；本质上定位为督促之诉，以诉前程序激活行政自制；功能上进阶为协同之诉，推动检察、行政、审判三权在环境治理中的功能耦合。再次，《生态环境法典》实现了检察公益诉讼从碎片化到体系化的系统强化。规范结构上，总则编确立公益保护原则，法律责任编设置专门程序条款，形成原则引领与规则支撑并重的规范链条；功能定位上，法律监督内涵从督促履职拓展至协同治理；诉讼体系上，通过主体序位安排实现环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的内外协调。最后，法典时代制度体系完善需聚焦两个维度：一是推进不同类型环境诉讼的整体衔接，构建行政优先、检察补充、审判保障、社会协同的体系；二是推进生态环境法典与现行法、未来法的法际协调，以法律解释明晰规范定位，审慎厘定法典与单行法的适用边界，实现规范体系的适度衔接与功能互补。未来，应持续推进法典规范与单行立法的动态协同，在解释与适用中不断释放制度效能，最终实现中国式生态环境法治现代化的愿景。

 

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