《生态环境法典》生态保护相关内容的解读与衔接(笔谈)

 

　　作者：

 

　　吕忠梅（中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长）

 

　　巩固（北京大学法学院研究员）

 

　　刘超（华侨大学法学院教授，福建省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

 

　　陈晓景（河南财经政法大学法学部教授）

 

　　刘卫先（中国海洋大学法学院教授）

 

　　来源：

 

　　《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、《生态环境法典》生态保护编的体系建构

 

　　二、“两山论”视野下《生态环境法典》生态保护编的创新与完善

 

　　三、国家生态安全目标下《生态环境法典》自然保护地制度解析

 

　　四、流域保护规范在生态环境法典中的定位与适用

 

　　五、《生态环境法典》中海洋生态保护规范的体系性理解与适用

 

　　编者按：2026年3月12日，《中华人民共和国生态环境法典》(以下简称《生态环境法典》)经十四届全国人大四次会议表决通过，标志着中国生态环境法治正式迈入法典化时代。作为法典核心组成部分，生态保护编将“人与自然和谐共生”理念具体化为系统治理的制度实践，其体系架构、价值内涵与规范适用亟待深入研讨。吕忠梅教授在《〈生态环境法典〉生态保护编的体系构建》一文中，对生态保护编的制度逻辑进行了系统阐释。作者指出，生态保护编以“适度法典化”与“双法源”为编纂策略，七章结构从对象维度构建立体保护网，从功能维度形成“防、保、治、修”完整闭环，从价值维度实现保护与发展的平衡，具有明显的系统创新特征。巩固教授在《“两山论”视野下〈生态环境法典〉生态保护编的创新与完善》一文中，从“既要绿水青山，也要金山银山”“宁要绿水青山，不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”三个递进层次展开制度需求分析，指出法典系统贯彻了“两山论”，同时也指出自然公产观念缺失、概念冲突等制度不足。如果前述两文从宏观层面提供了体系与理论的视野，那么刘超、陈晓景、刘卫先三位学者的文章则深入具体制度领域，展开衔接适用分析。刘超教授以维护生态安全为切入点，提出自然保护地制度的双重逻辑与三条衔接路径；陈晓景教授揭示流域保护规范的三重体系化定位与双法源适用格局；刘卫先教授则关注法典废止《海洋环境保护法》的陆海一体化突破，并指出海洋生态保护规范体系性理解与适用的三大困境及破解思路。本组笔谈构成一个由总论到分论、由建构到衔接的学术图景，为学界与实务界准确理解、正确适用生态保护编提供参考。

 

　　关键词：《生态环境法典》;生态保护编;“两山论”;流域保护

 

　　《生态环境法典》生态保护编的体系建构

 

　　吕忠梅

 

　　《生态环境法典》生态保护编作为法典的核心组成部分，通过“双法源”编纂方式和“系统整合、编订纂修、集成升华”的立法技术，将“人与自然和谐共生”的逻辑主线具体化为“山水林田湖草沙是生命共同体”的系统治理观，构建一个从要素到系统、从预防到修复、从管控到共治的完整生态保护法律闭环。

 

　　一、编纂生态保护编的背景与模式创新

 

　　编纂生态环境法典的重要目标之一，是改变长期以来生态环境保护立法分散所导致的法律规范矛盾冲突多，法律不好用、不管用，难以满足新时代生态文明建设领域“良法善治”需求的现实问题。2011年，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书，生态环境立法分属于行政法、经济法两个法律部门。其中，《环境保护法》及污染防治类立法属于行政法部门，《森林法》《草原法》等资源类立法归于经济法部门。两类立法在价值追求、规制目标和制度设计上出现明显差异：资源类立法更侧重于权属确认和经济价值的实现，保护内容相对薄弱。同时，以单一自然要素为保护目标的立法思路，也难以适应“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的复杂现实需求，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”。因此，生态环境法典编纂必须通过明确“资源利用上线”，缓解资源利用与生态保护之间的张力，从源头上解决“资源透支、生态亏空”问题；与此同时，也必须通过确立“山水林田湖草沙一体化保护”价值目标，转变“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”管理方式，建构“生态优先、保护为主”的系统治理体制机制。

 

　　但实现这一目标并非易事，情况十分复杂。较之于污染防治类立法调整范围与监管机构相对单一，自然资源类立法不仅单项立法达20部之多，而且涉及各种资源权属及其复杂的利益关系、行政主管部门多且职责边界不清、统筹难度大。从立法基础看，2014年新修订的《环境保护法》加强了生态保护的内容，建立了生态红线、生态补偿等基于环境承载能力的绿色发展制度，其后修订的《森林法》《草原法》等法律均相应增加了生态保护的内容。与此同时，还制定了《生物安全法》《长江保护法》《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》《国家公园法》等以流域、区域、生态系统保护为主的法律。这使得相关立法呈现自然资源和生态保护并立态势：自然资源立法中部分内容涉及生态保护，生态保护立法的整体内容属于特殊生态系统、特殊地理区域、生物多样性保护。从生态环境法原理上看，自然资源既是劳动对象也是构成生态系统的重要生命要素(森林、草原)和生命支持要素(土地、水、矿藏)，限制人类对自然资源的掠夺式开发利用活动既能保护资源本身、也能保护生态系统；而特定流域、区域作为对中华民族永续发展具有特殊重要意义的生态系统，则需要提供更加严格、周密的保护。面对这一现实，《生态环境法典》创造性地采用了“适度法典化”模式，并辅以“双法源”的编纂策略。“适度法典化”即在保留所有单行法效力的前提下，按照统一的价值理念和逻辑主线“择其要旨要则”进行编纂，由此形成法典规定基础性、综合性、原则性的内容，单行法依据法典精神进行修订和完善、处理更为具体和专业事项的“双法源”格局，既确保法典的权威性和体系性，又保持法律体系的开放性和灵活性，有效平衡法典化的稳定性需求与生态环境领域快速发展变化的现实。

 

　　因此，《生态环境法典》生态保护编明确以“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”为逻辑主线，统筹发展与保护的关系，对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统，强调充分保护；对土地、矿产、水、渔业及其他自然资源，明确统筹资源保护和可持续利用；整合多领域生态系统保护规定并新增江河湖泊、荒漠生态系统，整合物种保护、重要地理单元保护、生态退化预防和治理，设置“生态修复”专章。形成了统筹生态系统功能一体化保护与可持续利用的法律规范体系。

 

　　二、生态保护编的系统性闭环性结构与内在逻辑

 

　　生态保护编共设七章，总计264条，在《生态环境法典》的总体价值目标和基本原则引领下，遵循“问题导向—功能协同”相结合的逻辑，形成了一个符合生态环境治理规律的严密、动态、高效的保护闭环。

 

　　第一章“一般规定”作为生态保护编的“总纲”和“价值宣言”，确立本编的适用范围、总体要求与基本原则，将“人与自然和谐共生”“生态优先、绿色发展”“山水林田湖草沙系统治理”等习近平生态文明思想的核心要义转化为法律基本原则。提纲挈领地宣示了国家加强对各类生态系统(森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠等)的保护，突出自然资源节约集约利用和生物多样性保护，并明确了生态空间布局、自然资源有偿使用、自然保护地体系建设、重要流域区域保护等一系列基础性、方向性的制度框架，为后续各章提供价值遵循和制度接口。第二章“生态系统保护”与第三章“自然资源保护与可持续利用”，构成生态保护编的核心骨架，二者辩证统一，共同诠释“保护与发展”的关系。第二章“生态系统保护”聚焦于森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统本身的健康、稳定和功能完整性，强调“充分保护”，体现生态优先的“保护”侧面。它打破了单一要素立法的局限，要求从生命共同体的角度进行协同保护。第三章“自然资源保护与可持续利用”则聚焦于土地、矿产、水、渔业等自然资源要素，强调在保护前提下的“合理利用”，体现了“可持续利用”的发展侧面。它从源头上规范人类开发利用行为，为自然资源利用设定“绿色标尺”和生态边界。将第二章置于第三章之前，体系化地凸显“保护优先”的价值序列；而专门设立“自然资源保护与可持续利用”一章，既体现“生态环境”概念的“资源”面向，也承认经济社会发展必须开发利用自然资源的现实，生态环境保护并非不要发展，而是要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下发展。从而将“在保护中发展、在发展中保护”“高水平保护促进高质量发展”的国家战略具体化为可预期、可操作的法律制度。第四章“物种保护”、第五章“重要地理单元保护”、第六章“生态退化的预防和治理”与第七章“生态修复”，是核心内容的延伸、深化和保障，分别从不同维度、针对不同问题，构建了立体化、全过程的保护网络。“物种保护”章关注生物多样性的基本单元——物种，通过分类分级、栖息地保护、全过程管控及外来入侵物种防控，守护生态系统的基石；“重要地理单元保护”章采取“法律空间化”与“空间法律化”的特殊技术，对国家公园、长江、黄河、青藏高原等具有特殊生态功能的区域进行整体性、差异化保护，是国家生态安全的“压舱石”；“生态退化的预防和治理”章超越具体症状治理，以“生态功能衰退”为核心概念，对水土流失、土地沙化等问题进行系统性预防和综合治理，旨在维护生态系统的服务功能。“生态修复”章作为保护闭环的终点和再生起点，规定了从规划、实施、验收到后期管护的全过程生态修复制度，旨在恢复受损生态系统的结构和功能。

 

　　这七章在一般规定的统摄下，共同构成“源头预防—系统保护—过程控制与功能维护—损害恢复”的完整治理链条，形成逻辑自洽、功能互补的生态保护法治体系，逻辑关系清晰、严密，协同功能显著。从对象维度，构成点、线、面、体的立体保护网。以物种保护为“点”，保护生物多样性的基本单元；以生态系统保护、自然资源保护与可持续利用为“线”和“面”，保护不同类型的生态系统和人类经济活动对资源的利用过程；重要地理单元保护为“体”，对具有特殊功能的完整三维空间实体进行整体保护。与此同时，针对生态系统的动态变化过程(退化)和不良状态(受损)进行干预和恢复。这张立体网络确保了对生态环境从微观到宏观、从静态构成到动态过程的全覆盖。从功能维度，形成防、保、治、修的完整闭环。“自然资源保护与可持续利用”章主要以“防”为主，通过规范源头行为，预防生态破坏；“生态系统保护”“物种保护”“重要地理单元保护”章以“保”为主，对生态系统功能、重要的生态系统、物种和区域进行存续性保护。“生态退化的预防和治理”章以“治”为主，对已发生或潜在的生态功能衰退进行治理。“生态修复”章以“修”为主，对已受损的生态系统进行功能恢复。四者环环相扣，形成一个“预防优先、保护为主、治理及时、修复到位”的良性循环。从价值维度，实现保护与发展的动态平衡目标。生态保护编以“一般规定”宣示的“生态优先、保护优先”为价值起点，通过“生态系统保护”优先于“自然资源保护与可持续利用”的章节排序予以强化。同时，又通过专设第三章认可“可持续利用”的合理性，并在后续各章中(如生态修复鼓励社会参与、物种保护设定补偿制度)融入绿色发展、民生保障的考量，最终在“高水平保护”与“高质量发展”之间寻求并固化了一种精妙的、制度化的动态平衡。

 

　　三、生态保护编体系与关键制度的集成升华

 

　　《生态环境法典》生态保护编采取的“适度法典化”模式，实际上是对现行立法中涉及自然资源保护和生态系统保护的内容进行全面梳理，在提炼一般性保护原则、制度基础上，再针对各自然要素的特殊性，规定特殊保护制度。与此同时，确立自然资源保护与可持续利用的“绿色标尺”。为此，生态保护编对于现行立法的体系建构与关键制度进行了“集成升华”，具有明显的系统创新特征。其中最为值得关注的有如下方面：

 

　　(一)“资源保护与可持续利用”专章的体系创新

 

　　《生态环境法典》总则对“生态环境”的界定和“系统治理”原则的确立，意味着承认了土地、水、森林、草原、矿产等自然要素具有资源、环境、生态三重属性。为此，生态保护编建构了由“资源保护与可持续利用”与“生态系统保护”“物种保护”“重要地理单元保护”“生态退化预防与治理”“生态修复”等相辅相成的体系，体现了建构中国特色生态保护治理体系与话语体系的创新思维。从形式上看，第三章主要规制人类开发利用自然资源的行为，核心是“调控人的资源开发利用行为”，与其他各章以“维护系统平衡及其服务”有作用对象和规制阶段上的明显不同。但实际上，第三章通过规范资源利用行为，从源头上预防生态系统的破坏与退化，具有不可替代的预防性功能，可以与其他各章对生态系统本身“直接救护”和“休养生息”的“守住底线”和“恢复重建”功能有机互补，构建以生态保护为刚性约束的资源保护和可持续利用法律框架，有利于将生态环境保护要求深度融入资源开发利用的决策和实践全过程，从根本上扭转“重开发、轻保护”的格局。

 

　　(二)森林生态系统保护从“资源管理”到“生态系统治理”转型

 

　　现行《森林法》虽设有“森林保护”专章，但整体上仍带有较强的资源管理和经济利用色彩。“生态系统保护”章在整合其保护性规范的基础上，实现了森林生态系统保护的三大升华：一是在理念上，明确将森林置于“山水林田湖草沙生命共同体”中，强调其与周边生态系统的协同保护；二是在目标上，从主要关注木材蓄积和经济产出，转向全面提升森林生态系统的质量、稳定性以及水库、粮库、钱库、碳库的功能实现；三是在措施上，从相对孤立的防火、防虫、林地管制，转向强调国土空间规划引领下的生态系统完整性保护、天然林全面保护、分类经营以及提升整体生态功能。标志着《生态环境法典》对森林的保护从一种可再生的“资源”管理，跃升为对一个具有复杂结构和功能的“生命系统”的治理。

 

　　(三)覆盖珍稀物种、遗传资源与生物安全的全面物种保护体系

 

　　面对生物多样性锐减的全球性危机，生态保护编专设“物种保护”章，它不再是《野生动物保护法》等单行法的简单整合，而是构建以保护生物多样性、维护生态安全为根本的三大保护体系。一是对珍稀濒危物种的积极保护(分类分级、栖息地保护、全过程管控)；二是对生物遗传资源的保护与惠益分享；三是对外来入侵物种的全面防控(从风险评估、口岸检疫到监测预警、应急治理)。这一体系填补了野生植物保护、外来入侵物种防控缺乏高位阶法律的立法空白，协调了制度冲突，并将物种保护从单纯的“保护个别明星物种”提升到“维护国家生物安全战略”的高度。

 

　　(四)空间法律化与法律空间化的重要地理单元保护创新实践

 

　　“重要地理单元保护”章充满着空间治理智慧。它针对国家公园、长江流域、青藏高原等生态功能极重要或极脆弱的特定空间，通过划定核心保护区等“法律空间化”和赋予特定空间特殊的法律地位和制度等“空间法律化”的安排，实现了两大创新。一是从按要素、分部门管理转向以完整地理单元为对象的综合性、一体化治理，通过建立分级分类、分区管控、规划引领、多元共治、适应性管理等系列制度实现了治理模式创新。二是将散见于《国家公园法》《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等生态保护法中的核心制度提炼并上升为法典的一般性规则，增强这些特殊保护制度的权威性和普适性，实现了效力层级的创新。

 

　　(五)从管控“症状”到维护“功能”的生态退化治理范式转换

 

　　“生态退化的预防和治理”专章将《水土保持法》《防沙治沙法》整合于指向生态系统服务功能衰退的“生态退化”这一上位概念之下，实现理念和制度革新。基于此，本章构建了全新的制度体系：一是强化空间源头预防，将管控要求融入国土空间规划；二是推行系统综合治理，以小流域为单元，统筹山水林田湖草沙各要素；三是目标导向功能提升，明确治理要“提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品”。标志着我国生态治理从针对单一环境问题工程性的末端“整治”，转向面向生态系统健康的、综合性的、源头预防的“治理”。

 

　　(六)建构统一、全程、可操作的生态修复法律制度框架

 

　　面对生态修复活动长期存在的“项目化”“碎片化”“重建设轻管护”等问题，生态保护编专设“生态修复”章，首次在法律层面建立了覆盖“规划论证—组织实施—监测监督—验收管护—成效评估”的全过程管理制度，并明确了“整体保护、系统修复、综合治理”的原则。尤为重要的是，它厘清了作为积极保护行为的“生态修复”与作为法律责任形式的“生态修复责任”的区别与联系，前者为后者提供了科学标准和行为规范，二者共同构成了促使受损生态环境得以恢复的“组合拳”。该章还鼓励社会资本参与，为修复工作注入了市场化活力。

 

　　综上，《生态环境法典》生态保护编通过“适度法典化”的智慧路径和“七位一体”的科学布局，将习近平生态文明思想的核心要义，创造性地转化为一套逻辑严密、功能齐全、可操作的制度体系，不仅是已有法律规范的“集成”与“升华”，更是面向未来美丽中国建设目标的法治“宣言”与“蓝图”，必将为筑牢国家生态安全屏障、提供更多优质生态产品、推动经济社会发展全面绿色转型，提供前所未有的强大法治保障，为中国式现代化奠定坚实的生态法治基石，并为全球生态环境治理贡献独特的“中国方案”与“中国智慧”。

 

　　“两山论”视野下《生态环境法典》生态保护编的创新与完善

 

　　巩固

 

　　“绿水青山就是金山银山”(以下简称“两山论”)是习近平生态文明思想之绿色发展观的经典表述与核心思想，“生态保护编”是《生态环境法典》中贯彻“两山论”理念最充分、制度回应最全面的一编。如果说总则编通过把“两山论”融入立法目的和理念原则为绿水青山向金山银山转化确立了根本遵循，那么生态保护编就是将“绿水青山”作为“金山银山”对待，予以高度珍视、进行系统保护、确保可持续利用的具体制度载体，是“两山论”得以实现立法转化、付诸制度实践的“主战场”，相关制度创新也成为生态保护编的最大亮点和特色举措之一。当然，“两山论”立意高远、范围广泛，其全面实现需精细制度保障，法典通过之后，尚有待相关配套立法衔接补充，不断推进完善。

 

　　一、“两山论”的核心要义与制度需求

 

　　2013年9月7日，习近平总书记于哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲中指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山。而且绿水青山就是金山银山。”三句话层层递进、环环相扣，构成了“两山论”的经典表述，深刻揭示了生态环境保护与经济发展之间的辩证统一关系，以及相应的价值选择、实践策略与制度需求。

 

　　“既要绿水青山，也要金山银山”强调保护与发展并非零和博弈，打破了生态保护与经济发展之间“非此即彼”的二元对立思维，揭示二者在总体上、根本上可以兼得、并非必然对立的辩证统一关系。这要求法律以协调视角、平衡立场认识和处理发展与环保的关系，追求在发展中保护、在保护中发展，实现生态、经济、社会综合效益最大化，尽量统筹兼顾，避免只及一端。为此，需要确立和构建能有效统合保护与发展的价值目标、制度框架和体制机制。“宁要绿水青山，不要金山银山”要求当生态保护与经济发展产生直接冲突、必须进行取舍抉择时，要把生态保护置于优先地位，实现生态优先、保护优先，确保在保护的前提下发展，为产业发展划定生态安全底线，为经济活动留足安全空间。为此，要划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，让“生态优先”成为不可逾越的法律刚性。要通过国土空间规划和用途管制明确需要优先保障实现的价值目标和不可实施的负面行为，为开发利用、产业发展指明正确方向，划出负面坐标。要通过及时、全面的信息收集和科学分析让各方充分了解生态环境状况，进行科学决策，并对重大风险作出预警。“绿水青山就是金山银山”在前两者基础上进一步升华，包含两重具有递进关系的含义：一是全面认识、深刻理解绿水青山也即良好生态环境的重要价值，予以高度尊重和充分保护，保障其价值实现和功能发挥，其中既包括生态环境作为资源存续根基、再生源泉的经济价值、商品功能，又包括生态环境本身作为诸多自然物互联共生、荣损与共的生命共同体和生存空间所具有的生态价值和相关服务功能。二是要通过相应制度机制设计把生态环境的生态价值货币化、财产化，将其生产、供给纳入经济制度体系，施加产权保障，提供利益激励，实现绿水青山向金山银山的转变。“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。”

 

　　为此，在价值理念上要确立自然公产观念，精准识别、充分认可各种自然物质和空间作为“公共财产”对国家、民族、不特定多数人、后代人等不同“集体人格”公共主体之生存、发展的价值意义，确认那些不在传统财产、经济价值范畴，但对人类健康生存、美好生活、可持续发展有重要支持意义、发挥所谓“服务”功能的生态价值的正当性和应受法律保护性，将其纳入财产权体系，给予“准财产”待遇。在发展方式上，要推动产业生态化和生态产业化，让“绿色”成为高质量发展的底色和特色，让生态产品的生产、供给、服务获得与其实际贡献相匹配的经济回报，成为有利可图的产业。在制度安排上，要实现以生态系统为基础的环境资源综合管理和决策，在进行经济决策、开展资源利用活动时考虑生态环境影响，在进行环保决策、开展保护修复活动时兼顾经济因素和产业发展前景，使保护与发展统一于相关活动所作用的生态系统之上，不仅不影响其平衡、稳定，并尽量顺应其特点、发挥其优势。要构建生态保护补偿机制、生态产品价值实现机制、生态环境损害赔偿，让保护者获益、使用者付费、破坏者担责，通过生态产品核算与交易，让“绿水青山”的真实价值通过市场渠道获得体现和实现。

 

　　二、《生态环境法典》生态保护编对“两山论”的贯彻与转化

 

　　在价值目标和实践原则上，生态保护编注重对生态保护与经济发展的统筹考量。譬如，作为该编总体要求和生态保护基本原则的第675条要求“国家统筹考虑生态环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性”，其中既包括生态因素，又包括经济社会发展因素。第679条明确要求由国家主导建立的自然资源有偿使用制度须“反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿”，也体现了生态与经济的融合。在具体领域，相关条款也明确体现综合性价值追求，如在耕地方面，“实行耕地数量、质量、生态一体保护”，并要求地方政府“组织实施田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境”。在生态特别脆弱的青藏高原，法律明确要求“产业结构和布局应当与青藏高原生态环境的承载能力相适应”。

 

　　在体系结构方面，生态保护编也通过章节设置在总体以保护为主的制度体系下兼顾发展和利用。尽管生态保护编当然应当以“保护性规范”为主体内容，并且其整体章节安排大致遵循“要素—系统—地理单元”和“预防—管控—修复”的生态保护逻辑，但该编还特别专设“自然资源保护与可持续利用”一章，置于“生态系统保护”一章之后。对如何统筹好土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源的保护和合理利用作出规定，与该编其他各章相辅相成，形成一个有机整体。这样的结构安排，尊重了不同生态要素的各自特点，体现高质量发展和高水平保护的辩证统一，是法典致力于通过理论创新和实践，建构中国特色生态环境治理体系、话语体系的缩影。

 

　　在信息收集与整理方面，生态保护编要求“国家加强土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、雪山冰川、荒漠、野生动植物、水土保持等自然资源状况和生态状况的调查评价，为保障生态安全、合理开发和高效利用国土空间及各类自然资源提供依据”，为实现绿色发展奠定信息基础。对于湿地、海洋、流域、水资源、外来物种、雪山冰川冻土、重力侵蚀地区以及自然保护地等脆弱或问题易发领域，该编分别制定专门条款，不仅明确相关部门的监测职责，要求建立监测网络体系，开展动态监测，以及时、充分掌握信息；而且要求对相关信息进行综合分析，发布预警，从而为相关活动开展提供反向指引，留足安全空间。譬如，在自然保护地方面，法典明确要“充分发挥各类监测站点的作用，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，全面掌握生态系统构成、分布、动态变化和生物多样性状况，及时评估和预警生态风险”。

 

　　为更好处理保护与利用的关系，从源头实现统筹协调，生态保护编还特别强调规划作用的发挥。一方面，要求国家以加强资源保护、坚持节约集约利用、统筹保护与开发利用、提升资源保护和合理利用水平为目标，制定“自然资源保护和利用规划”；另一方面，允许县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内，根据实际需要编制森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠、土地、矿产、水、渔业、野生动物及其栖息地保护和水土保持、防沙治沙等生态保护领域的规划。在各领域的具体规划制定上，也要综合考虑保护与发展，作出协调规定。以水资源为例，水资源综合规划要“对水资源合理配置、有效保护和节约集约利用等作出总体安排”；制定水资源开发、利用规划要“保障维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”。在干旱、半干旱等缺水地区开发、利用水资源，要“充分考虑生态用水需要”。为强化落实水资源刚性约束制度，从源头实现“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，生态保护编要求编制国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划，要与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。

 

　　为充分利用自然规律把蛋糕做大，实现可再生资源的增量提质，生态保护编实行“耕地养护、修复、轮作休耕和森林、草原、湿地、海洋、江河湖泊休养生息制度”，要求县级以上政府及其有关部门“应当”依法划定江河湖泊和海洋的禁、限捕捞区，草原的禁牧、休牧、轮牧区，地下水的禁、限开采区，限制公益林采伐，对沙化土地、水土流失易发区域、重要雪山冰川、生态区域重要的原生荒漠等进行封禁保护。而无论自然保护区还是国家公园，其区域范围内生态脆弱需要休养生息的区域都要被划为核心保护区，实行严格保护。

 

　　在生态产品的生产与供给方面，生态保护编把生态保护作为增强、提升生态产品供给能力的根本图景，从满足人民群众对优良生态产品、优质生态服务之需要的角度看待生态保护，实现保护与发展的内在统一。譬如，森林保护相关规定把“提升森林生态系统功能”与“增强生态产品供给能力”等同看待，落脚于“为人类生活、生产提供优良空气、优美生态环境，发挥休闲游憩、科研教育等生态价值”。自然保护地相关规定把“提升生态产品供给能力”与“维护生态系统健康稳定”“维护生态安全”并驾齐驱，作为自然保护地体系建设的根本目标，并明确要求“提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务”，通过完善公共服务体系，提升公共服务功能，促进社会共享生态价值。尤其在自然保护地的一般控制区，法律更明确规定可通过区域划定和设备设施设置为开展科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持。而在青藏高原、水力侵蚀地区等生态脆弱区域，应当通过实施重大修复工程、建设生态清洁小流域等增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，提供更多更优的生态产品。

 

　　生态产品价值实现机制“入法”更是生态保护编的一大突破。法典第693条规定的生态产品价值实现机制专门条款从根本上解决了生态产品价值实现尚无明确法律依据的尴尬，为实践中广泛开展的探索实践提供法律支持，形成制度框架，作出规范指引。据此，国家要建立生态产品调查监测机制以发现、挖掘潜在的“生态产品资源”，继而通过自然资源统一确权登记确定权属；再建立生态产品价值评价机制、完善价值核算办法，为生态产品价值转化提供良好条件；最后完善政府主导、社会参与、市场化运作、可持续运行的生态产品价值实现路径和经营开发机制，拓宽生态产品价值实现渠道。

 

　　生态保护编还着重创造条件，尽量消解人与自然的冲突，减少为保护生态付出的发展代价和社会阻力。譬如，在野生动物致害方面，相关条款规定致害严重区域的地方政府有组织有关单位和个人积极防控的义务，并明确“建设隔离防护设施、设置安全警示标志、强化监测预警、开展防护知识宣传”等具体内容，并免除因在野生动物危及人身安全时采取措施造成野生动物损害者的法律责任。

 

　　三、加强配套法治建设完善“两山论”法律体系

 

　　“两山论”博大精深、思维辩证，涉及领域宽广，要求全面、广泛、深刻的法治变革，需要科学、精细、具体的制度保障。对此，法典虽有重大突破，但仍难免挂一漏万，存在诸多未尽之处，既有规定也不乏模糊歧义甚至逻辑瑕疵之处，需要后续相关配套法治建设予以补充完善，兹略举几例。

 

　　在价值理念方面，“两山论”对生态环境之价值的全面认识和高度重视难以得到现行主流法秩序的接纳和转化。“两山论”视野下诸多不属于任何具体个人、相关利益不能(或不应)为任何个人所独占支配和排他利用，但对国家、民族、全民、公众等抽象主体的生存、发展、美好生活具有重要影响和价值，应当作为重要财产对待自然物，在我国现行法中却难以获得财产身份、进入财产法秩序。因为我国当前主流财产法秩序(理论和实践)具有浓厚的物权化、私权化特点，把实为私权的物权客体所要求的经济价值取向、排他利用、独占支配等特性视为财产权客体的本质特征，从而使大量具有生态价值和不可独占排他的公共属性的自然物质和空间被排除在财产法秩序之外，只能作为“无主物”存在。这既影响对“两山论”名正言顺、大张旗鼓的吸收转化，又使得大量体现“环境有价，生态财富”的制度实践探索，如生态环境损害赔偿、生态补偿等，欠缺清楚的法理依据，影响合法性与规范性。在此方面，法理上亟需接纳“自然公产”观念，认可有价值但不可排他、独占的“公共财产”的存在，并通过专门条款对其内容、主体、管护原则和机制等作出明确规定，为相关具体制度建设、权力行使提供合法依据、施加规范指引。

 

　　在逻辑体系和概念使用方面，生态保护编“自然资源利用与可持续发展”章的设置虽在形式外观上有凸显兼顾生态与资源、保护与发展之意，但付出的是整编逻辑结构混乱、概念使用杂乱的代价。“两山论”的主旨是任何重要自然物都既有其生态价值，属于生态范畴(要素或系统)，需要严格保护；又有其经济价值，属于资源范畴，可以进行符合自然本质、生态特性的开发利用。质言之，任何“绿水青山”都是“金山银山”，都需要在保护前提下利用，在利用过程中保护，在保持“绿水青山”状态的情况下实现“金山银山”价值。而“自然资源利用与可持续发展”章的设置及与其前面的“生态系统保护”章相并列所传递出的“有些自然物属于自然资源，以开发利用为主”“有些自然物属于生态系统，以保护保存为主”的分类，实质上还是延续了“资源—生态”二分的传统环境观，并导致相关概念使用与现行法的冲突。譬如，生态保护编第二章“生态系统保护”第一节就是“森林”，其中的“森林”与“森林生态系统”同义，应当是包括林木、林地及相关生物在内的立体的综合性概念，才能称得上“生态系统”。但在传统森林法中，依《森林法》第83条之规定，“森林，包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林”，仅指地上林木的集合；而依《森林法实施条例》第2条之规定，真正“包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”在内的“森林生态系统”，其概念恰恰是“森林资源”。对此概念运用上的差异和矛盾，亟待部门通过立法解释和单行法修改予以解决。

 

　　在信息、规划、生态产品供给、生态系统服务、生态产品价值实现等方面，《生态环境法典》相关规定多为笼统的原则性规定，后续尚需更加细化的配套法规、规章予以衔接转化。在信息方面，跨部门信息的汇总、交流与综合分析仍将面临部门体制的惯性阻力，需要强力国家机关主导以及具体、可行的程序、机制。在规划方面，多头交叉、重叠重复问题仍在相当程度上存在，尤其“自然资源保护和利用规划”与“生态保护领域的规划”“生态环境保护规划”“生态环境领域的规划”以及“国土空间规划”等的复杂关系，需要厘清和协同。在生态产品价值实现机制方面，法典更只有粗略的原则性规定，只勾勒出未来理想制度体系的雏形。在主体方面只有抽象的“国家”，具体负责的部门、机构尚未明确。而生态产品调查监测机制与传统自然资源或生态空间相关调查监测的关系，生态产品权属确定与自然资源统一确权登记、不动产登记的关系，无论理论上还是实践中，都不无疑问，需要理论上的突破性研究和相关改革实践的探索。生态产品价值评价机制和价值核算办法更为前沿，总体尚处于“实验室”阶段，相关具体法律制度的构建，尚待时日。

 

　　国家生态安全目标下《生态环境法典》自然保护地制度解析

 

　　刘超

 

　　2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过的《生态环境法典》，标志着我国的生态环境法治正式迈入“法典化”时代。相较于生态环境单行法，《生态环境法典》实现了从分散立法到系统治理的转型。《生态环境法典》的体系化功能的实现，要求《生态环境法典》的自然保护地制度设计与解释适用应当贯彻其第1条规定的“维护生态安全”的立法目的。在“适度法典化”编纂模式下，《生态环境法典》不同分编对于既有的单行法的整合方式与程度存在差异，要求不同分编贯彻落实立法目的选择不同的路径。“生态保护编”中的自然保护地立法，也遵循“择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中”的编纂思路，这就要求在“双法源”结构下，《生态环境法典》中的自然保护地立法与其他自然保护地单行法，协同发挥实现维护国家生态安全的立法目标。

 

　　一、自然保护地立法维护国家生态安全的制度逻辑

 

　　《生态环境法典》将“维护生态安全”确立为立法目的，该价值目标需要在分编的制度设计中传导与转化；中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确提出，以国家公园为主体的自然保护地体系“在维护国家生态安全中居于首要地位”，这也提出了自然保护地立法维护国家生态安全的需求。因此，自然保护地立法维护国家生态安全，首先是源于立法目的条款的价值指引功能和顶层设计的政策部署。但如何将立法逻辑、政策部署转化为具体制度设计，亟待辨析自然保护地立法维护国家生态安全的制度逻辑。

 

　　自然保护地立法预期实现“维护生态安全”的立法目的，以厘清“生态安全”这一核心概念的内涵与外延作为逻辑基点。国际层面，“生态安全”在20世纪80年代就已被正式提出，其内涵和外延也随着时代发展不断调整与丰富，在指涉一个国家的生存和发展所需要的生态环境处于不受或者少受破坏与威胁状态这个最宽泛层面达成了基本共识，但这是对该概念内涵的底线界定。在我国，曲格平先生对“生态安全”内涵的界定包括两个方面：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少、退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发民众的不满，特别是环境难民的大量产生，会导致国家的动荡。这一界定阐释了“生态安全”应当具备双重属性：既表征生态环境质量自身状况，也表征其对人类需求支撑与满足程度的状况。质言之，“生态安全”既具有自然性，是对生态环境质量自身的界定，要求生态系统结构完整、功能持续稳定并不受外界干扰或破坏；又具有社会性，指称人类生存和发展对于生态条件与生态状态的需求的状态，故又要求人类活动对生态系统造成的不利影响处于其自我恢复的能力范围之内。

 

　　系统建立自然保护地是世界上保护自然和生物多样性的通行做法，在此基础上，我国又明确赋予其维护生态安全的特定任务，这就要求自然保护地立法体系能够通过具体制度设计以契合国家生态安全的内涵、承载维护国家生态安全的立法价值目标。基于前述对国家“生态安全”的内涵阐释，自然保护地立法实现维护国家生态安全的立法目标，至少在制度设计上要遵循以下制度逻辑：第一，自然保护地立法应当以保护生态环境质量为逻辑主线，制度核心在于维护生态系统自身的结构完整性与功能稳定性，这是“生态安全”的自然性提出的制度要求；第二，自然保护地立法还应当以维持生态系统持续为人类生存和经济社会发展提供生态服务功能为制度逻辑，这是“生态安全”的社会性提出的制度要求。

 

　　二、《生态环境法典》自然保护地立法维护国家生态安全的制度功能

 

　　《生态环境法典》在第三编“生态保护”的第五章“重要地理单元保护”之第一节“自然保护地”第853条至第869条，用专门一节共17条的内容规定了自然保护地制度。“自然保护地”整节内容基本承载了维护国家生态安全的价值目标；同时，嵌入“生态保护编”的制度特质，也决定了其预留了制度衔接适用空间。

 

　　(一)《生态环境法典》自然保护地立法在维护国家生态安全中的制度价值

 

　　《生态环境法典》在“生态保护编”创设性规定的“自然保护地”内容，从如下几个方面实现维护国家生态安全目的：(1)立法目的条款的规范价值。我国《生态环境法典》正式将“维护生态安全”纳入立法目的，虽然立法目的条款并未直接规定具体的权利义务，而是宣示法律的价值取向和目标追求，但可以成为立法活动的方向、立法论证的有效途径、法律解释的重要标准、公民守法的规范指南。因此，虽然“自然保护地”一节仅在第853条规定“生态安全”条款，但基于《生态环境法典》在第1条立法目的条款中对“维护生态安全”的规定，结合《指导意见》等政策文件对于自然保护地体系建设与保护“在维护国家生态安全中居于首要地位”的要求，便可以为《生态环境法典》以及并行适用的单行法的制度解释确立价值衡量标准、预留充分空间。(2)《生态环境法典》的体系化效益发挥。体系化是法典的灵魂，基于法典的体系化效益，“自然保护地”一节承载了“维护生态安全”的价值目标。第一，价值的统一性，《生态环境法典》第1条立法目的条款作为“价值辐射源”，既统摄各分编的价值取向，又需要在各分编及其具体章节贯彻落实；第二，《生态环境法典》“生态保护编”第一章“一般规定”中的第675条，是对生态保护工作提出的总体要求，也明确了生态保护工作的基本原则和核心目标，“提升生态系统多样性、稳定性、持续性，维护生态安全”，也为生态保护工作提供了统一的价值指引；第三，“自然保护地”一节的首条，即第853条规定了自然保护地的建设目标条款，该条将“维护生态系统健康稳定，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全”确立为自然保护地的建设目标，作为该节制度解释的根本价值遵循。(3)构建以“自然保护地”这一类型“环境空间”作为管控对象的制度体系。如前所述，根据“生态安全”的内涵与外延的界定，“生态安全”是一个通过生态系统的结构与功能关注生态环境质量的整体性概念，不是着眼于具体环境要素和生态要素。“生态安全”的这一内涵转换为法律保障的诉求，便是超越传统污染防治、自然资源单行法秉持通过应对具体环境要素污染、具体资源要素或生态要素的破坏等问题应对以保障“安全”的思维与路径，从多元环境要素相互作用构成的生态系统的稳定性、功能的完整性等特殊法律秩序的角度展开制度设计，也即针对“自然保护地”这一特定类型的“环境空间”展开针对性的制度。“自然保护地”一节以尊重空间尺度性、维护国家生态安全的内在属性为前提，以空间治理为理念，贯彻生态系统方法，重点从跨部门协同保护机制、跨区域协商保护机制、监测网络体系建设、分类分级管理与布局、分区管控等特色制度方面，规定了针对“自然保护地”整体立法以保障特定生态系统整体需求、维护其生态价值和功能的制度体系，将自然保护地维护国家生态安全的价值目标予以具体化的制度设计。

 

　　(二)《生态环境法典》自然保护地立法在维护国家生态安全上预留的制度空间

 

　　第一，“适度法典化”编纂模式下《生态环境法典》“自然保护地”立法留下单行法制定与完善的空间、提出制度细化需求。在“适度法典化”编纂模式下，“生态保护编”的编纂思路是将现行的流域、区域、海域、自然资源、物种等生态要素和生态系统方面的法律规范，“择其要旨要则”纳入《生态环境法典》，这些单行法在《生态环境法典》颁布实施后继续保留，形成该领域的“双法源”结构。在我国尚无专门的自然保护地立法的背景下，《生态环境法典》中的“自然保护地”专节立法，转化《指导意见》的政策体系、总结《国家公园法》等法律法规的立法经验、归纳自然保护地立法规律、吸纳以国家公园为主体的自然保护地管理体制改革成果，创设性地规定了法典位阶的专门的自然保护地制度体系。但“生态保护编”是《生态环境法典》采取的“适度法典化”编纂模式的典型体现，“生态保护编”只规定生态保护的一般性制度，还有待相关单行法进一步作出具体规定，以实现法典规范与单行法规范的相互衔接。从如何承载维护国家生态安全的角度审视，《生态环境法典》关于“自然保护地”的立法，也是将该价值目标体现到该领域立法中，作出一般性规定；与此同时，具体贯彻落实制度则有待单行法予以丰富和完善。

 

　　第二，《生态环境法典》“生态保护编”偏于宏观的立法路径，导致其章节结构可能会引起解释适用上的误解甚至是偏差，有待通过单行法予以明晰。正如有学者归纳，“生态保护编”在章节安排上，将“生态系统保护”与“自然资源保护与可持续利用”作为两章并列，在形式上难以彰显自然物作为生态系统组成部分的特点，可能会造成其他章是否属于以及是否需要突出“生态系统保护”这一目的的困惑。这一可能引发的误解也同样发生于与第二章“生态系统保护”并列、以“重要地理单元保护”作为章的名称的第五章的解释适用。虽然有论者认为，之所以如此处理章节结构，是因为第五章“重要地理单元保护”属于对生态系统、物种保护的一般规定之上的“特别规定”，但至少从《生态环境法典》呈现的章节结构、条文外观上，会让人产生包含“自然保护地”一节规定的第五章“重要地理单元保护”，不以“生态系统保护”作为核心立法目的，如此则难以契合维护生态安全的立法目的。因此，《生态环境法典》的章节结构，也亟待通过自然保护地领域的单行法律规范的具体化规定、衔接协同适用，以体系化承载维护国家生态安全的立法目的。

 

　　第三，从“生态安全”的内涵体系提出的立法需求看。前述内容辨析与阐释了法律制度维护“生态安全”应当同时兼顾与因应其具有的自然性(生态系统的结构与功能)与社会性(对人类提供的生态服务)。笔者已经系统论证，从法理角度，国家生态安全目标诉求下自然保护地立法，应从主体、时间、空间这三个维度展开维护国家生态安全的法律制度设计。《生态环境法典》中的“自然保护地”专门立法，主要是从如何从多个维度展开制度设计以整体性保护“自然保护地”的生态系统的生态价值与功能，但尚有多个维度的立法需求亟待通过单行法律规范具体实现。

 

　　三、自然保护地单行法衔接实现维护国家生态安全立法目标的路径

 

　　《生态环境法典》中的自然保护地立法从宏观上、整体上能够贯彻“维护生态安全”的立法目的，但也存在有赖自然保护地领域单行法律规范进一步具体落实的制度空间。因此，追求和规范生态保护领域“双法源”结构中《生态环境法典》与自然保护地单行法律规范的相互衔接，不仅需要注重《生态环境法典》的一般性制度与单行法律规范的具体制度之间的分工与衔接关系，是否能共同遵循、协同实现“维护生态安全”的价值目标，也是一个重要维度。在《生态环境法典》刚刚颁布、即将施行的背景下，立法机关必将系统启动与《生态环境法典》相关联、相配套的法律规范的清理与修订工作，以此为契机，实现自然保护地单行法律规范与《生态环境法典》相衔接，以协同实现维护国家生态安全立法目标的路径包括以下内容。

 

　　(一)统一明示规定并系统贯彻“维护生态安全”的价值目标

 

　　从《生态环境法典》第1条、“生态保护编”第一章“一般规定”中的第675条到“自然保护地”一节中的第853条，均明确规定了“维护生态安全”。因此，“总则编”的目的条款、“生态保护编”的总体要求条款、专节的建设目标条款，均明确规定了“维护生态安全”，已经逐层次确立了维护生态安全成为自然保护地立法的价值目标。“双法源”结构下自然保护地单行法律规范与“生态保护编”中的自然保护地立法相衔接，应当在立法目的上统一，以实现在立法价值目标上与《生态环境法典》保持一致。具体梳理，2025年9月通过的《国家公园法》、2026年1月和2月修订的《风景名胜区条例》与《自然保护区条例》，均未在各自的第1条规定的目的条款中规定“维护(国家)生态安全”。通过追求作为法律文本价值目标的立法目的条款的一致性，有助于消弭法律规范之间的矛盾冲突、促进法典与并行适用的自然保护地单行法律规范的统一。因此，建议《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》以及在未来可能进一步制定的《自然保护地法》、自然公园的专项立法中，明确将“维护生态安全”纳入各自立法目的，以形成内在逻辑融贯的规范体系。

 

　　(二)单行法律规范统一将保护生态系统作为制度逻辑主线

 

　　法律保障“生态安全”应通过保护生态系统自身的结构完整性与功能稳定性作为制度逻辑主线。而《生态环境法典》的“生态保护编”将“生态系统保护”“重要地理单元保护”两章并列的结构安排在外观上可能会引起解释适用的误解，鉴于此，亟待通过自然保护地领域单行法律规范进一步明晰和重申自然保护地立法体系以保护自然保护地生态系统为逻辑主线。从立法目的条款看，2025年制定的《国家公园法》将“保持重要自然生态系统原真性和完整性”纳入其第1条立法目的条款，2025年修订的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》在其第1条立法目的条款中均没有直接将保护生态系统纳入。从专章内容看，《国家公园法》在其第三章“保护和管理”的首条(第20条)明确规定“按照自然生态系统特性和内在规律”，基于自然生态“保护优先”理念，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理；《自然保护区条例》在其第三章“自然保护区的保护和管理”的首条(第20条)明确规定“按照自然生态系统特性和内在规律”，对自然保护区实行整体保护、系统修复、综合治理。由此可见，《国家公园法》与《自然保护区条例》在各自“保护和管理”一章，以保护自然保护地的生态系统为中心与依据展开制度设计的立法思路与条文表述完全一致，是立法协调性的具体体现。而《风景名胜区条例》在第四章“保护”与第五章“利用和管理”这两章的规定中均没有明确规定以自然保护地生态系统的保护为中心。因此，首先要在以《生态环境法典》“生态保护编”规定的“自然保护地”专节统领的自然保护地立法体系的解释适用中，明确自然保护地体系的保护与管理的制度逻辑主线为保护自然保护地生态系统；其次，在之后的法律清理、修订、新法制定过程中，进一步彰显保护自然保护地生态系统的核心地位。

 

　　(三)《生态环境法典》中规定的自然保护地一般制度亟待单行法的细化支撑

 

　　《生态环境法典》“生态保护编”之“自然保护地”专节规定的一般制度，亟待单行法律规范从两个层次予以细化支撑。第一，丰富维护国家生态安全的制度类型。比如，在维护国家生态安全主体维度上，《生态环境法典》已经注重以自然生态系统的内在规律作为逻辑主线，强调生态规律与行为控制，同时，有待在单行法修订时在立法目的条款中彰显“人与自然的生命共同体”的主体定位；在维护国家生态安全时间维度上，现行立法已经构建了自然保护地季节性差别管控制度(第868条)，但因应自然生态系统伴随时间演变产生的耦合作用而动态变化，应针对性构建三类自然保护地之间的动态调整机制，则有赖单行法律规范具体规定和实施。第二，维护国家生态安全制度的具体化，《生态环境法典》“自然保护地”一节规定的一般制度的立法重点与特色在于，尊重自然保护地内生的空间治理需求，系统地规定了多项空间治理制度，比如跨部门协同保护机制(第855条)、跨区域保护协商机制(第866条)、监测网络体系(第857条)、分类分级管理制度(第859条)、自然保护地范围调整制度(第860条)、分区管控制度(第861条)等，但相关规定整体上偏于宏观，比如，自然保护地保护与管理跨行政区域协作制度，有待进一步通过构建定期会商、信息沟通、信息共享、应急联动、联合执法等协作机制，以及通过授权条款规范协同立法机制予以具体化，以增强可操作性。

 

　　流域保护规范在生态环境法典中的定位与适用

 

　　陈晓景

 

　　流域作为生态环境保护的重要自然地理单元，长期以来受到理论与实践的高度关注。基于流域整体性、系统性、协同性的典型特征，对流域生态环境的法律规范也从单一的水资源、水环境、水生态保护规范逐渐形成流域生态系统的整体保护制度体系。尤其随着“长江经济带发展”及“黄河流域生态保护和高质量发展”国家战略的实施，我国连续出台了《长江保护法》《黄河保护法》等专门的流域保护法。《生态环境法典》是我国生态环境立法由分散化走向体系化的标志性制度成果。流域不仅是自然地理单元，也是社会经济单元和法律单元，流域保护规范涉及复杂多元利益的平衡。《生态环境法典》不仅在生态保护编中专门将长江、黄河等重要流域区域作为地理单元规范，提炼《长江保护法》《黄河保护法》中的有关特色制度，而且从总则到各分编进一步明确了流域保护规范在生态环境治理体系中的体系化定位及治理范式。

 

　　一、流域保护规范在《生态环境法典》中的体系化定位

 

　　《生态环境法典》以“人与自然生命共同体”为基础，构建以生态系统整体保护为导向的制度体系，其核心在于打破传统按要素、按部门分割的立法模式，形成兼具整体性与系统性的规范结构。在这一制度逻辑下，流域作为自然空间单元，不仅是生态系统整体保护最具代表性的自然地理载体，也是《生态环境法典》组织生态保护、污染防治、资源利用与空间管控规则的重要纽带。由此，流域保护规范在《生态环境法典》中呈现为兼具制度整合、空间统合与协同治理功能的体系性制度构造。

 

　　(一)重要流域单元生态保护的通用规范体系定位

 

　　与森林、草原等单一生态要素相比，重要流域、区域具有要素类型多、生态联系广、空间尺度大、功能外溢性强等显著特征，其保护对象并非某一局部环境要素，而是由水、土、生物、岸线、景观乃至社会经济活动共同构成的复合生态系统。长江、黄河等重要流域不仅是山水林田湖草沙系统治理的重要载体，也对全国或区域生态平衡、水资源安全、生物多样性保护等国家生态安全起着基础性、全局性的支撑作用。《生态环境法典》在生态保护编第五章“重要地理单元保护”中，专门设置第二节“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域生态保护”，不仅将《长江保护法》《黄河保护法》规定的特别制度上升到法典规范，并通过整合提取《长江保护法》《黄河保护法》等这些重要流域具有普遍适用性的一般条款，为各类重要流域保护确立了生态保护的基本规则和统一规范。尤其《生态环境法典》第44条、第881条新增了除长江、黄河以外，国家加强对淮河、海河、珠江、松花江、辽河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖、洪泽湖、巢湖等重要江河湖泊生态环境保护的条款，不仅将长江、黄河等重要流域的概念法定化，而且澄清了以往《环境保护法》《水法》《水污染防治法》等法律法规关于“重点流域”“重要江河湖泊”等不同表述的模糊界定，明晰了我国“重要流域”的概念范畴，体现了《生态环境法典》对流域生态保护法律规范由点向面逐渐拓展的制度安排。由此，《生态环境法典》通过法定化、明晰化我国“重要流域”的概念和范围，逐步构建覆盖我国重要流域单元生态保护的通用规则体系，从而推动流域生态保护从分散规制向体系化、规范化与整体化的法典治理模式转型。

 

　　(二)从山顶到海洋的陆海统筹空间管控体系定位

 

　　流域的自然属性以及流域在中国国土面积的重要地位，决定了我国以流域为自然单元进行生态系统管理的重要选择。《生态环境法典》注重以流域为完整自然生态单元，构建了以流域为单元的贯通“山顶(源头)—干支流—河口—海洋”的系统治理、陆海统筹空间管控体系。首先，《生态环境法典》通过若干条款，比如第24条、第351条、第734条等明确规定了“陆海统筹”“河海联动”原则，尤其第681条进一步提出构建以重要流域为单元的陆海统筹生态环境治理体系。其次，《生态环境法典》又通过建立生态保护红线和分区管控制度，强化对流域的最上游和生态源头保护，要求根据流域、海域特征划定管控单元，明确生态环境准入清单和差异化管控要求，并建立专门协调机制，对全流域及其河口、近岸海域实施统一指导和综合协调。另外，法典第734条明确将流域入海污染物总量控制、河口湿地保护纳入流域整体治理，将海洋环境的健康与流域的排污管控直接挂钩，体现了“治海必治河”的逻辑思路。第747条要求保障江河湖泊的生态流量和生态水位，维持河湖连通性，保障从源头到河口的生态廊道畅通。尤为重要的是，第874条规定国家加强长江、黄河等重要流域源头、重点水域、湖泊、库区消落区、河口生态的保护与修复，实际上通过“空间法律化”的方式，将流域内具有特殊生态功能、敏感脆弱或战略价值的关键生态空间统一纳入法定保护与修复范围，形成从山顶到海洋的连续性规制结构，推动流域治理由局部、分段走向陆海全链条、一体化治理，从而确立了流域保护规范从山顶到海洋进行陆海统筹的空间管控体系定位。

 

　　(三)彰显生态环境整体治理的制度体系定位

 

　　流域作为自然地理单元具有跨要素、跨区域和上下游贯通的整体规制需求。在现代社会中，流域治理所面临的难度与广度正在持续不断地被新的挑战所突破及超越。《生态环境法典》通过制度整合与机制保障的有机统一，将流域生态环境保护贯穿于总则与各分编的核心制度单元，推动生态环境治理逻辑实现了从条块分割向系统集成的历史性跨越。首先，在顶层设计与空间规制层面，《生态环境法典》通过体系化的制度安排，构建了严密的流域空间规制框架，通过生态保护红线划定、重点流域限期达标规划、规划体系衔接以及生态环境分区管控等制度，将流域治理纳入统一的法治空间管控单元。尤其第86条进一步确立了流域开发利用规划依法开展生态环境影响评价的制度要求，从而在制度安排层面实现了流域从自然地理单元向法定治理单元的功能性转化。其次，在各分编的制度供给层面，《生态环境法典》全方位强化了以流域为单元的生态环境治理系统性规范体系建设。比如在污染防治编中，通过确立流域统一规划、产业布局约束、水质监测与总量控制等制度，打破了行政边界对污染控制的阻隔；在生态保护编中，通过设置“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域”专节，引入系统治理、岸线保护、水生生物完整性评价等规则，构建了流域生态整体保护的制度屏障；在绿色低碳发展编中，强化流域重大战略实施中的绿色低碳发展导向和任务要求，构建绿色低碳高质量发展的流域空间格局。最后，在运行保障机制层面，《生态环境法典》构建了支撑流域协同治理的长效机制。如总则第21条明确规定建立跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制，确立了“统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施”的协同治理原则。并进一步强化信息共享机制，明确联合执法制度，要求协同解决跨区域治理中的技术与执法难题。同时，注重流域上下游之间的协同保护，明确规定建立生态保护补偿制度，特别强调流域上下游之间的横向生态补偿制度，为协调流域上下游利益关系、实现共治共享提供了重要的利益调节手段。

 

　　二、流域保护规范体系化安排的理解与适用

 

　　流域保护规范的体系化定位是生态环境法典在空间治理上的重要制度创新，其适用模式同时表现为法典内部的融贯适用与法典外部的双法源适用。鉴于《生态环境法典》对流域保护规范的体系化定位，《生态环境法典》关于流域保护的规范不仅仅局限于生态保护编中关于重要流域单元生态保护的规范，还应当包括总则编的全部规范和各分编中的一般规定，从而形成《生态环境法典》关于流域保护规范的体系融贯性理解与适用。

 

　　(一)流域保护规范体系与法典共同规范体系的融贯性适用

 

　　首先，《生态环境法典》吸收并提升了“长江经济带发展”“黄河流域生态保护和高质量发展”国家战略实施以来形成的制度经验，将《长江保护法》《黄河保护法》中经实践检验行之有效的岸线管制、水沙调控、生态系统修复、流域协调机制等规则提炼上升为法典规范，同时为单行法在特定流域中的继续细化和创新预留空间。同时，《生态环境法典》明确了重要流域的概念范畴。该制度安排不仅扩大了我国流域保护规范的调整范围，更在于通过《生态环境法典》的一般性规定，将既有流域治理政策和制度经验整合为统一规范，从而为尚未制定专门流域立法的重要江河湖泊治理提供共同遵循。

 

　　其次，长江、黄河等重要流域作为生态保护编中的重要地理单元，流域保护规范不仅与生态保护编中一般规范贯通适用，鉴于流域作为自然、社会、经济的复合生态系统特性，流域保护规范还应与其他有关保护、利用与发展的规范进行统筹适用。《生态环境法典》按照统筹经济发展和生态保护的关系、实现高质量发展与高水平保护双赢的要求，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，置于“生态系统保护”一章之后，体现了自然资源在保护和利用方面与生态系统保护之间的相关性和差异性，强调在做好保护的同时加强对资源的合理利用。同时，《生态环境法典》在绿色低碳发展编专门强调通过绿色转型、绿色消费和绿色供应链建设，推动生态优势向发展优势转化，为流域上游地区生态产品价值实现提供制度呼应，并强调区域重大战略实施中的绿色低碳发展导向和任务要求，要求构建绿色低碳高质量发展空间格局。因此，流域保护规范还应当与绿色低碳发展编中相关规定融贯适用，以推进流域高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰。

 

　　最后，流域保护规范体系与《生态环境法典》具有内在的一致性。《生态环境法典》并非对既有单行法的简单汇编，而是基于生态环境整体性要求，对污染防治、生态保护、资源利用和绿色发展等制度进行系统整合。流域保护法则以流域这一完整生态单元为基础，将上下游、左右岸、干支流及其所承载的多重生态治理要素纳入统一规制框架。由此可见，流域保护法并非《生态环境法典》体系之外的特殊立法，而是《生态环境法典》制度体系逻辑在特定自然空间单元上的具体展开。因此，流域作为贯通《生态环境法典》总则及各分编的规制单元，本质上是一种从总则到分编、从《生态环境法典》到相关法律的体系化适用。

 

　　(二)流域保护规范与相关单行法的双法源或多法源适用

 

　　在《生态环境法典》的编纂路径中，流域保护规范的制度表达与“适度法典化”模式紧密相连，并由此形成“法典+单行法”的双法源格局。流域保护规范正是这一模式的典型实践领域。由于流域兼具资源属性、生态属性与空间属性，流域生态保护和治理不可能仅由单一法源独立完成，而只能在《生态环境法典》统领下，在遵循《生态环境法典》立法精神、总则规范的前提下，通过一般规则与特别规则、统一制度与专门制度的协同适用加以实现。

 

　　第一，在“重要流域”保护层面，形成了《生态环境法典》一般规则与流域专门法并行的双法源结构。对于长江、黄河等特定流域，法典第870条至第874条通过“重要流域、区域”专节，确立生态优先、绿色发展、统筹协调、系统治理等共同原则，并规定了流域协调机制、生态环境保护规划以及流域源头、重点水域、河口生态保护修复等一般规则。与之衔接，《长江保护法》《黄河保护法》则围绕岸线管制、水源涵养、湿地保护、节水优先、生态流量、水沙调控等问题作出更具特定性和可操作性的具体规定。由此，法典承担“提取公因式”的统摄功能，流域专门法承担特定流域、特定问题和特定场景中的细化功能。在具体适用中，对同一事项存在更具体、更严格或更具特殊规定的，在不违背《生态环境法典》立法精神及相关规范的前提下，可以优先适用特别法；特别法未规定或者仅做原则性规定的，应结合《生态环境法典》的一般规则进行适用。

 

　　第二，在流域作为生态环境治理单元层面，形成了《生态环境法典》与流域内自然资源利用保护、生态保护、绿色低碳发展等多法源适用模式。流域保护规范不仅要通过规范资源开发利用行为，从源头预防生态系统破坏与退化，通过整体保护和系统修复守住生态底线，也要体现“两山”理论，推进流域高质量发展，这正是多法源适用得以成立的前提。《生态环境法典》统筹流域污染防治、自然资源利用保护、生态系统修复与空间管控，强化构建高质量发展的空间格局，形成了流域生态保护的刚性约束。相关自然资源利用保护、绿色低碳发展等法律规范则更强调自然资源利用、监管、治理等具体事项。《生态环境法典》提供了“流域生态保护红线、生态系统保护、空间统筹管控”的一般规则。相关单行法提供了资源利用保护、许可审批等相关制度的具体操作方案，《生态环境法典》与相关单行法共同构成了流域作为生态环境治理单元的多法源适用模式。

 

　　第三，在流域空间规划与管控层面，形成了《生态环境法典》与国土空间规划的衔接体系。《生态环境法典》所确立的流域生态环境保护规划、流域综合规划等各种专项规划是国家国土空间规划体系的特别规定，应予优先适用。同时，流域作为《生态环境法典》确立的生态环境治理单元，法典所确立的“三线一单”、生态修复义务等流域生态保护的刚性约束，适用于所有国土空间开发利用与生态保护活动，是法律效力优先的底线规则。国土空间规划相关法则是空间治理的特别法，针对空间布局、用途管制、规划编制、行政许可及监管的专门规则，在不违背《生态环境法典》立法精神及相关规范的前提下，相关具体规定可优先适用。

 

　　第四，在陆海统筹方面，形成了法典与相关海洋生态保护的多法源适用体系。流域保护规范的适用并不在河流入海口终止，而在河口、近岸海域、重点海域的末端治理中继续展开，形成陆海统筹的海洋与海域管控多法源结构。从《生态环境法典》的编纂逻辑和框架结构看，《生态环境法典》废止《海洋环境保护法》，在生态保护编专设海洋生态保护专章，在污染防治编专设海洋污染防治分编，因此，海洋生态保护及污染防治方面的规范不仅仅局限于《生态环境法典》明确规定海洋生态保护及污染防治方面的规范，还应当包括总则编的全部规范和污染防治编、生态保护编的一般规定，从而形成《生态环境法典》关于陆海统筹规范体系的融贯性理解与适用。其他海洋生态保护的单行法比如《海岛保护法》《海域使用管理法》《专属经济区和大陆架法》等的适用要在《生态环境法典》确立的陆海统筹原则的基础上进行特别适用。

 

　　通过上述多层条款的协同适用，流域保护规范的双法源格局形成了清晰的适用规则。一是优先适用《生态环境法典》总则及各分编的一般规则，并根据《生态环境法典》的立法精神及基本原则调整适用各单行法。二是单行法相关规定的专门适用。针对长江保护法、黄河保护法、国家公园法等专门法，以及水法、湿地保护法等对流域保护和发展有更具体、更严格、更特殊规定的，在不违背《生态环境法典》立法精神及相关规范的前提下，专门适用单行法的相关规定。三是《生态环境法典》的指引和解释适用。单行法未规定或仅做原则性规定的，根据《生态环境法典》的立法精神、原则及通用规范进行指引并解释适用。比如《生态环境法典》确立的流域协调机制、陆海统筹、系统治理、全链条管控等规范需要解释适用。四是《生态环境法典》与单行法的协同适用。比如法典确定的“从山顶到海洋”的流域整体治理框架、基本原则及相关规定，单行法则需补全流域内各要素、各环节的操作细则、特殊管控、责任机制，从而共同实现流域空间的一体化治理。

 

　　三、结语

 

　　流域保护规范在生态环境法典中的制度表达，集中体现了生态文明法治所要求的系统性、整体性与协同性制度安排。一方面，流域被确立为生态系统整体保护的空间单元，并通过“重要流域”专门规范以及“从山顶到海洋”的陆海统筹规则，推动流域治理由局部、分段走向全流域、全链条的整体保护；另一方面，流域保护规范贯通《生态环境法典》总则到各分编，为破解流域生态环境碎片化治理提供系统性制度安排。从理解适用上看，流域保护规范体系既与《生态环境法典》共同规范体系融贯适用，又在“法典统领—单行法细化”的适度法典化框架下，形成与流域专门法、资源利用法、空间规划管控以及海洋生态保护等制度相衔接的双法源及多法源适用格局。由此，流域保护规范已经成为《生态环境法典》中统摄整体保护、系统治理与协同治理的重要制度单元。后法典时代，随着《生态环境法典》从规范建构转向解释适用，流域保护规范体系的落地实施，仍然需要在具体适用中进一步厘清与相关概念的法律关系，完善相关配套制度及规则措施，强化具体责任机制与实施效能。

 

　　《生态环境法典》中海洋生态保护规范的体系性理解与适用

 

　　刘卫先

 

　　《生态环境法典》通过对相关规范的系统整合与集成升华，将《海洋环境保护法》的内容全部吸纳，并且《生态环境法典》施行后《海洋环境保护法》将同时废止。因此，《生态环境法典》的制定实际上打破了我国生态环境保护法治领域长久以来的陆海分离状态，实现了生态环境保护法治的陆海一体化，使我国的海洋生态环境保护法治更全面更系统。而海洋生态保护的明确规定主要分散在《生态环境法典》的生态保护编中，其中第二章(“生态系统保护”)第四节对“海洋、海岛”保护作出集中规定，第776条(第三章“自然资源保护与可持续利用”第二节“矿产资源”)对“海砂开采的环保义务”作出规定，第806—808条(第三章“自然资源保护与可持续利用”第五节“其他自然资源”)分别对“海洋资源合理利用”“专属经济区和大陆架生态保护”和“深海海底区域保护”作出规定，第934条和935条第2款(第七章“生态修复”)分别对“海洋生态修复”和“入海河口生态修复”作出规定。对这些海洋生态保护内容的分散规定，不应进行孤立的理解和适用，而应基于法典的体系架构，从陆海生态系统的一体化保护出发，对其进行体系性理解和适用，以实现“从山顶到海洋”的生态保护大格局。

 

　　一、《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用的规范基础

 

　　首先，共性规范对海洋生态保护的融贯性适用，为《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用奠定了规范整合基础。为了实现《生态环境法典》体系效益的最大化，《生态环境法典》对现有的生态环境保护规范进行系统整合与集成升华，并将我国生态文明改革实践中经探索取得的成熟经验加以法典确定，通过提取公因式的编纂技术，将《生态环境法典》分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。除法律责任和附则编外，总则编是整个《生态环境法典》的统领性的共性规定，可以同时适用于污染防治编、生态保护编和绿色低碳发展编。并且，除总则编的共性规定外，《生态环境法典》的各分则编也将具有本分则编特殊性的共性规范作统一规定，形成各分则编的通则或一般规定。申言之，各分则编的共性规范可以适用于本分则编的全部，但也仅适用于本分则编。只有那些能够体现各领域的特殊性规范，才应该在分则编的各具体章节中加以明确规定。由于海洋生态保护主要是生态保护编的保护对象，因此，海洋生态保护规范主要集中在生态保护编中。海洋生态保护的共性规定与陆域生态保护的共性规定一起，凝练成统一的共性规定，提升至生态保护编的一般规定和总则编中，而海洋生态保护的特殊性内容，主要体现在生态保护编的海洋生态保护具体章节和条文中。所以，从《生态环境法典》的编纂逻辑和框架结构看，《生态环境法典》适用于海洋生态保护的规范不仅仅局限于生态保护编中明确规定海洋生态保护的规范，还应当包括总则编的全部规范和生态保护编的一般规定。如果生态保护编中的海洋生态保护具体章节和条文对海洋生态保护具体事项的规定有遗漏或者有矛盾，则可以适用生态保护编的一般规定和总则编的相关规定加以补充和指导协调，从而形成《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系融贯性理解与适用。

 

　　其次，与相关单行法的双轨运行以及与《生态环境法典》其他生态保护规范的相互补足，为《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用奠定了规范衔接基础。根据《生态环境法典》第1239条的规定，《生态环境法典》与生态保护相关单行法并行实施，同时调整和规范生态保护事务。尽管《生态环境法典》施行后《海洋环境保护法》被同时废止，进而使海洋生态保护所依据的法律得以减少，但是由于海洋生态保护事项的复杂性、《生态环境法典》第743条第1款对《海岛保护法》的确认、第745条对相关国际条约的确认、第806条对《海域使用管理法》的确认、第807条对《专属经济区和大陆架法》的确认以及第808条对《深海海底区域资源勘探开发法》的确认，致使海洋生态保护领域实际上处于多法源并行的状态。一方面，《生态环境法典》通过明示的衔接条款，如第1239条、第743条第1款、第745条等条文的明确规定，将相关单行法和国际条约的规定纳入海洋生态保护的规范体系，使《生态环境法典》的海洋生态保护规范更加严密和细致。另一方面，海洋生态系统与陆域生态系统相对应，陆域生态保护中的事项基本上也存在于海洋生态保护中，如湿地保护、渔业资源保护与可持续利用、野生动物保护、外来入侵物种防控、自然保护地保护、生态修复等。在这种情况下，《生态环境法典》将海洋生态保护与陆域生态保护共同纳入生态保护编中，实际上是通过默示的衔接规范将相关的陆域生态保护规范纳入海洋生态保护的规范体系中，从而弥补了海洋生态保护特殊规范适用范围过窄的不足。

 

　　最后，《生态环境法典》海洋生态保护的特殊规范，不仅包括海洋生态系统保护和海洋自然资源保护与可持续利用的集中规定，而且还包括船舶压载水与沉积物引入外来有害生物防控、红树林湿地保护、海洋生态修复、海洋生态环境损害救济等分散规定，从而形成对海洋生态保护规范的系统集成，为《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用奠定了直接规范基础。《生态环境法典》现有的海洋生态保护特殊规范实际上覆盖了从海岸带到海洋海岛，再到专属经济区、大陆架及深海海底的全部海洋生态系统，在一定程度上直接体现了海洋生态保护规范的系统性。

 

　　二、《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用面临的困难

 

　　虽然《生态环境法典》已经为海洋生态保护规范的体系性理解与适用奠定了相应的规范基础，在生态保护领域实现了陆海一体化的历史性突破，但是，《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用，仍然面临以下四个方面亟须克服的困难。

 

　　首先，《生态环境法典》海洋生态保护特殊规范存在体系融贯性困境。《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用首先应当从《生态环境法典》对海洋生态保护所作的明确特殊性规定入手，这也是《生态环境法典》对海洋生态保护事务的直接规范。因此，《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用，应首先基于《生态环境法典》海洋生态保护特殊规范的体系融贯性。尽管《生态环境法典》的海洋生态保护特殊规范已经覆盖了全部海洋生态系统，但是其体系融贯性仍存在以下不足。一是海洋生态系统保护规范的逻辑矛盾与体系性不足。《生态环境法典》将“海洋”与“海岛”并列，作为海洋生态保护专节的标题，且都作为“生态系统”对待，并不科学。海洋是一个大的范畴，海洋里面可以包含海岛、海湾等诸多范畴，直接将海洋与海岛并列，并不合适。并且，在《生态环境法典》中，海洋和海岛只是作为“生态系统”加以保护，这在一定程度上限制和缩小了海洋生态保护的对象和范围。《生态环境法典》第734条对海洋海岛保护基本原则的规定在一定程度上与生态环境保护的基本原则重复，没有能够充分体现海洋生态保护原则的特殊性。并且，《生态环境法典》缺乏对海域、海岸带等海洋生态要素保护的系统规定。海洋生态保护是一个与陆域生态保护相对应的复杂事务，理应具有与陆域生态保护相对应的系统规范，从而在海洋生态保护特殊规范中形成有关海洋生态保护领域中的相对一般性规范和更加特殊的规范。二是海洋污染防治、海洋生态保护、海洋资源保护与可持续利用的相关规定在《生态环境法典》中存在交叉错位，在一定程度上影响了《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用。《生态环境法典》第380条第2款对船舶压载水和沉积物引入外来有害生物的防控规定，在本质上应当属于海洋外来入侵物种防控的内容，而不是船舶海洋污染防治的内容，理应与海洋生态保护规范融为一体。《生态环境法典》第741条对生态渔业的抽象规定，在本质上属于渔业资源保护和可持续利用问题，与《生态环境法典》第798条和第799条的规定相呼应。《生态环境法典》第775条和第776条规定的海洋采矿和海砂开采的环保义务，实际上并不是海洋矿产资源的保护和可持续利用问题，而是伴随着海洋矿物开采的海洋生态保护问题。同样的道理，《生态环境法典》第806条第3款、第807条和第808条也不是对相关海洋自然资源的保护和可持续利用，而是对相关海洋生态要素和系统的保护。三是《生态环境法典》海洋生态保护规范的相关用语不统一，也在一定程度上阻碍了《生态环境法典》海洋生态保护规范的体系性理解与适用。《生态环境法典》第343条和第798条关于海洋养殖的规定中使用的术语是“养殖水域和滩涂”，第731条关于红树林湿地保护的规定中使用的术语是“湿地”，第806条关于海洋资源合理使用的规定中使用的术语是“海域”，第935条关于入海河口修复的规定中使用的术语是“入海河口”，但是《生态环境法典》并没有对“养殖水域和滩涂”“湿地”“海域”“入海河口”这些术语作出明确的界定，而且这些术语所指向的对象在实践中存在重叠。

 

　　其次，《生态环境法典》海洋生态保护规范与相关单行法的衔接存在张力，在一定程度上影响《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用的实效。《生态环境法典》的适度法典化模式使得《生态环境法典》的海洋生态保护规范与相关单行法的海洋生态保护规范并行实施，《生态环境法典》通过一系列明示衔接规范将部分海洋生态保护的法律依据转引至相关单行法的具体规定，但是相关单行法无论是在立法理念还是在具体内容上，都难以承担起对部分海洋生态进行细致周密保护的重任。例如，在《生态环境法典》第743条和744条关于海岛保护的规定与《海岛保护法》等法律法规的衔接方面，对于海岛保护的法律适用，究竟应该适用《生态环境法典》第743和744条的规定，还是应当适用《海岛保护法》等法律法规的规定，存在一定的困难。《生态环境法典》第743条不仅确认了《海岛保护法》等法律法规的适用效力，而且还在本条和第744条对海岛保护做出了部分明确规定。在这种情况下，如果《海岛保护法》等法律法规的具体规定与《生态环境法典》第743条和第744条的规定不一致，应如何适用就成了一个具体问题。虽然《生态环境法典》第1239条规定其他法律对生态保护等生态环境保护相关领域有“具体规定或者进一步规定的，适用其规定”，但是何为“具体规定”并不清楚。再如，《生态环境法典》第798条在关于养殖业生态保护的规定中，明确要求“单位和个人使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当依照《中华人民共和国渔业法》的规定取得养殖证”，但是《渔业法》的相关规定在生态保护理念上达不到《生态环境法典》的要求。同样，《生态环境法典》第806条关于海洋资源合理使用的规定中，明确要求“使用海域的单位和个人应当依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，保护和科学合理使用海域”，但是《海域使用管理法》的相关规定难以满足《生态环境法典》的生态保护要求。

 

　　再次，《生态环境法典》海洋生态保护规范与陆域生态保护规范(或统一生态保护规范)的默示衔接存在不确定性和多层次性，也在一定程度上增加了《生态环境法典》海洋生态保护规定体系性理解与适用的困难。例如，《生态环境法典》第738条关于海洋生物多样性保护的规定中，只是笼统地规定“开发利用海洋和海岸带资源，应当对重要海洋生物物种实施有效保护”，但是何为“重要海洋生物物种”，并不清楚，如何实施“有效保护”，也不清楚。如何理解和适用这一规定，可以参考和适用《生态环境法典》生态保护编第四章“物种保护”的相关规定，但是第四章“物种保护”的相关规定在一定情况下还需依据《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》的具体规定，但是《生态环境法典》海洋生态保护规范和物种保护规范都没有明确的衔接规定，从而导致《生态环境法典》海洋生态保护规范与统一生态保护规定之间的适用衔接存在一定的不确定性，并且与统一生态保护单行法之间的衔接存在多层次性，增加了《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用的困难。同样的道理，《生态环境法典》第741条关于生态渔业的规定与《生态环境法典》生态保护编第三章第四节的“渔业资源”保护的规定以及《渔业法》之间衔接、《生态环境法典》第740条关于沿海防护林的保护规定与《生态环境法典》生态保护编第二章第一节的“森林”生态保护的规定以及《森林法》之间的衔接等，都存在默示的不确定性和多层次性。

 

　　最后，海洋生态保护的重要制度缺乏可操作性的规范落实，影响《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用的实效。一是跨界海洋生态保护缺乏可操作性的《生态环境法典》规范。海洋生态系统具有整体性和跨区域性，需要跨区域和跨国的生态保护机制和措施加以保护。《生态环境法典》第3条虽然明确规定“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域以外，造成或者可能造成中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域环境污染、生态破坏的，适用本法相关规定”，但是如何适用，并不明确。如何对海洋生态系统进行跨国协调保护，《生态环境法典》没有作出明确规定。《生态环境法典》第21条要求建立跨区域联合保护协调机制，而《生态环境法典》第337条在海洋污染防治中落实这一机制，建立重大海洋污染防治的跨部门工作协调机制，但是《生态环境法典》海洋生态保护规范并没有作出类似的落实规定。二是海岸带保护缺乏统一的《生态环境法典》规定。海岸带既是一类重要且具有特殊性的海洋生态系统，也是极具价值的海洋资源，对其保护和可持续利用是域外发达国家的通行做法。我国目前尚无国家层面的海岸带保护和可持续利用的单行法，相关规定主要体现在各地的地方性立法和国家的相关政策中。《生态环境法典》第44条只是笼统地规定“国家推进海岸带等区域生态屏障建设”，第738条第3款也是概括性地要求“开发利用海洋和海岸带资源，应当对重要海洋生态系统、生物物种、生物遗传资源实施有效保护，维护海洋生物多样性”，至于如何推进海岸带这一区域生态屏障建设、如何对海岸带的开发利用进行规制，《生态环境法典》并没有作出明确规定。《生态环境法典》对海岸带的保护和可持续利用的规定比较散乱，主要涉及湿地、入海河口、海域、滩涂、沿海综合治理等内容，缺乏对海岸带保护与可持续利用的系统明确规定。

 

　　三、《生态环境法典》海洋生态保护规范体系性理解与适用的方案

 

　　首先，通过体系解释实现《生态环境法典》海洋生态保护规范体系的融贯性。《生态环境法典》第6条明确规定了生态环境的“系统治理”原则，运用该原则，重塑《生态环境法典》海洋生态保护特殊规范的逻辑。一是针对“海洋”与“海岛”并列导致的体系瑕疵，应当依据系统治理原则，将海洋与海岛作出体系性解释和适用，将海岛作为海洋生态系统的一个天然组成部分或海洋生态系统的一个要素，而不是与“海洋”并列的一个独立生态系统。在海岛保护的法律适用时，首先适用有关海岛保护的特殊规范，如果海岛保护特殊规范不足，可以用海洋生态保护的一般规范加以弥补。二是针对《生态环境法典》的海洋污染防治、海洋生态保护、海洋资源保护与可持续利用相关规范的交叉错位问题，也应当通过系统治理原则进行体系化解释，以海洋生态保护为基本目的，以海洋生态保护与海洋资源可持续利用的协调为路径，以确保在有效保护海洋生态的基础上实现海洋资源的可持续利用。而不应当将海洋污染防治、海洋生态保护、海洋资源可持续利用割裂开来，孤立对待。从客观事实看，无论是海洋污染还是海洋资源的开发利用，都会直接影响海洋生态，而海洋污染防治和海洋生态保护都有利于海洋资源的可持续利用，并且海洋资源的开发利用就是直接对海洋生态要素的开发利用。三者密不可分，只有对相关规范进行体系化理解和把握，才能更好地实现海洋生态保护目的。三是针对《生态环境法典》海洋生态保护规范相关用语不统一的问题，应当通过立法解释或司法解释，对相关用语的含义加以明确，必要时可以用“海岸带”这一用语加以统领，将分散的相关规范体系化到海岸带综合管理与保护制度体系中，以化解相关用语的冲突，实现相关规范的体系化整合。

 

　　其次，理顺《生态环境法典》海洋生态保护规范与《生态环境法典》统一生态保护规范以及相关单行法的关系，确立清晰的适用规则，化解相应的衔接张力。《生态环境法典》第6条明确规定了生态环境保护的“生态优先”原则，该原则同样适用于海洋生态保护领域。因此，针对《生态环境法典》海洋生态保护规范与相关单行法之间的衔接张力，应当基于生态优先原则，确立《生态环境法典》海洋生态保护规范和相关单行法之间的适用序位。当《海域使用管理法》《渔业法》等海洋资源开发利用规范与海洋生态保护规范相冲突时，应当优先适用《生态环境法典》所确立的生态保护红线、自然岸线保护等强制性规定，海域的开发利用许可也应当在满足《生态环境法典》规定的海洋生态保护要求的前提下进行。针对《生态环境法典》与《海岛保护法》的相关具体规范的冲突，应当优先适用《生态环境法典》的海岛保护具体规范，以体现海岛生态保护优先的理念和原则。从长远看，相关单行法应当根据《生态环境法典》的相关规定，尽快加以修订和完善，以实现与《生态环境法典》的有效衔接。针对《生态环境法典》的海洋生态保护规范与统一生态保护规范之间衔接的不确定性和多层次性张力，应当从生态保护的整体性出发，突出各生态要素专门规范的特殊性，实现从生态系统整体性保护一般规范到各生态要素单独保护特殊性规范的直接衔接。针对某一生态要素的保护，必然要在有关该要素整体性保护一般规范的指引下，具体适用对该要素单独保护的特殊性规范，这也是《生态环境法典》生态保护编体系化构造的必然要求。

 

　　最后，完善配套性规范与机制，弥补海洋生态保护的重要制度缺陷。一是针对海洋生态保护的跨区域协调机制问题，应将《生态环境法典》第3条和第21条的规定落实在海洋生态保护领域，建立健全海洋生态保护的跨国协调机制和跨区域协调机制。二是针对海岸带开发利用和保护法律制度的不足，应将《生态环境法典》第44条和第738条第3款的规定加以落实，制定“海岸带保护与利用管理条例”，明确海岸带保护的对象和范围，细化自然岸线保护制度、围填海严格管控制度、入海河口保护制度、海岸防护制度等核心法律制度，进而实现对滩涂、滨海湿地、入海河口等海洋生态要素的系统协调保护。

 

　　（参考文献和注释已省略）

 

　　

 

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