2017年12月27日，环境保护部召开电视电话会议，部署全国集中式饮用水水源地环保专项排查工作。2018年3月29日，生态环境部新闻发言人说，今年生态环境部将全面启动七大专项行动，集中力量打好污染防治攻坚战。集中式饮用水水源地环境整治专项行动赫然在列。

  近年来，各地在推动消除饮水环境安全隐患方面取得了积极进展，但当前饮用水源环境执法形势依然十分严峻。从前期执法和摸底情况来看，当前很多饮用水水源地内仍存在各类环境违法问题。

  早在1984年11月，我国就颁布实施了《水污染防治法》，要求加强饮用水水源地保护。之后的1996年5月（修正）、2008年2月（修订）、2017年6月（修正）三次修改法律。

  现行《水污染防治法》第六十五条第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”同时，《水污染防治法》第九十一条第一款规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；（三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。”

  在集中式饮用水水源地环境整治专项行动中，新建、改建、扩建的建设项目与已建成的建设项目如何认定，是一个至关重要的问题。

  “新建”是指按照国家有关建设项目立项、审批程序重新申请立项、批准的建设项目，该项目原先并不存在。“改建”是指改变原有的建设项目的内容，比如地址、重要的生产设施、性质、生产范围等。“扩建”是指在现有的建设项目的基础之上，扩大规模或者使用范围。在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，均属违法行为。应依据《水污染防治法》第九十一条第一款的规定，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。

  而对于在饮用水水源保护区内已建成的相关建设项目，则不能认定为违法行为。行政机关在进行环境保护监管的同时，也应注重利益的平衡。虽然行政机关有权根据环境保护的需要，划定饮用水水源保护区，在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口；禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动；禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，县级以上人民政府有权责令拆除或者关闭。但与此同时，也应当考虑到在此之前合法经营者的利益保护问题，应根据行政许可法第八条所体现的信赖保护原则精神，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法经营者依法给予补偿。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。（上述观点主要参照最高人民法院于2014年12月19日发布的人民法院环境保护行政案件十大案例之苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案）

  《中华人民共和国水污染防治法解读》（2017年版）和《中华人民共和国水污染防治法释义》（2017年版）在对《水污染防治法》第65条解释时均写到：“这里的‘已建成’应当理解为本法施行前，即2018年1月1日前已经建成的建设项目。”上述两处说法应该有误。时任全国人大法律工作委员会主任委员乔晓阳主编的《<中华人民共和国立法法>导读与释义》（中国民主法制出版社2015年版）一书第325页和326页写到：目前，我国立法实践中修改法律的形式主要有以下两种：一是以修订的方式对法律条文进行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。二是以修正的方式对法律的部分条文予以修改，并以修改决定的形式公布，具体形式是修改决定之后附修正本，将原法律根据这一决定作相应的修改并重新公布，这是我国法律修改最重要的形式。2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用这种形式。采取修订形式修改的法律，由于修改的内容较多，涉及法律原则、制度的修改，一般是重新规定法律施行日期。以修正形式修改的法律，只规定修改决定的施行日期，该施行日期对没有修改的部分不适用，未修改的部分仍然适用原法规定的生效日期。现行《水污染防治法》第65条、第66条、第67的规定首次出现于2008年修订的《水污染防治法》中，在2017年6月的修正中，未变动，故《水污染防治法》第65条、第66条、第67条的生效时间是2008年6月1日。时任全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海主编的《中华人民共和国水污染防治法解读》（中国法制出版社2008年版）一书在其第157页写到：“这里的‘已建成’应当理解为本法施行前，即2008年6月1日前，已经建成的建设项目。”

  综上所述，在集中式饮用水水源地环境整治专项行动中，下列两种情形应当认定为“已建成的建设项目”：一是在2008年6月1日前已经划定的饮用水水源保护区内，于2008年6月1日前已经建成的建设项目；二是在2008年5月31日后划定的饮用水水源保护区内，于饮用水水源保护区划定前已经建成的建设项目。认定为“已建成建设项目”的，由县级以上人民政府有权责令拆除或者关闭，并对合法经营者依法给予补偿。

  反之，2008年6月1日起在划定的饮用水水源保护区内新建、改建、扩建的相关建设项目应认定为违法行为，依据《水污染防治法》第九十一条第一款的规定予以处罚，即由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。

  依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。环保法律法规的严肃性和权威性必须得到贯彻。但也一定要在法律规定的框架内开展集中式饮用水水源地环境整治专项行动。

  【作者简介】曹晓凡，法学博士，河北环境工程学院副教授。

  【文章说明】2018年4月13日的《中国环境报》在其法治版刊发了本文的简版。

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