健全生态环境司法新格局 保障生态环境法典有效实施

 

　　作者简介

 

　　吕忠梅，中国法学会副会长、环境资源法学研究会会长。

 

　　文章来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2026年第4期（《民主与法制》周刊2026年第26期），注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、生态环境司法的实践探索与经验成效

 

　　二、生态环境法典提炼固化实践经验

 

　　三、健全生态环境司法体制机制的路径选择

  

　　生态环境是人类赖以生存发展的根基。近年来，我国加快经济社会全面绿色转型，持续推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加快传统产业绿色升级，构建绿色交通运输体系，美丽中国建设正向全面纵深发展。图为在新疆吐鲁番市鄯善县拍摄的1GW“光热+光伏”一体化项目。新华社发徐自鹏/摄

 

　　《中华人民共和国生态环境法典》明确规定“国家加强生态环境司法保障建设”，构建起“专业审判—检察监督—协同配合”的生态环境司法体制机制，这是我国首次以立法方式完整规定生态环境司法体系及其功能，标志着我国生态环境司法体制机制的成熟定型。生态环境法典总则第31条、第32条、第33条蕴含着丰富的制度内涵与鲜明的实践指向，既是对生态环境司法体制改革经验的系统性提炼，也是对未来生态环境司法新格局的前瞻性部署。回顾我国生态环境司法探索的历程，深刻理解上述三条规定的意义，推进配套制度建设，进一步健全生态环境司法新格局，是保障生态环境法典有效实施的必由之路。

 

　　一、生态环境司法的实践探索与经验成效

 

　　中国生态环境司法伴随着国家法治进程和生态文明建设理念的深化而逐步完善。特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，司法机关积极探索，取得了重要成就，为生态环境法典编纂奠定了司法实践基础。

 

　　（一）生态环境司法的发展历程

 

　　1972年，中国政府代表团参加联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议，了解世界环境状况及其对社会经济的影响，深刻意识到环境保护的重要性，由此拉开我国现代环境保护的序幕。50多年的发展进程中，法治建设始终是重要环节，生态环境司法实现从无到有、从弱到强、从分散到专门化的发展历程。

 

　　一是制度初创与零星探索期（1979年—2006年）。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，作为我国首部环境保护专门法律，系统规定了环境保护的要求，但关于生态环境司法保障的规定极为有限。这一时期，环境污染纠纷主要通过行政处罚和民事调解解决，进入司法程序的案件数量较少。司法在环境保护中的作用尚未得到充分认识，法律依据薄弱、司法介入有限、专业化缺失。

 

　　二是机制探索与专门化起步期（2007年—2014年）。随着“生态文明”被写入党的十七大报告，环境司法开始受到更多重视。2007年，贵州省清镇市人民法院设立全国第一个环境保护法庭并受理了贵州省首例环境公益诉讼案。此后，云南、江苏、福建等地相继成立环保法庭或审判庭。2010年，最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确要求妥善审理各类环境保护纠纷案件，服务保障推进节能减排和环境保护；提出在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》，增加环境民事公益诉讼的规定。2014年，全国人大常委会通过新修订的《中华人民共和国环境保护法》，进一步完善法律责任制度，明确社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格；同年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭。专门审判机构从无到有、公益诉讼试点探索实现突破，专业化审判开始起步。

 

　　三是体系构建与快速发展期（2015年至今）。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省区市开展为期两年的公益诉讼改革试点。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度以立法形式正式确立；同年7月，检察公益诉讼制度全面实施。2019年，公安机关设立生态环境犯罪侦查专门机构。当前，我国生态环境司法专门化框架基本成型、专业化制度逐步健全、裁判规则日益完善。生态环境诉讼体系、生态环境检察工作体系、生态环境责任承担方式、裁判执行方式等不断创新，积累了丰富的生态环境司法经验。

 

　　（二）生态环境司法探索的实践成效

 

　　历经数十年生态环境司法探索，特别是党的十八大以来生态文明体制改革、司法体制改革对生态环境司法实践的大力推动，为生态环境法典编纂积累了丰富的经验。

 

　　一是专业化审判体系基本建成。我国已构建起覆盖全国、较为完善的环境资源专业化审判体系。在审判机构设置上，形成以最高人民法院环境资源审判庭为引领，各高级人民法院环境资源审判庭为骨干，中级人民法院和基层人民法院环境资源审判庭（或合议庭）为基础的专业化审判网络。在审判机制上，实行环境资源案件跨区域管辖、刑事民事行政案件“三合一”归口审理模式，探索预防性公益诉讼。在裁判方式上，创新适用“禁止令”措施，广泛采取“替代性生态修复”“技改抵扣”等责任承担方式，兼顾保护与发展。在执行方式上，建立恢复性司法实践基地，创新“代修复”机制，引入第三方监督，确保修复责任落到实处。在裁判规则上，最高人民法院、最高人民检察院单独或联合发布有关司法解释、司法文件，逐步形成了较为系统的环境司法裁判规则体系，中国特色生态环境司法理念与实践赢得国际社会广泛赞誉。

 

　　二是生态环境检察监督体系不断完善。检察机关全面履行生态环境检察监督职能，依法严惩污染环境、非法采矿、破坏野生动植物资源等犯罪。加强对生态环境领域民事行政诉讼监督，开展对行政机关不当履职或违法行使职权的监督。积极履行公益诉讼检察职能，案件覆盖范围不断扩大。探索构建“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”模式，推动建立跨行政区划的生态环境检察协作机制，与生态环境、自然资源、水利等部门建立信息共享、线索移送、联合执法等协作机制，实现惩治犯罪与生态修复有机结合；督促相关部门履行生态环境保护职责，促进相关行业和领域的规范管理，提升生态环境治理法治化水平。

 

　　三是协同配合机制初步形成。针对生态环境治理的复杂性，司法机关与相关部门积极探索协同共治机制。一是加强联动，法院与行政机关在证据调查、事实认定、修复方案确定、判决执行等方面加强协作。二是行刑衔接，行政机关与司法机关建立案件移送、信息共享、证据转换等机制，防止以罚代刑。三是监司协同，纪检监察机关与司法机关以“线索双向法定移送”为重点，构建“大监督”格局，既追究直接破坏生态环境的企业和个人的法律责任，也深挖并严惩其背后的监管失职、利益输送等腐败问题和“保护伞”。四是多检协同，检察机关内部刑事、民事、行政、公益诉讼检察部门在线索发现、证据收集、案件办理上加强配合，形成监督合力。五是区域协作，针对跨行政区划的环境污染和生态破坏问题，相关地区的司法机关建立协作机制。

 

　　二、生态环境法典提炼固化实践经验

 

　　生态环境法典在系统梳理总结实践探索成功经验的基础上，针对执法司法实践面临的困难和问题，通过对现行立法的系统整合、编订纂修、集成升华，构建了生态环境司法体制机制，提升了生态环境治理体系和治理能力现代化水平。

 

　　（一）第31条、第32条、第33条内涵丰富

 

　　法典的力量蕴藏于其体系化的本质之中，总则作为精神纲领与价值源泉，为包括司法活动在内的所有生态环境保护活动设定了价值基调和方向指引。生态环境法典第31条、第32条、第33条分别从生态环境司法保障、生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼、执法司法协同配合三个层面，构建从权利救济、责任追究到权力协同的严密法治网络，形成了生态环境司法新格局稳固的三角基石。

 

　　一是生态环境司法保障专业化。生态环境法典第31条是对中国生态环境司法改革实践，特别是专门审判机构设置、审判机制探索、检察职能拓展等成熟经验的高度凝练与法律固化。该条针对生态环境案件的特殊性，通过确立并强化国家在生态环境治理中的司法责任，构建专业化、权威性的生态环境司法体系，以国家强制力保障实现人与自然和谐共生的现代化目标。

 

　　第31条中，以“国家加强生态环境司法保障建设”作为统领，为司法资源的合理配置、环境司法专门化改革提供了法律依据。明确要求“人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设”，推动生态环境案件审判向专门机构、专业队伍、特定程序、统一规则的“精审专判”模式转型。明确要求“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”，赋予检察机关在生态环境领域更积极的角色，核心是行使法律监督权，使检察机关成为连接行政监管与司法裁判、弥补公共利益代表缺位的关键枢纽。

 

　　将“司法保障”置于法典总则编，提升了司法在生态环境治理体系中的地位，使其不再仅是纠纷的事后解决机制，而是与国家行政管理并行的专业化治理力量。与此同时，对人民法院“推进生态环境专业化审判机制建设”、人民检察院“强化检察监督”的要求，明确了生态环境司法的职能定位，也为深化司法体制机制改革预留了法律空间和政策导向。

 

　　二是“对生态环境的责任”制度体系化。生态环境法典第32条是对生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼两项重大改革成果的法律确认与升华，落实保护和改善生态环境的国家任务，解决“对生态环境的责任”中的主体虚位问题、落实损害担责原则、构建多元共治格局，确保各类生态环境损害都有明确的责任追究主体和法定的追偿途径。

 

　　第32条规定“生态环境损害赔偿制度”，将生态文明体制改革重大举措上升为法律规范，即国家作为自然资源所有者，以赔偿权利人身份对造成生态环境损害的单位或个人提起的、以“生态环境损害赔偿”为方式的责任追究，并与“生态环境公益诉讼”进行了区分。同时，将“生态环境公益诉讼”与“生态环境损害赔偿制度”并列衔接，形成保护生态环境的多元共治体系。

 

　　本着重大改革于法有据的立法思路，将经过改革实践检验但散见于不同法律、政策和司法解释中的生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度予以系统性规定，赋予其更高的稳定性与强制力，是国家生态环境治理法治化转型的生动体现。将两项制度置于总则，为构建行政与司法相互衔接的程序机制提供了基本依据，为实现实体价值与程序保障相统一奠定基础。

 

　　三是执法司法协同配合机制法定化。生态环境法典第33条是对长期以来行刑衔接、党政同责、多元共治实践中的成功经验和暴露出的问题的直接回应与制度固化。针对涉嫌环境犯罪案件因证据标准不清、移送程序不明、部门壁垒等原因导致的以罚代刑、案件移送不畅问题，在已有司法解释的基础上，从法律层面对相关机关设定了协同的法定义务。与此同时，在总结行政、司法联合开展打击生态环境违法专项行动、监察机关加强生态环境领域职务违法行为查处“协同作战”模式的基础上，明确法定的协同机制，以克服部门主义、打破信息壁垒、防止监管漏洞，提升生态环境治理效率和效能，彰显法治严肃性。

 

　　第33条的核心要义在于确立生态环境法治实施的“大协同”机制，目标是打破“九龙治水”的职能壁垒和信息孤岛，构建无缝衔接、高效联动、责任闭环的执法司法协同体系。明确协同主体包括行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，协同方式是加强协同配合，建立健全案件移送、信息共享等机制，协同目的是对污染环境、破坏生态等违法行为依法追究法律责任。

 

　　第33条在行刑衔接的基础上，明确将监察机关纳入协同体系，是国家监察体制改革成果在生态环境领域的具体体现，构建了“对事也对人”的完整问责链条。同时，将“加强协同配合”提升为必须履行的法定义务并明确相应机制，确保用最严格制度、最严密法治保护生态环境。

 

　　（二）第31条、第32条、第33条逻辑严谨

 

　　从体系化的视角审视，生态环境法典第31条、第32条、第33条是一个逻辑严密、层次分明的整体，与坚持党的领导、生态环境保护行政监管体制等条款共同构成了现代生态环境治理体系，相互之间层层递进，构成完整的制度闭环。

 

　　一是构建从“点”到“面”的工作格局。第31条确立“国家加强生态环境司法保障建设”的总基调，构成生态环境司法体系的两大支柱。第32条明确生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼两项核心制度。第33条将视野扩展至国家治理体系，强调司法与行政、监察的协同，形成“内外联动、多元共治”的工作格局。

 

　　二是推动从“分治”到“共治”的治理模式转型。这三条规定标志着生态环境司法在立法中从“幕后”走向“前台”，与生态环境行政监管共同构成生态环境治理体系的重要组成部分。特别是明确赋予司法机关在国家利益保护、公共利益保护方面的职权，使其在生态环境治理中更好发挥作用。协同配合机制打破“九龙治水”部门壁垒，为执法机关、监察机关、司法机关赋能，共同构建应对复杂生态环境问题的治理体制机制。

 

　　三是延展从“国内”到“国际”的视野格局。经过多年探索，中国生态环境司法经验得到世界各国的高度认可。生态环境法典编纂是中国承担国际责任、参与全球环境治理的国内法呼应，将中国生态环境司法的经验上升为法典条款，既与国际环境法基本原则高度契合，借鉴世界各国普遍适用的法治方法，也为全球生态环境治理提供中国智慧、中国方案，是共谋全球生态文明建设的重大创新。

 

　　三、健全生态环境司法体制机制的路径选择

 

　　生态环境法典总则相关条款，不仅是过去十余年改革经验的法典化凝练，更是面向未来美丽中国建设的司法保障，标志着我国生态环境司法迈入新阶段。第31条、第32条、第33条对进一步完善生态环境司法新格局提出了新的更高要求，这就需要认真清理修改完善现行制度，持续深化司法体制改革，不断完善工作机制。

 

　　（一）及时做好相关司法文件清理修改工作

 

　　生态环境法典将于2026年8月15日正式施行。法典的施行带来上位法依据的全局性、结构性变化，对司法理念、司法政策、司法解释、司法机制提出系统性重构的要求。司法机关应当在深刻理解生态环境法典相关规定的基础上，全面推进相关司法文件的清理修改工作。

 

　　一是以法典引领更新生态环境司法理念。在准确把握集中体现法典理念与精神的立法目的、指导方针、基本原则等核心条款的基础上，对现行的司法政策、规范性文件、司法解释、指导性案例进行全面清理，确保与生态环境法典立法理念保持一致，既不得与法典相关规定直接冲突，也不得因其价值取向、制度设计的内在逻辑与法典所确立的基本原则和核心价值相背离而构成间接抵触。

 

　　二是落实和衔接法典新制度新要求。生态环境法典进行了许多概念创新、理念创新、制度创新，对司法机关相关规范性文件清理提出了新的更高要求。如生态环境法典对“生态环境”概念的界定、对调整范围的明确等，需要司法机关认真清理相关概念的使用并重新厘定生态环境司法的内涵与外延。针对第31条、第32条、第33条明确提出的人民法院加强审判工作、人民检察院强化监督等新要求，司法机关须逐步进行落实和衔接。

 

　　三是全面调整和补充法律责任相关制度。生态环境法典第五编“法律责任和附则”，构建了严格规范、系统完备的法律责任体系，完善了生态环境损害赔偿诉讼、生态环境公益诉讼实体与程序规定，并创新规定了“首违不罚”“择一重罚”“不同责任折抵”等规则。在清理工作中，司法机关应当按照法典规定的法律责任主体、责任追究方式、责任承担形式等，对司法文件进行全面调整和补充。

 

　　四是积极回应人民群众对生态环境领域公平正义的司法需求。生态环境法典明确了“保障公众健康和生态环境权益”的立法目的，并针对社会公众反映强烈的生态环境突出问题进行制度安排，体现了“以人民为中心”的法治立场和“民有所呼、我有所应”的积极态度。司法机关应紧扣人民群众司法需求，采取相应措施保障生态环境法典的相关制度安排得以落实。

 

　　五是分类制定配套制度，强化生态环境司法功能。司法机关依法行使法律解释权，生态环境法典对相关配套制度提出了明确要求。司法机关应立足生态环境司法实践中的新情况、新问题，研究出台司法解释、指导性案例及配套规范性文件，充分发挥司法职能，护航美丽中国建设。

 

　　（二）深入推进生态环境司法专业化建设

 

　　根据生态环境法典对健全生态环境司法体制机制提出的新要求，进一步加强生态环境司法实践探索，为生态环境法典有效实施提供司法保障。

 

　　一是深化审判专业化建设，打造高素质司法队伍。在机构设置上，推动环境资源审判机构从有形覆盖向有效运转深化；在受案范围上，进一步明确和统一案件类型及标准；在程序规则上，完善符合生态环境案件特点的立案标准、证据规则、鉴定评估、执行方式等；在裁判执行方式上，继续探索确保生态修复实效的方式与措施；在队伍建设上，建立常态化培训机制，注重培养专家型法官，完善审判辅助人员制度。

 

　　二是强化检察监督职能，构建全方位法律监督体系。加强刑事检察，做优民事检察，做强行政检察，做好公益诉讼检察；建立检察机关内部线索发现、移送和办理结果反馈机制，形成监督合力。在公益诉讼案件中，探索运用现代科技手段取证。加强与审计、监察等部门的协作，借助专业力量查明案件事实，切实提升监督能力。优化诉前程序与提起诉讼的衔接机制，推动诉前程序实现源头治理、实质性化解争议。

 

　　三是健全协同配合机制，打通生态环境治理“最后一公里”。探索建立常态化联席会议制度，定期通报情况、研判问题、协调行动。依托政务数据共享交换平台，建设全国统一的生态环境执法司法信息共享系统，实现线索网上移送、案件网上办理、信息网上共享。制定行政机关向司法机关移送涉嫌环境犯罪案件、公益诉讼案件线索的具体标准和操作规程。针对跨行政区划的环境问题，完善跨区域司法协作机制。

 

　　四是加强国际交流合作，贡献中国环境司法智慧。跟踪研究国际环境司法发展趋势，参与国际环境条约下相关实施机制的讨论，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。深化国际司法交流协作，向各国司法机构分享我国在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、恢复性司法等方面的经验做法，推动跨境司法协助。依托各类国际交流平台，讲好中国环境司法故事，不断提升中国环境司法的国际话语权和影响力。

 

　　随着生态环境法典的颁布实施，我国生态环境司法站在新的历史起点上，专业化、协同化、高效化的生态环境司法保护体系正在形成，必将为实现人与自然和谐共生的现代化，书写浓墨重彩的法治篇章。

 

 

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