推动生态环境法典实施的配套制度建设

 

　　作者简介

 

　　陈海嵩，武汉大学环境法研究所副所长、教授，中国法学会环境资源法学研究会副秘书长。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第28期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

  

　　3月15日，在安徽省黄山市歙县雄村拍摄的新安江沿岸风景。新华社发郑宏/摄

 

　　《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”）由第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过，将于今年8月15日起施行。这是我国生态环境法治建设的里程碑事件，对现行生态环境保护法律体系带来重大变化，需要在立法、执法、司法等方面积极应对，形成多层次、全方位的配套制度，适应“后法典”时代我国生态环境法治建设的需要。

 

　　法典实施对生态环境领域立法、执法、司法提出迫切需求

 

　　面临繁重的清理、审查与修改工作。我国已经形成涵盖30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规的生态环境保护法律体系。法典实施后，在立法层面将产生两方面的直接影响：一方面，在废止《中华人民共和国环境保护法》等10部环境领域的单行法后，目前全国地方环境立法的上位法依据发生根本改变，相当数量的条款与法典的新体制、新原则、新制度形成冲突或不相匹配。对照法典规定，主要存在五个方面的突出问题：立法理念、目的和原则有待更新；治理监管体制和职责需要调整；法律管理制度和措施需要修改；行政处罚规定和责任条款需要一致；法律概念和术语表述需要统一。另一方面，在实行“法典+单行法”双法源格局的自然资源等生态系统方面、绿色低碳转型领域，由于现行立法保留，相应规定需要和法典进行衔接和协调，避免法律适用冲突，强化不同层级规则间的协同性和适配性。这一工作相较于民法典颁布后的规范清理更具难度，涉及面广、缺乏前期经验，需要加以系统谋划、全面部署，加强相关工作的指导，切实维护国家法治统一。另外，与生态环境相关的行政法规、部门规章也面临着同样的清理、修改任务。

 

　　需要针对性解决环境执法中的突出问题。近年来，各地环境执法取得显著成效，但也暴露出一些突出问题，在一些领域存在“罚不下去”的难题，对营造法治化营商环境造成不利影响。例如，针对个人回收固体废物行为（特别是废矿物油、废油桶的非法处置），普遍存在“执法机关处罚，复议后被司法机关撤销”的现象，法律规定针对“收废品”的个人、个体工商户无法得到执行。又如，目前环境行政处罚裁量基准面临虚置的风险，经常出现执法人员不愿、不敢适用“减轻处罚”“从轻处罚”或“不予处罚”裁量基准的现象，而是简单套用法条或者兜底条款作出畸重处罚、僵化处罚，容易造成执法过度，对行政相对人形成较大负担，难以取得良好的法律效果和社会效果。法典在法律责任方面体现了“全面、严格、合理”的立法精神，明确了过罚相当的总体要求，明确了从重、从轻、减轻处罚的法定情形，对环境执法实践中一些突出问题进行了有针对性的规定。上述法律规定总体上较为概括，亟待加以细化和贯彻落实，为环境执法提供可操作的规则指引。

 

　　需要及时更新环境司法的裁判规则。近年来，最高人民法院、最高人民检察院关于环境侵权、公益诉讼、自然资源利用等出台了近十部司法解释，需要根据法典的立法精神及相关规定进行系统清理和针对性修改。特别是针对生态环境损害赔偿、环境公益诉讼、预防性司法等焦点问题，法典第五编“法律责任和附则”中进行了系统性规定，相关规则相较于民法典有着进一步发展，用意在于解决环境司法裁判中的常见问题，明确相关争议的处理方式，需要通过司法解释、规范性文件、指导性案例等方式加以细化，形成完备的裁判规则。

 

　　完善生态环境领域立法、执法、司法的建议

 

　　法律的权威在于实施。为深入贯彻落实法典，维护国家法治统一，需要在环境立法、执法、司法等各个方面采取有针对性的举措。

 

　　推进法典与“双法源”领域单行法的调适和修改，形成法典和单行法的有效分工和功能耦合。包括三个方面：一是对自然资源立法进行调适和修改，明确自然资源单行法加以保留的范围，对水法、森林法、草原法等制定时间较早的立法及时开展修订工作，避免违反法典所形成的体系秩序而造成规范冲突。二是对生态保护立法进行调适和修改，需要根据法典对生态保护进行体系化整合的规范路径，通过“一般规定+特殊规则”模式，明确单行法在具体保护方式和标准上的制定空间，明确两者进行动态衔接和调整的机制。三是对绿色低碳立法进行调适和修改。该领域的立法基础较为薄弱，需要在法典基础上根据“降碳、减污、扩绿、增长”的协同要求，尽快制定或修改相关单行法与配套制度，完善与相关国际公约的衔接机制，对碳关税等问题提供明确的国内法转化要求。

 

　　开展地方立法、行政法规、部门规章的全面清理、审查与修改工作，同时预留相关工作时间。针对地方立法，考虑到此项工作较为复杂，需要给全国各地预留相对充分的准备时间，建议由全国人大作出法律适用问题的专门决定，在一定时间内允许法典与现行地方环境立法的并存，明确相互衔接的规则。充分发挥全程参与法典立法的专家学者力量，在及时清理审查基础上，针对与法典存在直接冲突或明显不适应的地方立法，宜区分轻重缓急，采取分类处置、批量修改的方式，提高修法效率，确保法典生效后地方立法的即时适用性。修改完善的方式包括：一是根据实际情况，对现行地方立法进行专项修改或者“打包修改”；二是制定创新性地方立法，针对地方特色与急迫需求开展特色补充立法，创新探索地方环境立法的编纂方式，提升地方立法体系的内部协调性和整体效能，使得地方立法以“立、改、废、释”的系统工程全面对接法典。

 

　　针对行政法规、部门规章，需要及时开展合法性审查，对照法典确立的基本原则和价值指引，逐条审查是否存在冲突条款或不一致情况，并分类别提出修改方案。同时建立制度衔接机制，法典中未明确的实施性规则（如各类技术标准等）需通过行政法规或部门规章细化，需要明确具体的授权条款。针对法典中的新增内容（如电磁辐射防治、新污染物管控等），需要明确制定专门行政法规或部门规章的总体要求和规范路径，及时形成规则体系。

 

　　及时清理并修改相应司法解释和指导性案例。一是清理和修改与环境侵权相关司法解释。根据法典相关内容，对《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》等进行逐条审查并提出修改建议。二是对环境公益诉讼相关司法解释进行清理和修改。针对《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，以及两高《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等进行逐条审查并提出修改建议。三是对自然资源利用相关司法解释的清理与修改。根据法典关于生态保护与资源可持续利用的规定，针对《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》等进行逐条审查并提出修改建议。四是对历年来发布的环境资源相关指导性案例进行集中清理，其中与法典规定不一致的不再参照适用。

 

　　及时完善环境行政处罚裁量基准。根据法典的立法精神，需要及时对各地的环境行政处罚裁量基准予以完善更新，在前端增设酌情减轻条款、逸脱条款以扩充调整适用依据，在中端设置尽职免责机制缓解执法人员的适用负担，在后端完善司法审查方式，使其与法典化时代中环境行政执法要求相匹配，助力环境行政执法的规范化。同时通过各种方式加强培训和宣传，让环境执法人员准确理解、积极适用裁量基准，对企业执法做到有理、有力、有据、有节，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。

 

　

 

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