《生态环境法典》“双法源”分层冲突与适用原理研究

  

　　作者简介

　　彭峰，上海社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

 

　　文章来源：《政治与法律》2026年第8期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、“双法源”的内涵区分引发适用规则差异

 

　　二、“狭义说”意义上“双法源”法律适用的一般规则

 

　　三、“广义说”意义上“双法源”法律适用方法

 

　　四、《生态环境法典》外部体系法律规范冲突一般条款的解释

 

　　五、“双法源”引发外部体系适用安定性与融贯性的价值选择

 

　　六、法律适用方法的多样态引发结果的复杂性

 

　　七、结论

 

　　摘要：《生态环境法典》的出台标志着我国采取“适度法典化”编纂模式形成“双法源”并行格局，法律适用中的规范冲突难以通过传统理论加以解决。在法律适用视角下，“双法源”概念可分为“狭义说”与“广义说”。“狭义说”将法源限定在作为部门法的环境法体系内部，法源范围仅限于法典与生态环境单行法；“广义说”则基于作为领域法的环境法体系，将法源范围扩展至跨部门法中所有涉生态环境领域的法律规范。在“狭义说”框架下，可借鉴拉伦茨的“外部体系”与“内部体系”理论，遵循“外部体系先行、内部体系校准”的适用逻辑，以环境法的“内部体系”进行校准；在“广义说”框架下，则形成分层适用与一体适用两种路径，由于涉及跨部门法规范，应当以宪法“内在价值”作为法律冲突的终局校准标准。《生态环境法典》第1055条与第1239条分别确立了内部竞合的“从一重处罚”与外部特别法优先规则，二者适用顺序之争本质上是法的安定性与融贯性之间的价值选择。实践中，可能存在法典中心主义、特别法优先、新法优于旧法、体系化适用四种法律适用方法，各具正当性和局限性。体系化适用虽能兼顾法典与单行法价值，但面临“狭义说”与“广义说”下的法源范围界定与宪法价值校准两大难题。在“适度法典化”背景下，唯有厘清“双法源”内涵、区分体系适用规则、明确价值校准边界，才能化解规范冲突，实现法体系的统一。

 

　　关键词：《生态环境法典》；双法源；适度法典化；规范冲突；体系化适用

 

　　2026年3月，全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）副委员长李鸿忠在十四届全国人大四次会议上作关于《生态环境法典（草案）》的说明，明确了法典编纂的“三类处理”立法框架。不同于《民法典》的编纂技术，生态环境法典编纂将现行相关法律分为全部纳入法典；择其要旨纳入并保留单行法；“在目前尚未制定专门法律的情况下，在法典中作出一些原则性、引领性规定，以体现法典的时代性、前瞻性”三种情形，开创了我国“法典+单行法”并存适用的“双法源”格局。全国人大常委会法制工作委员会副主任黄薇进一步表示，这种“适度法典化”模式的技术路径并非将所有生态环境法律全部纳入法典，而是通过系统整合发挥法典的统领性与覆盖作用，同时保留单行法以兼顾其专业性与灵活性，形成长期并存的“双法源”体系。全国人大常委会法制工作委员会立法规划室主任施春风从方法创新视角指出，“适度法典化”需妥善处理法典与单行法的关系，二者并非简单替代或并行关系，而是互为依托、形成合力；法典通过后还将组织开展相关法律法规清理，确保与法典不一致的内容及时修改完善，实现规则衔接与体系融贯。可见，“双法源”格局并非简单的“法典统领、单行法补充”，而是形成了一套复杂的双层规范供给体系。法典与单行法在立法时间、调整范围、价值导向、规范属性等方面存在显著差异，加之二者均需与其他部门法衔接，因而难免在适用中引发多维度、多层级的规范冲突。在此背景下，传统的法律规范冲突解决理论恐难以完全应对“双法源”结构所带来的挑战。

 

　　一、“双法源”的内涵区分引发适用规则差异

 

　　《生态环境法典》编纂的“双法源”概念最早由全国人民代表大会环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅提出，该观点揭示了这种法律编纂技术的制度成因：“由于以往生态环境立法采取分散立法模式，缺乏体系化思维，分散于民法、行政法、经济法等部门法中的生态环境立法存在重复和不协调等问题，导致法律适用不畅、影响执法质效。编纂生态环境法典，有利于提升生态环境立法的系统性、整体性、协同性。”需要明确的是，“双法源”这一概念本身是学者们在讨论法典编纂时，在立法论意义上提出的概念，其核心依托于“适度法典化”假设，立法者的初始目标在于服务这一法典编纂技术方法。

 

　　但随着《生态环境法典》的出台，当议题延伸至法律适用层面时，我们应当基于法律实践的需要对“双法源”概念进行“狭义”与“广义”的区分，并对各自概念内涵进行研究。只有在此基础上，才能厘清和提炼出规范冲突的一般性原理。“法源”本身就是一个非常复杂的概念。可以从法社会学意义上，将其理解为特定法律规范形成的原因，如经济关系、阶级利益、习惯、历史传统、宗教或道德观念等；也可在法理论意义上将其理解为应当从中推导出裁判标准的法律规范；还可以从伦理学角度理解为法律之所以具有道德拘束力的理由，如上帝的意志、理性、契约、承认等法的“终极”渊源。即使在裁判理论语境中，也可能存在“制度性权威”与“规范拘束力”的双重限定。如果将法的渊源限定在规范意义上，即作为司法裁判过程中裁判依据的来源，在法律适用中发挥着权威理由的作用，也存在绝对主义与相对主义之争：绝对主义（如对应受处罚行为的认定）主张将实定法作为构成要件的唯一法源；相对主义则认为，在法律、行政法规描述的构成要件行为基本特征前提下，立法者不得不采用空白要件和不确定法律概念的立法技术，使一些不具备实定法形式的规范嵌入甚至支配构成要件要素的认定，即存在实定法之外的规范作为法源。在法律适用层面，本文仅讨论制定法意义上的“双法源”。法律适用的核心是明确规范适用顺位、化解规范冲突。“狭义”与“广义”的“双法源”在结构特征、规范范围上存在本质差异，这直接决定了二者在适用逻辑与冲突解决路径方面可能存在的不同，也成为《生态环境法典》施行后面临的核心难点。

 

　　笔者认为，从法律适用意义上进行分类，狭义的“双法源”可以仅限定于生态环境领域规范内部，即指在《生态环境法典》“适度法典化”模式下，由法典与继续保留的生态环境单行法共同构成，以法典作为统领性和基础性规范确立基本原则与核心制度，同时以生态环境单行法作为专项补充对特定领域进行具体规定，二者并行协同、分工配合的双层规范供给体系。这种“狭义说”与立法论意义上的“双法源”内涵保持一致。广义的“双法源”则指在“适度法典化”模式下，以法典和继续保留的生态环境单行法为主体，同时涵盖民事、刑事、行政法等跨部门法中与生态环境事务相关的规范，共同构成生态环境治理的多元规范供给体系。

 

　　“狭义说”具有鲜明的分层特征，建构了一种以部门法归属为标准的规范边界区分方法，对生态环境法体系进行内外区分，核心在于明确“双法源”的规范边界，避免将该问题泛化为整个法律体系的衔接问题，优先聚焦于环境法内部规范供给结构的特殊性及其引发的冲突类型，提供冲突适用解决方案。这种“内外规范结构”分层方式，隐含着在这一体系下，依据规范的关联程度与适用序位，法律适用体系也呈现内外有别的规范结构。内部规范具有直接关联性和优先适用性，是生态环境领域的核心专属规范；外部规范具有间接关联性和协同适用性，民事、刑事、行政法等部门法中所涉生态环境法律规范仅属与之衔接的外部参照规范。

 

　　“广义说”的界定则强调法典与所有相关法律规范的体系关联，从整体法秩序的视角审视生态环境规范的适用与衔接，具有鲜明的统合特征。该学说建构了一种以生态环境保护目标为核心的规范整合方法，打破了相关规范内外领域的界限，将该问题拓展至整个法律体系的协同适用以提供解决方案。可见，如采用“广义说”，法律适用规则的核心逻辑本质上是在宪法统一法秩序的视角下进行适用规则的处理。

 

　　二、“狭义说”意义上“双法源”法律适用的一般规则

 

　　在法律适用意义上，采用不同的“双法源”学说，适用逻辑和规则存在明显的区别。根据德国法学家卡尔·拉伦茨的观点，“法规范之间并非彼此无关联的简单并置，相反，它们相互间存在多种多样的关联结构”。法律体系包含形式与实质双重维度。其一为外部体系。“按照形式逻辑规则构造出的抽象的、普遍的概念体系，从调整对象的事实构成中分离出某些确定要素并将其普遍化。再基于这些要素形成类概念，然后通过增添或剔减若干种差特征，就可以形成一些抽象程度不一的概念。进而通过将那些抽象程度较低的‘下位’概念涵摄到若干抽象程度较高的‘上位’概念之下，最终实现将大量的法律素材归结到少量的‘最高’概念上。因为如果这种体系是‘完整的’，那么在其体系框架内，任何法律问题只需借助逻辑思维程序就能解决。”其二为内部体系。“作为‘实质的法律思想’，法律原则要求‘在事实和法律可能的范围内相对尽可能高的程度上被实现’；在诸原则相互矛盾的情况下，某一原则应向其他原则让步，直到两者都可以得到‘最优的’实现；至于要到何种程度才是最优化状态，则依赖于相关各法益的位阶和就此进行的利益衡量；最终取决于这一个别原则在由这些原则构成的体系框架中的价值和重要性。”可见，拉伦茨所指的“外部体系”是依形式逻辑建构的抽象概念、规范编排与位阶结构，旨在确保法的安定性与形式秩序；“内部体系”则是由法律原则、评价脉络与价值秩序构成的实质体系，旨在实现法秩序的意义融贯与价值统一。“外部体系”提供规范适用的形式框架，“内部体系”赋予规范实质内涵与正当性基准。

 

　　拉伦茨提供了一套在法律适用层面、针对某一个部门法体系范围内所应遵循的“外部体系优先、内部体系补充”的一般规则，虽然他以私法规范为这套规则的主要分析对象，但该规则也构成适用于所有部门法的一般法学方法论。所有实证法均具备形式规范与实质价值的双重结构，需兼顾法的安定性与正当性，遵循“先形式确定性、后实质合理性”的法治思维。不同部门法的差异仅体现为“内部体系”介入的强度与边界不同，如刑法坚守罪刑法定而严格限制原则续造，行政法受法律保留约束，环境法则因领域的特征而强调政策性与风险防范，赋予“内部体系”更为动态的解释与协调功能。但无论哪个部门法，均不否定“外部体系先行”的一般顺位。如果运用拉伦茨的这套一般规则学说，在司法实践中应首先根据案件事实，在由形式逻辑、规范编排与概念位阶构成的“外部体系”中定位到可适用的法律规范，并通过文义解释与逻辑涵摄初步确定规范适用范围。若“外部体系”规范清晰、无歧义且无冲突，能够完整涵摄案件事实，则径行适用该形式规范即可；若在“外部体系”出现规范模糊、相互冲突或存在法律漏洞，或径行适用将导致明显不公，则可引入由法律原则、立法目的与价值秩序构成的“内部体系”，借助其意义脉络对外部规范进行目的解释、冲突协调与漏洞填补。“内部体系”的介入旨在为外部规范赋予实质内涵与正当性基准，而非取代具体实证规范，最终裁判仍需回归于“外部体系”中的具体法律规范依据，从而在兼顾法的安定性与价值融贯性的基础上形成结论。

 

　　根据美国学者Craig Anthony Arnold的观点，环境法的发展已经呈现四个代际的迭代：第一代以命令控制、技术标准与司法诉讼为核心，侧重政府单向末端管控；第二代引入经济激励与弹性监管工具，突破单一行政管控模式；第三代强调协同参与、结果导向规制、反思性法治、分配正义与可持续发展，推行适应性生态系统治理；第四代呈现整合主义、多模态特征，不再固守单一主导模式，兼容多元治理工具，将环境法视作持续演化、适配多元社会系统的复杂制度体系，且各代际长期共存、共享政策空间。笔者认为，我国环境法发展历经第一代命令控制规制奠基，第二代市场化激励工具落地，迈入第三代协作治理与系统生态治理阶段。《生态环境法典》出台后，在“总-分”结构下，通过污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编“三编并立”的体系整合、多元规制工具并置、公众参与与生态环境共治制度化，我国已完成了第三代环境法的体系定型，兼具第四代环境法一体化、多模态、适应性演化的核心特质，目前整体处于第三代为主体、向第四代过渡的混合进阶阶段。拉伦茨的学说可为我国环境法作为一个独立部门法，在处理《生态环境法典》与单行法之间的适用关系时提供一般性适用规则。在“狭义说”的界定下，环境法的规范条款虽然涉及诸多领域，但其核心规范范围可以构成一个独立且自洽的部门法体系。在此意义上，环境法之所以能够构成一个部门法体系而非领域法，核心原因并不在于其规范所涉事项的领域范围，而在于《生态环境法典》与各类生态环境单行法共享一套统一、唯一、内在且自足的价值体系，即拉伦茨所指的“内部体系”——以“人与自然和谐共生”为核心理念、以“中华民族永续发展”为根本目的、以“美丽中国建设”为目标的统一价值脉络。环境法的调整对象是以人类与自然为共同参与者、以相互依存与共生为核心的动态法律关系网络，涵盖人与人、人与自然、关系与关系的全维度互动，旨在实现关系平衡与共生正义。无论是《生态环境法典》确立的基本原则、制度框架，还是生态环境单行法中针对大气、水、土壤、自然保护地等特定领域的相关规定，均以生态环境保护、可持续发展、风险防范、生态整体利益等共同价值为主轴展开，规范之间目标一致、逻辑连贯、意义融贯，由此具备了部门法意义上独立成型的体系基础。与之不同，民法、刑法、行政法等部门法中虽亦存在涉及生态环境保护的条款，但此类规范并非以生态环境价值为核心目的，其制度逻辑与评价基准仍须服从于各自部门法固有的价值体系，如民法以意思自治、权利保护与损害填补为核心，刑法以法益保护、罪刑法定与责任主义为根本，行政法以法律保留、职权法定与比例原则为圭臬。这些部门法中涉生态环境条款的关切仅为各部门法实现自身价值时的考量因素之一，而非独立的价值统帅，因此无法纳入环境法内部的价值脉络，亦不能成为“狭义说”生态环境法律规范体系的组成部分。

 

　　“狭义说”的“双法源”体系恰好可以作为拉伦茨的双重体系理论与法律适用模式的完整体现：从结构上看，环境法作为部门法具备形式与实质双重维度，由法典与生态环境单行法共同组成“外部体系”，体现为规范之间的形式逻辑关系、条文编排秩序与法源位阶结构，承担保障法的安定性与可达性或可检索性的功能；而由《生态环境法典》所确立的基本原则、立法目的与价值脉络构成部门法的“内部体系”，作为贯穿全部生态环境单行法的意义脉络与评价基准，实现环境法的法秩序价值统一与实质正当。在法律适用层面，首先在“外部体系”内依据部门法的形式逻辑，优先适用更为具体的生态环境法律规范，完成规范定位与逻辑涵摄；仅当法规范存在语义模糊、规范冲突或法律漏洞，以致仅依靠“外部体系”无法获得妥当裁判结论时，再引入以法典为核心的“内部体系”，借助环境法基本原则对外部规范进行解释、协调与漏洞填补。“内部体系”的作用并非取代“外部体系”中的具体规范，而是为其赋予实质内涵并进行价值正当性控制，最终仍以“外部体系”中的实证规范作为裁判依据，从而在部门法体系内部实现形式安定与实质正当的统一。

 

　　三、“广义说”意义上“双法源”法律适用方法

 

　　如果采用“广义说”的“双法源”理论，将《生态环境法典》本身所构成的规范整体视为一种“内部体系”，其包括法典所确立的基本原则、核心制度、通用规则与体系化结构，并可作为生态环境领域的基础性、框架性规范集合，同时，以《生态环境法典》为中心，辐射所有涉及生态环境保护的法律规范所形成的跨部门法源整体，既包括生态环境领域单行法，也涵盖民法、刑法、行政法等其他部门法中关涉生态环境保护的相关规范，这一基于问题导向、区别于传统部门法意义上的开放法源体系即为“外部体系”。这与拉伦茨在《法学方法论》中提出的“内部体系”与“外部体系”，即仅针对同一法律部门或同一部法典内部所作的双重构造区分，具有明显的区别。那么“广义说”下是否仍然可以适用“外部体系优先、内部体系补充并进行校准”的法律适用一般规则呢？在法律适用中，不同部门法规范对同一事实进行矛盾评价表面上看是法条抵触，实质是各部门法内在价值体系的分歧。由于“广义说”的“双法源”规范超出了环境法的部门法范围，这些跨部门法的涉生态环境法律规范冲突，本质可能是环境法“内在价值”与民法、刑法、行政法各自核心“内在价值”校准后的体系性冲突，而非简单的法条竞合。

 

　　在“广义说”的“双法源”框架下，可以建构两种不同类型的法律适用规则。

 

　　第一种可归纳为分层适用方法，特点为“分层统领、协同补充”。具体而言，《生态环境法典》和生态环境单行法构成的部门法体系内部已经形成双层规范体系，并且互为补充。在此规范范围内，先进行外部体系的形式适用，后遵循法典价值进行统领和校验；然后再衔接民法、刑法、行政法等其他跨部门生态环境法律规范，解决跨部门法条体系冲突。这种方法，实际上是将所有生态环境法源分成三个层次，即先在外部体系解决法典与生态环境单行法之间的环境法部门法内部规范冲突，后解决《生态环境法典》本身的内部体系冲突及其价值校验，最后衔接跨部门法冲突。这种分层适用方法，先在环境法部门法体系内部形成统一判断，再处理跨部门法竞合问题，有助于提高法适用的安定性、可预期性。

 

　　第二种可归纳为一体适用方法，特点为“整体协同、平等适用”。在“广义说”的“双法源”框架下，虽然存在跨部门法规范，无法在不同的部门法之间找到某一优先的部门法“内在价值”进行校验，但仍可参照“外部体系优先、内部体系补充并进行校准”的法律适用一般原理。从规范属性与法源地位来看，这些涉及生态环境保护的法律均由全国人大及其常委会制定，在形式效力上属同一“法律”位阶，彼此之间不存在效力高低与适用先后。生态环境单行法、民法中的绿色原则及其相关规范、刑法中的环境资源犯罪规范、行政法中涉及生态环境的其他规范等，均是宪法价值在不同领域的具体化，在生态环境事项的法律适用中应当具有同等的规范效力。这种一体适用方法，更能确保法源适用的形式公正性。

 

　　但是在一体适用方法的内部体系校验中，跨部门法域的规范冲突不再是以环境法的价值体系作为最终校验依据，而应当以宪法价值秩序作为唯一、最高、中立的校准基准。由于“广义说”的生态环境法律规范“外部体系”已突破单一部门法边界，涵盖民法、刑法、行政法等多个法域，各部门法均具有自身独立、正当且不可替代的核心价值，若以环境法领域的价值统摄全部跨部门规范，会造成部门法价值之间的失衡，更会在根本上违背法秩序统一原理。环境法的内在价值立场虽具有体系性与专门性，但其本质仍属部门法价值，仅对环境法体系内部具有拘束力，并不具备凌驾于其他部门法基本价值之上的正当性，无法为私权保障、罪刑法定、依法行政等其他部门法的核心价值提供中立、权威的协调标准。与之相对，宪法价值秩序位于整个法秩序的顶端，兼具最高性、包容性与中立性，既包含生态文明、生态安全、可持续发展等生态价值，也涵盖人格尊严、人身自由、罪刑法定、依法行政等其他部门法赖以存在的根本价值，唯有宪法能够在多元价值冲突中给出具有正当性的权衡与决断。环境法的内在价值，仅应被理解为宪法生态价值的具体化与制度化表达，其自身不具有最终价值决断权；只有在宪法价值秩序的统摄下，才能在平等适用所有涉生态环境规范的同时，实现各部门法价值的协调共存与法秩序的整体统一，确保法律适用既不片面偏向生态目标，也不忽视其他基本价值，最终达成真正意义上的体系融贯与正当性。

 

　　四、《生态环境法典》外部体系法律规范冲突一般条款的解释

 

　　《生态环境法典》第1239条和第1055条，分别确立了法典与单行法之间的一般性适用规则。《生态环境法典》第五编“法律责任和附则”的第三章“附则”部分第1239条规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。”该编第一章“法律责任通则”的第一节“一般规定”中的第1055条规定：“同一个违法行为违反多个生态环境法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”从这两个条文所处的编排位置，我们可以探寻立法者的深意。

 

　　《生态环境法典》遵循“总则-分则”结构。如果按照实质性法典化编纂理论，在这种经典的总分结构设计中，法条所处的不同位置决定其不同功能，即第1055条与第1239条所建构的适用规则具有不同的层级差异与适用边界。从立法层面看，总则与分则的区分涉及法典的编纂体例，乃近代法典化的产物。以民法典为参照，存在法学阶梯体系与潘德克顿体系之分，前者以《法国民法典》为代表，后者以《德国民法典》为代表。《法国民法典》采用了罗马法时代盖尤斯和查士丁尼《法学阶梯》的人、物、诉讼三分法体系；《德国民法典》则采取潘德克顿法学的总则、债权、物权、亲属、继承五编的“总分”结构体系。在这种潘德克顿法学体系的编排逻辑中，总则的精神和思想体现于具体规则之中，乃是对具体规定的一般性、总结性和抽象性统领。因此，在法律适用上，总则与分则之间往往在解释上相互呼应，在适用时“瞻前顾后”“左右逢源”，构成体系解释的基本参照系。在以潘德克顿体系为基础的编纂方法上，德国环境法典（专家草案）曾采用该体系技术，但以失败告终。《生态环境法典》的结构设计与之相似，采用了“总则-分则”编纂体例，两者编纂技术同源，均采取了“提取公因式”编纂方法，但二者的价值逻辑有所不同。

 

　　《生态环境法典》中“法律责任和附则”单独成编，是在编纂过程中经过不同观点碰撞后，对技术方法选择的结果。该编对现行相关法律责任规定进行平移、择取、归并、提炼，围绕分编中的污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编有关禁止性、义务性规定，结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，在内容上最终形成对照各类违法行为、全面严格合理设置的法律责任规范体系。该编特别设置了第一章“法律责任通则”部分，对归责原则、追责期限、法条竞合、责任折抵、法律衔接适用等进行规范。学者陈海嵩认为，我国生态环境单行立法表现出“领域性”和“综合性”的特征，因此该编设计上涵盖民事责任、行政责任和刑事责任，这种编纂技术特征决定了其在体例上具有相对独立性和创新性。该编内部通过“提取公因式”以及制定一般条款的方式形成体系脉络，与总则编具有一定意义上的相同功能，具有综合性、统领性、整体性。由此可见，该编与分则各编在总则编涵摄下形成体系脉络的路径存在一定差异，其特别价值在于，该编所提取的公因式并不是传统意义上适用于整个法典的抽象内容，而是在法律责任编所调整的范围内针对特定责任要件或责任适用要求加以抽象、归纳而获得，形成生态环境法律责任追究的基本架构。因此，法律责任编在内部形成相对独立且完整体系的同时，也能通过反向统摄为其他四编提供基础性规范和综合性规范。法典各编相互之间的规范关联因而表现为：总则编总体统摄分则各编、总则编部分统摄法律责任编、总则编与分则各编共同统摄法律责任编、法律责任编反向统摄总则编和分则各编；其五编之间通过相互作用形成两个层次的结构，即“总则编-分则各编”以及“（总则编+分则各编）？法律责任编”，这为解决“双法源”模式带来的规范适用难题，提供了基础架构。

 

　　可见，《生态环境法典》第1055条被置于第五编“法律责任和附则”的第一章“法律责任通则”第一节“一般规定”中，其仅处于法律责任编的核心总则位置，属于法典内部的基础性规则；第1239条则位于第五编的第三章“附则”，作为全法典的收尾性条款，是规范法典与外部法律关系的顶层规则。二者在法典中的位置设置差异，直接决定了规范范围、适用边界、规范功能与涵摄关系的不同，构成了“双法源”适用规则的结构基础。笔者认为，从体系内涵来看，这两个条文的位置差异，本质上是“总-分”结构下“二级总则”与“顶层附则”的定位分野。在规范效力层面，条款位置的层级差异直接决定了其规范射程的差异。《生态环境法典》第1055条作为法律责任编内部的“二级总则”，规范效力仅能反向涵摄至法典各编内部，不能约束法典之外的单行法中的法律规范，规范射程低于全法典的总则编，仅在责任追究的具体适用中具有优先性，是解决法典内部责任规范冲突的基础性规则。与之不同的是，《生态环境法典》第1239条作为全法典的顶层附则条款，其规范射程覆盖整部法典，包括总则编、分则各编以及法律责任编，是整部法典适用边界、规范射程最广的条款之一。同时，该条不仅能够约束法典内部所有规范，而且可以直接调整和衔接法典与外部规范之间的效力关系，任何内部规范的适用都不得与该条规定相抵触，效力边界延伸至整个法典之外的“外部体系”。综上，两条文在法典中的不同位置设定，实际上确立了一套不同法律规范冲突时的层级优先秩序，如“附则规则＞通则规则＞分则具体责任”的适用优先秩序，既兼顾了法典的体系性与统一性，又尊重了特别法的特殊性，符合法典与单行法之间“整合而不替代、统一而不封闭”的核心要求。

 

　　但是，实践中这种环境法“外部体系”规范冲突和竞合，在“双法源”情况下无法简单得出法律适用的唯一结论。如何处理这些实证法规则之间的形式适用顺序，如同位阶法源之间的特别法优先、法条竞合、适用次序安排等问题，均有待深入研究。实际上，《生态环境法典》第1055条解决的是法典内部规范冲突，属于横向竞合，处理方式是“从一重处罚”模式；而第1239条解决的是法典与外部单行法的冲突，属于同位阶法源规范竞合，处理方式是直接确定特别法优先的适用准则。二者分别指向“外部体系”内部不同维度的规范协调问题，均属于形式规则层面的适用安排，并不涉及原则与规则、“外部体系”与“内部体系”的阶层关系。从现行法规范结构来看，立法并未明确规定二者适用的先后次序，因此在法律适用逻辑上并不存在绝对唯一的顺序。既可以先行依据《生态环境法典》第1239条判断是否存在外部特别法，排除横向竞合判断的必要性；也可以先在法典内部完成横向竞合梳理，确定最优内部规范后，再以第1239条进行外部法源校验。也就是说，在第1055条与第1239条的适用关系中，如果把由法典与单行法所构成的法源称为“外部规则”，法典本身的规范体系称为“内部规则”，法典第1239条（外部单行特别法优先）与第1055条（内部责任竞合）的适用顺序，无论是采用“外部规则优先于内部规则”还是采用“内部规则优先于外部规则”，均未涉及“外部体系”与“内部体系”（价值-原则体系）之间“先规则后原则”的适用关系，均未突破第1055条与第1239条的体系适用框架，并具有法教义学上的正当性，因而仅体现法律适用思路上的差异。

 

　　五、“双法源”引发外部体系适用安定性与融贯性的价值选择

 

　　由上文的论证可知，关于《生态环境法典》第1239条与第1055条之间的适用顺序之争，均不触及“外部体系”与“内部体系”的价值校准机制及阶层性关系，也不改变“外部体系”作为法律适用形式起点的基本结构。下文将就两种不同适用顺序展开进一步讨论。

 

　　如果采用“外部规则优先于内部规则”（以下简称“先外后内”）的适用顺序，从法条的规制功能看，《生态环境法典》第1239条作为附则中的顶层适用规则，其适用范围的统摄约束力强于作为内部责任竞合规则的第1055条。法官在处理案件或行政机关进行执法时，可以先依据第1239条判断是否存在针对同一事项有具体规定的单行法；若存在，则优先适用单行法，无需进入法典内部规则的适用；若不存在单行法的特别规定，则适用法典自身规范；若此时出现同一违法行为违反法典内部多个规范的情形，再适用第1055条的“从一重处罚”规则解决内部竞合，确保适用逻辑的严谨性。反之，如果按照“内部规则优先于外部规则”（以下简称“先内后外”）的适用顺序，法官或行政机关则可以先搁置外部单行法的适用判断，优先进入《生态环境法典》内部规范体系，完成内部责任竞合的梳理后，再衔接外部法源，判断是否存在优先适用的单行法规范。从两个条文的规范构造定位来看，这一适用顺序并未否定第1239条作为顶层适用规则的优先适用属性，而是对适用逻辑的反向选择，核心逻辑在于“先明确内部规范基准，再衔接外部特别规定”。

 

　　“先外后内”适用的核心优势在于效率性与针对性，其能够快速查找外部单行法的特别规定，避免不必要的内部规范梳理。这尤其适用于外部单行法规定明确、与案件事实高度契合的情形，既能减少法律适用环节，提升执法司法效率，又能充分体现“特别法优于一般法”的法理。“先内后外”适用的核心优势则在于严谨性与系统性，通过优先梳理法典内部规范、适用第1055条解决内部竞合，明确由法典所确定的责任基准，再衔接外部单行法，可有效避免因忽视法典共性规则而导致的适用偏差。该顺序尤其适用于外部单行法规定较为模糊、需结合法典原则进行解释的场景，以确保法律适用的体系性与一致性。

 

　　但是，两种不同顺序均存在一定的缺陷。在采用“先外后内”适用顺序时，若执法人员或法官过度依赖外部单行法，未对法典内部规范进行必要审查，可能忽略外部单行法与法典核心原则、共性规则（即法典所建构的“内部体系”）之间的衔接，甚至可能出现外部规则与法典总则精神相悖的适用偏差，进而影响法律适用的统一性。在采用“先内后外”适用顺序时，也可能存在逻辑冗余、增加法律适用环节等问题。若存在明确的外部单行法特别规定，此前的内部规范梳理工作便失去实际意义，在一定程度上降低执法、司法效率，且可能因初步形成的内部适用结论，影响对外部单行法规范的客观判断。此外，“先内后外”适用顺序还可能引发适用偏差，违背《生态环境法典》第1239条确立的“双法源”衔接逻辑，进而导致适用结果错误。

 

　　在两种适用顺序的价值功能上，“先内后外”更侧重维护法的安定性，而“先外后内”更侧重实现法的融贯性。“先外后内”顺序可能因缺乏法典共性规则的统摄，导致同类案件出现不同的适用结果，损害法的安定性，陷入滥用自由裁量权的风险，偏离立法预设的规范目标；但该顺序能使整体法源之间的规范适用更协调、更贴合立法预设的体系结构，因此更有助于实现法的融贯性。“先内后外”可以约束自由裁量权的行使，确保执法司法活动的一致性，维护法的安定性；但其容易忽视外部单行法与法典内部规则在规范内涵、适用范围上的细微差异，导致外部特别法的独特价值与制度功能被法典共性规则所掩盖，无法实现整个“双法源”体系的有机衔接，进而损害法的融贯性。在实践中，“先外后内”的顺序更具合理性与可操作性，但“先内后外”顺序并非完全不可行，只要以《生态环境法典》第1239条的规则基准定位为最终遵循，确保外部规则的优先适用权不被内部规则的先行适用所架空，该顺序就仍然可行。这两种适用顺序之争的本质，只是在法律适用中对安定性与融贯性这两大核心价值侧重的选择差异。

 

　　六、法律适用方法的多样态引发结果的复杂性

 

　　“现代成文法国家的法律体系是以宪法为根本遵循、以部门法为基本支撑的法律大厦。法秩序虽为观念建构的产物，但可通过法律文本、法律执行和适用的结果被感知，这也是法秩序实务建构成为可能的理论前提……然而，囿于有限理性、价值变迁等原因，法秩序理想的价值、理性与逻辑高度统一的状况难以企及，法秩序通常都会存在程度不同的不统一问题，这正是立法、执法、司法和法学研究必须充分关注法秩序统一的原因。”在《生态环境法典》与单行法的适用冲突中，基于不同的逻辑起点，可能存在四种不同的解释方法，形成截然不同的裁判思路，进而导致同一违法行为的适用结果出现显著差异。并且，这些方法各有其价值取向与适用局限，法院和行政机关在实施中需结合具体场景进行抉择。

 

　　（一）法典中心主义

 

　　法典中心主义方法假设《生态环境法典》在生态环境领域的所有法源中具有基础性、综合性的一般法地位。这种适用方法的核心逻辑，是将《生态环境法典》第1055条“从一重处罚”规则视为核心竞合依据，认为保留的单行法仅为补充性规范，无优先适用效力。该方法的适用场景限定为法典与单行法对同一违法行为均有罚款规定。由于法典的基础性地位，排除了单行法作为特别法适用的情形，由此推导出的结论是：无论单行法如何设定罚款幅度，一律适用法典第1055条所能反向涵摄的法典内部规范，实行“从一重处罚”。例如，《生态环境法典》污染防治编第九章和第十章的第328条至第333条，对自然保护地、重点流域水污染防治进行了规定；《长江保护法》第四章的第43条至第51条以及《黄河保护法》第六章的第72条至第81条也进行了污染防治的处罚规定。在法典中心主义的适用逻辑下，《生态环境法典》第328条至第333条作为自然保护地、重点流域水污染防治的一般性、基础性、通用性规范，构成该领域法律适用的基础框架；《长江保护法》第四章、《黄河保护法》第六章的相关规定虽然属于针对特定流域的特别性、具体化规范，但在适用中，基于法典的基础性地位，其适用仍会被排除，转而依据《生态环境法典》第1055条予以“从一重处罚”。

 

　　法典中心主义方法的核心优势在于维护裁判尺度的统一，降低裁量风险。但是，由于法典与单行法各自构成独立的体系结构，在规范目的、保护法益、制度功能上具有结构性差异，如果过度强调法典的统领性地位，也存在导致适用结果与立法者的特殊立法意图相背离的风险，进而损害法的融贯性。

 

　　（二）特别法优先

 

　　我国《立法法》第103条前段规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。特别法优先也是《生态环境法典》第1239条所确立的适用规则的法定依据；强调保留的单行法是特定领域、特定事项的特别法，与法典构成“特别法-一般法”的适用关系。其适用场景主要是单行法存在特别规定、专属处罚、专属竞合规则的情形，如《长江保护法》对长江流域内特定污染行为的特别罚则。

 

　　首先，尽管《生态环境法典》第1239条在规范表述上，仅针对“生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域”明确了特别法优于一般法的适用规则，但从规范体系、法源结构与适用现实来看，即使基于各要素的污染防治单行法被废止，污染防治领域也同样构成典型的“双法源”并行格局，该条所确立的适用规则理应延伸适用于污染防治领域。《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》《黑土地保护法》《国家公园法》等单行法中仍然有污染防治的规定。因此，不能排除《生态环境法典》第1239条所确立的特别法优先规则在污染防治领域的适用，否则将造成同一法典内部适用规则的碎片化与体系矛盾。

 

　　其次，对特别法的判断并不应当以法典与单行法的关系作为判断标准，而应当基于法条规范要素本身。例如，《生态环境法典》第1136条针对向水体排放油类、酸液、碱液，排放剧毒废液或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下，在水体清洗装贮过油类或有毒有害污染物的车辆容器，违规排放含热废水或含病原体污水，以及向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾等不同情形的违法行为，根据法定情形的危害程度，分别设定了二万元以上二十万元以下、十万元以上一百万元以下、二十万元以上二百万元以下等三个不同梯度的罚款处罚。《长江保护法》第89条则规定，对于长江流域磷矿开采加工、磷肥和含磷农药制造等企业超过排放标准或者总量控制指标排放含磷水污染物的，处二十万元以上二百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款。《生态环境法典》第1136条第1款第2项针对排放黄磷等可溶性剧毒废渣的行为设置专门罚则，《长江保护法》第89条则规制长江流域内超标排放含磷水污染物的行为，二者指向同一物质载体，但在规范构造上存在清晰的一般与特别关系。这种关系并非从法典与单行法的关系得出，而需要从法条规范层面进行具体判断。《长江保护法》第89条针对广义含磷污染物超标排放进行概括性规制，属于一般法规范；而《生态环境法典》第1136条第1款第2项仅将剧毒黄磷作为特殊有毒有害物质予以严格管控，构成特别法规范。此外，两个法条规范所保护的法益具有本质区别：《长江保护法》第89条旨在防控流域水体富营养化、保障长江流域生态安全与总磷总量控制目标；《生态环境法典》第1136条则立足于防范水体剧毒污染、维护人体健康与公共安全。从这个例子可以看出，在此情形下，法典的规范才是特别法，而《长江保护法》的规定属于一般法，应当优先适用法典。

 

　　特别法优先的方法能够保障法的融贯性，但容易弱化法典的基础性、统领性作用。此外，因为单行法规范分散，不同单行法的裁量标准存在差异，可能导致同类案件裁判结果不一，损害法的安定性。

 

　　（三）新法优于旧法

 

　　我国《立法法》第103条也规定了同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。新法优于旧法的逻辑核心是以时间优先为标准。《生态环境法典》作为2026年3月通过并公布、8月15日施行的新法，相对于多数保留的单行法而言，在同一事项规定存在冲突时，应当优先适用。其适用前提是：法典与单行法对同一事项的规定存在冲突，且单行法无明确特别法属性。

 

　　但是，这种方法也存在明显的冲突困境：若单行法同时具备“旧法”与“特别法”的双重属性，而法典属于“新法”与“一般法”时，则会陷入“新一般法与旧特别法”的适用僵局。此时需提请全国人大常委会进行裁决，这在无形中会导致裁判效率降低，也增加了法律适用的不确定性。

 

　　（四）体系化适用

 

　　体系化适用方法，即兼采“就高不就低原则”与“特别法优先”原则，兼顾法典与单行法的双重价值。其核心逻辑是将《生态环境法典》第1055条的内部竞合规则与第1239条的外部特别法优先规则并行适用，明确区分法典内部条款竞合，以及法典与单行法规范竞合这两种情形：当法典内部条款竞合时，适用“从一重处罚”规则；法典与单行法竞合时，优先适用单行法的特别规定；无特别规定时，则遵循“就高不就低”原则适用法典规则。然而，该适用路径面临的一个根本性难题是，作为体系化适用对象的“单行法”范围边界模糊，直接牵涉法源识别上的“狭义说”与“广义说”之争。具体而言，若采“狭义说”，单行法仅指环境法部门法意义上生态环境领域的专门性单行立法，如《长江保护法》《黄河保护法》《森林法》《草原法》等，外部竞合的识别与适用相对清晰；若采“广义说”，则涉及跨部门法中特别法的规范识别问题，使得法典与外部规范的竞合关系更为复杂，特别法优先的适用边界也随之模糊，进而影响体系化适用方法的安定性与可操作性。因此，体系化适用方法能否顺畅运行，在根本上取决于对单行法法源范围的界定，必须回到“狭义说”与“广义说”的理论分歧中予以澄清和选择。

 

　　价值具有社会依赖性，不同的价值抉择间可能存在冲突，选择哪一个并不仅仅取决于主观的偏好。体系化适用方法应当以宪法“内在价值”统合整个环境法秩序，并在跨部门法源冲突中将其作为法律适用与法律解释的终极校准标准，意在通过宪法所确立的价值秩序，化解《生态环境法典》与各类单行法之间的规范冲突，实现法体系的融贯性与统一性。这一思路在理论上具备融贯性与正当性，但在司法与执法实践中面临多重结构性困境。首先，宪法所蕴含的生态价值、国家发展目标、基本权利保障等“内在价值”多具有高度原则性与抽象性，缺乏可供直接适用的规范要件与裁量标准，在法典与跨法源的单行法发生适用冲突时，难以通过价值推演得出唯一、确定的裁判结论，容易导致法律适用的不确定性与裁量恣意。其次，生态环境领域的规范冲突往往涉及区域利益衡平、经济发展与环境保护协调、不同法益位阶排序等复杂判断，而宪法价值本身作为校准依据极易陷入价值权衡的主观化困境。再次，将宪法价值引入生态环境法律适用冲突判断，也可能进一步模糊法源识别标准，加剧前述“狭义说”与“广义说”的法源范围之争，使得特别法优先、从一重处罚等规则更难形成稳定共识，最终削弱体系化适用方法的安定性与可预期性。最后，在我国现行法律适用体制下，规范的实施高度依赖司法和行政执法体系能力，且行政机关与司法机关并不具备合宪性审查的权能，难以直接以宪法价值否定或修正单行法的具体规则。即便发现法典与单行法的适用结果背离宪法“内在价值”，也缺乏制度化的校正路径，导致宪法价值校准在功能上被虚置。

 

　　七、结论

 

　　综上所述，自作为部门法的环境法实现法典化以来，《生态环境法典》与单行法并行互补的“双法源”格局已经形成，并将成为长期且稳定的制度形态。在我国生态环境法治实践中，法典与单行法并非“统领-配套”的层级关系，而是同位阶、同效力、功能互补的法源形态。法典的出台并未创设出高于单行法的规范位阶，也未能实现对生态环境领域全部规则的统一吸纳与完全替代，单行法依然具有独立的规范地位、规制目标与适用空间。二者共同构成生态环境治理的规范体系，在规范功能、规制对象、适用场景上各有侧重，在法律适用中处于平等地位。在司法实践与行政执法中，法典与单行法、一般法与特别法、新法与旧法之间的适用关系呈现更加复杂的样态，如何在法的安定性、体系融贯性与个案公正性之间保持动态平衡，成为“双法源”并存格局下法律适用必须回应的核心问题。

 

　　无论是坚持法典中心主义、特别法优先、新法优于旧法，还是采取体系化适用与价值权衡路径，均须恪守基本法理。生态环境治理具有鲜明的领域性、区域性与复杂性，不同区域、不同领域、不同规制对象的制度需求存在显著差异，单行法所承载的特殊规制目的、精细制度安排与差异化责任机制，也无法被法典完全吸纳与替代。当前法律适用面临的核心难题主要来源于“双法源”结构本身所呈现的多样性、分散性与复杂性。不同规范在立法目的、规制路径、制度设计上存在差异，由此引发规范识别困难、适用标准不一、解释路径分歧等现实问题。

 

　　即使通过后续的单行法修订、规范清理等形式化手段，也并不能从根本上化解法律适用难题。无论规范如何整合与清理，都难以彻底消除不同法源之间的功能差异与适用分歧，无法完全避免法律适用中的解释冲突与选择困难。因此，需正视同位阶多元法源长期并存的客观格局，通过明确规范识别标准、目的解释规则、体系解释方法以及价值权衡机制，在个案中实现规范协调、目的契合、价值融贯，才能真正化解适用困境、统一裁判标准、实现个案公正。

 

　　

 

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