法典化视域下生态环境诉讼的证据协同研究

        

 

　　作者简介：曹影，苏州大学王健法学院讲师，主要从事民事诉讼法研究。

 

　　文章来源：《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2026年第4期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、我国生态环境诉讼证据协同的现实困境

 

　　二、我国生态环境诉讼证据协同的法典化契机

 

　　三、我国生态环境诉讼证据协同的实现路径

 

　　四、结语

 

　　摘要：我国生态环境诉讼证据规则散见于三大诉讼法与相关司法解释中，性质不同的诉讼程序之间存在壁垒，具体证据规则相互抵牾，导致了专业性证据定性争议、证据的转化规则供给不足、多元取证主体权责配置失当等证据协同困境。《中华人民共和国生态环境法典》的正式颁布为系统整合既有证据规则提供了体系框架与调整契机。宜在环境法典统领下，通过非讼法理的合理适用、专业性证据规则的有效衔接、公权力机关的取证协作，形成贯通行政、民事与刑事程序的证据协同机制，为实现环境司法的专业化与现代化提供坚实的证据制度保障。

 

　　关键词：证据协同；生态环境法典；生态环境诉讼；公益诉讼；专业性证据

 

　　2026年3月12日，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）正式通过，我国生态环境治理全面迈入体系化、法典化的新时代。法典编纂的核心目标在于系统整合长期分散于单行立法中的制度规则，克服规范碎片化带来的适用困境，构建协调、高效的生态环境治理体系。诉讼制度是环境治理的重要组成部分，也是实现生态文明建设目标的法治保障。证据作为诉讼之基石，直接影响着程序的推进与实体正义的实现。在法典已然颁布的背景下，如何在其确立的实体规范与诉讼框架内，达成生态环境诉讼证据规则的体系化与协同化，成为亟待回应的现实问题。

 

　　与传统部门法主要调整“人—人”之间法律关系不同，《生态环境法典》以“人—自然—人”之间的复合性关系为规制对象，呈现出跨越公法与私法、融合实体与程序、交织法律与科技的“跨界”特征，这一本质属性决定了立法必须突破以往按要素、分部门的模式局限，增强制度设计的系统性、整体性与协同性。映射于司法领域，生态环境案件的审理也呈现出多重法律关系交织、多元诉讼程序并行的复杂态势，这对作为程序核心的证据制度提出了远高于传统诉讼的协同要求。

 

　　近年来，我国生态环境诉讼研究一直聚焦多元司法救济机制的宏观衔接，并取得了重大进展。然而，围绕程序运行中的证据协同问题所作讨论较少，大多是将之作为研究内容的一小部分，嵌入多元司法救济机制，与诉前程序、起诉基准、受案范围、案件移送等议题一并探讨，欠缺专门性、系统化的研究。当前，我国生态环境诉讼证据规则仍以传统三大诉讼法为基本框架，依赖大量分散的司法解释来填补实践缺口，缺乏内在一致性与外部协调性，进而导致了专门性证据定位冲突、行政执法证据转化不畅、强制取证主体权责不明等证据协同困境，难以匹配《生态环境法典》对程序协同的高阶需求。

 

　　证据协同旨在面对具有多重法律关系与复合程序要求的生态环境案件时，通过制度的设计与整合，协调法院、检察院、行政机关等多元主体之间的取证权责配置；打通行政诉讼、民事诉讼与刑事诉讼三大程序之间的证据衔接障碍；推动证据的高效收集、规范转化、互认共享与有机整合。现阶段，亟待把握《生态环境法典》颁布这一重大历史契机，以协同化为核心目标，对我国生态环境诉讼证据规则进行体系性整合与建构，从而为实现环境司法的专业化与环境治理的现代化提供坚实的程序支撑。

 

　　一、我国生态环境诉讼证据协同的现实困境

 

　　（一）专业性材料的证据属性存在争议

 

　　1.法定证据资格不明

 

　　随着以生态环境纠纷为代表的现代型诉讼不断发展，基于社会成员经验构建的常识性知识库已无法满足现实需要，亟须借助专家提供的专业意见，弥补裁判者在处理专门性问题时认知能力的不足。然而，我国民事诉讼中专门性问题的裁判长期以来一直由“鉴定意见”所垄断。司法鉴定以外的专业性意见是否具备证据能力这一问题尚不明确。证据能力决定一般证据材料是否具备作为案件判断基础的资格，通常由法律直接规定。仅在证据具有证据能力的前提下，法官始对证据的证明力进行自由心证。对于法定证据种类是否构成判断合法性的一部分，影响证据材料的证据能力，学界与实务界内部一直存在争议，这也直接导致了现有司法解释等规范性文件及司法判例中对专业性意见的证据属性定义不明。

 

　　有学者认为，对证据种类应持开放性态度，在法律中明确限定证据的法定形式是一种作茧自缚。穷尽式列举难以适应科技高速发展的现代社会，还可能导致大量与事实相关的载体形式被排除于证据范围之外，因此法定证据种类以外的具有关联性的材料仍然可以作为证据适用。也有学者认为，严格证明原则下，只有法定的证据方法具备证据能力，证据方法的明确规定是为自由心证的潜在膨胀可能性设置了一道外在界限。事实上，建立开放性的证据种类并不难，问题的关键在于如何确定紧随其后的证据调查程序等相关规则。无论如何，现有证据制度的底层逻辑仍为根据不同证据种类设立与之相匹配的调查认定规则，故仅从三大诉讼法出发，现有立法仍采封闭式的证据种类列举规范。

 

　　2.“证据标准”语义含混

 

　　为了有效打破生态环境诉讼中事实认定的专业壁垒，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《损害赔偿规定》）第9条、第10条规定了负有相关环境资源保护监督管理职责的部门或者其委托的机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、评估报告、监测数据等；当事人在诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见，以及委托国务院相关主管部门推荐的机构出具的检验报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，均可以作为认定案件事实的根据。但原则上所有证据都应当经过当事人质证，“证据标准”这一概念在此处语焉不详，究竟偏向于证据资格还是证明标准有待考察。

 

　　在此之前，“证据标准”的表述一直主要存在于我国刑事诉讼中，最初与证明标准之语义混为一谈，随后证据标准在刑事诉讼中逐渐发展出独立意义，具有独立的价值和功能。有观点认为，证据标准存在于侦查机关向检察院移送审查起诉之后、检察院向法院提起公诉之前，是检察机关提起公诉在证据要求上应达到的最低标准。也有学者将之概括为围绕个罪中的定罪量刑问题就证据种类、表现形式乃至数量提出的具体要求。但无论采何种定义，都与《损害赔偿规定》中提到的“证据标准”难相匹配。结合上下文语义，《损害赔偿规定》中的“证据标准”一词更接近于证据材料真正具备证据资格应当满足的条件，在我国语境下即为证据三性。对于同一名词的不同理解进一步加剧了生态环境诉讼中对于专业性材料定性上的分歧。

 

　　3.证据认定规则体系抵牾

 

　　2021年7月，最高人民检察院颁布了法律位阶为司法解释的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《检察办案规则》），其中第34条明确将专家意见列为检察院办理公益诉讼案件的证据种类之一，与鉴定意见并列。第35条更是明确规定了检察机关在公益诉讼案件中可以通过咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译等方式开展调查和收集证据。《检察办案规则》中所指专家意见，与鉴定意见相比，一则委托方不同，二则并不严格要求出具意见的专家为《司法鉴定管理决定》中所规定的登记在册的鉴定人，且隶属于登记在册的鉴定机构。除此之外，还有一类专业性意见主要表现为环境资源行政主管部门出具的相关行政文书，以及行政部门推荐机构出具的检验、检测、评估报告和检测数据等，也被认为在经过当事人质证后可以作为认定生态环境诉讼中案件事实的根据。

 

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第122条规定，将当事人申请的具有专门知识的人提出的专业意见视为当事人的陈述。学界主流观点更是主张，凡司法鉴定以外的专业性意见缺乏中立性与以异议权为核心的证据收集程序的强制性要求，应被视为主张层面的事实陈述，而非证据方法意义上的“当事人陈述”。《检察办案规则》实质上越过前述规定与观点，直接赋予了司法鉴定以外的专家意见以证据能力，而且突破了当事人陈述这一范畴，使得专家意见成为一种独立的证据种类。然而，现有司法解释并没有规定专家意见这一证据的调查程序或审查规则。更为重要的是，证据必须经过质证方可作为定案依据，而许多作出意见证据的专家实质上并不负出庭接受法院询问与各方质证之强制性义务。对比鉴定人的强制出庭义务，检察院申请专家出庭更像是一种权利。

 

　　此外，2021年施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼规定》）第15条规定了当事人申请通知有专门知识的人出庭发表的意见，可以作为认定事实的根据。第23条则规定人民法院可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，合理确定生态环境修复费用。前述条文一方面肯定了专家辅助人意见的证据地位，另一方面又仅将部门意见与专家意见作为“参考”，对专门性意见的定位仍旧模糊不清。2023年《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《环境侵权证据规定》）第23条第1款使得私鉴定实际具有了证据方法意义上当事人陈述的性质，第2款却又采取了司法鉴定的调查程序。对方当事人对该意见有异议的，人民法院应当告知提供意见的当事人可以申请出具意见的机构或者人员出庭陈述意见；未出庭的，该意见不得作为认定案件事实的根据。专业性材料证据属性定位的模糊与冲突引发了一系列证据协同问题，司法解释也只能通过“作为认定案件事实的根据”等相关表述一边含混地肯定其证据资格，一边碎片式地制定证据调查程序与证明力规则。

 

　　（二）证据的转化规则供给不足

 

　　我国三大诉讼法相关规定中，物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录为共同证据种类，民事、行政诉讼中的当事人陈述在刑事诉讼中被分为被害人陈述与犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解。现场笔录为行政诉讼特有，检查、辨认、侦查实验等笔录则为刑事诉讼特有。此种证据分类的差异，也一定程度上造成了实践中的证据衔接转化问题。由于生态环境案件常涉刑行、行民程序的交叉，行政处罚与刑事追诉之间总是面临程序转换与材料移送，行政机关意见亦多以证据的形式出现在民事诉讼中，相关证据的转化问题在生态环境诉讼中愈发常见。

 

　　证据是诉讼的核心，行政执法证据向刑事证据的转化是两法衔接中的基础性问题，行政执法以效率为主要价值取向，而刑事司法以公平公正作为主要价值取向。在行政与刑事证据衔接中，通常主张对实物证据予以直接转化，而言词证据，因其主观易变性，且行政取证程序相较刑事侦查更为宽松，故当事人陈述、证人证言等进入刑事诉讼环节后，往往需要重新收集。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第54条便只规定了行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的书证、物证、视听资料、电子数据等实物证据材料，在刑事诉讼中可以直接作为证据使用。

 

　　环境行政执法与刑事司法的衔接问题，制约着我国生态环境司法工作的顺利进行，环保部门所收集的证据材料亦是司法机关办理环境犯罪案件的重要证据来源。一方面，生态环境案件的证据具有时效性和不可回溯性，证据的提取时间、方式、过程等均可能会对证据的证据能力与证明力产生重大影响；另一方面，环保部门及其监测机构本身就具备专业人员、专业技术、专业设备和取证经验等方面的专业性优势，实践中司法机关往往依赖行政执法机关基于行政认定权所作出的专业性意见，使得刑事诉讼中公安与检察机关对需要转化的行政证据的审查流于形式。据此，2017年环境保护部（已撤销）、公安部、最高人民检察院联合发布《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《衔接工作办法》），其中第20条突破我国《刑事诉讼法》第54条的规定，将可以在刑事诉讼中使用的证据扩张至实物证据以外的检测报告、认定意见、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料。但前述检测报告、认定意见、检验报告在刑事诉讼中作何分类，适用何种规则进行证据调查并未得到明确。且《衔接工作办法》效力位阶仅为部门规范性文件，并非严格意义上的立法活动，证据协同相关的具体司法程序供给仍然不足。

 

　　而在我国传统民事诉讼中，常见的行政机关意见主要表现为“调查报告”“回函”或“情况说明”等。概括而言又可以分为两类：一为官方部门工作人员因其职务而知晓的与案件相关之事，学理上多视之为证人证言；二为官方部门或机构因其自身职能而就案件专门性问题出具的意见或证明，对此最高人民法院认为其并不属于法定证据种类，也没有与之相对应的法定证据调查程序，但由于行政处理的法定性和行政程序的严谨性，可以将之作为书证对待。民事诉讼实践中，法官普遍会将来自行政机关的书面意见认定为公文书证。

 

　　在生态环境诉讼领域，行政执法证据向民事诉讼的转化已成常态，这一现象在行政机关作为原告的生态环境损害赔偿诉讼中尤为突出。鉴于民事诉讼中对于证据的要求较刑事诉讼更为宽松，实务中往往默认行政执法证据可直接采信，而无需重新收集或转化，但行政机关出具的意见性材料之法律属性与证据种类界定仍缺乏法律明确的规定。更为重要的是，若在行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼中，仍然将所有行政机关出具的意见视为公文书证，进而推定其真实性，将会使得民事诉讼不再具有两造平等对立的基本结构，程序正义缺失。

 

　　（三）多元取证主体权责配置失当

 

　　生态环境诉讼时常涉及针对同一损害行为在行政、刑事与民事维度进行复合评价，我国生态环境损害赔偿制度的嵌入，进一步加剧了多重责任追究在实体处分与程序顺位上的冲突，从而引发了一系列复杂的衔接与协调难题。在我国，人民法院作为审判机关一直享有强制取证权。前期职权主义模式下，法院包揽了全部的证据收集与调查活动。20世纪80年代后期开始的以辩论主义为核心的审判方式改革，使得法院的主动取证权限受到限制。根据我国民事诉讼法相关规定，当事人客观上不能自行收集的证据，可以申请法院调取；包括公益诉讼在内的所有可能涉及国家利益、社会公共利益的案件，人民法院应当自行调查收集。

 

　　此外，我国民事诉讼法还规定了检察机关基于审判监督职能而享有的不具刚性强制力的调查核实权。实务界有观点认为，检察机关法律监督手段缺乏刚性直接制约了当前检察工作的质效，因此应当全面加强检察机关的司法强制力，于公益诉讼中赋予检察机关具有强制性的取证权，使得检察机关在公益诉讼中能够发挥更主动有效的作用。而在生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关基于其行政监管权力同样可以向赔偿义务人进行强制取证。这引发了生态环境诉讼中行政机关、检察机关、法院在诉前、诉中调查取证的权责分配问题。如果同时给予法院、检察院、行政机关针对案件当事人的强制取证权，将极易形成多机关部门对被告的“围剿”，有违民事诉讼武器平等原则，亦会造成国家资源的浪费，即使承认多个机关同时具有强制取证权，亦应明确行使阶段或优先顺位。

 

　　以司法鉴定为例，传统民事诉讼中，委托鉴定机构出具鉴定意见的权力一直排他性地掌握在法院手中。根据我国《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民事证据规定》），当事人申请鉴定的，法院应在准许后组织双方当事人协商确定具备相应资格的鉴定人；人民法院依职权委托鉴定的，可以在询问当事人的意见后，指定具备相应资格的鉴定人。除此之外，人民法院还应当组织当事人对鉴定材料进行质证，未经质证的材料不得作为鉴定的根据。但梳理现行规范可知，2020年《损害赔偿规定》确立了当事人一方诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的“鉴定意见”可以作为认定案件事实的依据；2022年《生态环境损害赔偿管理规定》亦规定赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以委托符合条件的环境损害司法鉴定机构出具“鉴定意见”或鉴定评估报告；根据《检察办案规则》，检察院同样可以委托鉴定机构出具“鉴定意见”。

 

　　无论是行政机关作为赔偿权利人委托的鉴定，还是检察院作为公益诉讼起诉人委托的鉴定，其本质上都是一种当事人的单方委托。而且，无论是鉴定材料的确认还是出具鉴定结果的专家选择，都严重缺失对方当事人的参与，侵犯了对方当事人最基本的程序参与权。如果直接将此种单方委托的鉴定结果等同于作为法定证据的鉴定意见，将会直接动摇司法鉴定的中立性与双方当事人在诉讼中的平等原则。因此，公权力机关在证据收集与调查程序中的分工与合作同样应作协同规制。

 

　　二、我国生态环境诉讼证据协同的法典化契机

 

　　（一）环境治理规则法典化整合的内在要求

 

　　生态环境法律关系呈现出以公法为主、私法为辅的多重牵连性特征，法源形式广泛且政策补充性强，这导致环境法律责任规范零散分布于各类生态单行法律、行政法规、部门规章及司法解释之中。尽管我国已制定大量环境资源方面的法律规范，但各单行法在立法宗旨、基本原则与具体制度之间缺乏协调衔接的问题尤为凸显。因此，亟须立足于环境法域的生态性与科技性特质，构建出一套具有高度操作性的环境法规范体系，与传统公法实现“无缝对接”。

 

　　《生态环境法典》第31条强调国家加强生态环境司法保障建设进程中，人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设。最高人民法院早在第一次全国环境资源审判工作会议上便提出，要建设涵盖审判机构、审判机制、审判程序、审判理论及审判团队专门化在内的“五位一体”专门化体系。进而通过审判机构的专门化、审判人员的专业化与诉讼程序的特别化，应对环境侵害的高度科技关联性与环境案件的复杂性。但诉讼机制的专门化并非简单的程序修补，而是需要整体化的机制设计。

 

　　与传统诉讼相比，生态环境诉讼往往以公益为主导，兼具高度的专业性与程序的交叉性。这些特质对证据规则提出了截然不同的要求，尤其在证据能力界定、专业性证据适用以及跨程序证据衔接与转化等方面带来了更大的挑战。现行三大诉讼法中的传统证据规则，难以充分兼容生态环境诉讼的专门化需求。为弥补规范供给不足，两高虽陆续出台多项司法解释，但因规范层级较低、发布零散、两院职能视角差异及司法导向未完全统合，导致当前生态环境诉讼证据规则呈现出显著的“碎片化”与“割裂化”特征。这进一步引发了专业性证据定位冲突、行政执法证据转化不畅、强制取证主体权责不明等现实问题。当前，《生态环境法典》第五编第一章第三节已构建专门的生态环境诉讼体系，以此为契机，推动相关诉讼证据规则的系统性协同与完善，正是环境治理规则法典化整合的内在应有之义。

 

　　（二）生态环境案件多重法律责任的实践驱动

 

　　区别于传统侵权，生态环境致害行为往往引发多重法益的侵害、涉及多重法律关系，呈现出典型的“行民交叉”或“刑民交叉”特征。《生态环境法典》第1058条明确规定了污染环境、破坏生态行为人应当承担民事责任、行政责任、刑事责任。《生态环境法典》“法律责任和附则编”还规定了生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼、民事和行政公益诉讼等多元诉讼类型，我国生态环境保护机制总体呈现出贯通三大诉讼法的程序复合特征。与之相应，我国《刑事诉讼法》及检察公益诉讼相关司法解释早已明确环境刑事附带民事公益诉讼的容许性，在理论与司法实践中也存在可以提起环境行政附带民事公益诉讼的观点。

 

　　程序的交叉与复合必然带来刑事、行政、民事证据的衔接与转换，但三大诉讼法所依附的实体法、调整的法律关系主体及优先保障的价值追求截然不同。这也使得证据的合法性要件在不同类型的诉讼中有不同的把握，进而直接影响证据材料是否具有证据能力的认定。因此，证据的衔接问题在生态环境诉讼实践中至关重要。由于环境犯罪的行政属性，刑事追责程序的启动往往高度依赖前置的行政调查，行政执法机关通常率先掌握生态破坏、环境污染行为的相关线索，并承担着依法甄别该项违法行为是否达到刑事立案门槛的初筛职能。基于此，刑行衔接一直是我国生态环境诉讼研究的热点问题，但现有研究多聚焦于刑事程序与行政程序总体的协同问题，或是探讨行政执法证据与刑事证据的转化，但对行政执法证据在民事诉讼中的具体运用与规则衔接则关注不足。事实上，行政机关在前端履职过程中形成的专业性材料，构成了环境民事实体事实查明的重要依托。《生态环境法典》第48条明确规定，国家应建立健全生态环境与健康监测、调查和风险评估制度。生态环境诉讼中必然涉及大量行政机关形成的专业性证据材料，如第303条的生态环境主管部门对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量的“监督检查”结果；第406条的“土壤污染状况普查报告、监测数据、调查报告和土壤污染风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告等”；以及第584条对噪声污染情况进行的“调查评估和责任认定”等。这些由行政机关主导形成的证据材料，亟须在民事诉讼程序中获得准确的效力定位。

 

　　生态环境案件涉及民事内部机制交叉与民行刑交叉，碎片化的救济与孤立的证据规则只会导致诉讼效率低下，难以形成制度合力。在生态环境案件多重法律责任的现实驱动下，必须探索证据在三大诉讼程序中的协同机制，建立明确的衔接规则，在生态环境法典化的背景下推动民刑救济一体化的实现。

 

　　（三）生态环境多元共治格局的程序回应

 

　　我国《生态环境法典》确认了生态环境损害赔偿诉讼与民事、行政公益诉讼并行的公益损害救济机制。面对生态环境侵害所波及的广泛且扩散的公共利益，检察机关与行政机关不可避免地在诉讼中扮演多重角色，这对公权力主体间的协同与制约提出了更高要求。《生态环境法典》总则第33条更是直接明确指出我国加强生态环境司法保障建设，应当推进行政机关、监察机关、审判机关与检察机关的协同配合，对污染环境、破坏生态等违法行为依法追究法律责任。

 

　　然而，公权力的深度介入使生态环境诉讼呈现出显著的取证主体多元化与权力聚合特征，给传统诉讼程序结构带来挑战。首先，根据《民事诉讼法》第67条、《民诉法解释》第96条的规定，法官对于包括公益诉讼在内的涉及损害国家利益、社会公共利益的情形，可突破辩论主义之边界，依职权调取证据。其次，《中华人民共和国宪法》明确规定检察院是国家的法律监督机关，根据《民事诉讼法》第221条，人民检察院为履行法律监督职能，有权向当事人或者案外人调查核实有关情况。而依据《生态环境法典》第1075条、第1076条，检察机关可对损害社会公共利益的污染环境、破坏生态行为提起民事公益诉讼；亦可针对在生态环境保护领域违法行使职权或不作为的监管机关提起行政公益诉讼。检察机关在生态环境诉讼中身份竞合，同时作为法律监督者与公益诉讼原告，具有法律监督和公益代表的双重属性、双重角色和双重责任。最后，行政机关监管高权与诉讼原告的角色同样存在重合。《生态环境法典》第51条规定生态环境主管部门和其他负有生态环境保护监督管理职责的部门，有权对污染环境、破坏生态等的相关主体进行现场检查，且被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。第1073条规定了行政机关可以向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。《中华人民共和国民法典》第1234条、第1235条将救济生态环境损害的请求权主体界定为“国家规定的机关和法律规定的组织”。社会契约论下，国家是基于公民权利的让渡而设立，国家管理权力则由全体公民委托给政府。在国家作为公共利益受托人的理论框架下，行政机关既是负有现场检查、调查取证等行政监管职权的管理者，又是民事诉讼中的平等原告，其凭借行政职权固定证据的优势，打破了传统民事诉讼两造武器平等的基本原则。

 

　　生态环境多元共治格局的现实，须得到诉讼程序的精准回应。在生态环境案件的各类诉讼机制中，政府部门、检察机关与审判机关的权力运行不应是无序叠加，而必须在法治框架内实现权责的清晰界分与更高层次协同。唯有加强立法衔接，进一步厘清行政执法权、检察监督权与司法审判权的边界，并确立多重法律责任追究的程序衔接机制，才能实质性消弭权力冲突，提升环境法典规则的体系化程度与实施的可操作性。

 

　　三、我国生态环境诉讼证据协同的实现路径

 

　　（一）非讼法理的合理适用

 

　　公共利益的司法保护有赖于国家作为超越个体理性的实体，干预并调整特定主体间的法律关系，最终达成符合公共理性的结果，而这一原理恰与非讼程序之法理相契合。⑤⑤参见占善刚、张文浩：《公益诉讼协同适用非讼法理：理论证成、预期效应与程序实现》，《求是学刊》2025年，第5期，第148页。我国公益诉讼在程序构造上一直存在非讼化现象，检察院和法院在履职过程中实行能动主义，行政公益诉讼更是以非讼性质的诉前磋商及诉前督促行政机关纠正错误或履行职责为主要程序形态。非讼程序具有与民事诉讼程序截然不同的基本法理，例如民事诉讼需贯彻当事人主义、辩论主义，而非讼程序则以职权探知主义为主导，强调利用一切手段收集包括诉讼资料与证据资料在内的审判资料，以探求客观真实、维护公共利益。

 

　　生态环境公益诉讼证据协同机制的建构，应当合理借鉴非讼程序的法理内核。一方面，由法院负责获取作为审判基础的事实材料和所需证据，当事人对于诉讼进程不再具有决定性的影响力；另一方面，法院可以不受形式约束地利用能够识别真相的信息来源，不再受限于当事人提出的法定证据方法。概言之，生态环境公益诉讼中除坚持法院可以依职权调取证据，主导证据收集的强制性措施外，还可以有限探索自由证明原理的适用，放松对法定证据方法的要求，尽可能将符合要求的专业性证据材料作为定案依据。

 

　　非讼程序以自由证明为原则，严格证明为例外。在德国，自由证明被明文规定在《德国家事事件及非讼事件程序法》第29条，法官不再受证据方法的限制，可以使用更为灵活的方式调查证据。所有可以设想的、基于客观情况并符合逻辑规律、能够被法院感知并且直接或间接有助于法院形成心证的手段，都可以被考虑在内。可供使用的证据方法除《德国民事诉讼法》明确规定的证人、鉴定人、当事人、文书、勘验外，还包括法官委托形成的官方报告或从行政职权部门获取的说明材料等。当然，也有观点倾向于将官方信息作分类处理，“非正式获取官方信息被广泛认为是自由证明的一种，但官方信息有时会得到法律的明确认可，因此并非每次使用都是自由证明”。

 

　　一方面，对证据方法的放宽能够促进案件相关信息的进一步收集，尤其在生态环境纠纷这种专业性极强的诉讼中，存在大量难以证明的专业技术事项，而立法对鉴定资质、鉴定主体的严格管控与实践中各种专业性意见材料的混乱适用又似乎在往两个相反方向疾驰；另一方面，信息渠道的扩张也会使得不可靠的证据材料进入法官心证范围，造成裁判错误可能性的升高。就此而言，对于放宽后进入庭审的证据需要法官依职权进行甄别、筛选，中立公权力的介入能够一定程度上鉴别相应证据材料之危险性。一般认为，法院职权在证据收集、调查中的介入与把控可以有效抑制此种风险，因此有学者主张凡是法官应当依职权调查的事项均可以适用自由证明，由法官裁量适用何种程序进行证据调查。此外，自由证明也适用于对经验法则的证明。一般的经验法则，法官本身即应掌握，不生证明之问题。而对于诸如自然科学、文学艺术等专业性较强的特殊经验法则，则允许法官调查相关文献获取专业知识或嘱托学校、研究所等有关机构进行调查，此种情况下自由证明无疑比严格证明更易发挥机能。

 

　　值得注意的是，自由证明有利于扩充信息来源，通过将法院看作一个可靠的机构，给予其尽可能全面的自由，以便法官可以自行采取果断、妥适的行动查明事实。但其同时也放松了直接言词原则与当事人公开原则的要求。因此，在生态环境公益诉讼中可以借鉴相应原理，适当在专业性事实的查明上放松对法定证据方法的要求，但相应调查程序仍应严格遵守，必须充分尊重当事人程序参与、发表意见的权利。

 

　　（二）专业性证据的有效衔接

 

　　除法院委托的司法鉴定外，生态环境诉讼中还存在大量的其他专业性证据材料，如何对这些语气材料实现有效衔接是实现证据协同的关键。我国民事诉讼法对私鉴定与专家辅助人作出了分别规定，前者根据《民事证据规定》第41条，如果另一方当事人有证据或者理由足以反驳并申请鉴定的，人民法院应予准许；后者则根据《民事诉讼法》第82条与《民诉法解释》第122条，当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见，专家辅助人之意见视为当事人的陈述。根据《检察办案规则》，检察机关提出的专业性意见证据材料亦被划分为“鉴定意见”与专家意见。还有观点指出专家意见是公益诉讼案件立案后，检察机关针对公益损害相关问题，根据个案需要委托有资质的专家，进行分析论证并得出的结论性意见，是鉴定意见的替代性手段。但实际上作为民事公益诉讼的一方当事人，检察机关单方委托法定机构形成的“鉴定意见”并不构成我国法定证据方法之一的司法鉴定，其本质反而更符合我国《民事证据规定》第41条规定的私鉴定。检察机关单方委托有关专家得出的专业意见也可以与当事人申请的专家辅助人发表的意见相对应。因此，检察机关委托具有资质的鉴定机构出具的“鉴定意见”应当适用《民事证据规定》第41条，给予被告一定条件下重新申请司法鉴定的权利；组织的专家论证可以作为检察机关是否有必要提起公益诉讼之参考，但并不能在诉讼中直接获得独立证据地位，而是应当与专家辅助人意见一般，共同被划入当事人的陈述。

 

　　在生态环境诉讼的程序协同中，行政执法阶段所形成的执法资料具有直接性和时效性，能够较为全面地反映案件的事实，赋予执法过程中依法制作或获取的文件以证据能力，可提高诉讼效率，避免因诉讼程序迟延所带来的不良后果。具体而言，对于行政执法证据向刑事证据的转化，可与2021年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）进行衔接。该司法解释第101条首次确认了有关部门对事故进行调查形成的报告在刑事诉讼中的证据地位，并将之置于“鉴定意见的审查与认定”一节，报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。《生态环境法典》中行政执法证据主要表现为调查报告、监测数据、评估报告和责任认定结果。其中监测数据应被归类于电子数据而纳入实物证据的转化中。而调查报告、评估报告与责任认定结果，其内容涵盖了污染成因、损害量化与责任界定等，实质上未超出事故调查报告的范畴。

 

　　尽管刑事案件中的事实认定与责任分配必须由法官独立作出，行政调查报告不能直接作为刑事定罪的绝对依据。但面对审判中涉及的专门性问题，法官仍需诉诸外部专业力量，若对此类问题反复重新鉴定，势必造成调查与司法资源的无谓消耗。因此，对于报告中涉及的专门性问题，可以适用《刑诉法解释》第101条，在一定条件下参照鉴定意见的调查与适用规则。

 

　　而在民事诉讼中，严格证明之要求较刑事诉讼有所放宽，多将行政机关出具的文字材料视为公文书证，适用《民诉法解释》第114条，即国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实。但生态环境诉讼中行政机关提出的具体材料应作进一步区分。政府部门基于日常行政管理形成的常规检测记录，可作为公文书证适用推定效力。但公文书证在学理上分为处分性文书与报道性文书，上述调查报告等多属报道性文书。即使其具备形式上的公文属性，其中基于制作主体的知识与经验对专门性问题作出的推断，法官仍须对其“实质证明力”进行自由心证，不能直接推定真实。尽管行使社会管理职能的机关和组织在特定领域具有经验优势，但这一优势并不构成知识垄断，公文书证亦不应被赋予不容置疑的效力。案件发生后，行政机关为提起生态环境损害赔偿诉讼而制作或委托形成的“鉴定意见”，与检察机关同理，缺乏另一方当事人的参与，仍然应当被视为私鉴定。

 

　　私鉴定与专家辅助人意见在我国学界主流观点中多被认为是主张层面的当事人陈述，应由法官对其内容真实性进行自由心证。实务界则倾向于将之视为证据方法意义上的“当事人陈述”。然而，在诉讼构造层面，无论是提起民事公益诉讼的检察机关，还是作为生态环境损害赔偿诉讼原告的行政部门，其诉讼地位均为民事当事人。因此，公权力主体单方委托形成的专业性意见，与普通当事人单方委托的意见在认定上不应存在本质上的区分，而是应当衔接适用民事诉讼法私鉴定与专家辅助人的相关规则。

 

　　（三）公权力机关的取证协作

 

　　生态环境案件作为典型的复合型治理难题，通常具有复杂性、多样性、滞后性等特点，需要多元公权力主体协同应对。在多部门协作的场域中，行政权、检察权与司法权的边界划分尤为关键。构建科学的取证协作机制，必须以权力间的相互制约与协同合作为主线，理顺诉前调查与诉中举证的程序衔接，以回应环境治理现代化的体系要求。

 

　　首先，检察机关调查核实权的行使需依托审判权的支持与转化。尽管现行规范赋予了检察机关在生态环境公益诉讼中广泛的调查核实权，但受制于诉讼权能的定位，此种权力在民事语境下对相对人缺乏直接的物理强制性。审判机关之所以能在诉讼中采取强制取证措施，源于司法职权本身内含对强制性保全与调查措施的专属决定权。检察机关作为公益诉讼起诉人，在诉前阶段无权自行创设并实施查封、扣押等强制手段。因此，检察机关应充分运用程序协同机制，在诉前或诉中依法向法院申请证据保全或调取证据；法院则应当予以积极配合，若决定不采取相应强制措施，应向检察机关说明正当理由，从而形成“检察核实+司法强制”的取证合力。

 

　　其次，行政机关的取证优势应当在诉讼程序的场域转换中受到严格规制。行政机关在环境违法性判定与污染溯源方面具备无可替代的专业优势。对于生态环境问题的处理应更多运用行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力。因此，在诉前执法阶段，行政机关有权基于其法定环保行政监管职责采取强制措施，调取证据、掌握信息，行政处罚确认的事实在后续的生态环境诉讼中亦不能被随意推翻。但是，一旦行政部门作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，其针对赔偿义务人的强制取证措施便应受到限制。尽管学界有将生态环境损害赔偿诉讼定义为“行政执法之诉”的观点，但最高人民法院2023年8月14日发布的《环境侵权证据规定》已明确将其归为环境民事公益诉讼的一种，适用民事诉讼的裁判规则。行政权在面对各种社会矛盾时具有鲜明的倾向性，而司法权则始终贯彻中立性。无论采“公益说”还是“私益说”，生态环境损害赔偿诉讼相关制度的设计应回归民事诉讼本身，遵循基本的诉讼规律和内在运行机理。因此，在诉前可以尽可能发挥行政机关的取证优势，进入诉讼程序后，必须考虑当事人双方平等，调查取证应以法院依职权或依申请为主导，行政机关作为一方当事人，履行诚实信用的证据协力义务。

 

　　最后，检察机关与行政机关应在不同诉讼类型中实现角色定位的动态协同。在生态环境行政公益诉讼中，检察权与行政权呈现典型的“监督与被监督”关系，证据收集侧重于审查行政不作为或违法履职；而在环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼中，二者则转向协同与互补关系。检察机关可以为政府主导的生态环境损害赔偿磋商及诉讼提供深度的法律支持与线索移送；相关行政环保部门也可以对检察机关提起的环境民事公益诉讼提供证据材料和技术支持。最终在法典化框架内实现公权力资源的最优配置。

 

　　四、结语

 

　　生态环境诉讼证据协同机制的构建，本质上是环境治理从分散应对转向系统整合的缩影。长期以来，生态环境诉讼证据规则散落于三大诉讼法及司法解释中，呈现出碎片化分布与协调性匮乏之样态，难以回应生态环境纠纷在事实认定上的专业性与复合性需求。2026年《中华人民共和国生态环境法典》的颁行，虽在实体层面实现了环境规范的系统整合，但并未在法典内部另设独立的证据篇章。这一立法留白也为证据的协同路径指明了基本方向，即在法典确立的多重法律责任与多元诉讼类型框架下，从解释论立场出发，打通法典与三大诉讼法之间的程序壁垒。具体而言，应以《生态环境法典》的系统协同精神为指引，引入非讼法理，适度柔化传统对抗制诉讼的封闭性；畅通专业性证据在不同性质程序间的转化与互认；强化公权力机关在取证环节的职权协作。充分激发现有程序法协同潜力的同时，通过专门司法解释进一步细化程序衔接的具体操作准则。最终形成以《生态环境法典》为实体指引、三大诉讼法为程序依托、专门司法解释为操作准则的层次分明、协调统一的证据规则体系，为环境司法专业化与现代化提供坚实制度保障。

 

 

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