论环境行政公益诉讼的目的转向与制度优化

  

 

　　作者简介：朱谦，苏州大学王健法学院教授、博士生导师，主要从事环境法理论与制度研究。

 

　　文章来源：《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2026年第4期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、实定法中环境行政公益诉讼制度的目的识别

 

　　二、双重诉讼目的蕴含的法治隐忧及其成因分析

 

　　三、环境行政公益诉讼目的转向的理论基础与现实需要

 

　　四、诉讼目的转向下环境行政公益诉讼制度的优化路径

 

　　五、结语

 

　　摘要：实定法关于检察机关起诉身份和起诉条件的规定表明，环境行政公益诉讼兼具督促行政机关依法履行职责和救济受侵害环境公共利益的双重诉讼目的，这一制度设计蕴含着损害救济事后化、环境公益救济目的侵吞不依法履行职责实质判断及环境司法权超越行政权的法治隐忧。环境秩序法益独立救济的必要性以及强化环境治理“督政”功能、实现与环境民事公益诉讼功能分化的理论基础和现实需求呼吁环境行政公益诉讼应实现诉讼目的转向。未来可通过制定司法解释的方式将环境行政公益诉讼起诉条件中的“结果要件”扩大解释至“重大风险”，并重塑审理程序中行政机关履职判断的要点。

 

　　关键词：环境行政公益诉讼；环境秩序法益；环境本体法益；诉讼目的

 

　　环境行政公益诉讼作为现代生态环境治理体系的重要组成部分，在督促行政机关依法履行生态环境监督管理职责、维护客观法秩序方面发挥着举足轻重的作用。然而，既往司法实践经验表明，当下环境行政公益诉讼的实践运行陷入诉讼目的不清和功能定位不明的迷思。诉讼构造是由诉讼目的决定的，并围绕诉讼目的展开。行政公益诉讼作为客观诉讼应以维护客观法秩序和制度公益为主要目的，强调纠正违法行为，但在环境资源领域却时常以特定生态环境损害是否有效消除作为衡量行政机关履职与否的终极标准。应该如何理解作为“督促之诉”的环境行政公益诉讼所欲监督和救济的对象及法益，这是影响环境行政公益诉讼制度走向的关键问题。

 

　　现有文献对环境行政公益诉讼目的的研究相对较少，诉讼构造和程序规则的设计，多停留在程序运行的某一具体领域内讨论。既未直接对检察机关提起诉讼之目的进行根本性审视，也未能合理考虑生态环境损害多元化司法救济路径的体系化需求。损害救济事后化和偏离“督促之诉”定位的问题，尚未得到应有重视，环境行政公益诉讼与其他环境治理手段间衔接联动也有所不足，环境行政公益诉讼的诉讼目的及其制度优化路径尚有研究之必要。

 

　　有鉴于此，本文从实定法预设的环境行政公益诉讼的诉讼目的出发，分析当下围绕双重诉讼目的展开制度设计蕴含的法治困境及其形成原因，并以双重诉讼目的分别指向的“环境秩序法益”和“环境本体法益”的区分及“环境秩序法益”独立救济的可能性和必要性为理论基础，在完善生态环境损害救济体系功能配置现实需求的指引下，为环境行政公益诉讼的受案范围和行政机关履职判断的标准提供优化方案。

 

　　一、实定法中环境行政公益诉讼制度的目的识别

 

　　诉讼目的决定诉讼构造，诉讼构造又可反过来体现立法所预设的诉讼目的。《行政诉讼法》第25条是环境行政公益诉讼制度的主要法律依据，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）、《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）等规范性文件围绕该条款作出较为详细的补充规定。2025年10月28日发布的《检察公益诉讼法（草案）》和2026年审议通过的《生态环境法典》第1076条为完善环境行政公益诉讼的相关规则提供了新的法律依据。上述法律或司法解释等规范性文件共同构成了推进环境行政公益诉讼制度运行的规范体系，环境行政公益诉讼的诉讼目的可从上述实定法规范进行考察。

 

　　（一）起诉主体身份中的诉讼目的识别

 

　　依照实定法规定，人民检察院是提起环境行政公益诉讼的唯一适格主体，但因其兼具宪法规定的“法律监督者”的独特身份，司法实践中常表现出公益诉权和法律监督权的纵向两阶化构造。《检察公益诉讼解释》规定人民检察院以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，将其等同于普通诉讼参与者，间接表明检察机关在环境行政公益诉讼中的权利义务，应当参照《行政诉讼法》关于原告诉讼权利与义务的相关内容。故而，检察机关在环境行政公益诉讼中应当扮演“公益起诉人”的身份。然而，这一主体身份并未在后续出台的其他法律规范中得以完全贯彻，反而在程序规则设计上重申了检察机关身为“法律监督者”才享有的“特权”。《检察公益诉讼法（草案）》第39条规定检察机关以“抗诉”而非“上诉”的方式申请启动二审程序，而根据《检察院组织法》第21条的规定，“抗诉”应当属于作为“法律监督者”的检察机关行使职权的方式之一。

 

　　虽然维护社会公共利益也是检察机关行使职权的主要目的之一，但因其作为“法律监督机关”的国家权力机构定位，检察机关对公共利益的救济和保护，除提起检察环境民事公益诉讼外，极少直接参与到公共利益的具体治理程序中。从检察机关行使法律监督权矫正行政机关的公权力行使行为，至行政机关通过依法履行职责实现环境公益的保护目的之间，尚存在一个不容忽视的促进依法行政的目的。

 

　　依法行政目的，并非仅依附于环境公益保护的实然结果而存在，它具有独立价值和意义。因此，法律监督权和公益诉权行使所指向的法律目的，实则并不完全相同，具有一定的区分必要性。具体而言，检察机关“法律监督者”的身份，更强调督促行政机关依法履行职责，而“公益起诉人”的身份，则强调受损环境公共利益的救济和保护，扮演和承担类似于检察环境民事公益诉讼中原告主体的角色和任务。故而，从检察机关集“法律监督者”和“公益起诉人”于一身的起诉主体身份来看，环境行政公益诉讼呈现出督促行政机关依法履职和救济受侵害的环境公共利益的双重诉讼目的。

 

　　（二）起诉条件中的诉讼目的识别

 

　　按照《行政诉讼法》的规定，检察机关制发检察建议后，行政机关“不依法履行职责”是从诉前程序转入诉讼程序的实质条件，这也通常成为司法实践中检察机关和行政机关争议的主要焦点和法院审理裁判的重要对象。其他法律和规范性文件对此处的“不依法履行职责”的起诉条件进行了补充规定。《检察公益诉讼法（草案）》第24条将进入诉讼程序的起诉要件细化为行政机关不纠正违法行为且国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态。《办案规则》第81条将行政机关仍然没有依法履行职责与国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态并列作为起诉条件。《生态环境法典》第1076条将启动环境行政公益诉讼的条件规定为地方人民政府或者负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或损害社会公共利益。这种细化规定，虽有益于实现诉前程序与诉讼程序启动条件的统一，但也由此引发了司法实践中，对“不依法履行职责”究竟应以行政机关是否全面行使法定监管手段，还是以受侵害环境公益是否得到有效保护为标准进行判断的难题。针对此问题，学界分别形成了“行为标准说”和“结果标准说”。

 

　　“行为标准说”认为判断行政机关是否已经依法履行了职责，应当以行政机关是否穷尽了法定监管手段为依据。按照这种观点，只要环境行政机关能够证明其在主观方面不存在不履行或怠于履行监督管理职责的故意，且在客观方面已经合法地穷尽各种行政管理手段，即便是受损生态环境未在规定时间内全面恢复，也不应认定为“不依法履行职责”。“结果标准说”则以受损环境公共利益的侵害状态是否有效消除作为最终标准，即“判断行政机关是否充分履行法定职责的标准是国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态或者处于受侵害的潜在威胁状态”。然而，事实上，实定法所规定的行政机关“不依法履行职责”的认定，并未采用任一单独标准。《办案规则》第74条的规定，只要出现“情形之一”的，检察机关应终结审查，即行政机关并未违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护、行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责等。因此，环境行政公益诉讼程序起诉条件的实定法规范，同样表现出了督促行政机关依法履行职责和救济受到侵害的环境公共利益的双重诉讼目的。

 

　　二、双重诉讼目的蕴含的法治隐忧及其成因分析

 

　　在环境行政公益诉讼实际运行过程中，双重诉讼目的面向诱发了损害救济事后化、环境公共利益救济目的侵吞不依法履行职责的实质判断、环境司法权超越行政权等法治难题。而造成这一双重诉讼目的倾向的主要原因，在于立法并未区分环境秩序法益与环境本体法益。

 

　　（一）双重诉讼目的蕴含的法治隐忧

 

　　1.生态环境损害救济事后化

 

　　生态环境损害具有潜伏性和长期性特征。同时，因环境风险的隐蔽性、不确定性，行政机关也只能“决策于未知之中”。然而，作为督促行政机关依法履行职责的检察机关，却只能等待损害结果出现后再提起督促之诉。将环境公共利益受到侵害作为启动环境行政公益诉讼程序的要件之一，并将其受侵害状态的消除作为诉讼目的，这意味着，必须等待出现实质性的环境污染或生态破坏现象后，行政公益诉权才可发动。由此限制了损害结果发生前检察机关及时介入，通过督促行政机关依法履职避免环境风险或危险转换为实然损害的可能，进而导致了环境行政公益诉讼救济对象和监督范围的窄化，更与环境法预防原则相违背。

 

　　2.环境公共利益救济目的侵吞不依法履行职责的实质判断

 

　　依照《办案规则》规定，当行政机关违法行使职权或不作为以及环境公共利益处于受侵害状态任一要件不满足时，检察机关即应终结审查程序。然而，在实践中，上述两项要件未能受到检察机关的同等重视，存在部分案件将消除环境污染、恢复生态系统功能作为终极诉讼目标，并有意或无意地忽视行政机关是否存在不依法履行职责行为的实质判断的现象。在珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中，被诉行政机关在收到检察建议后及时制止了违法行为并委托技术人员进行了资源储量测算，但由于当事人死亡、相关证据收集困难等多种因素，行政机关履职遇到了法律上是否追究、证据上无法取得的障碍。此时即便提起环境行政公益诉讼督促行政机关依法履职，也无法完全消除环境公共利益的受侵害状态。

 

　　这种“唯结果论”的起诉倾向，也与官方出台的规范性文件的价值导引有关。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》第53条规定，只要“社会公共利益仍处于受侵害状态”的，人民法院仍然可以受理案件。这意味着，法院受理环境行政公益诉讼案件，行政机关是否尽到了监管职责在所不问。在胜诉率的绩效考核推动下，检察机关也难免忽视行政机关是否充分履行职责的实质判断。然而，“在行政机关已经穷尽其可能的行政手段之后，仍以生态环境受侵害的结果继续存在为由，认定行政机关‘不依法履行职责’，这的确是在强人所难，不利于保护行政机关依法履职的积极性”。

 

　　3.环境司法权对行政权的超越

 

　　现代环境治理体系中，环境司法权和行政权相互配合、共同作用是制度运行之必然。不过，环境司法权与行政权虽有交融，其在制度工具箱中的功能分工却大致明确。各级人民政府对本行政区环境质量负责，各职能部门按照“统一监管与分工协作”的监管体制，已然建立起从事前预防、事中治理到事后救济的全过程行政法律规制。通常认为，行政机关在生态环境治理中居于主导地位，环境司法权只是在执法者不积极履职时，才通过法院判决的方式实现积极执法的，因此环境行政权和司法权的配置，通常呈现出“行政优先，诉讼兜底”样态。

 

　　然而，环境行政公益诉讼以救济受侵害的环境公共利益为诉讼目的，极有可能导致环境司法权过度介入行政权的管理领域。以救济环境公共利益为目标，那么检察机关就需要对是否存在生态环境损害等事项进行实质判断，而这些都需要相应的专业知识判断，且属于事实问题的范畴。检察机关要对此类高度专业性的事实问题进行判断，必须借助科学技术手段进行评估或环境价值量化。在这一过程中，检察机关的调查与行政机关的损害事实认定及修复赔偿方案的制定等事实判断问题产生重合，若检察机关选择了不同于行政机关的监测、评估方式，也有可能得出不同于行政判断的结论。此时，若检察机关和行政机关产生了差异性判断，且检察机关以自己的鉴定评估结论为准，便极有可能侵入行政权的事实判断领域，诱发环境司法权超越行政权的风险。

 

　　（二）双重诉讼目的立法的成因分析

 

　　既往的司法实践经验和学界与实务界对“不依法履行职责”应当采用“行为标准说”“结果标准说”的争论，侧面表明了督促行政机关依法履行职责和救济受侵害的环境公共利益这一双重诉讼目的总是难以同时实现。这是因为制度设计之初，立法者并未对两种诉讼目的进行刻意区分，认为督促行政机关依法履行职责和救济生态环境损害共同归属于保护环境公共利益的方式，并不存在予以区别的必要。但这种观点未能意识到环境秩序法益和环境本体法益的不同，也无法妥善处理环境秩序法益和环境本体法益相分离的情况。督促行政机关依法履行职责，意在维护客观法秩序，消除环境公共利益的受侵害状态，是为维持生态环境质量和环境健康水平。前者指向法规范运行的有序状态，后者则属于客体“环境”的范畴。追溯到法益保护层面，督促行政机关依法履行职责的直接目的在于，保护法规范运行稳定有序所表现出的秩序法益，消除生态环境的受侵害状态，则是为保护人类生存和发展所需的本体法益。秩序法益形成于国家为保护主体性本体法益而采取的权力运行程序中，无法观测且不存在实际的主体。而本体法益是随着环境问题越演越烈，逐渐被识别并上升为法律规定的，至今已成为贯穿环境法基本原则和基本制度的基石性法益，两者存在以下根本性的不同。

 

　　其一，环境秩序法益和环境本体法益分属主体性/主体间性法益。从“个体→主体间互动→社会秩序”的生成图景来看，秩序法益已经突破了“主体/客体”二分的法益界定模式，不依托于任何主体存在，也不可再被逆向分解到任何个体身上，故而秩序法益属于一种主体间性法益。而环境本体法益虽然也不可为个体所独享，在法律上不存在一个明确的主体，但“不明确”并不意味着“不存在”，环境本体法益是归属于环境共同体每一成员的主体性法益。其二，两种法益受到侵害时的表现有所不同。环境本体法益受到侵害，往往可以直观地表现为环境要素、生物要素及其组成的生态系统服务功能的不利变化或服务减少，处于可感知、可测量的范畴之内，司法人员可以通过科学测量的方式判断环境受到了何种程度的损害。而环境秩序法益的受侵害状态只能通过危害行为对国家、社会的整体性影响或者对其他领域秩序的间接性影响来确定，而无法通过具象性法益的数量来衡量。其三，环境秩序法益和环境本体法益存在先验型利益和后设型法益之分。本体法益是先于法律规定而存在的，只是因个体对清洁、优美的环境利益的诉求与日俱增，立法者经过意志选择和法规范的构建编篡将其上升为法律上保护的利益。秩序法益则是一种后设型法益，其由立法创设而非先于立法存在，并随着法律的变动而变动。

 

　　由此可见，督促行政机关依法履行职责所指向的法益范畴并非完全等同于本体法益，在理论层面上应当首先指向一种秩序法益。之所以容易将环境秩序法益与环境本体法益混淆，是因为我国环境立法是围绕保护和改善环境公共利益而建立起来的法律保护体系，这种立法上确认的环境公共利益，通过环境行政监管与司法救济得以全过程保护，如此将环境秩序法益和环境本体法益有效黏合起来。在“两益”紧密结合时，侵害了秩序法益便大概率造成了本体法益损害，救济本体法益就是救济秩序法益。然而，由于立法制定的环境法律规范与实际的生态环境保护需求难免存在偏差，行政机关和司法机关在适用法律过程中也会发生“执行偏离”，秩序法益与本体法益也会发生分离。这主要表现为，实践中即便政府或行政机关已经全面、依法、充分履行了生态环境监管职责，但仍然无法消除环境公共利益受侵害的状态。此时，立法所设定的督促行政机关依法履行职责和救济受侵害的环境公共利益的双重诉讼目的便无法同时实现了。

 

　　三、环境行政公益诉讼目的转向的理论基础与现实需要

 

　　当环境秩序法益和环境本体法益发生分离时，单一的秩序法益是否具有独立救济的必要性和法律意义？这决定了环境行政公益诉讼能否从双重诉讼目的的桎梏下摆脱出来，转向单一的秩序法益救济。同时，当下生态环境损害救济体系强化“督政”功能和实现与环境民事公益诉讼功能分化的现实需要，也要求环境行政公益诉讼的诉讼目的应转向秩序法益救济。

 

　　（一）理论基础：环境秩序法益独立救济的必要性分析

 

　　环境秩序法益形成并存在于主体间互动过程中，其独立救济的可能性和必要性时常受到质疑。但是，即便是在与环境本体法益发生分离的情形下，环境秩序法益仍然具有独立救济的价值，主要体现在以下三个方面。

 

　　首先，环境秩序法益形成于环境法律规范有序运行、环境公权力依法运转、环境利用行为互动有序的过程之中，秩序法益的受保护状态关乎环境本体法益能否得到有益实现。良好环境法律法规配置下的秩序法益和本体法益，具有阻挡层法益和背后层法益的粘连关系，违反客观法秩序的行为，对阻挡层的秩序法益造成了实害，对背后层法益的环境本体法益也具有抽象危险。例如，环境行政机关对“无证排污”或“超标排污”的行为进行管制，其直接目的在于保护规范有序运行的秩序法益，而保护规范排污的秩序法益，归根到底还是为了保护环境本体法益。因此，救济秩序法益具有间接保护本体法益的工具价值。也正因如此，我国环境法律责任的相关条款设计中，多处体现出了立法对环境秩序法益救济的强调。《生态环境法典》“法律责任和附则编”规定的多种行政处罚，如行政机关对通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等方式排放污染物的行为作出行政处罚，并不要求以损害结果的实际发生为要件。这是因为违法利用生态环境的行为即便没有造成实然损害结果，也已经侵害了行政机关的监管秩序。由此可见，我国环境行政立法并非仅强调环境本体法益的救济和保护，秩序法益也可以且有必要成为法律救济的对象。

 

　　其次，侵害环境秩序法益的行为，不仅意味着对其背后层的本体法益带来了抽象危险，其本身也破坏了法律维持各环境利用活动有序互动的功能。环境法的功能，就在于维护各类环境利用行为主体，为满足生存繁衍需要而利用环境要素的活动处于有序状态。一旦行为人违反法律规定破坏了这种有序状态，必然会受到相应的法律责难。因此，当政府违反法律授权的目的行使公权力，或当存在扰乱环境利用秩序的行为而不加以制止时，法律维持各类环境利用活动有序互动的功能便受到了侵害。此时，需要通过外部监督的方式救济受到侵害的秩序法益。

 

　　最后，域外法治实践中，秩序法益的独立救济价值，还体现在对政府公权力的限制和对法律的尊重上。随着主权理论的衰落和公共服务概念的兴起，公民提起行政诉讼不再完全局限于主观权利损害，“公民在国家制度和法律之下生活，如果政府违反了法律，他就有权要求司法上的审查”，“权力的滥用当然必须得到禁止”。因此，当政府的行政行为逾越法定授权，背离公共服务的目的时，该行为的合法性便存在质疑，公民也有权请求法院对其行为进行审查。综合来看，即便本体法益损害尚未发生，秩序法益也有独立救济的必要性。具体到环境行政公益诉讼领域，即便是环境本体法益尚未受到侵害，督促行政机关依法履行职责也具有自身的独特意义。

 

　　（二）现实需要：生态环境损害救济体系功能配置的制度需求

 

　　作为环境诉讼的重要类型之一，环境行政公益诉讼的功能定位和制度目标，应当服务于生态环境损害救济制度的体系全局。环境秩序法益与本体法益的分离及其独立救济的必要性，固然为环境行政公益诉讼的单一诉讼目的转向提供了基本理论前提，但环境行政公益诉讼能否仅以秩序法益为救济对象，仍需将其置于生态环境损害救济体系中进行系统考察。

 

　　1.强化环境治理体系“督政”功能的必然要求

 

　　政府依法全面行使环境行政管理权，落实各类环境法律制度是防治环境污染和生态破坏，加强生态环境治理的根本之道。我国环境立法设定了大量的直接管控类基本制度，发挥着技术指标、事前准入和事中管控功能，授权行政机关以监管执法的方式约束企业的环境利用行为。例如，生态环境标准制度划定了我国一定时期内环境公共利益的水平特征；环境影响评价制度通过综合考量规划或项目实施对环境要素及生态系统的影响，提出针对性防范对策，对于维护环境安全、提升环境品质和改善生态状况具有重要价值；生态环境许可制度为企业准入设置了门槛，是规范环境利用行为的重要制度手段。这些被实践证明颇有风险预防和管控功能的制度手段的实施，均需要通过政府和环境行政机关依法全面履行法定职责来实现。因此，环境公益诉讼的制度设计，不仅需要在政府因管制俘获而执法动力不足时，通过法院判决追究违法者的法律责任，而且还需要监督和督促行政机关行政监管权的行使，以确保各类以环境公共利益救济和保护为目的的环境法律制度得到贯彻实施。

 

　　然而，环境行政公益诉讼“双重诉讼目的”的实定法现状，却在一定程度上牵制了其“督政”功能的发挥。诚如前文所言，如果要求行政机关违法行使职权或不作为的行为必须造成了实然生态环境损害才能启动行政公益诉讼程序，那么不仅会导致许多已经超出生态系统自身承载力或环境要素自净能力、尚处于潜伏期的重大环境风险得不到及时制止和救济，而且时常因陷入“唯结果论”而忽视行政机关履行职责行为的纠正，变相恶化或破坏环境监管权力的规范运行和生态环境利用秩序。事实上，在政府或环境行政机关不依法履行职责的初期，便已经造成了生态环境损害的抽象风险，这种违法行使职权或不作为，本身即是违反依法行政原则的。此时，即便是还没有造成实然生态环境损害，也需要及时通过检察行政公益诉权的行使，规范政府环境监督管理权力的运行。因此，立法应当放弃等到损害发生后再督促履职的事后思维，以公权力运行过程所表现出来的环境秩序法益作为独立的救济对象。

 

　　2.实现环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼功能分化的理想选择

 

　　在我国环境公益诉讼体系中，环境民事公益诉讼以特定违法行为主体为被告，行政公益诉讼则以负有相应监督管理职责的行政机关为被告，前者重在“损害赔偿”，后者重在“监督执法”，理论上两诉应处于“督企”和“督政”的功能互补状态。然而，因环境行政公益诉讼兼具消除环境公共利益受侵害状态的诉讼目的，加之司法实践中部分案件“异化”，行政机关不依法履行职责的认定标准走向“唯结果论”，导致环境行政公益诉讼与民事公益诉讼的功能等价化日趋严重。

 

　　这主要体现在环境行政公益诉讼被赋予了与民事公益诉讼相同的环境本体法益的救济功能。若遵循现有的制度设计和逻辑框架，两种诉讼均存在程度大小不同的救济和保护环境公共利益的目的，只是环境行政公益诉讼通过督促行政机关履行职责的方式实现，而环境民事公益诉讼遵循判决行为人承担损害赔偿或修复生态环境责任的审理模式。两者的根本区别只在于，判决作出后实际救济环境公共利益的路径不同，前者是督促行政机关课以行政相对人义务的方式，后者则是借助司法强制力直接要求被告履行相应法律责任。但无论是通过“行政执法”还是“法院判决”，均直接指向终极性环境公共利益的保护。与此同时，环境民事公益诉讼也在借鉴行政公益诉讼的基本救济思路，具有一定的“督政”演变倾向。为避免公共政策选择问题转变为法律适用问题而侵害行政权的执法功能，环境民事公益诉讼也被期望增设诉前程序，由行政机关优先处理环境资源案件，这使得环境民事公益诉讼的程序规则设计，呈现出融合行政公益诉讼“督促执法”的制度色彩。

 

　　由此来看，以救济受侵害环境公共利益为目的的环境行政公益诉讼与民事公益诉讼互为借鉴、两相趋近，渐有融合发展之势。究其原因，一方面是为了应对环保组织没有提起行政公益诉讼的主体资格而只能直接起诉污染者，但又要防止越过行政机关而直接司法处理的国家权力分工隐忧，不得不借鉴行政公益诉讼“督政”的程序运行思路，考虑在正式进入环境民事公益诉讼之前，通过诉前程序通知行政机关优先处理。另一方面，实定法下环境行政公益诉讼的诉讼目的，在环境秩序法益和环境本体法益间徘徊，反向加重了办案机关对生态环境损害救济结果的重视，以至于司法实践中，许多案件以最终生态环境恢复的结果作为行政机关的履职标准，发挥着同民事公益诉讼类似的直接救济环境本体法益的制度功能。环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼这一事实上的功能等价，进一步弱化了政府和行政机关在生态环境损害治理中的主体地位和重要作用，强调直接干预环境行政处理的诉讼制度设计，加剧了环境司法权对行政权的超越。破解此问题之道，在于矫正环境行政公益诉讼与民事公益诉讼的功能定位，后者以环境本体法益救济为目的，而前者则应将制度任务放置在督促行政机关履职上来，且前者与后者在作用顺位上应当存在先后次序。因此，环境公益诉讼应当首先“督促执法”，过后才能“代位执法”，作为环境公益诉讼两大基本类型的行政公益诉讼和民事公益诉讼，也应当分别以督促行政机关依法履行职责和救济环境公益为目的。

 

　　四、诉讼目的转向下环境行政公益诉讼制度的优化路径

 

　　为实现诉讼目的向救济环境秩序法益转向，后续应当通过解释论的方式增强环境行政公益诉讼，督促地方政府和行政机关依法履行生态环境监管职责的制度功能，弱化是否有效消除环境本体法益即环境公共利益受侵害状态在判断行政机关是否依法履行职责中的比重。有鉴于此，本文建议从起诉条件“结果要件”的扩大解释和行政机关履职判断的要点重塑两方面实现制度优化。

 

　　（一）起诉条件“结果要件”的扩大解释

 

　　从理论层面而言，以督促行政机关依法履行职责为诉讼目的的环境行政公益诉讼的程序启动，只要满足行政机关存在违法行使职权或不作为侵害环境秩序法益的事实即可，并不苛求必须存在实然生态环境损害，才能制发检察建议或提起诉讼，因此行政机关违法行使职权或不作为，应当成为环境行政公益诉讼启动和审理的主要依据和重要内容。然而，《生态环境法典》第1076条延续《行政诉讼法》的“三要件”模式，直接删除“结果要件”以实现单一诉讼目的转向短期内已无法实现，只能退而求其次，即通过拓宽受案范围，以弱化“结果要件”对督促行政机关依法履行职责诉讼目的的冲击，减轻救济环境本体法益在行政公益诉讼启动、审理、判决过程中的比重。环境行政公益诉讼受案范围的解释既不能突破《行政诉讼法》和《生态环境法典》的法律规定，又需契合救济环境秩序法益、督促行政机关依法履行职责的诉讼目的转向要求，对此，可以在未来的司法解释中将《生态环境法典》第1076条规定的“损害社会公共利益”扩大解释至“重大风险”。

 

　　“重大风险”是环境秩序法益和环境本体法益的“交叉地带”，既可实现诉讼目的转向又可发挥防止滥诉的功能。环境秩序法益受到侵害将造成对环境本体法益的抽象危险，当这种抽象危险演化、积累到可为科学技术鉴定、检测、评估的“重大风险”程度时，便具备了向实然环境本体法益损害转化的极高概率，值得引起立法者的重视和警觉。因此，将受案范围扩张解释至“重大风险”，既契合了环境行政公益诉讼救济环境秩序法益的目标选择，又不至突破《生态环境法典》第1076条的立法原意，是当下立法背景下实现诉讼目的单一化转向的最优解。

 

　　通过司法解释将“结果要件”扩大解释至“重大风险”，在我国环境民事公益诉讼中早有先例。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）第1条将2014年《环境保护法》第58条规定“损害社会公共利益”扩张解释为“损害社会公共利益的重大风险”，已经证明了这种解释方式的可行性。而且，尽管我国尚未在法律制度上明确规定预防性环境行政公益诉讼，但理论界一直不乏将环境行政公益诉讼的受案范围拓展至重大风险领域的主张。有学者认为，应当将违法行为对环境影响高概率会超过生态承载力、造成独立于行为外的污染后果的情形也纳入受案范围。同时，既然风险预防原则为国家在特定条件下采取一定的风险预防措施提供了法律依据，当行政机关的不作为或消极作为致使环境公共利益存在受到损害的风险时，就需要检察机关通过检察建议和提起诉讼的方式发挥审判的预防功能。事实上，在既往的司法实践中，已经有部分案例体现出了环境行政公益诉讼的预防性特征。在重庆首例涉外来物种案中，检察机关认为，被告行政机关没有履行防控外来入侵物种的职责，但此时案涉外来入侵物种马樱丹尚未造成大规模的实质性危害。对此，裁判者援引重庆市外来入侵物种防控专家委员会委员根据现场勘查作出的专业知识分析，从预防性的角度，对案涉马樱丹降低生物多样性、威胁生态系统平衡、危害人畜安全等危害性进行了详细的论证，从而证成被告行政机关不作为“致使国家利益或社会公共利益受到侵害”，判决被告行政机关依法履行职责。同样，最高人民检察院发布的第162号指导性案例，也着重强调了整顿垃圾堆放场对松花江流域生态系统保护的重要性，以及未作防渗漏、防扬散及无害化处理的垃圾堆放场对该流域水质安全和行洪安全的潜在危害性。上述两起案例，均是在尚未出现明显或大规模的生态环境损害之前提起诉讼、督促行政机关依法履职，以避免产生严重生态环境损害后果的典型，这反映出将“损害社会公共利益”扩大解释至“重大风险”不仅具有理论上的重要意义，而且也是司法实践中的现实需求。

 

　　（二）行政机关履职判断的要点重塑

 

　　环境行政公益诉讼的诉讼目的在于，督促行政机关依法履行职责，那么行政机关是否需要承担法律责任，必然应当以其是否全面履行了生态环境监管职责为标准判断，司法实践应坚持“行为标准说”。不过，既有的“行为标准说”侧重穷尽行政执法手段，对生态环境监管职责的法定性、履职作为的可能性等阻却行政机关履职的因素论证不足，甚或忽视替代性履职方式，在认定行政机关是否依法履行职责中的重要作用，本文对此三个方面重点论述。

 

　　1.严守生态环境监管职责的法定性

 

　　依据法律规定，环境行政公益诉讼的被告，是地方人民政府和负有“生态环境监督管理职责”的行政机关。此处的“生态环境监督管理职责”表述十分笼统，模糊了司法审查的边界。既往的研究中，学界对行政机关的生态环境监管职责进行了类型化划分。有学者以行政机关是否负有强制性保障手段为标准，将生态环境监管职责划分为刚性行政职责和柔性行政职责，前者以“命令—服从”为核心，依托行政处罚、行政强制等强制性手段来实现管理目标；后者则以“协商—引导”为核心，通过非强制性手段引导行政相对人履行环保义务。该学者认为，如果立法并未为行政机关的柔性行政职责配备相应的实质能力，则不能认为其负有监管职责。对此，也有学者持反对意见，认为规定在规范性法律文件总则中的，欠缺刚性执法方式的行政职责，也属于监管职责的范畴。另一种划分方式，是以法律是否明确规定了监管职责的内容为标准，将诸如行政处罚、督促改正违法行为、申请法院强制执行等内容清晰的职责纳入司法调整范围，而抽象宏观的管制职责则不受司法调整。这两类对可受司法审查的生态环境监管职责范围的讨论，也在一定程度上受到了环境行政公益诉讼目的的影响。主张司法只调整职责内容明确和负有刚性执法手段的监管职责的观点，更多的是保持了司法的谦抑性；而主张将宏观抽象的监管职责和柔性行政职责一并纳入司法审查范围的观点，则体现了功利主义的“后果导向”解释路径，即通过目的解释进路来理解生态环境监管职责，从生态环境治理的最终结果出发来不断调整纳入司法审查的生态环境监管职责的范围。这一功能主义的解释进路，深受救济环境公共利益诉讼目的影响，其优势十分明显，能够充分发挥政府在生态环境保护中的积极作用，避免因违法行为人的不明而导致生态环境损害得不到修复或治理。但与此同时，若过分扩张政府和行政机关应当履行的生态环境监管职责的范围，可能倒逼政府突破职权法定原则限制，而在法律之外实现生态环境保护目标，也蕴含着司法权过度介入行政权的法治风险。

 

　　环境行政公益诉讼意在纠正行政机关的违法行使职权或不作为，而非在立法之外强行赋予其作为义务，因此需对司法实践中生态环境监管职责扩张解释的功能主义倾向予以一定的遏制。因此，裁判者在判断行政机关是否负有生态环境监管职责时，应当以法律、法规等法律规范性文件的明确规定为依据。据以作为被告地方人民政府或行政机关违法行使职权或不作为裁判依据的职责内容，应当尽量具体、明确，避免以宏观性、抽象性“生态环境监管职责”笼统概括。如果立法未能细化规定行政机关的具体职责，裁判者应论证行政机关违法行使职权或不作为的行为与生态环境监管职责的关联关系。同时，出于权责一致原则的考虑，负有相应生态环境监管职责的行政机关，应当同时拥有行使职责所需的法定职权，即享有硬性公共权力或实际公共资金的支配权，否则不能认定该行政机关具有相应监管职责。

 

　　2.考虑履职作为的可能性

 

　　督促行政机关依法履行职责，其前提是行政机关具有履职作为的可能性。然而，履职作为的可能性在司法实践中尚未得到应有的重视。当下，“部分判决有意忽视对行政机关履职之现实可能性的考量，析法说理严重不足，判决结果引发质疑”。甚至对于行政机关履职过程中的客观限制，一些法院一笔带过。受救济环境本体法益诉讼目的的影响，环境行政公益诉讼的司法判决容易忽视行政机关履职作为的客观需求。对此，救济环境秩序法益诉讼目的转向之下，应当对各种可能影响履职作为可能性的因素进行充分考虑，具体可划分为外部条件和行政能力两类。

 

　　首先，裁判者应考虑行政机关的履职是否受到外部条件的限制，司法实践中常见的限制行政机关履职作为的因素主要包括自然条件、客观规律、其他正在进行的诉讼程序或其他法律上的阻碍等。在广饶县环境保护局环境保护行政管理案中，被诉行政机关抗辩称，受气象条件影响污水处理难度较大，拖延进度，而且省内能够处理该污染的企业有限且处理能力已经基本饱和，处理程序复杂、时间较长。该案中即可认为行政机关受制于客观条件影响，短期履职不具有可行性，不宜直接认定其属于不依法履行职责。此外，许多造成重大生态环境损害案件的违法行为人，不仅可能受到行政处罚，还可能涉及刑事犯罪。在此类案件中，行政机关须等待刑事追责程序终结后方可继续履职。另需注意的是，行政机关的履职还可能受到“法律上的阻碍”。例如，涉案地块上某企业违法倾倒、堆放未经处理的有毒有害物质造成土壤污染，但该地块的土地的使用权已经转让，行政机关在后续环境执法过程中，发现了土壤污染问题，却难以直接责令造成损害的违法行为人清除污染或修复受损土壤，因此时责任人已不具备对案涉土地的管领力，行政机关也难以责令污染责任人实施土壤修复。在此情况下，对行政机关是否依法履行职责的认定需更加审慎。

 

　　其次，行政机关的资源禀赋和财政能力也会影响履职作为的可能性。公益诉讼模式下行政机关的履职受到中国特有的行政体系、分权格局与官僚组织激励模式的影响，使其不仅仅是一项法律内部的规范解释命题。生态环境监管领域存在大量与行政机关行政能力不匹配的“不对称行政任务”。例如，虽然我国环境立法规定了森林植被恢复、土壤污染等部分领域的羁束性代履行的规定，但实践中常因行政机关资金、技术原因而搁置，尤其在我国幅员辽阔、地区差异较大的国情下，“后进地区”类似代履行的行政处理措施的执行常常受制于财政水平、资源禀赋等约束性要素。有时行政机关并非不愿意代履行，而是出于行政能力限制难以代履行。究其原因，是构成行政能力中的“人”的因素、“钱”的因素、“物”的因素被分解到不同系统中，导致以可问责性为核心对行政组织进行合法性控制的能力被削弱。因此，若具体案件中被告行政机关确实缺乏履行职责的行政能力，不宜直接认定其属于行政不作为。

 

　　3.兼顾其他履职方式的可替代性

 

　　当行政机关因外部条件或行政能力限制，难以按照法律既有的规定充分、全面地履行立法所赋予的职责时，是否便意味着行政机关可以完全无所作为？我国《宪法》关于国家环境保护义务的一般规定，要求国家为创设并满足有利于公民实现最美好生活的条件应履行相应的义务、恪尽相应的责任。对此，地方人民政府和环境行政机关应当忠实履行职责，在权力行使过程中以实现生态环境的保护、改善和增益为行政目标。即便立法规定的某种履职方式，因受客观条件限制而无法充分实现，也并不意味着政府可以此为由完全消极怠工，而是应当积极寻找其他替代性履职方式。正如学者所言：“行政机关因不具备作为可能性而无法（完全）履行某项职责，并不等于其无法通过任何方式（部分）实现行政目标，而只是意味着目标的实现程度可能没有法律所期望的那样充分而已。如果存在替代性方案，只有行政机关采取了切实措施，在法律上可以缓和对其未能履行原职责的否定性评价。”因此，当被诉行政机关某项应当履行的职责不具有作为可能性时，应当考虑是否存在其他替代性履职方式。

 

　　至于行政机关应当采取哪些替代性履职方式，则需要根据应当履行的生态环境监管职责的不同作出具体分析。例如，司法实践中，许多行政机关因财政能力有限而难以依照法律规定替代违法行为人修复受损生态环境，此时一个可行的替代性履职方式，便是积极开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼。按照学界通说观点，生态环境损害赔偿是行政执法权的延伸，其真正的功能在于以索赔权强化监管权。生态索赔磋商是围绕损害填补目的而展开的手段创新，政府索赔权源于公法职责的“公权力”，索赔磋商只是在执行法定公务、维护公共利益。从这个角度而言，生态环境损害赔偿也应当属于政府和行政机关生态环境监督管理职责的组成部分。因此，当行政机关因行政能力不足而无法代履行时，应当积极证明其采取了诸如生态环境损害赔偿磋商和诉讼等其他替代性履职措施；如果被诉行政机关并非赔偿权利人的，那么也应当对内积极通知具有行政权限的行政机关进行处理，如此方可真正阻却不依法履行职责的认定。

 

　　五、结语

 

　　尽管环境行政公益诉讼的制度设计,呈现出督促行政机关依法履行职责和救济受到侵害的环境公共利益的双重诉讼目的，但因两种诉讼目的在法益层面,分别指向环境秩序法益和环境本体法益。当两益发生分离时，双重诉讼目的便难以同时实现。破解双重诉讼目的带来的法治难题的最佳路径，是实现诉讼目的的单一化转向。鉴于环境秩序法益独立救济的必要性和强化环境治理“督政”功能，实现与环境民事公益诉讼功能分化的理论基础和现实需求，环境行政公益诉讼应当以救济环境秩序法益、督促行政机关依法履行职责作为主要诉讼目的。对此，应调整环境行政公益诉讼的诉讼构造，以适应诉讼目的的转向。在《行政诉讼法》和《生态环境法典》的规范构造之下，可以通过制定司法解释的方式将“损害社会公共利益”的“结果要件”扩大解释至“重大风险”，并将司法审判重点定位于行政机关的履职行为，以强化环境行政公益诉讼的“督政”功能。诚然，环境行政公益诉讼作为生态环境救济制度体系的一环，需要与其他公益诉讼协同运行，方能形成环境公共利益救济的制度合力。如何实现以“督政”为主要功能的环境行政公益诉讼与以“督企”为目的的环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的有效衔接，尚有待进一步研究。

 

 

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