原创：王淑梅  余晓汉  

  最高人民法院审判委员会第1727次会议通过的法释[2017]23号《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，已于2017年12月29日发布实施，自2018年1月15日起施行。现就《规定》的理解与适用作如下说明。

  一、制定《规定》的背景依据

  依法审理各类海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件，是海事审判工作的一项重要职能，而制度建设是前提。研究制定该项司法解释主要是基于服务保障党和国家工作大局与规范司法裁判两个层面的客观需要。

  一是积极贯彻落实党和国家关于探索建立生态环境损害赔偿制度、深化生态文明体制改革任务的需要。2015年3月，中共中央政治局会议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，将损害赔偿制度作为生态文明重大制度纳入生态文明制度体系，并提出要加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。2015年9月，中共中央审议通过《生态文明体制改革总体方案》，作为生态文明体制改革的顶层设计，再次明确提出严格实行生态环境损害赔偿制度。党的十九大报告进一步提出加快生态文明体制改革、建设美丽中国的部署要求。建立和完善生态环境损害赔偿制度已经成为深化生态文明体制改革的重要任务之一。我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间，但在海洋经济快速发展的同时，陆源污染和海洋资源的开发活动不断影响我国海洋生态境质量，海洋生态环境压力依然较大。国家海洋局在过去十多年的监测表明，我国海洋环境状况总体维持稳定，但近岸仍有局部海域水质污染严重。制定审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的司法解释，是整个生态环境损害赔偿制度建设的重要组成部分，是人民法院发挥职能促进生态文明建设的必要制度保障。

  二是规范统一裁判尺度、全面加强海洋环境司法保护的需要。海洋环境污染的源头非常复杂，除了船舶排污外，还有陆源污染以及海洋石油勘探开发、海洋工程等各类开发利用活动排污。我国在船舶油污损害赔偿方面有较为健全的制度(我国加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，并于2011年专门颁布了最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》)，而其他海洋环境污染方面则缺乏具体规定(我国海洋环境保护法仅第八十九条第二款对海洋自然资源与生态损害赔偿作出原则性规定)，亟待加强规范。我国依法行使海洋环境监督管理权的机关提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼已有三十多年的历程，全国海事法院自1985年至今受理行政机关针对重大船舶油污事故提起海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼达百余件。全国海事审判系统经过长期审判实践，在海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的索赔主体、公约与国内法的适用、归责原则、举证责任、评估鉴定、损失认定、赔偿范围、油污损害赔偿基金的设立、国家资源损失的救济方式等各方面均积累了一套较为成熟的做法，需要总结提炼为正式的裁判规范。总结经验，完善制度，对于保障人民法院依法审理各类海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件、服务保障海洋生态文明建设十分必要。

  二、《规定》的架构与重点

  《规定》共13条，分别规定适用范围、诉讼管辖、索赔主体、公告与通知、诉讼形式、责任方式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金(给付)的裁判与执行、诉讼调解、其他实体与程序问题的法律适用、时间效力。

  《规定》的重点在两个方面：一是明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的性质与索赔主体。其他内容主要是由该两个基本问题所决定的。根据我国物权法的规定，海域属于国家所有。对我国管辖海域内自然资源与生态环境造成污染损害和破坏，会直接给国家造成损失，理应由国家索赔。依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋环境保护法第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害提起索赔诉讼，具有公益性。根据现阶段相关立法意图(2012年4月24日，全国人民代表大会法律委员会《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)修改情况的汇报〉》对公益诉讼制度问题作了说明：“目前，有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。比如，海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。”)，该类诉讼属于民事公益诉讼范畴。海洋环境保护法是环境领域的特别法，该法第八十九条第二款规定由依法行使海洋环境监督管理权的部门提出损害赔偿要求，明确将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利专门赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门。二是明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的特别规则。《规定》主要是围绕如何实施海洋环境保护法第八十九条第二款的原则性规定作出具体规范。海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼，总体上也属于最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的适用范围。但海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼有其自身特殊实际和规律，《规定》主要明确其特别的实体与程序规则，包括诉讼管辖、索赔主体、可以书面告知其他依法行使海洋环境监督管理权的机关的情形、诉讼形式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金的归口交纳、污染损害威胁的处理、船舶污染损害赔偿的法律适用等。

  三、《规定》的具体内容

  （一）关于适用范围

  海洋环境保护法第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《规定》主要是围绕如何实施海洋环境保护法第八十九条第二款的规定作出具体规范，其适用范围也根据该法条的规定确定。明确《规定》适用范围关键在于准确界定本规定所称“海洋自然资源与生态环境损害”的内涵，其重点是损害属于国家损失，以区别于自然人、法人和非法人组织的损害。尽管“自然资源”与“生态”“环境”这三个概念在内涵与外延方面存在重叠交叉，但海洋环境保护法第八十九条在规定海洋环境污染损害责任承担的同时，根据海洋水产资源与其他海洋生态环境(即除海洋水产资源之外的生态环境要素)分别属于农业部、国家海洋局等不同部门监管的实际，分别表述为“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”，《规定》在术语上尽可能与其保持一致，采用较为普遍和规范的用语“海洋自然资源”与“生态环境”。虽然依法行使海洋环境监督管理权的机关提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，在性质上可以明确为民事公益诉讼，但为了与海洋环境保护法第八十九条的表述一致，《规定》的标题及具体条款均没有采用“海洋环境民事公益诉讼”之类的表述。

  （二）关于诉讼管辖

  《规定》根据海事诉讼特别程序法第七条第(二)项的规定，明确陆源污染物和海上污染物对海洋自然资源与生态环境造成损害所引起的索赔诉讼，由损害发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。其中，管辖连接点并不包括被告住所地，即排除被告住所地法院管辖。

  但是，必须进一步指出的是，对于相同原告或者不同原告就同一损害行为向两个以上有管辖权的法院起诉的情形，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第285条第3款、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条第3款均已经作出由最先立案的人民法院管辖的一般性规定，《规定》没有再作类似规定，但海事法院或者其上诉审高级人民法院在受理海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼时仍应当遵循上述一般性规定。《规定》第2条确定损害行为发生地、损害结果地、采取预防措施地三个管辖连接因素，目的是尽可能将所有实际影响或者潜在影响我国管辖海域行为的相关纠纷均纳入我国海事司法管辖范围。我们同时强调因同一损害行为引起的不同诉讼由最先立案的海事法院或者其上诉审高级人民法院集中受理的原则，目的是便于统一裁判尺度、公正高效审结相关案件。两者共同体现积极行使海事司法管辖权与集中统一裁判的辩证统一关系。

  （三）关于索赔主体

  如上所述，《规定》第3条根据海洋环境保护法作为环保特别法的性质与该法第八十九条第二款规定的文义，明确人民法院应予受理的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼为海洋环境保护法第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关根据其职能分工提起的诉讼。海洋环境保护法第八十九条第二款关于“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的规定，是赋权性规定，也是限制性规定。该法第五条将海洋环境监督管理权分别赋予国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门。实践中，海洋环境污染事故发生后，根据职能分工，有关索赔权限主要涉及三大部门：中国海事局或者其下属机构采取清污等应急处置措施的，可以索赔清污费；农业部渔业渔政局或者由其管理指导的下级机构(含沿海县级以上人民政府的渔业渔政主管机关)索赔天然渔业资源损失；国家海洋局或者由其管理指导的下级机构(含沿海县级以上人民政府的海洋行政主管机关)索赔除天然渔业资源损失之外的其他海洋自然资源与生态环境损失。

  （四）关于公告与通知

  对于一般的环境民事公益诉讼，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》除规定公告案件受理情况接受社会监督外，还在第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”但海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼有其特殊性：该类诉讼均由负有环境保护监督管理职责的机关提起，故人民法院受理海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼后，原则上没有必要再另行告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。

  鉴于我国海洋环境由不同部门分区域监管，实践中存在同一损害涉及不同区域或者不同部门以及不同损害应当由不同机关索赔的情况，《规定》第4条第2款规定，人民法院在审理中发现可能存在该两类情形的，可以书面告知其他依法行使海洋环境监督管理权的机关。同时《规定》第4条第3款专门述明不同损害的内涵，包括海洋自然资源与生态环境损害中不同种类和同种类但可以明确区分属不同机关索赔范围的损害。例如，渤海发生某起石油钻井平台溢油事故，污染损害范围波及河北、辽宁两省部分沿海区县海域，如果河北、辽宁两省有关县级以上人民政府渔业渔政主管部门、海洋行政主管部门分别就各自监管的天然渔业资源、其他海洋生态资源所遭受的污染主张索赔，则其各自索赔的损害即属于《规定》所称不同损害。当然，如果农业部渔业渔政部门、国家海洋局或者其北海分局直接统一对天然渔业资源、其他海洋生态资源所遭受的污染进行索赔，则其中不同损害的范围仅缩小为天然渔业资源损害与其他海洋生态资源损害。

  （五）关于诉讼形式

  鉴于重大海洋环境污染存在跨不同部门监管的利益范与区域范围，可能引起不同机关申请参加诉讼或者分别起诉的问题，对此，《规定》第5条针对同一损害与不同损害两类情形，分两款规定人民法院处理相关诉讼形式(合并审理还是单独审理)的程序规则。

  对于同一损害，如果存在数个依法行使海洋环境监督管理权的机关可以作为适格原告的，从保持裁判尺度统一、节约司法资源的目标出发，原则上应当让他们作为共同原告参加诉讼。同一损害相关的数个适格原告(机关)共同参加诉讼存在两种情况：一是作为共同原告起诉；二是部分相关机关先行起诉，其他相关机关申请作为共同原告参加诉讼。对于后一种情况，其他相关机关申请作为共同原告参加诉讼的时间节点(时限)应当予以合理控制，《规定》第5条第1款规定为人民法院依照本规定第4条发布公告之日起三十日内或者书面告知之日起七日内。逾期申请的，人民法院不予准许。对于逾期后其他相关机关是否可以另行起诉的问题，原则上应予以否定，理由是对于同一损害已经由适格原告行使法定诉权寻求法律救济，没有必要针对同一损害再行诉讼。但是，实行上述原则，也有三种例外情形：前案原告的起诉被裁定驳回；前案原告在其诉讼请求未实现情况下申请撤诉被裁定准许；前案裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第28条对上述可以另行起诉的三种例外情形作出了具体规定，《规定》第5条第1款规定人民法院处理海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼时予以参照适用。

  对于不同损害，原则上应当由各依法行使海洋环境监督管理权的机关分别起诉。如果不同机关共同起诉或者申请作为共同原告参加诉讼的，涉及诉的主体与客体合并问题，应当依照民事诉讼法第五十二条第一款关于“人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”的规定处理，《规定》第5条第2款对此作出指引性规定。如上所述，对跨行政监管海域的海洋污染事故，司法实践中为简化诉讼程序，人民法院可以释明由共同的上级监管机关(如农业部渔业渔政部门、国家海洋局)以原告身份索赔。

  （六）关于责任方式

  海洋环境保护法第八十九条第一款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当承担排除危害，并赔偿损失。第二款规定，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。从立法论上看，海洋环境保护法第八十九条第一款对造成海洋环境污染损害的责任承担方式作出规定，该条第二款规定的损害赔偿要求应当适用第一款的规定，即包括第一款中的排除危害、赔偿损失、承担赔偿责任，其中排除危害包括停止侵害、排除妨碍、消除危险等方式。《规定》第6条除规定上述法律明确规定的四种责任形式(停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失)之外，还列明恢复原状和赔礼道歉两种，主要考虑有以下两点：

  一是海洋环境保护法第八十九条本身并没有排除其他侵权责任方式的适用。海洋环境保护法于1982年制定颁布和1999年修订当时，因我国缺乏环境恢复产业和技术，加上污染责任追究的实践经验不足，同时受到国际上船舶油污原则上进行金钱赔偿的普遍做法的影响，对于发生海洋污染损害或者损害威胁等不同情形，主要适用赔偿损失与排除危害的责任承担方式。海洋环境保护法第八十九条关于责任承担方式的规定符合立法当时的实际，并非旨在特别限缩责任承担方式以排除其他一般侵权责任承担方式的适用。恢复原状作为当事人承担民事责任的主要形式，显然是不能排除的。当海洋环境保护法的特别规定不足以解决问题时，侵权责任法关于责任承担方式的一般规定应予适用。

  二是海洋自然资源与生态环境损害赔偿中也存在需要适用恢复原状和赔礼道歉这两种责任承担方式的情形。随着我国环境修复产业和技术的兴起与发展，造成海洋自然资源与生态环境损害的责任者采取或者委托第三方采取生态环境恢复措施，逐步成为可能和可行的责任承担方案；而且，根据民事责任承担的法律原则，能够恢复原状的应当恢复原状，不能恢复原状的则赔偿损失。在责任者故意污染环境、破坏生态造成重大损失，并产生严重不良社会影响时，人民法院除判令责任者承担恢复原状、赔偿损失等责任外，还可能责令其赔礼道歉，强化对其道义上的谴责，以平息社会反应。对此，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条也规定，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

  （七）关于损失赔偿范围

  在《规定》第6条规定的各种责任方式中，赔偿损失是最主要、最常见的责任方式。第7条具体规定海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围为预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失、调查评估费用共四类。该规定的主要依据是环保理论、技术规范(标准)、司法实践三个方面的成果。

  在环保理论上，自然资源与生态环境损失首先在逻辑体系上划分为恢复费用与恢复期间损失两大类；实践中由于污染事故发生后第一时间的应急处置(如清污)可以最大限度地减少损害，这类预防措施倍受重视，预防措施费用被单列为一项；由于环境要素作为社会公共品不直接参与市场交换，没有市场价格，其中的自然资源价值和环境服务功能等损失需要技术评估，相应产生调查评估费用，作为环境损害中的一项合理费用而单列。这四项损失分类基本上涵盖相关全部损害。在具体内涵上，预防措施费用包含消除处置措施进一步产生污染损害的费用，恢复费用包含替代性恢复的费用，恢复期间损失中的生态环境服务功能损失包含环境容量损失。

  在技术规范上，环境保护部环境规划院于2014年10月发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》列明环境修复与生态恢复、期间损害、应急处置费用、事务性费用等损失类型，并规定相应的评估方法，其中应急处置费用、事务性费用分别相当于预防措施费用与调查评估费用。国家海洋局于2007年4月9日发布《海洋溢油生态损害评估技术导则》(中华人民共和国海洋行业标准HY/T095：——2007)，规定生态损害评估费分为四部分：海洋生态直接损失(含生态服务功能损失和海洋环境容量损失)、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费。国家海洋局于2013年8月发布的《海洋生态损害评估技术指南(试行)》第8.2条规定海洋生态损害价值计算内容为：清除污染和减轻损害等预防措施费用；海洋生物资源和海洋环境容量等恢复期的损失费用；海洋生态修复费用；检测、试验、评估等其他合理费用。该条标准是《规定》第7条的直接技术依据。

  在司法实践中，海事审判系统三十多年支持海洋自然资源和生态环境损失赔偿的经验，最先源于船舶油污损害赔偿纠纷案件的审理，有关国际条约出于有效维持国际赔偿机制与适度保护航运业发展的目的，将有关海洋环境损害的赔偿限定于三项：预防措施费用、恢复费用、调查评估费用，明确排除对恢复期间损失的赔偿。船舶油污损害赔偿司法实践直接支持三类费用的赔偿，实际上间接接受四类费用损失的分类(仅是不支持其中恢复期间损失的索赔而已)。

  《规定》第7条规定四类费用损失的主要意义有三点：一是总结海事司法实践经验，为规范统一裁判尺度提供依据，同时为人民法院以后进一步发展细化相关赔偿标准提供一个基本纲目；二是与环境保护部、国家海洋局等相关部门的损害评估技术标准充分匹配，共同完善国家生态损害赔偿制度并切实贯彻落实；三是为以后修改完善海商法、其它涉海法律法规、海洋生态环境损害评估标准提供规范性参考。

  （八）关于损失认定的一般规则

  《规定》第8条规定海洋自然资源与生态环境损失认定的一般原则，其主要依据是民事诉讼法及其司法解释关于证据的规定、有关船舶油污损害赔偿和民事公益诉讼司法解释、国家行政主管部门颁布的评估技术规范(标准)以及海事审判实践经验总结。

  《规定》第8条第1款关于认定恢复费用的规定，主要是参照最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第17条关于恢复措施费用认定的规定，和国家海洋局《海洋生态损害评估技术指南(试行)》第8.5.3条关于修复费用计算的规定，采用了基本相同的认定标准。

  《规定》第8条第2款规定未来修复必然发生的合理费用和复期间损失的认定。鉴于该两项损失的确定涉及专门技术，需要鉴定评估。目前，环境保护部、农业部、国家海洋局均颁布了相关鉴定评估技术规范(内部规范性文件、方法、导则)，人民法院应当在尊重专业判断的前提下进行司法审查——根据有资格的鉴定评估机构按照法律法规、国家主管部门颁布的评估技术规范作出的鉴定意见(科学量化的损失数额)予以认定。有关鉴定评估意见具有推定成立的效力，但允许当事人提供相反证据予以反驳。

  《规定》第8条第3款关于预防措施费用和调查评估费用的认定，原则上应以实际发生的合理费用计算，但实践中因国家机关的费用支出需要财产预算和审批，会存在相关费用虽未实际支付但有证据证明确实存在或者将来必然支付的情况，且国家海洋局《海洋生态损害评估技术指南(试行)》第8.6条规定，评估等合理费用“根据国家和地方有关监测、评估服务收费标准或实际发生的费用进行计算”，人民法院在实践中可以根据具体案情认定未来必然发生的合理费用。

  《规定》第8条第4款针对责仟者采取预防、恢复措施可以主张相应减少损失赔偿数额的规定，旨在体现鼓励责任者及时主动采取预防恢复措施以尽可能减少环境损害。

  （九）关于损失认定的替代方法

  由于海洋环境污染成因复杂、评估鉴定机制不健全等种种因素，有时存在原告没有根据法律及司法解释规定的一般证明原则进行举证，或者其提供的鉴定评估报告被认定存在严重瑕疵而不能采信等情况，事后因海洋环境已发生较大变化而难以补充鉴定评估，如果法院一味恪守一般法律原则和单一的认定方法，势必陷于难以追究责任者损害赔偿责任的窘境。根据侵权责任法第二十条的规定，被侵权人损失难以确定的，按照侵权人获得的利益赔偿；侵权人利益难以确定的，由人民法院根据实际情况确定。人民法院在实践中非常有必要根据法律精神，积极探索认定损失的替代方法，适当克服环境污染举证难的问题，尽可能让责任者作出赔偿，让环境污染损害赔偿制度真正落地兑现。为此，《规定》第9条在总结海事审判经验的基础上，分两款规定认定恢复费用和恢复期间损失的两个替代方法：一是责任者收支标准。根据责任者直接受益或者节省的污染防治费用合理酌定损失赔偿数额，以切实克服环境保护守法成本高、违法成本低的反常现象，这种方法也称为底线规则。二是社会平均收支标准。在无法适用责任者收益标准时，根据政府部门统计资料所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用合理酌定。

  （十）关于损害赔偿金(给付)的裁判与执行

  由于海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼系有关机关代表国家提出的请求，有关机关受领赔款后应当向国库账户交纳。在海洋环境保护法1999年修订后，因责任者与社会不断质疑有关机关受领赔款后是上交国库还是擅自挪用的问题，广州海事法院于1999年至2000年在审理“闽燃供2”轮与“东海209”轮珠江口油污损害赔偿纠纷一案中，开始判决油污责任者向广东省海洋与水产厅赔偿渔业资源损失1060万元及其利息，同时注明：广东省海洋与水产厅受偿后上交国库。在执行中，海事法院直接将赔款划拨至原告提供的财政国库账户。该案判决首次明确了海洋环境公益诉讼赔偿款向国库交纳的履行方式。自国家机关实行收支两条线管理后，上述判决原告受领后向国库账户交纳的做法被继续沿袭。鉴于上述做法与海洋环境保护法第八十九条第二款关于由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提出赔偿要求的规定精神相符，《规定》第10条第1款照此作出指引性规定。我们也注意到，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月3日印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对建立生态环境损害赔偿制度作出总体部署，其中有关于“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收人，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理”的规定。但该试点方案同时明确规定该试点方案不适用于海洋生态环境损害赔偿；而且该试点方案仅明确特定情形下须上缴国库，而并非限缩生态环境损害赔偿金上缴国库的条件。故《规定》第10条第1款规定海洋自然资源与生态环境损害赔款向国库交纳，实际上就是将法律关于有关机关代表国家索赔的规定直接贯彻到底。

  《规定》第10条第2款关于法院主动移送执行的规定，与最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条关于“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行”的规定一致。

  （十一）关于其他实体与程序问题的法律适用

  《规定》第12条兜底性规定其他实体与程序问题的法律适用，共涉及相关司法解释的适用规则、损害威胁相关纠纷的处理、船舶损害赔偿特别法律规范的适用等内容。

  《规定》第12条第1款规定相关司法解释适用的规则。海洋自然资源与生态环境损害赔偿问题，属于环境侵权责任纠纷和环境民事公益诉讼的范畴。本司法解释是专门就海洋自然资源与生态环境掼害赔偿纠纷案件的审理作出的特别规定。相比而言，最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件和环境民事公益诉讼案件的两个司法解释，属于一般规定。根据特别规定优先于一般规定适用的原则，人民法院审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷诉讼，应当优先适用本司法解释；在本司法解释没有规定时，适用最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件和环境民事公益诉讼案件的司法解释。

  《规定》第12条第2款规定损害威胁相关纠纷的处理。根据环境损害预防的法律规定、政策指引与实践经验，某些涉海活动虽然尚未实际造成污染等损害，但已经形成损害威胁，依法行使海洋环境监督管理权的部门确有必要及早采取预防措施，有关国际条约已明确将这类预防措施的费用和损失规定为生态环境损害，人民法院也相应判决由责任者承担赔偿责任。鉴于海洋环境保护法等国内法对损害威胁及其预防费用没有明确规定，《规定》特此作出规范指引。

  《规定》第12条第3款规定因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的法律适用问题。因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害，大致可分为特定船舶油污损害与其他非(特定)油污损害。对于船舶油污损害赔偿纠纷的处理，海商法、海事诉讼特别程序法、《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》均有所规定，共同形成较为完整的规范体系，其特殊性体现在损害赔偿范围、责任限制、强制保险(担保)、赔偿责任限制基金等方面。对于船舶引起的其他非(特定)油污损害(如船舶作业、倾倒等活动引起的海洋自然资源与生态环境损害)赔偿纠纷的处理，可能会适用海商法第二章第三节关于船舶优先权、第十一章关于海事赔偿责任限制及其司法解释的规定，以及海事诉讼特别程序法及其司法解释的规定。《规定》第12条第3款规定，审理因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件，应当首先适用上述特别规定。

  来源：《人民司法（应用）》2018年第7期

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