生态环境法典的立法特色、理论贡献与自主知识体系建构

 

　　吕忠梅，全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员，中国法学会副会长、环境资源法学研究会会长。

 

　　加强生态环境法治理论研究和话语体系建设，是宣传贯彻实施《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”）的重要任务和关键举措。回顾法典编纂的整个历程，生态环境法学理论创新和自主知识体系建构，对法典制度设计发挥了重要的支撑作用。法典实施后，开展生态环境法学理论研究和自主知识体系建构工作，需要准确理解和把握生态环境法学理论建设、自主知识体系建构与法典编纂和实施之间的内在关联，从法典整体的制度设计之中把握和理解其背后的理论创新。

 

　　一、生态环境法典的重要创新

 

　　习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出：“我国颁布生态环境法典，进一步筑牢了美丽中国建设的法治基石。”法典编纂是实施宪法的重大立法活动。宪法围绕“美丽中国”系统确立了国家目标、国家责任和国家任务的规范体系，编纂法典的任务就是将宪法的规定转化为可实施、可操作的法律规范体系。美丽中国建设的目标是一个分阶段实现的中长期目标，从“十四五”的规划到“十六五”规划，每个阶段都有不同的目标定位。到2035年，美丽中国的目标要基本实现，到本世纪中叶，目标是全面建成美丽中国。在党中央作出编纂法典的重大决策时，目标任务是清楚的，生态环境立法也有40多年的经验积累。从学理上，需要破解法典编纂的基础性问题，为编纂法典提供支撑。

 

　　第一个问题是如何选择契合中国国情的法典编纂道路。在法典编纂工作正式启动时，世界范围内已有开展环境法典编纂的成功先例，经过对国外已有的10余部环境法典（法典草案）的比较研究，以及对中国自然本底、社会特征的整体分析。我们认为，面对压缩式工业化带来的复合型生态环境问题，中国不能复制西方“先污染后治理”的工业化老路。中国的法典编纂不能简单移植外国环境法典，必须传承中国文化、提出中国方案，走中国自己的法典编纂道路，释放绿色动能推动高质量发展，为实现“在保护中发展、在发展中保护”提供规范保障。

 

　　第二个问题是法典编纂如何解决法律不好用、不管用。从理论上看，制约生态环境法律规范效能的因素主要有两个方面：一是立法自身的阶段性特征，自1979年起中国颁行了30余部生态环境领域立法，相关立法多属于为回应阶段性突出生态环境问题的应急型立法，抑或是诸如循环经济促进法、清洁生产促进法等缺乏法律责任硬约束的促进型立法，整体法律制度的设计以“命令－控制”型的行政手段为主体。二是生态文明体制改革与生态环境法治建设间存在的内在张力，新时代以来，为推进生态文明体制改革，国家出台了大量的政策文件。政策目标会随着不同历史时期、不同改革阶段的发展而发生变化，随之带来政策措施、政策语言的快速演变，最终导致法律规范的要求落后于改革实践的发展。为回应此问题，法典编纂选择“适度法典化”的模式，把成熟的、经实践检验看得准的制度规范编入法典，增强法律的稳定性与可操作性；对于尚在探索、需要持续实践检验的领域，仅做原则性规定，保持制度的开放性、兼容性与适应性。

 

　　第三个问题是如何理顺部门职责。长期以来，生态环境领域部门职责配置存在职责交叉、多部门牵头以及职能空白的问题。党的十八大以来，经历了2018年和2023年两轮党和国家机构改革，但由于生态环境领域工作涉及面广，仍然难以彻底解决职权配置所面临的困境。在法典编纂过程中，部门职责条款的设计如何解决上述困境，并与国家机构“三定”方案实现有序衔接便成为迫切需要解决的关键问题。从理论视角出发，上述问题的产生，根源于以往“部门立法模式”下相关主管部门通过主导立法规则，实现其机构职责向法定职责的转化。为破解这一困局，法典通过明确县级以上人民政府组织、协调、督促各部门依法履职的职责（第16条），确立生态环境主管部门“五统一”职责、自然资源主管部门“两统一”职责以及各部门分工负责的部门职责配置框架（第17条），法定化生态环境保护责任清单制度（第18条），以及明确国家可根据实际情况需要调整监管体制（第1240条）的整体性制度规范设计，建立了框架清晰、程序明确以及开放适应的部门职责配置机制。

 

　　第四个问题是如何实现现代环境治理体系的法治化。将现代环境治理体系中的各类主体纳入法治框架并准确定位是法典编纂的一大挑战。为此，法典聚焦建立适合中国国情的生态环境治理体系，这一生态环境治理体系，可以用“党委领导、政府主导、部门协同、企业主体、公众参与、多方监督、司法保障”来进行概括。一是明确国家和政府是“主角”，国家和政府是生态安全的守护者、生态环境公共产品的提供者，法典对中央和地方政府以及政府各组成部门的职责、执法程序作出精细化安排。二是要求企业要担“主责”，法典既规定了企业的义务以避免生态环境风险，又设置了财政、税收、价格、金融等激励型政策以鼓励其全面参与绿色转型。三是体现人民是“主体”，既明确了人民作为享有者的权利，也规定了人民作为参与者的义务。四是针对行政机关及其工作人员，建立了系统化的监督机制，将公职人员的行政、刑事责任同公民、企业的行政、刑事责任做了区分，形成了完整的监督链条。最后，确认司法是“保障”，法典总则用三个条款确认了司法在生态文明治理体系中的地位，并在“法律责任和附则编”中通过创新实体性和程序性规则，理顺了各种诉讼之间的关系。

 

　　通过对法典编纂过程中，为解决上述四个代表性问题所作出的重要创新的分析和梳理，不难发现，法典制度设计的创新的背后，是生态环境法学的理论创新和自主知识体系的系统建构。因此，必须系统理解法典的立法特色和原创性理论贡献，方能为生态环境法学自主知识体系的建构夯实基础。

 

　　二、生态环境法典的鲜明特色

 

　　（一）确立“人与自然生命共同体”的立法哲学

 

　　法典的法律关系构建面临着一项核心问题，即如何从“人与人”的法律关系转向“人与自然生命共同体”的法律关系。“人与自然生命共同体”的法律关系不仅包括人与人之间的关系，还包括人与自然之间的关系。其中，人与自然存在四种关系样态，即人因自然而生的共生关系、人的生存离不开自然的共存关系、人的发展需遵循自然规律的共控关系以及人与自然和谐发展的共荣关系。法典要将“人与自然生命共同体”的关系加以制度化，就需要跳出“人类中心主义”与“生态中心主义”的二元对立的思维定势，以整体论视角统合保护与发展，将“生命共同体”理念确立为法典编纂的哲学基础。法典第2条对“生态环境”概念的界定即是在此立法哲学指引下进行的概念创新，标志着立法理念实现了从“人与自然的对立”到“人与自然和谐共生”的理念重构。

 

　　（二）贯彻“人与自然和谐共生”的逻辑主线

 

　　在法典的逻辑结构上突破了西方固守的“不可能的三角”，即西方环境经济学主张“严格的生态环境保护”“高速的经济增长”以及“低制度成本”不可能同时兼顾。法典将“人与自然和谐共生的现代化”确立为逻辑主线，以“和谐共生”统筹保护与发展，明确“保障公众健康”“维护生态安全”与“推动绿色低碳发展”三大立法目的，构建了“逻辑心脏”，以“永续发展”的中国化表达丰富和升华了“可持续发展”理念。在整体制度设计上，总则编定位“举纲目”以确立价值坐标，污染防治编定位“治已病”以保障公众健康，生态保护编定位“守安全”，绿色低碳发展编定位“促发展”推动结构转型与应对气候变化，法律责任和附则编定位“成闭环”实现统一责任追究，构筑形成“人与自然动态平衡”的稳定三角，突破“不可能的三角”固有认知。

 

　　（三）首创以“绿色低碳发展”引领发展转型

 

　　在世界范围内，首次将“绿色低碳发展”独立成编，构建覆盖生产生活各个环节的全链条制度体系，实现“循环经济－能源节约与转型－应对气候变化”的制度闭环，为绿色转型提供全方位的法治支撑。其中，“循环经济”聚焦将“垃圾”回归为“放错地方的资源”予以再利用；“能源节约与转型”定位推动能源消耗“双控”向碳排放“双控”治理机制转变；“应对气候变化”将国家承诺转化为国内法实施，展示发展权与环境权协同的可能，反驳“一刀切”减排主张，首次将气候适应纳入法定要求，开辟了新型可持续发展道路。法典致力于实现“生产发展、生活富裕、生态良好”的中国式现代化目标，实现了从单纯“生态环境保护法”向“保护法+发展促进法”的立法拓展，这一立法性质的转变，也有待在法典实施过程中予以更加深入地解读和研究。

 

　　（四）以“适度法典化”破解立法难题

 

　　法典编纂创新采用“适度法典化+双法源”编纂方法，打破传统单一法典路径，采取“基础规范+动态衔接”的法律适用机制，建构了超越简单的法典化与解法典化之争的再法典化中国模式。其核心要义在于运用分类处理的思路，科学整合已有法律规范。针对现行的环境保护法等10部相关法律，经编订纂修后，全部纳入法典，不再保留单行法；将现行的有关生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的20余部法律，择其要旨要则纳入或者体现到法典之中，并继续保留单行法；针对应对气候变化等新兴领域则作出原则性、引领性规定；同时，突破现有立法法的规定，通过创新法律适用规则，以第1239条和第1240条构建“基础规范+动态衔接”的适用机制，将可能“逃逸”的规范衔接回来。

 

　　三、生态环境法典的原创性理论贡献

 

　　（一）以人民为中心，构建生态环境公平正义新范式

 

　　法典跨越“人类中心主义”与“生态中心主义”的钟摆困境，坚持以人民为中心的法治立场，以“生命共同体”哲学为基础，实现三重突破。实现公平维度的代际延展，将“生态环境权益”确立为兼具公益、集体与代际属性的法益，超越个人本位的“环境权”叙事；将“实现中华民族永续发展”作为立法目的，将“公众参与”列为基本原则并以具体制度加以落实，最终构建起“当代人—后代人—自然生态系统”的三重利益均衡机制。消解发展与保护的二元悖论，通过体系化的制度设计打通发展与保护的内在关联，构建“保护促发展、发展护生态”的正向循环。构建多维正义评价体系，在空间维度破解“城市偏向”的局限，推动区域间生态正义的均衡覆盖；在时间维度上，将风险预防纳入规范体系，树立面向未来的发展理念；在系统维度上，从生态系统整体性出发配置权利义务，保障生态治理的系统性与协同性。

 

　　（二）建构“人－自然－人”的复合型法律关系

 

　　基于“人损自然—自然损人—人赔自然”的递进逻辑，法典重构了“人－自然－人”的复合型法律关系结构。首先，实现了因果关系链条中介化。首次明确规定生态环境损害赔偿制度，在第1073条确立生态环境损害赔偿责任及其追究方式，将因果关系延伸为“人损自然—自然损人—人赔自然”的完整链条，拓展了传统法律因果关系的认定边界。其次，实现了调整机制二次化。先通过污染物排放标准、生态保护红线等对“人—自然”关系进行“一次调整”，再基于自然状态的变化对人际利益变动进行“二次调整”，如碳排放配额分配、生态保护补偿金支付等，通过双层调整机制实现对人与自然关系的精细化规制。最后，实现了主体结构多元化。第1073条赋予行政机关代表自然主张权利的资格、第1075条赋予社会组织与检察机关代表公共利益起诉的资格，确立了自然作为“被代表者”的准主体地位，丰富了生态环境法律关系的主体范畴。

 

　　（三）完善以生态恢复为要旨的法律责任制度

 

　　围绕生态恢复的核心要旨，生态环境法律责任制度实现了多维度革新，构建起体系完备、逻辑清晰的责任规则框架。首先是救济对象公共化，将损害赔偿范围从人身财产损害扩展至生态修复费用、生态服务功能损失等公共利益，明确了“对环境的责任”这一独立类型，突破了传统侵权责任仅聚焦私人利益救济的局限。其次是追责机制复合化，建立生态环境国家利益、公共利益保护的“磋商+诉讼”的程序，融合行政效率与司法终局性，有效解决“公地悲剧”与“多头管辖”难题，提升生态环境追责的实效与权威性。再次是责任形式有序化，确立修复责任优于金钱赔偿的原则，第1073条明确规定“能够修复的，应当修复”。“修复优先”包括原地修复、异地修复、替代修复及自然恢复结合人工辅助等多种形式，全方位保障生态恢复目标落地。最后是责任竞合、聚合体系化。确立民事责任优先规则，明确了行政罚款、民事修复与刑事罚金在“恢复生态”目标下的履行顺序，为责任竞合、聚合的非重复处罚提供正当性、合法性依据，实现不同责任形式的协同适配。

 

　　（四）形成基于“生命共同体”的领域型法律规范体系

 

　　以“生命共同体”理念为基础，生态环境法律规范实现了体系化整合，构建起逻辑自洽、覆盖全面的领域型规范体系，主要体现在四个层面：明确基石概念，将“生态环境”界定为一个融合“资源、环境、生态”三重面向、具有内在联系的“元概念”，以“元概念”为基石，建构“概念宇宙”，为整个规范体系奠定统一的概念基础。重塑治理体制，建构“党委领导、政府主导、部门协同、企业主体、公众参与、多方监督、司法保障”的多元共治体制机制，着力解决“九龙治水”与生态环境保护系统性、整体性“不适配”问题，提升治理的协同性与整体性。组建多元工具箱，依托生态环境损害、生态环境影响评价与信息公开、生态环境标准法律化三类制度载体，分别实现公私法混合的新型责任形态、实体目标与程序保障一体化、法律规范与科技规范的有机嵌套，形成功能互补的多元规制工具体系。战略性配置各编核心功能，污染防治编以保障公众健康为核心，生态保护编以守护生态安全为核心，绿色低碳发展编以促进协同增效为核心，法律责任和附则编以编织严密法治网为核心，形成层次清晰、目标明确的制度配置格局。

 

　　四、生态环境法典的自主知识体系建构

 

　　生态环境法学自主知识体系的建构，是学科发展从“术”到“学”的系统性升级，应当沿着“发现中国问题—建立主体意识—立足中国实践—建构知识体系”的路径推进。

 

　　（一）以鲜明的主体性推动学科转型

 

　　法典的颁布不仅是立法的里程碑，更是学术研究的新起点。它为生态环境法学提供了独立、权威的文本载体，使学科研究得以摆脱碎片化的困境，迈向体系化、规范化的新高度，真正构建起具有中国特色、中国风格、中国气派的自主知识体系。首先，要推动学科范式的根本转型。法典为生态环境法学确立了独立的解释对象与作业平台，推动学科从被动应对环境问题的“对策法学”，向以体系化法典为基础的“解释法学”深度转型，实现理论研究的规范化与科学化。其次，要确立学科与立法的双重主体性。法典打破对西方环境法理论的路径依赖，摆脱“西方理论注脚”的尴尬地位，基于中国本土的法治实践与生态文明建设需求，提炼原创性概念，构建具有中国主体性的法学理论体系。最后，要深植中华优秀传统文化土壤。法典将“天人合一”等中华传统生态智慧融入，实现传统文明与现代法治的创造性融合，为中国自主环境法学知识体系提供深厚的文化滋养与价值根基。

 

　　（二）以理论原创性回应时代需求

 

　　要立足应对气候变化挑战、治理复合型环境污染、守护生物多样性、破解全球性生态危机的现实需求，深刻理解法典理论的原创性。首先，法典不仅以理论命题填补了法律空白，而且整体置换了传统法学的提问方式与解题逻辑，体现出显著的理论体系原创性。其次，法典直面人类共同面临的生态挑战，将“人类共同关切”作为核心议题，为解决全球性生态难题提供了植根于中国实践、兼具东方智慧的系统性方案。最后，法典实施迫切需要知识体系系统化的支撑，法学界作为知识生产的共同体，需要形成原创性的理论产品，要求通过学理化研究，实现制度内生逻辑与本土实践的互构融合，构建独立、完整的生态环境法学知识体系。

 

　　（三）以文化民族性为根基搭建自主知识体系框架

 

　　推动生态环境法学研究的体系升华，改变生态环境法学研究“有制度无范畴”“有价值无方法”的碎片化现象，实现生态环境法学从松散集合向严密系统演进。首先，要实现民族文化的创造性转化，深刻理解法律条款背后蕴含的“天人合一”“道法自然”“民胞物与”的宇宙观与天下情怀，实现传统生态智慧与现代法治文明的深度融合。其次，要坚持核心价值的根本指引，深刻理解习近平生态文明思想在法典中的转化，准确把握法典的立法宗旨、制度设计与实施路径，建构以“人与自然和谐共生”为核心价值观的知识体系，为知识体系建构锚定价值方向。最后，要聚焦建构完整的知识体系，搭建形成范畴论、方法论、制度论、体系论、价值论的完整知识结构，实现学科知识的体系化整合。

 

　　（四）以话语自主性提升国际对话能力

 

　　法典提供的“中国方案”不仅是生态治理的实践路径，更是推动构建人类命运共同体建设的法治基石，彰显大国的责任与担当。为全球环境治理贡献中国智慧、中国方案，要实现从“经验与实践”向“制度与理论”的跃升。这就需要通过话语自主性提升国际对话能力，在国际上可以共同对话的语言，以清晰、明确地表达法典的制度贡献和理论贡献。因此，在构建自主话语体系的过程中，需要处理好自主性与国际性之间的关系，若国际话语、国际概念能够很准确地表达中国制度，则可借鉴；但若国际话语、国际概念与自主话语、自主概念的内涵不同，或话语、概念本属我国独创，则可以进行话语、概念的创新、创造。

 

　

 

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