在工业化进程中，严格的危险责任和出于公共利益保护而采取的积极的警察治安干预都对环境保护起到一定影响，但从人类社会已发生的重大污染事件可知，那些零散点状针对危险已经迫近的制度应对，是远远不够的。这与在其它领域的“小政府”或“精简行政”的趋势相反，要求国家作为共同福祉和基本权利的捍卫者应当采取更积极措施，建立更为系统的行政监控体系，恰当地限制人类对环境的使用权益，更全面、系统、有效地保障人类生存的自然基础。因此，现代环境保护政策更强调风险预防原则，这种风险预防不仅是指为将来的使用而不用尽现有效能，而更是指对于未知，采取更为谨慎的行动。对此，需要对传统法律权益保护界限以及法律干涉强度予以适当调整，充分利用规划手段，创新有利环境保护的程序性权利，以环境质量目标制度补充传统的环境许可制度，以确保整个社会发展的可持续性。

  基于国家在现代环境保护上负主要责任，要求其积极介入，现代环境法的主要内容更多地表现为环境行政法，即国家通过禁止性规定、准入许可、税费和补贴等经济激励工具、信息公开等手段，对个人和企业的自由和权利进行法律约束，甚至直接规定义务，并明示政府在这方面的权力与职责（制定规划、审批、监管与监控信息、公开、公众参与等）。在这个行政许可关系中，不是行政机关与许可相对人的两者简单关系，而是以所申请的权益为对象的包括公众和第三人在内的权益互动关系，行政机关并不具有绝对的分配利用权，而是对于私权益间（公法上的权益最终也归于到私人权益中）的平衡。

  其中，环境法落实风险预防原则主要体现在依不同严格程度的环境行政准入监管，即环境许可制度上。从许可对象上来看，环境许可制度又可分为对物质、（产品）设施、项目以及场所的从业、开设和经营行为等方面的许可。以排污许可为例，仍需细化区分和明确排污许可制度的对象，即对排污行为和对排污设施的立法出发点是不同的，对排污行为出发，涉及面更广，可以分为一次性与经营性，尤其需对经常性的排污经营行为加以管理为重点。而经营性排污行为的监管从欧盟和德国法律规定来看，主要是锚定相应的工业设施，需要从排污的工业和服务设施这个角度出发进行规制。为了更精准又全面对环境污染行为进行监管，由此可分从项目、设施、物质、产品、区域等细分角度进行，对排污许可管理有必要从多角度来予以具体。而不同角度出发的许可制度设计又与一定的权利义务类型相关。

  许可前提条件的一般性规定应是逐步深入的。首先是要求遵守基本义务，包括一般性的宪法上的基本义务和环境法上的基本义务；其次保护原则，即不对他人权利产生威胁，在产生侵害时，如何来解决这种权利冲突（包括第三人没有提出异议、提出异议进行补偿、公共利益的补偿、此排放本身就具有重大公共利益情形下的平衡）；然后考虑环境预防原则，在环境许可中，最后落到对技术的评价上，即通常要求最佳可行技术，它介于一般性通行科技和前沿科技之间，是指在包括中试在内的实践中已经在运用的技术水准；再是权衡排放许可与整个环境管理达标之间的一致性；最后是对于多个排污的平衡，考虑时间和效益优先性。

  从许可阶段来看，环境许可制度不仅是事前的，更是事中和事后的，包括许可后检查和补充规定以及在违反许可条件下的撤回，即所谓的全过程管理；从许可的严格程序来分，环境许可制度又可细分为作为事先准入管理公告、登记、一般预防性审批与严格豁免型特许等许可制度和强制性干涉措施以及不同强度的监控体系。细化许可制度本身，并具体规定批准条件和要求，既是许可制度灵活性和有效性的要求，也是许可对象稳定性的要求。对于许可的权利或权益性质需要予以明确，它是一种符合排放标准即许可的一般许可，还是不仅需要考虑排放标准还需要考虑环境质量达标标准的严格许可，还是行政机关拥有更大权力范围的特别豁免许可。相对应的，也就决定了许可行政相对人的权益性质和范围，是拥有权利还只是一种权益，是一种相对稳定的法律保障地位还是可撤回的许可。环境法中的许可是对环境或人类、公众福祉或第三人权利与申请人的环境相关权益之间的全面平衡。

  正是传统行政许可制度在环境保护领域的进一步发展，环境许可制度是实现从传统刑法和行政治安法的危险防卫，向现代环境法风险预防原则转变的制度基础。尤其体现在许可的有期限性、可事后追加补充要求、允许突击检查、长期监测、报告与整改义务以及事后监管等程序和制度上，都是对传统治安秩序法上监管的补充与创新。

  在此基础上，现代环境政策还从许可制度外围的两个方面：即环境规划机制和环境质量达标制度，对环境许可制度予以完善。一方面是在抽象的环境法律法规与具体的环境行政之间，以环境规划机制加以衔接，这里的环境规划不仅是指专项的环境规划，同样也包括其它规划中对环境治理方面的考量规定。尤其是以具体的流域治理规划，基于科学基础上按期治理目标的确定，为一定时间和区域内环境影响设施和行为的个案行政许可设定了具体的框架。但尽管规划和项目机制在环境政策和法律中的应用和发展，仍然不能替代传统的环境许可制度。另一方面，环境质量达标制度与环境规划制度结合，它在可持续发展和生态系统性保护理念下，一方面是为职责机关创造了一定的主动行政和自由裁量的空间，同时另一方面又将行政机关的职责落实与具体行政许可相对人的义务协同起来，在环境合作原则下加强环境许可的实施效率。但应当明确环境质量改善不是环境许可的基本出发点，环境许可的出发点，是环境风险预防，环境质量达标制度是更进一步的补充。因此也是有必要对于“质量约束、分区管控”的排污许可制度建设的基本原则的，相对更重要可能是“技术支撑、底限推进、区域质量达标为补充”。

  【作者简介】沈百鑫，男，德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心（HelmholtzUFZ）研究员，武汉大学环境法研究所客座研究员。

  【文章说明】本文为《从中德比较论我国环境许可制度的发展》（预刊于《中国环境管理》2018年第4期第42页-第50页）一文中部分内容的扩展，在此予以说明。

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