尊敬的江必新副院长、各位法官，非常高兴有机会在今天的会议上把我主持撰写《中国环境司法发展报告》中的一些观察和思考，与大家做一些分享。

  一、对近三年环境资源司法工作的总体评价

  在2015年召开的第一次全国环境资源审判工作会议上，提出了中国环境司法专门化的五个要素并对推进这项工作进行了全面部署。三年后的今天，再来看环境资源审判的发展，可以肯定的说，我们对探索中国特色绿色审判道路充满了信心。

  第一，坚守绿色司法理念。自最高法院环境资源审判庭成立以来，密集发布了关于环境民事公益诉讼、环境侵权、环境刑事犯罪、检察机关公益诉讼、矿业权纠纷、海洋自然资源与生态环境损害等司法解释，出台了相关指导意见，推出了一批又一批典型案例。将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环，始终服务和保障于生态文明建设的大局。很好贯彻了习总书记强调“经济要环保、环保要经济”的绿色发展理念。绿色审判道路、绿色司法理念与生态文明建设的要求和目标一脉相承。

  第二，坚持创新体制机制。刚才十位发言人从不同角度介绍了地方法院的各种探索，没有发言的各个地方法院有许多很好的经验。通过这几年的探索，开辟了中国的绿色审判道路。“三审合一”机制、“审执合一”机制，司法适度介入机制等，创造了中国特色的绿色职权主义审判机制。这种中国特色的绿色职权主义的审判机制，与传统的职权主义审判机制有许多不同，可以更好适应环境资源司法的能动性和政策形成功能、风险预防功能的需要，体现了现代型诉讼、参与式诉讼的特点。最近两年，绿色职权主义审判机制有很多突出的亮点。特别值得关注的是结合司法体制改革、依托巡回法庭的框架，探索建立与行政区划适度分离的环境资源案件管辖制度，提升环境资源案件在一定区域、流域和海域中统一处理的权威性。尤其是第三巡回法庭在其司法区划内探索、践行和固化了若干成熟的绿色审判机制、审判规则等在适用上的统一性，做了非常有益的探索，这是我们下一步要跟踪观察的重点。

  第三，坚定推进制度建设。坚定推进制度建设表现在哪些方面？我们看到，最高法院和个地方法院及时总结环境司法实践经验，在加强环境资源司法理论研究的基础上，推进环境资源司法制度体系建设。制定审理规则、提炼案件类型、重视案例指导。各个地方法院，在审判制度、规则程序规范等方面发布了很多的文件，最高人民法院环资庭也在不断的通过司法解释、司法文件的方式来推进各项制度的建设，并且朝着精细化的方向发展。

  从这几个方面可以看出，我们绿色审判的基本体系已经形成。在这方面，各个理论研究基地和实践研究基地也都做了非常多的有益工作，特别值得肯定。我们有这么多法官、这么多基地和同仁致力于探索中国特色的绿色司法道路，这条道路一定会越走越宽广。

  二、值得关注的环境资源司法新动向

  虽然我们已经取得了很多成绩，但是，也必须清醒的看到，要真正创立中国特色的绿色司法道路，还面临着很多的问题和挑战。最近，我们观察到一些涉及未来如何发展的新动向，值得高度关注。

  第一，管辖模式的选择。我们看到，贵州的案件管辖由原来的“145”格局重回按区域管辖。刚才，贵州的同志发言时将其总结为打造生态司法的升级版；但这种转变到底意味着什么，难以下结论。环境资源案件集中管辖、跨区域管辖一直是作为专门化的重要特征，退回去不是一个简单的问题，直接涉及到专门化的价值取向，对这种现象值得深入研究。

  第二，如何处理专门化与普通化的关系。我们为了建立中国环境资源司法发展的评价指数，在进行指数遴选过程中征求了来自各方面的大量意见，一个动向是大家对环境资源司法专门化的认同度越来越高，但对专门化与普通化之间关系的疑虑却在增加，学者、法官也都提出了这个问题，环资庭和其他审判庭的业务之间，应该是怎样的关系？

  第三，法院内设机构改革会对环境资源司法带来哪些影响。随着基层法院内设机构改革的推进，出现了环资庭被撤销甚至专门审判团队也被合并的情况，这对环境资源司法专门化将产生什么影响。我们调研中也了解到有两种观点，一种是悲观的，认为环境资源审判的专门化在基层就没有了；另一种是乐观的，认为这是倒逼成立跨域区法院的契机。无论如何，这个问题与前面谈到的把集中管辖退回到分散管辖来看，在认识与做法上都是有矛盾的。

  这三个方面的动向，是我们最近两年的调查和跟踪过程中，大家都很关注的。我也没有结论，只是希望告诉大家我们看到了什么，请大家一起来思考和研究，尤其是从推进环境资源司法发展的角度把握新情况、应对新问题。

  三、环境资源司法中应妥善解决的几个具体问题

  接下来，我要讲几个具体问题，也是当前环境资源司法实践中已经出现，但还没有解决的方案或者解决方案不够用的问题。

  （一）生态文明理念在司法过程中的贯彻

  1、关于环境资源司法专门化与普通化的关系

  去年在贵州的基地联席会议上，我讲过，中国环境资源审判在三大诉讼分立模式下，走的是专门化与普通化并行发展的路子，这也意味着普通审判庭都会遇到环境资源案件，生态文明理念需要贯彻到所有的审判活动中。目前，如何在传统民事、刑事、行政审判过程中体现绿色审判理念，是一个问题。有的地方法官给当事人出主意，把普通购销合同纠纷拿到环资庭审就可以判合同无效，在我们这里就不能判无效。这件事应当高度警惕。环资庭和其他庭对合同效力的认定会出现本质性差异吗？生态文明能够直接成为普通购销合同无效的理由吗？我们要对任意判决合同无效可能会对社会秩序来带的不良影响高度警惕，不能让司法成为引起市场经济秩序混乱的“源头”。

  2、如何以生态文明理念为指导解释法律

  环境资源案件类型多，新问题、新情况也多，环境资源法律对司法的制度供给不足。环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，需要适用现行侵权责任法、物权法等法律法规，客观上需要将民事法律解释后适用于公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼案件。这就需要法官运用生态文明理念进行法律解释，通过按照一定的解释方法对传统法律的绿色解释来裁判新型案件。实践中有两种倾向：一种是以政治正确代替司法理性；另一种机械的“找法”。我们知道，对于个案，法律非经解释不可适用，法官不解释、不会解释、不敢解释的现象还比较普遍。环境案件的特殊性需要立足于对既有法律理论的发展、对现行法规法规的解释来应对。专门的、针对性的立法时间上会滞后，有的也不必要。司法过程中，将环保理念融入到现行法律体系中、扩展法律调整的边界，推动司法的生态化是法官应有的“基本功”。

  3、如何发现环境资源司法新途径。

  环境资源审判专门化一直在发展，但环资庭能审理的案件数量毕竟有限，大量的案件还是要在传统法庭审理。因此，在专门化与普通化并行的情况下，环境资源司法如何创新是各业务庭都会遇到的问题，没有本质差别，只有程度不同。这就需要特别注意环境资源案件的公私法交叉、法律价值判断与技术事实判断交叉特性。环境资源审判必须处理好民事、行政审判权之间的关系，应当促进其在可能的限度内融合发展，在行政审判中吸收民事审判的经验，民事审判中考虑行政管理的意图。另外，环境污染和破坏行为及其损害后果的认定，因果关系的判断，不确定性大，需要法官有很强的证据规则意识与判断能力。但现实中存在两种现象：一是法官的“鉴定为王”思维，一切以鉴定为准，在目前对技术判断缺乏明确的法律、价值指引的情况下，有的鉴定机构说（在几百万到几千万的幅度内）“法院要求鉴定成多少都可以”。二是鉴定机构的“越界”，将不属于司法鉴定的事项写进鉴定结论，法官简单予以确认。环境资源案件的技术事实认定是一个难题，在立法和司法规则方面都采取了很多方法加以处理，因为，环境资源案件不仅仅是技术事实问题，也涉及到法律价值导向，应当将技术因素、社会价值综合考虑，以确定保护的限度。这需要法官掌握利益平衡的方法与技术并在审判过程中加以运用。

  （二）环境刑事司法中犯罪构造与科技证据使用限度

  1、关于环境犯罪的构造

  应该说“两高”出台的有关污染环境罪的司法解释是非常好的一个司法解释，回应了现在环境刑事审判过程当中的一些基本问题。但是，在实践中，也还存在着一些法律适用的理解问题。比如，在梳理环境刑事案件的裁判文书过程中，可以发现法官对刑法第338条规定的污染环境罪是行为犯还是结果犯的理解很不一致。当然，这个问题学术界也有争议。我以为，理解法条应该全面，行为犯和结果犯不是说只要刑法规定了结果就是结果犯，而是需要结合犯罪构造、侵害的法益进行综合考量。还有，一个案件有没有可能既是行为犯又是结果犯，既是实害犯又是危险犯，338条包括了相关因素。但危险犯、实害犯不是就一个犯罪而言的，当一个罪的法益包含了两个内容的时候，有可能针对一个法益是行为犯，针对另外一个法益是实害犯。对338条的理解，需要根据保护的法益不同、犯罪情节不同加以综合判断，这也需要法官有很强的释法能力。在这里，我特别想强调，行为犯和结果犯对因果关系的证明要求是不同的。行为犯不需要证明因果关系，只要达到“两高”司法解释中规定的超标3倍、倾倒3吨等客观标准就可以定罪量刑，不需要再花费巨大的成本进行因果关系证明。

  2、关于科技证据的使用限度

  司法解释出台后，刑事案件数量有较大幅度增长。环境资源案件往往会涉及多种法律关系的聚合，一个违法行为可能触犯了行政、民事、刑事法律。这就必然出现在不同性质的诉讼中，如何对技术事实的认定问题，尤其是科技证据的使用。首先，我不反对科技证据的使用，在环境资源审判中，通过科学鉴定等方式加强对案件事实的还原程度是司法的重要发展方向，当然应该坚持。我想强调的是，科技证据在不同类型的案件中的使用方式、使用限度存在差异。环境民事案件包括民事公益诉讼案件都是平等主体之间因环境纠纷而生的案件，证明成本、证明责任由当事人承担，当事人追求事实真相，追求还原事实的诉求不应被司法职权限制，因此，当事人对科技证据的追求与使用不应该存在限度。

  而在环境刑事案件中，对科技证据使用，需要从两个方面来看。一方面，被告人无限度使用科技证据来证明自己无罪或者罪轻而进行辩护，法庭不应限制。因为在法理上，刑事被告人及其辩护人有包括运用科技证据在内的基于任何证据形式的法定辩护权。

  另一方面，公诉机关和审判机关在科技证据使用上则应该存在限度，就是证据达到了公诉标准与审判标准即可。从法理上看，前面已经提到了环境犯罪有不同的构造，存在行为犯、危险犯、结果犯、实害犯等不同类型，定罪量刑有客观标准（标准的三倍、排放三吨），有的不需要证明因果关系；需要证明因果关系的也有不同的判断方法。同时，科技证据的获得需要成本，也应该有限度。如果已经达到了证明标准而被告人又没有基于科技证据的对抗性辩护，公诉机关与审判机关没有必要耗费公共资源去无限度追求科技证据的获得与使用。

  我们也看到，这两年的几个社会关注的典型案例也能说明一些问题。比如泰州案，在民事公益诉讼中特别关注的是1.6亿的算法问题；而在几家企业被判处污染环境罪的刑事案件中，并没有这个数字的需求。这表明在污染环境犯罪中，判断生态损害存在是实际的、但并不要求精确度量，只要达到了定罪量刑的标准，当事人也没有意见、能够实现公允性。

  还有，大学生掏鸟窝案，公众关注的量刑问题和鸟的生态价值并没有产生直接的关联性。法官只需要证明这些鸟属于保护动物，并且与一定的数量相关联就可以定罪量刑。鸟的生态价值是在刑事立法过程当中通过数量和种类拟制确定，在司法过程中，法官没有必要再去证明这些鸟类具体的成本价值，只需要种类和数量就可以了。因此，在刑事案件中，科技证据不应该过度追求。

  这也提醒我们，在环境资源审判中，应区分民事、行政、刑事案件，并分别掌握证明标准，“三审合一”不能简单的把不同性质的案件混合在一起。我们在追求环境保护目的的时候不要逾越司法限度，不要忘记司法审判标准。一些学术研究中的环保价值与司法价值混同的论证方式也不应过度影响司法实践中的案件处理，要保持警惕。

  （三）关于检察机关提起公益诉讼

  1、检察机关提起公益诉讼的审理问题

  作为试点尚不充分就全面推开的新型案件，实践中还有不少问题。大致梳理一下，有以下几个方面。

  （1）检察机关提起民事公益诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第54条第四款规定了检察机关提起公益诉讼的范围，《民事诉讼法》第55条可以理解为没有禁止检察机关提起民事公益诉讼。有法官问我，检察机关可以对国有财产保护、国有土地使用权出让，甚至《民法总则》规定的英烈名誉权或荣誉权提起民事公益诉讼吗？检察机关提起民事公益诉讼的法律依据不够充分，会带来实践中的一些问题。

  （2）刑事附带民事公益诉讼案件。主要有以下问题。一是检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否需要履行前置公告的程序？两高关于检察公益诉讼的司法解释规定，检察机关提起民事公益诉讼必须履行前置公告程序，是否适用于刑事附带民事公益诉讼？如何处理履行前置公告与现行刑事诉讼审限规定？二是检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否可以提出惩罚性损害赔偿要求？三是检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，是否应以行政机关穷尽行政执法救济为前提。四是法院是否可以根据检察机关要求单独与检察机关举行庭前会议。

  （3）公益诉讼案件中的财产保全和证据保全。检察机关是否有权自行采取证据保全措施？还有，检察机关向法院申请财产保全、证据保全，一般无需提供担保。如果检察机关败诉，财产保全、证据保全对被告造成损失，如何进行赔偿？是否可以启动国家赔偿，赔偿程序又有何特点？

  （4）公益诉讼案件的内部请示及检察长列席法院审委会问题。部分地方规定，法院拟做出驳回检察机关诉讼请求的案件，应当提交本院审判委员会讨论决定，并层报本地区高级法院；高级法院应及时通知同级检察院，高级法院审委会讨论案件时，同级检察长可以列席。层报是否合理？检察长列席法院审委会讨论检察机关自己提起的公益诉讼案件是否合适？

  （5）生效民事公益诉讼裁判的再审。检察机关提起的民事公益诉讼案件，法院作出生效判决，检察机关不服，是向上级法院提起再审申请，还是向上级检察院提起申诉？或者上级检察机关直接对下级法院生效的民事公益诉讼裁判进行抗诉？提起再审申请以及抗诉的具体条件应如何规范？

  2、关于诉前程序

  检察机关提起环境行政公益诉讼制度中，诉前程序是重要的创新。修订后的《行政诉讼法》为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律依据，但没有规定具体程序构造与审查标准。两高关于检察院提起公益诉讼的司法解释第21条明确了行政公益诉讼诉前程序，并把履行期限从过去的一个月延长到了两个月。这里还存在一些不清楚的地方。检察机关提出检察建议后，是否还要提起行政公益诉讼，需要进行双重审查：一是对行政行为本身的审查，审查标准是判断行政机关是否纠正违法行使职权或者不作为；二是对行政行为结果的审查，审查标准是判断行为效果是否彻底消除环境公共利益受到的侵害。现在没有明确双重审查时以哪个为主。

  在司法实践中，采用结果导向比较多，环保部门对此反映很强烈。经常听到或看到行政机关已经采取了措施，但因为结果没出现被起诉。这就必然带来另外一个问题，如果采取结果导向，诉前程序期限是否够用？或者说从一个月延长到两个月是否能够满足结果导向的要求。实际上，可能会因为种种原因导致时间不够，一是受到自然条件限制，比如补种林木，树木不可能在两个月长好，实现生态修复目标。二是行政机关履职要经过法定程序，比如采取行政强制措施，需要报批或者听证。三是执法需要多部门配合，比如整治河道采砂，需要协调多个部门联动；等等。

  因此，为了充分发挥诉前程序的作用，我提三个建议。一是建立诉前程序和诉讼程序衔接规则，矫正诉前程序实质上沦为诉讼前奏的弊端，建立分层次、分类型的衔接规则，明确检察建议的效力及其对诉讼程序的影响。二是明确行为导向的判断行政机关是否履职标准。三是设定诉前程序履职期限弹性范围，以两个月为原则，同时规定一些例外，使履职行为能够继续，也可以考虑诉讼中止等措施。

  （四）生态环境损害赔偿诉讼问题

  生态环境损害赔偿只收集了不到30个案件，数量非常少。虽然改革文件要求2018年在全国推行这项改革，但到现在，发布了改革方案的省份还不到2/3，问题还没有呈现处理。在理论上，关于生态环境损害赔偿诉讼的法律属性有不同认识，我使用了“国益诉讼”的概念，主要是为了与公益诉讼相区别。很多人问我，有私益诉讼、公益诉讼，为什么还要提国益诉讼。今天在这里不讨论概念问题，我想强调的是，生态损害赔偿诉讼叫不叫国益诉讼可以讨论，但它肯定不是公益诉讼。这是生态文明体制改革文件说得十分清楚的，首先，生态环境损害赔偿诉讼的提起是为了履行国家所有权人、国有资产管理人的职责。其次，生态环境损害赔偿诉讼的范围是确定的，就是“两区域一后果”。第三，生态环境损害赔偿诉讼的标的是生态风险和健康风险，也不同于传统诉讼的事后救济、损害填补。所以这是一种新型诉讼，与传统的环境侵权诉讼、环境民事公益诉讼有很多明显的差别。在司法实践中，需要处理的现实问题是如何解决生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的衔接以及检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的地位问题。

  1、生态环境损害赔偿诉讼和环保组织提起公益诉讼的顺位和衔接问题

  生态环境损害赔偿诉讼与社会组织提起环境公益诉讼的关系。实践中有三种理解：一是并列，将两者等同；二是区分主次，认为生态环境损害赔偿诉讼优先于社会组织提起的公益诉讼，比如江苏省高院刚刚发布的生态环境损害赔偿案件审理规则，就赋予了政府优先权；三是排斥，认为只要提起了生态环境损害赔偿诉讼，就不能再提起公益诉讼。我认为两者之间应该是互补关系。生态环境损害赔偿诉讼是对《环境保护法》规定的损害担责原则的落实，是一种新的责任承担方式，不是对原有责任承担方式的替代。因此，应该认为是对原有责任承担方式的补充，它们之间可以形成互补。

  2、检察机关如何参与生态损害的赔偿工作

  改革方案规定了最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作，但没有具体说采取什么方式。最高人民检察院原民行厅负责人认为，主要是立足法律监督职能定位，监督行政机关依法履行监管职责，督促赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。这就提出了一个关键问题：如何判断行政机关履行监管职责到位？

  改革文件对生态环境损害赔偿仅设定了违反法律法规造成严重生态环境损害的条件，并未规定需以穷尽行政救济手段为前提。检察机关可否针对政府没有开展生态环境损害赔偿的行为提起行政公益诉讼？如果检察机关在政府开展生态环境损害赔偿过程中发现政府有履行监管职责不到位，可否提起行政公益诉讼？如果政府已经提起了生态环境损害赔偿诉讼，检察机关可否再提起环境民事公益诉讼？这些问题都不清楚。

  第一，目前，最高人民法院正在制定生态环境损害赔偿诉讼的司法解释，建议在这个解释中就生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼制度的适用衔接做出妥善安排。一是规定发现生态环境损害的，符合条件的社会组织可以直接提起环境民事公益诉讼，也可以向相关赔偿权利人进行举报，要求其提起生态环境损害赔偿。二是在生态环境损害赔偿磋商阶段，赔偿权利人拟与赔偿义务人进行磋商的，应及时予以公告，允许社会组织和检察机关参与和监督，以防止发生规制俘获现象。三是赔偿权利人在磋商不成提起诉讼后，法院应进行公告，允许社会组织参加诉讼。四是社会组织提起环境民事公益诉讼后，在公告期内，允许生态环境损害赔偿权利认参加诉讼。

  （五）关于涉海环境司法问题

  1、受案范围

  一些海洋生态损害事故引起全社会关注，却未进入涉海环境司法程序。比如2018年1月6号发生的桑吉轮爆炸事件，泄露具有剧烈毒性的凝析油多达13.6万吨，造成我国东海海域严重的生态损害。还有，11月4号刚刚发生的泉州港碳九泄露事件，正在调查过程中。都没有看到行政机关依据法律以及新出台的司法解释提起海洋生态环境赔偿诉讼。

  2、海洋生态环境损害赔偿的原告起诉无序、索赔路径主次不分

  司法解释中对“海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件”的法律性质未予认定，对社会组织提起涉海环境公益诉讼的原告资格未予确定。但在实践中，社会组织、检察机关、行政机关通过不同的路径都参与到海洋环境司法诉讼中。检察机关和社会组织提出生态环境损害赔偿的积极性较高，行政机关积极性相对较低。法院对于社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格多持审慎态度，对其余两类主体的原告资格较为认可。三条不同路径在司法实践中的适用出现了混乱：在同一起案件中出现索赔主体的竞合、法律适用的混乱、索赔路径主次不分。此外，最高院官网公布的民四庭负责人在“答记者问”中的观点，引起业界广泛争议。

  3、国务院机构改革带来新问题

  2018年国务院机构改革以后，原国家海洋局的部分职责被整合进生态环境部，部分职责归入自然资源部。到地方，情况更为复杂。在部门改革的大背景下，原有的索赔主体——负有海洋环境监管职责的行政机构名称、归属均发生变化，需尽快明确各相关部门在海洋环境保护中的职责，确定海洋生态环境损害赔偿诉讼的原告主体。

  4、陆源入海污染案件的管辖归属问题

  “康菲溢油污染损害”系列案，山东、辽宁、天津、河北等地均有渔民向法院提起索赔诉讼，但最后的裁判标准和裁判结果却不尽相同，造成司法裁判的不统一。我到天津海事法院全程旁听了案件的审理，感觉的确存在一些问题。

  近年来，海事法院的受案范围不断扩大，其受理的“污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件”在实践中容易出现两种情况：有的案件地方人民法院与海事法院相互争夺管辖权，有的案件则相互推诿。司法解释中对管辖的表述，用“海上或沿海陆域活动”来概括陆源污染过于模糊。通海流域的环境损害最终会对海洋生态造成不良的影响。还有，海事案件强调通航水域，但环境污染不以是否“通航”为限，比如最高法院确定的武汉海事法院的环境案件管辖范围，也带来了一些困惑。如何解决流域——海域生态环境损害案件的管辖冲突、如何解决陆源污染案件的管辖归属问题是当务之急。

  以上五个方面，是我们观察到的一些带有普遍性的司法实践问题。当然，学术观察与审判实践存在一定距离。但学术观察可以给法官一个新的视角，环境资源审判的很多机制正在形成中，学术理性对于机制的建立非常有价值。中国的环境资源审判已经到了向精细化发展的阶段，更应该高度关注审判细节，从提升案件质量的角度及时总结裁判规律，形成理性认识。绿色审判不是只靠价值取向正确或者政治正确就能做好，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义才是我们应该追求的目标。我希望，以第二次全国环境资源审判会议为契机，促进中国的环境资源审判工作再上新台阶。

  谢谢大家！

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