【内容摘要】长江流域严峻的生态环境问题亟待法律治理，政策背景、现实需求与学理论证为中国制定《长江法》提供了必要性和可行性。清晰界定与有效解决中央政府与地方政府在长江流域的涉水事权划分，是《长江法》制定的法理基础。《长江法》的制定以央地涉水立法事权划分为前提，以央地涉水行政事权划分为主体内容。现行法律体系在央地水资源管理行政事权配置中存在内生困境，具体体现为央地涉水事权划分的结构性失衡、长江流域机构涉水事权配置的错乱、流域管理与行政区域管理相结合指向不清等几个方面。《长江法》应当完善长江流域涉水事权的制度设计，具体制度路径包括：明确央地涉水事权的划分标准及具体类型、更新长江流域管理机构的法律定位与职责、体系化完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

【关键词】《长江法》涉水事权流域管理行政区域管理流域管理机构

  目录

  一、问题提出

  二、《长江法》制定央地事权划分的法理基础

  三、现行制度体系在央地水资源管理行政事权配置中的内生困境

  四、《长江法》划分长江流域涉水事权的制度路径

  五、结语

  一、问题提出

  我国高度重视长江流域的法律保护，但赖以调整长江流域涉水相关事项的规定散见于各单行立法中，迄今为止尚未有专门立法。在我国当前正积极推进生态文明建设和全面依法治国基本方略下，贯彻法治思维、适用法治方法保护长江流域尤有必要。自1993年水利部首次提出长江立法建议至今，长江立法曲折反复，未取得实质进展。近期制定《长江法》呼声再度高涨，2017年底全国人大环资委关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议代表所提议案的审议结果的报告披露，全国人大环资委称将启动立法程序，继续与国务院有关部门合作，积极开展对长江流域立法的研究论证工作，建议全国人大常委会将长江流域立法列入第十三届全国人大常委会的立法规划。

  时至今日，《长江法》立法已经经过必要性论证阶段，具备了现实基础：首先，在政策背景层面，国务院2014年9月印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，2016年9月印发《长江经济带发展规划纲要》，要求在创新机制、采取多项措施推进长江经济带发展的同时，大力保护长江生态环境。通过完善的法律机制体系来贯彻长江经济带发展重大国家战略的纲领性文件、协调长江流域经济发展与生态保护的关系，是长江经济带建设及其生态保护提出的法制需求。其次，在现实需求层面，长江流域人口密集、产业规模巨大，长江污染问题突出、资源破坏严重、生态系统岌岌可危，严峻的生态环境问题亟待法律治理。长江流域的可持续发展亟待通过专门的“长江法”来构建长江流域开发、利用与保护的法律制度体系。

  二十多年来，学界和实务界对于制定专门的《长江法》时有讨论和建议，但立法进程在关注聚焦与休眠沉寂之间循环往复，究其原因，除了立法的时代背景与立法技术的约束之外，还在于《长江法》立法亟待应对众多复杂问题。随着我国经济社会发展，长江黄金经济带上因为资源开发利用汇聚了越来越复杂和激烈的权利博弈与利益纷争，通过专门的《长江法》立法，可以实现法律制度针对复杂多变的社会发挥简化作用，[1]以有效协调处理长江流域中复杂的利益博弈关系。如今，《长江法》的制定已经具备政治基础、政策共识和现实需求，但此前制约《长江法》立法的理论基础、法律机制和制度体系等问题依然存在。预期制定理想的《长江法》，至少需要厘清立法的理论基础、立法定位、立法模式、与既有环境保护法律体系的关系、监管体制等诸多问题。本文不预期从宏观层面探讨《长江法》立法这一综合系统工程，而是重点关注央地关系对《长江法》立法的影响，换言之，本文预期从中央与地方在长江流域事权分配的视角，探究《长江法》应如何通过制度设计，合理处理中央与地方在长江流域水资源管理与生态环境保护中的事权划分。

  二、《长江法》制定央地事权划分的法理基础

  理想的《长江法》应借鉴国际通行的流域立法经验和因应中国现实需求，针对长江流域以水资源为中心、各环境要素综合形成的流域生态系统专门立法。但国际流域立法的通行规律和长江流域生态系统岌岌可危的现状，仅提出了通过法律保护长江流域的必要性，证成并制定专门《长江法》亟待从“事理”向“法理”的转换，探寻《长江法》制定的法理基础。

  （一）立法机理：长江流域立法的事权划分之维

  流域是一个以降水为渊源、以水流为基础、以河流为主线、以分水岭为边界的特殊区域概念。它既是一个完整独立自成系统的水资源单元，也是一个以水资源为纽带形成的各种生物单元组成的生态系统。[2]较小的流域存在于行政区域之内，而较大流域则跨行政区域。所有的跨行政区域的流域立法必须应对与协调的一个共性问题是，流域管理与行政区域管理的立法理念及其背后的制度逻辑的冲突与协调。流域是一种特殊类型的自然区域，以流域管理理念为基础的立法需要以流域生态阈值作为基础，从流域全局统筹安排、综合处理流域内各种资源的开发、利用、管理和保护。行政区域则是国家为了进行分级管理而实行的行政区划，而延循自历史中国几千年来的行政区域的制度逻辑是渗透了地缘政治的考量，要处理中央政府与地方政府的分权，故而历史中国长期坚持“山川形便”和“犬牙相入”这两条行政区划基本原则，既强调行政区划尊重自然地理形成的地方区域，也特意用行政区划上的“犬牙相入”来打破“山川形便”。[3]以行政区域管理理念为基础的立法是指流域的上下游、左右岸、干支流被人为划分的多个行政区域分割管辖来配置管理职责。

  长江流域作为世界第三大的巨型流域，横跨我国西部、中部和东部19个省、自治区和直辖市。长江流域水资源自然属性是《长江法》立法的前提基础，长江流域的自然属性要求注重以流域自然特性、系统性和统一性为基础构建法律管理制度。流域上多重主体的利益关系以流域为基础展开与呈现，流域管理制度体系设计必须以水资源的流域自然规律为客观基础。理想中的流域立法应当立足于当代社会环境与资源开发、利用和保护社会实践中的利益冲突和价值对立问题，探求并提供公平、合理、有效地应对和解决环境与资源开发、利用和保护社会实践中利益冲突和价值对立的现实问题与法律问题的法治之道。[4]P21-22长江流域的水资源流域特性伴生了水资源开发、利用和保护的现实问题，这些现实问题激发《长江法》识别、表达和解决的法律问题，决定了《长江法》的规制对象、展开路径与体系结构。但是，环境法治建设镶嵌在整体法治体系中，而我国法治建设的运行逻辑典型呈现了体制回应型特征，“中央出台政策文件主导各地方法治建设的具体进程，将法治建设作为一项国家任务，自上而下地层层推进，地方党政部门通过制定贯彻意见，落实中央和国家的有关决定，”[5]即法治建设是在我国科层制结构体系内部运行的。这种法治模式和制度逻辑体现在环境资源立法领域，即在我国当前的行政管理体系中，政府对流域的管理作为政府应承担的一项公共职能，沿袭的是官僚制方式，按照行政管理体系的要求设定管理目标。这种立法体制在长江流域管理中尤为明显，因为我国《水法》等现行法律虽然规定了“水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，但长江流域仅有《长江河道采砂管理条例》这一单项立法而没有专门的长江流域综合立法，这使得长江流域管理体制没有体系化的制度支撑，呈现权力高度分散的特征。而且，现行的《水法》等法律体系并没有对流域管理的基本原则、基本制度及其运行机制作出系统规定。[6]P201这些制度现状均使得长江流域的流域管理体制稍显空洞而效力不足。但是，长江流域的行政区域管理体制则因为镶嵌在既有公共事务的行政区域分割的管理体制中，且地方政府大多制定了针对本行政区域内长江干流水体以及沿江地区的相关涉水事项的地方立法体系，这使得现实中长江流域管理以行政区域管理体制为主，实质上在很多情形下悬置了流域管理体制。

  基于前述流域管理体制的现状及其问题，我国当前对《长江法》的立法研究，多从矫正与改革我国现行流域管理体制角度展开，[7]或者在检讨与建议完善我国现行流域立法的制度语境中讨论长江流域等流域立法相关问题。但现有讨论容易陷入的逻辑困境或者循环论证的陷阱是，推定流域管理在价值判断上当然优位于行政管理、流域集中管理在制度绩效上比区域分散管理具有内生优势，以此为讨论流域立法的前提预设，大多倾向于批评我国既有的流域管理与行政区域管理相结合的二元管理体制为特征的立法模式。实际上，已有研究表明，基于诸多因素，“如果严格执行流域管理措施，在处理地下水和涉及跨领域事务时，会出现重大的功能性问题”，因此，建议在制度建设和实施流域管理政策时，要对流域管理持有谨慎态度，不应过于教条化。[8]也有研究论证，“水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。”[9]换言之，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。以此观之，流域集中管理与区域分散管理，均为流域管理的内生需求，亟待重新调整现行管理机制的路径不应是简单取舍，而是为流域管理和行政区域管理设计合理的协调机制。

  若从事权划分的视角审视《长江法》针对现行的长江流域管理法律机制创新，则不会陷入传统论证中对流域管理体制与行政区域管理体制非此即彼的倾向。长江流域的流域管理与行政区域管理本质上是中央政府与长江流域内的地方政府在长江流域管理中的职责划分问题，《长江法》本质上是中央政府与地方政府在长江流域中的事权配置模式的更新。从一般逻辑和我国《环境保护法》以及各单行法的规定来梳理，环境治理事项是中央与地方之间共享的混合事权。[10]P46-47因此，我国当前的《水法》等法律规范所构建的制度体系以及社会实践中倾向于行政区域管理模式的制度现状固然需要予以矫正，但《长江法》立法所预期的法律机制创新，只能是在探究中央与地方事权划分的内在规律与应然图景的基础上，通过法律制度设计合理地划分长江流域管理中的央地事权，而不能有所偏废。《长江法》立法目的和功能即在于通过法律明确规定与划分各级政府的事权（职责），并制定体系完整的法律机制以保障和促进各级政府依法履行事权。

  学界经常在不同维度使用“事权”这一概念，不同观点间的“最大公约数”，是将其理解为国家提供公共服务的责任。“事权具有鲜明的公权力属性，理论上包括立法事权、行政事权和司法事权三维，行政事权在国家权力谱系中占比最大、与公众联系最紧。”[11]《长江法》制度体系是配置与规范各级政府在长江流域管理中的行政事权，长江流域管理行政事权的划分要通过《长江法》的立法予以表达。因此，本文对于《长江法》制定法理基础的探讨是以涉水行政事权划分为主体内容，并且会涉及到根植于我国法制语境中的立法事权的划分。

  （二）立法前提：中央与地方立法事权划分

  法治社会中政府行使事权必须基于法律明确规定所提供的法律依据，《长江法》规范的主体内容是确立长江流域各级政府的流域管理事权划分，以同时实现对各级政府的授权与控权功能。基于长江流域的范围及其在国家经济社会中的地位，从立法所调整事务的影响范围与重要程度上看，《长江法》属于中央立法。同时，流域资源是经济社会发展的财富源泉，地方政府将自身定位为相对独立的利益主体，对流经本行政区域中的长江流域存在强烈利益诉求，“中央与地方之间的关系开始从传统的‘央主地从’向‘地方主义’偏移。”[12]因此，《长江法》立法要遵循央地立法事权划分的理念与逻辑。

  我国不是单一立法体制，存在着由不同机关行使的立法权，从立法权限划分角度而言，是中央统一领导和地方适度分权。我国《宪法》第3条第4款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”虽然该规定实质上确立中央立法权与地方立法权纵向分权的立法体制，但该规定过于笼统原则，没有明确界定中央和地方的实体立法权限，这就使得在现实立法实践中，存在很大的解释空间。“在理论上，只要不违反任何宪法规定，中央可以在任何领域立法。”[13]P113

  在此理论与制度背景下，《长江法》的立法在央地立法事权划分层面存在如下问题亟待厘清：（1）甄别与区分全国人民代表大会及其常务委员会的专有立法事项。我国《立法法》（2015年）区分了国家与地方立法权限，该法第8条将某些重要事项规定为全国人民代表大会或其常务委员会的专有立法权，第72条第1款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”定位为流经十多个省市的长江流域之专门立法的《长江法》，无论从立法事项的影响范围还是重要程度考察，均应为国家法律。而在《长江法》制定过程中，立法机关需要面对与解决的问题是，作为全国人民代表大会或常务委员会立法制定的《长江法》应当如何选择立法事项的范围。如果将《长江法》定位于“流域开发利用保护综合法”，“统筹考虑各地改革发展、各项区际政策、各类领域建设、各种资源要素，建立流域内各省市的协同、合作机制，按照流域生态系统规律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等问题一体考虑”，[14]则《长江法》的立法事项中，通过法律解释可以纳入《立法法》（2015年）第8条前十项列举规定中的专属立法权事项。比如，《长江法》必然要规定长江流域资源权属等，均专属国家立法权的立法事项。（2）《立法法》第8条第十一项规定了全国人大及其常委会立法权限的兜底性规定，“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”这些未尽列举的专属立法事项，是《宪法》第62条规定的全国人民代表大会行使的职权中“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，包括《宪法》明确规定的应当由法律规定的事项而未被《立法法》第8条明确列举为专属立法权的事项，以及有关法律规定该事项应当由法律规定的事项。《长江法》作为国家立法，必须回应长江流域中专属国家立法权限的事项。（3）根据我国中央与地方立法权限划分的法理与制度逻辑，专属国家立法权以外的事项，全国人大及其常委会也可以制定法律。除《立法法》第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，《长江法》立法事项与先行制定的地方性法规之间的关系亟待合理地协调处理。《长江法》立法在规定专属国家立法权规定事项之外，根据《立法法》第73条规定，《长江法》对于采砂管理、农村水利、节水管理、防汛抗旱、取水许可管理、涉水建设项目、水资源保护等方面可以作出流域统一管理的规定，地方性法规与该规定相抵触的无效，制定机关应当及时予以修改或废止。

  （三）调整对象：中央与地方政府行政事权划分

  如何通过立法来划分不同层级政府在长江流域诸多事项中的管理职责，是《长江法》立法面临的重要问题。事实上，在不同历史阶段关于长江流域立法的讨论中，划分与协调流域内各级政府及其相关职能部门的管理机制与运行机制，合理配置长江立法的各级政府的行政事权被认为是长江立法的亟待解决的核心问题。中央与地方事权划分虽然很容易陷入“一统就死、一放就乱”的恶性循环，但零和博弈并非描述央地关系的唯一关键词，有学者通过环境执法检查的实践类型，论证了央地之间不仅存在张力，而且也的确可以形成合力，互利双赢的央地关系是可以存续的。[15]要实现这种理想状态，必须在保障中央统一领导的同时，又注重地方的主动性和积极性，并且努力保持中央事权与地方事权的动态平衡。

  《长江法》预期通过法律体系实现央地涉水行政事权划分，会涉及到一些特殊问题：（1）长江流域资源分布特征和赋存规律对央地行政事权配置提出的特殊需求。一般而言，在央地事权配置中，各级政府承担的公共服务职责遵循“以事定权、权随事配”的原则，划分纵向政府间事权范围主要有以下理论：一是公共物品受益理论；二是政府职能分工理论；三是委托—代理理论。[16]政府公共服务或提供公共物品的影响范围、受益范围、重要程度以及各级政府职能分工是配置央地事权的重要标准。以此观之，基于环境资源自然属性，环境事权应当由各级政府共同承担，包括中央事权、地方事权和公共事权，其配置的基本依据是环境资源的赋存区域与受益范围，其中，跨行政区环境保护被认为是典型的央地共同事权，可以发挥中央的决策优势和地方的执行优势。[17]P31但是，对于长江流域而言，流经19个省市自治区的长江流域内公共事务的影响范围与受益范围并不仅作用于区域辖区，而是具有较强的外溢性。这对传统的央地政府行政事权的划分标准（即使在考虑到环境问题较强的外部性特征的情况下）提出了新的挑战。（2）长江流域机构行政事权的归属与配置。在我国《宪法》《立法法》等法律规范规定的央地行政事权配置的原则与制度框架中，现存的长江流域机构并不是一级政府，《长江法》需要界定流域管理机构的性质、法律地位及行政事权的性质与范畴。（3）流域管理与行政区域管理相结合的管理体制在行政事权配置上的实现机制。现行的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制虽然明确了水资源流域管理的立法指导思想，但从事权划分的角度，二者共同面临的问题是如何甄别流域资源行政事权的性质与类型进而具体配置，这也是《长江法》制定中亟待厘清的关键问题。

  三、现行制度体系在央地水资源管理行政事权配置中的内生困境

  我国当前尚无长江流域专门立法，长江流域水资源管理适用国家层面的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》以及《河道管理条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法规和部门规章。长江流域仅有《长江河道采砂管理条例》这一单项立法。在此制度语境下，我国长江流域的资源管理综合适用这些立法体系，下文将结合这些立法规定的制度体系来剖析我国现行长江流域央地行政事权配置的现状及其现实困境。

  （一）央地涉水事权划分的结构性失衡

  科学合理划分各级政府环境治理事权，是环境立法必须解决的重要问题。环境治理事权央地划分是各级政府承担环境公共职能和事务的权责配置，体现了中央权力与地方权力的配置结构。正如前述论及，特定公共事务的影响范围、受益范围、重要程度及其性质特征，被认为是配置央地事权的重要标准。从法律角度考察，《宪法》《立法法》等法律是相关领域央地事权划分的法律依据，其划分的标准是立法事项的重要程度和影响范围，概括而言，事项影响范围与行政区域范围应保持基本一致。地方政府有权责管理本地公共事务，跨行政区域、共同性的公共事务应当由高层次政府来承担。环境事权的划分在一般法理上也遵循环境事项影响的地域范围、受益范围等标准配置给不同层次的政府及其职能部门。

  在我国央地环境治理事权结构中，中央政府主要承担全国范围内的环境事务，具体到中央政府的涉水事权方面，择其要者：（1）国家环境保护政策与规划的制定，比如《环境保护法》（2014年）第13条第2款规定：“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。”具体到水环境保护事权领域，我国《水法》（2016年）第14条第1款规定：“国家制定全国水资源战略规划。”第17条规定，“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”（2）国家本级环境保护能力建设，集中体现在中央本级环境监管能力建设、国家环境监测与监控网络建设等方面。环境保护部（现生态环境部）2017年发布了《关于做好国家地表水环境质量事权上收工作的通知》（环办监测[2017]70号），以逐步推进对地表水的国家考核和监测。（3）国家负责全国水资源的宏观调配，以及国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水资源、水域和水工程的保护。（4）国家负责制定国家的水环境质量标准和水污染物排放标准。《水法》《水污染防治法》同时规定了各级地方政府的涉水事权。地方政府原则上承担本辖区内水资源和水环境保护的公共事务，比如，省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准和水污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方水环境质量标准和水污染物排放标准；县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划；等等。

  概括而言，我国《环境保护法》《水法》《水污染防治》等国家法律基本按照事权划分的一般规律来配置中央与地方政府的涉水事权。这些法律规范主要规定了各级政府对其行政辖区内的水资源保护与水污染防治事项承担职责，中央政府主要对全国性的、外溢性强的事项负责。基于立法规律，国家层面的立法为了追求规则设计一体遵循的需求，对于涉水事权的类型及其内容的规定必然是以总体性、原则性规范为主，具体行政区域的涉水事权亟待地方根据不同区域水环境资源的特殊性，通过地方立法来进行明细化和针对性的规定。根据我国《立法法》第73条规定，地方性法规可以作出规定的事项包括三类：第一，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；第二，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；第三，在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项，允许地方性法规先行作出规定。根据《立法法》第73条规定的内容及其制度逻辑，在有上位法的情况下，为了保证法律和行政法规的实施，地方性法规可以制定执行性规定和针对地方特色事务进行立法。该规定体现了《立法法》第72条规定的制定地方性法规应当遵循“根据本行政区域的具体情况和实际需要”的原则，为了充分体现地方性法规的地方性，“地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题，有针对性地立法。”[18]P239在《立法法》规定的立法分权中，地方立法规定的事项是执行上位法的事项，或者中央专属立法权事项之外的、中央尚未立法而地方需要立法的事项。根据此逻辑，地方立法有一定的立法自主权，在水环境保护领域，理论上可以根据本行政区域水污染防治与水资源保护的需要制定具体的针对性的地方立法。但是，《立法法》第73条规定地方性法规“可以”而非“应当”或“必须”就前述事项作出规定。

  这种立法权的规定可能会导致央地水环境保护事权结构失衡。水资源是一种复杂的自然资源，既是地方经济发展的重要经济资源，同时为人类提供生态环境用水。申言之，水资源既对人类产生经济功能又产生生态功能，既可以作为经济用水又可以作为生态环境用水，很多时候会产生冲突。根据央地立法分权的法理与制度逻辑，地方性法规规定属于地方性事务时具有一定的自主权，地方利益偏好会使其更倾向于发挥水资源的经济功能，而缺乏保护生态环境用水的自主激励，进而疏于规定水环境保护和水污染防治的地方立法事项。中央政府通过多种手段引导和促进地方加强环境保护，但无论是《宪法》还是《立法法》都没有明确界定中央和地方立法的实体权限，因此，责任边界不明。“地方原则上应当承担属地水资源和水环境保护责任，但在追求经济发展中，环保目标缺失，缺乏环保事权承担的激励约束机制。”[19]质言之，在央地涉水事权划分中，国家立法规定中央政府承担一些跨行政区域的和重点流域的涉水事权，将非专属国家立法的涉水事权交由地方政府根据地方需求和区域特色与实际问题进行地方立法。但由于没有明确立法权限实体划分和责任边界界定，对同时具有经济功能与生态功能的水资源，地方政府倾向于具体规定其在水资源开发利用中的事权，而疏于规定其在生态保护用水中的事权，这使得央地涉水事权划分出现结构性失衡。

  具体到长江流域，央地涉水事权划分的结构性失衡因为流域自然属性而凸显与加剧。我国当前尚没有制定关于长江流域水资源开发利用和保护的总体性立法，对长江流域涉水事权的划分是遵循《水法》《水污染防治法》等确立的事权划分逻辑与内容。从逻辑延伸上看，我国央地水环境保护事权划分的结构性失衡困境在长江涉水事权划分中必然存在。不仅如此，长江干流和支流流经19个省市自治区，在央地分权的制度逻辑中，相关职能部门代表国家行使流域综合规划、资源宏观调配等中央事权之外，长江干支流流经的省市自治区政府也可以享有和行使流经本行政区域的涉水事权。长江干支流形成了纵横交织的网络，流经不同地区的长江干支流虽然在地理位置上属于某一行政区域，但因为流域特性，一个地区所制定与行使的长江水环境保护事权，会影响到上下游以及整个长江流域。无论是某一行政区域通过立法严格执行水污染排放标准，抑或超过自然规律开发利用水资源，其对长江水系的影响都具有极强的外溢性，均超出行政区域范围。这些特征要求长江流域水资源开发和水环境保护的事权配置既要通过制度设计以提供激励机制，以充分调动各行政区域通过立法针对性规定水环境保护事权的积极性；同时，又能因应长江干支流交织联系的特征而一体统筹考虑各行政区域涉水事权之间的紧密联系。

  （二）长江流域机构涉水事权配置的错乱

  我国长江流域管理机构是长江水利委员会。长江水利委员会作为水利部直属事业单位，性质上为派出机构，国家授权其在长江流域行使水行政管理职能。现实中，长江水利委员会并不能在承担长江流域涉水事权中充分发挥预期功能。这主要体现在以下几个方面：

  1.长江流域机构事权划分的部门利益诉求

  根据我国《水法》规定，水利部为国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。长江水利委员会虽然被界定为长江流域管理机构，但在性质上，仅为水利部的派出机构，不具有统筹协调各部委和地方政府的职能。即使通过相关法律法规明确授权其在长江流域的区域内行使水行政主管职能，但其不具有统筹协调各部委和地方政府的能力。长江流域的涉水事权是一个需要兼顾水资源保护、规划和管理等诸多方面事务的系统工程，尤其是在中央2016年将长江经济带发展整体思路确定为“共抓大保护，不搞大开发”的背景下，长江水利委员会更是与应然的长江流域涉水事权的配置扞格不入。因为，长江水利委员会的主要职能是水资源的开发利用和管理，水资源保护的职能居于次要位置，非环境职能是水库大坝等水利设施建设、防洪抗旱、水力资源开发，优先性部门利益是发展水利水电工程。[20]P90虽然长江水利委员会下设长江流域水资源保护局来履行长江水利委员会的水资源保护行政职责，具体包括拟订流域性水资源保护政策法规、负责水资源保护和水污染防治等有关法律法规在流域内的实施和监督检查等。但是，根据我国《环境保护法》的事权划分，国务院环境保护主管部门统一行使全国环境保护工作实施监督管理事权，长江流域水资源保护局作为水利部派出机构的单列机构，现行有关法律、法规对其在长江流域的水环境保护职责范围缺乏明确具体的授权性规定，且没有与环保部门在水环境保护事权关系的清晰界定。因此，长江流域管理机构的职能定位使得长江水利委员会的流域事权配置根本上与“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”的政策定位不符，有待顶层设计矫正长江流域管理机构的事权划分。

  2.长江流域管理机构涉水事权划分的法律依据不足

  行政法治原则的基本要求之一即是所有行政组织的设立及其职权都必须有法律依据，“它可以是法律法规的明文规定，也可以是宪法或组织法对行政机关的授权。”[21]梳理历史进程，长江水利委员会作为长江流域管理机构享有和行使的涉水事权是一个经历不同历史时期逐渐获得立法确认和授权的过程。20世纪50年代，长江水利委员会作为水利部负责水利基础设施建设的派出机构，因为没有法律授权而仅作为一个技术咨询机构，不能享有和行使水资源管理事权。1984年《水污染防治法》第4条规定，“重要江河的水源保护机构”应结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。该规定首次重视了水污染防治的流域属性，赋予流域机构性质模糊、内容概括的水环境保护事权。1988年颁布的《水法》第9条第1款虽然概括规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，第11条规定“开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划”和“国家确定的重要江河的流域综合规划”，这些规定某种程度重视了水资源管理与保护的流域特性，但是，该规定过于抽象，并没有具体的制度规定予以支撑，更没有规定流域管理机构的涉水事权。1988年颁布的《河道管理条例》第5条规定长江等大江大河的主要河段由国家授权的江河流域管理机构实施管理，这是长江水利委员会等流域管理机构正式获得在水事管理中的合法地位和法律授权，但也仅止步于此。类似规范还有我国1997年颁布的《防洪法》第8条的规定，“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。”2002年修订的《水法》正式通过立法授权流域管理机构行使水资源管理和监督事权，该法第12条规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”2009年和2016年两次修正的《水法》均延循了该规定。

  通过上述法律规范的梳理，我们可以归纳，长江水利委员会的长江流域涉水事权存在着以下一些特征：（1）在机构法律地位层面，作为国务院水行政主管部门的派出机构，长江水利委员会的法律地位逐渐通过不同时期的水事单行法获得确认，从《水污染防治法》（1984年）概括规定的“重要江河的水源保护机构”到《河道管理条例》（1988年）明确规定的“长江……等大江大河的主要河段”由国家授权的江河流域机构实施管理，长江水利委员会才获得国家授权的流域管理机构的法律地位。（2）在机构事权法律依据层面，长江水利委员会行使的长江流域涉水事权呈现出从无到有、从单项法律授权到综合法律授权的不断扩充的过程。回顾长江水利委员会的历史，其在20世纪50年代仅被定位为一个技术咨询机构，没有决策权和管理权。20世纪80年代以后，《河道管理条例》授予其在长江流域河道管理权，《防洪法》授予其防洪协调和监督管理职责，2002年修订的《水法》正式规定其在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责，赋予其一定的执法权。

  但总体而言，现行关于长江流域管理机构事权立法存在着以下一些弊端：（1）纵观我国以《水法》为代表的水事法律体系，经历了从规定流域管理机构单项水资源管理事权到综合水资源管理事权的发展历程，2002年之后历次修改的《水法》均规定流域管理机构在水资源管理中的监督管理职责。但是，梳理《水法》，并没有对长江水利委员会等流域管理机构被授予的水资源管理事权的系统性的集中规定，亦没有在概括授予流域管理机构的水资源事权之后，进一步规定具体制度措施。（2）从立法模式方面考察，现行的以《水法》为统领的水事立法概括授予“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构”水资源监督管理事权，缺乏回应长江流域特殊问题的针对性。

  （三）流域管理与行政区域管理相结合之指向不清

  长期以来，水资源管理被认为是政府承担的公共职能之一，镶嵌在科层制行政管理框架下分层管理。这种思路具体体现为，长期以来我国的水资源管理体制以行政区域管理为主。2002年修订以及2009年和2016年修改的《水法》均规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但是，梳理《水法》制度体系，其规定的流域管理与行政区域管理相结合仅为原则性规定，该如何配置流域管理机构和地方政府在水资源管理的事权以实现“相结合”，则未有具体制度措施。这就使得流域管理机构与地方水行政主管部门的涉水事权存在着相互竞争下此消彼长的互动关系，也导致长江水利委员会所行使的涉水事权呈现实然现状与应然逻辑之间的疏离。具体而言，现行制度语境中流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制存在的问题包括以下几个方面：

  1.流域水资源管理事权的复杂性导致的效力不足

  《水法》规定的流域管理与行政区域管理“相结合”，这仅界定的是一种关系范畴，现实中，二者该具体呈现何种“结合”关系，既与水资源管理具体事项相关，同时也与现实中流域管理机构与地方政府的动态博弈有关。由于流域水资源对人类同时具备经济功能与生态功能，可以有多种性质与功能的用途（饮用水源、生态、纳污、航运、发电、渔业等多领域行业），不同层级政府以及不同职能部门在水质、水量、水体、水域和水能等方面分享涉水事权。在现行《水法》等单行法规定的水资源“流域管理与行政区域管理相结合”管理体制没有通过体系化制度措施予以贯彻的制度背景下，不同层次政府、不同职能部门在行使涉水事权时，会基于地方利益和部门利益的考虑，将具有流域整体性的水资源分割管理，使得流域管理与行政区域管理相结合的管理体制效力不足。

  2.不同法律规范之间的抵牾与冲突

  我国《水法》规定水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，《水法》授予流域管理机构行使流域水资源管理事权，并与行政区域水行政管理机构的水资源管理事权呈现一种复杂的“相结合”法律关系。但是，我国《水污染防治法》则规定“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制，《水污染防治法》（2017年）第9条第1款规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”虽然该条第3款也规定了“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”没有规定流域管理机构水污染防治事权与地方政府相关职能部门的水污染防治事权之间的“相结合”关系，对水污染防治秉持区域管理体制。因此，作为水量与水质管理分别立法的《水法》与《水污染防治》，二者对于水资源开发、利用、节约和保护事权的规定与水污染防治事权的规定存在着明显的体制上的不统一、规范上的抵牾、权力上的冲突。

  3.流域管理机构水资源管理事权在现实博弈中被挤压

  《水法》仅概括规定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，流域管理机构与地方政府水行政主管部门的水资源管理事权具体如何“相结合”，既因为水资源开发、利用和保护等具体事项复杂性、差异性而存在较大解释适用空间。同时，法律规定的抽象性也为现实中长江水利委员会与地方政府之间的动态博弈提供了多种可能性：（1）从《水法》具体条文中的涉水事权规定来看，现行《水法》（2016年）在规定水资源开发利用与水资源、水域和水工程的保护等具体事权中，很多条文中均采用了二者并列的方式，比如该法第32条第3款规定，“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”《水法》中大量的这种“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”的立法表述方式，为现实中具体的水资源管理事权的行使提供极大博弈空间。（2）从部门利益属性而言，长江水利委员会倾向于重视水资源开发利用事权，而地方水行政主管部门在事权行使中也偏好充分利用长江流域水资源的资源属性和经济效益，以服务于地方经济社会发展诉求。这种思路折射到长江流域地方政府立法层面的立法导向上，实质上选择了以行政区域管理为主导思想。比如，虽然《水法》（2016年）第17条规定“跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核”，但2017年修改的《江苏省水资源管理条例》第8条规定，“全省水资源综合规划、本省境内长江、淮河、太湖流域和沂沭泗、秦淮河、里下河地区等跨市的流域和区域的水资源综合规划由省水行政主管部门、发展计划主管部门会同同级有关部门和有关市人民政府编制，报省人民政府批准，并报国务院水行政主管部门备案。”申言之，按照该条例规定，江苏省境内长江流域的水资源综合规划并不需要会同长江水利委员会编制。

  四、《长江法》划分长江流域涉水事权的制度路径

  前述内容分析了建议制定的《长江法》的法理基础和核心制度在于划分中央政府与地方政府的长江流域涉水事权，通过立法明确长江流域央地涉水事权，是《长江法》保护长江流域生态安全的制度路径。我国现行涉水法律规范体系在划分央地涉水事权时存在着内生缺陷与现实困境，也难以因应长江流域特殊的区位特征、流域特性与水事问题所提出的涉水事权配置需求。因此，针对前述内容梳理的现行机制缺陷，《长江法》划分长江流域涉水事权的制度路径可以从以下几个方面展开：

  （一）明确央地涉水事权的划分标准及类型

  在没有长江流域专门的综合性立法的制度语境下，现行《立法法》对于中央与地方立法权的划分，使得地方政府在一定的制度空间内，倾向于制定其在水资源开发利用中的事权的地方立法，而疏于规定其在生态保护用水中的事权。《长江法》作为专门的独立的长江流域综合立法，在立法理念上应以“保障流域水安全、保障流域水资源公平配置、促进流域可持续发展”作为立法目的，通过具体制度设计来矫正央地涉水事权配置中的失衡现象。

  1.立法范围在衔接协调相关法律的同时制定专门制度

  现行长江流域涉水事权划分中的结构性失衡，重要原因是没有专门立法以体系化规定长江流域内各级政府的涉水事权。因此，《长江法》应作为流域法系统地规定与配置长江流域的涉水事权。首先，《水法》《水污染防治法》等现行法律体系已经规定了大量的水资源开发、利用、保护法律制度，《长江法》不应重复立法，而应当全面分析现行制度体系的冲突、重叠、断裂和空白等问题，应根据流域综合法要求，全面梳理现有制度，规定好衔接与引致规范。其次，针对长江流域涉水事项法律规制的规则需求，制定适用于长江流域的专门涉水事权制度体系。具体而言，根据长江流域突出问题及其特殊性的需要，建立长江流域的防洪减灾、节水与水资源配置和调度、水能资源开发利用、河湖空间管制、水资源保护、水污染防治与生态保护、涉水资源管控等制度。

  2.在厘清涉水事权划分标准基础上确定长江流域中央政府涉水事权清单

  央地事权划分的一般标准是事项的性质特征、影响范围和重要程度等。具体到长江流域涉水事权领域，应当在《长江法》的制定与解释适用中厘清央地涉水事权划分标准：（1）从涉水事项的性质特征上看，关系到长江流域生态系统安全以及全国经济社会发展的重大事项（比如长江流域防治洪水、减轻洪涝灾害等事项）应当属于中央政府事权范围，授权长江流域管理机构行使该类涉水事权。（2）从涉水事务影响范围上看，应当规定为中央政府涉水事权的范围、通过《长江法》授权长江流域管理机构行使职责的涉水事务包括：长江流域内的水利战略规划、综合规划与专项规划，长江流域国家重点水利工程、流域控制性工程和重大骨干工程等建设项目的运行管理，长江流域的饮用水源地保护、水土保持和水域岸线管理等流域性、全局性的涉水事务，以及跨省级行政区域的水环境服务公共产品和公共服务提供等涉水事务。相对于中央政府，更容易由地方政府解决的、具有地方性的公共产品和公共服务由地方政府提供，具体的涉水事务影响范围仅限于长江流域内某行政区域的，则由该行政区域地方政府享有和行使涉水事权。这里需要强调的是，由于流域特性和环境要素的整体性和联系性，长江流域内形式上的纯粹地方性涉水事务，也经常具有较强外溢性。因此，判断长江流域涉水事务的影响范围，除了需要以涉水行为实施与涉水活动发生时存在的区域与影响的范围来作为涉水事权的判断标准，还需要拓展判断涉水行为影响范围的时空标准，从其存续的全过程来综合判断（比如充分考虑水污染的渗透性与扩散性会进一步扩大其影响范围）。（3）从涉水事项的重要程度上看，将长江流域一些最为重要的、可能影响公民基本权利义务的涉水事项定位为中央立法权事项，由长江流域管理机构行使该类涉水事权。

  在上述长江流域央地事权划分标准得以厘清与确定的前提下，应当针对当前法律体系规定涉水事权过于分散、密集的特征，在《长江法》中体系化规定长江流域中的“事权清单”并规定于具体的长江立法规范。作为专门流域立法的《长江法》规定的涉水事权体系，应当以中央政府整体、概括享有和行使为主体内容（长江流域管理机构经由授权，代表国家行使）。在前述内容梳理基础上，配置长江流域管理机构的长江流域涉水事权主要包括：第一，长江流域整体归纳与计划；第二，长江流域全流域水资源开发利用与水环境保护能力建设（包括地表水考核监测等）；第三，长江流域水资源的宏观调配；第四，长江流域跨省级行政区域水污染防治；第五，长江流域水污染物排放与水环境质量标准制定；第六，全流域水资源与生态环境保护与修复与生态补偿；等等。

  （二）更新长江流域管理机构的法律定位与职责

  前述内容归纳了我国当前长江流域机构事权配置错乱。具体体现在作为水利部派出机构的长江水利委员会的事权划分存在部门利益诉求，难以在事权配置上完整实现“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”的政策目标。同时，梳理长江水利委员会的法律定位与职能授权的演进历史，可知其在长江流域涉水事权的法律依据不足。因此，制定《长江法》的重要内容在于更新长江流域管理机构的法律定位与职责分工。

  根据现行《水法》第12条的规定，长江水利委员会作为国务院水行政主管部门在长江流域设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。这种立法现状使得《长江法》需要矫正长江流域管理机构的法律定位与事权配置事项包括：第一，矫正将其定位为国务院水行政主管部门派出机构基础上授予一定执法行权的现状；第二，改进现行《水法》等水事法律体系对长江流域管理机构分散、概括授权的现状；第三，完善当前立法对流域管理机构的授权难以针对长江流域特殊问题的路径。

  针对前述问题的完善措施包括：（1）《长江法》明确规定长江水利委员会作为长江流域管理机构及其事权，这样可以实现涉水事权立法的针对性。（2）在《长江法》中具体体系化地授予其在长江流域的涉水事权（事权类型及其内容前文已讨论），并且在具体制度建构中注重《长江法》授予长江流域管理机构涉水事权与《水法》等水事单行法授权之间的衔接与协调。（3）通过《长江法》立法，矫正当前的长江水利委员会定位为国务院水行政主管部门派出机构的现状，提升长江流域管理机构的层次，通过《长江法》确立其直接隶属于国务院的法律地位，赋予其在长江流域内规划协调、资源开发利用行动协同、流域生态安全监督等职权，这样也能理顺长江流域管理机构与流域各地方政府的关系。赋予长江流域管理机构直接隶属于国务院的法律地位，也能符合国际上重要流域管理机构设置的规律，国际上已有重要的流域管理机构被定位为直接隶属于中央政府从而发挥流域管理职能的成功经验。比如，美国1933年通过的《田纳西河流域法案》，设立田纳西河流域管理局作为美国联邦政府的特殊机构，直接隶属于国会，赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源的广泛权限，其在田纳西河流域管理方面的成功经验可资借鉴。

  （三）体系化完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制

  前述内容梳理了我国现行的水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制存在的指向不清的弊端，体现为制度效力不足、不同法律规范之间的抵牾与冲突以及流域管理机构水资源管理事权在现实博弈中被挤压等弊端与困境。长江是我国第一大河流和“黄金水道”，长江流域范围最广、流域功能复杂，长江流域经济带国家战略对我国经济社会发展具有全局性影响，但流域内行政区域众多且区域间发展不平衡，各行政区域的经济社会发展对于长江流域水资源利益诉求巨大且差异性强，这些因素综合导致现行管理体制的弊端在长江流域水资源管理中被放大凸显。因此，有必要通过制定《长江法》，针对长江流域特殊问题理顺与完善长江流域水资源管理体制。

  1.流域管理与行政区域管理相结合的管理体制实质内涵辨析

  虽然当前我国学界和实务界主流观点对于现行水资源管理体制多有批评，主要集中于现行体制以行政区域管理和分散管理为主，从而在完善我国流域管理体制甚至是制定长江立法的建议中，主张要全面贯彻流域管理体制。在结论上，本文一定程度上分享该判断与观点，建议专门《长江法》定位为流域法以在长江流域系统贯彻流域管理体制，矫正之前存在的过于偏重行政区域管理的缺陷。但是，本文的主张与建议在法理基础与规范结构上与传统论述有所差异。申言之，本文是在将《长江法》定位为承载与表达央地长江流域事权划分功能，从而在央地事权划分的理论体系与制度框架下解释、证成与展开《长江法》的制度逻辑。建议制定专门《长江法》作为流域法在中央政府与地方政府之间配置长江流域涉水事权，本质上是通过专门立法实现长江流域中央政府与地方政府权力配置的制度变迁。流域涉水管理体制从行政区域管理向流域管理的更新，实质上是水资源管理权力从地方政府向中央政府的倾斜。这种央地政府之间权利配置的制度变迁，要受到财政平衡原则、辅助原则、效率原则、政治合法性原则和法治原则等原则的系统检视。而当前对于该问题的论述持有的较为通行的观点是，主张在央地政府权力配置中，应当从等级制的权利配置制度转向契约制的权利配置制度和网络制的权力配置制度，并主张中国要建立多中心的中央与地方政府权力配置体制，改变冲突处理方式，从由作为当事方的中央政府处理冲突转向由双方通过协商、中立第三方和法院来处理冲突。[22]P191-200申言之，在当前关于中央政府与地方政府权力配置的研究中，较为主流观点是基于二者之间的关系从等级关系转向契约关系和网络关系进而呈现的多中心关系，主张逐步实现从中央政府集权向地方政府的梯度分权与权力下放。这种趋势也体现在央地立法权划分上，从我国立法权下放的历史进程来看，我国立法权特别是地方立法权不断下移，且下放力度不断加大、立法主体不断增多，是其发展趋势所在。[23]因此，将本文讨论的问题纳入央地行政事权配置的论述框架下予以审视，则可以发现，预期制定《长江法》实现长江流域涉水事权的流域集中管理，与前述公共权力下放一般趋势下政府权力配置改革方向不尽一致。制度改革并没有在每个领域均可一体遵循的普适标准与路径，关键是看问题本身提出的制度需求。但由此也需要警惕的是，本文主张的《长江法》在长江流域贯彻流域管理法律体系，并非否定长江流域内地方政府行使涉水事权的重要意义，而是主张构建一种新的平衡与协调机制。申言之，检讨我国已经确立的水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制在实践中呈现的效力不足、效果不佳，矫正当前行政区域管理挤压甚至是替代流域管理的弊端，并非否定水资源行政区域管理的重要意义，只是在具体水资源管理领域，结合长江流域水资源管理的特殊问题解决规则需求，建议构建更理想的流域管理与行政区域管理二者“相结合”的模式和规则体系。

  2.具体规定流域管理与行政区域管理相结合的管理体制的制度措施

  现行《水法》仅规定了水资源流域管理与行政区域管理相结合，但对如何结合的具体方式、适用领域、优先事项等内容缺乏具体制度措施。《长江法》应当重点针对长江流域内水资源在不同领域、行业所形成的多种主体的权利义务关系，在类型化辨析与厘清多级政府与多个职能部门分享的涉水事权具体内容基础上，具体规定长江水资源流域管理与行政区域管理的具体制度措施，具体而言：

  第一，确立长江流域水资源流域管理与行政区域管理的划分标准。在前述流域涉水事权划分一般标准的基础上，重视不同情势下涉水事权科学划分的重要意义。《长江法》偏重长江流域水资源流域管理，这只是基于其立法定位，而非否认长江流域水资源行政区域管理的重要功能，只有对事关长江流域全局以及跨省级行政区域的涉水事项，才授予长江流域管理机构专享的涉水事权。在中央层面的事权配置中，应当在整合多个中央政府相关职能部门在长江流域的涉水事权，授权长江流域管理机构统一行使。在长江管理管理机构与长江流域内地方政府的事权划分中：凡属纯粹地方涉水事务的涉水事权应由地方政府相关职能部门统一行使，但因为流域的整体性，地方政府行使的涉水事权应当接受长江流域管理机构的监督；跨省级行政区域的涉水事权则应交由长江流域管理机构统一行使。由于本文建议将长江流域管理机构界定为直接隶属于国务院的流域管理机构，故而，在协调长江流域管理机构与地方政府的“相结合”关系时，应当强调与地方行政区域的整体联动，即强化地方政府的涉水各职能部门之间的协调配合，使地方政府享有长江流域涉水事权的整体化与责任一体化。

  第二，在梳理整合现有的法律规范和归纳现实关系基础上，确定流域管理与行政区域管理“相结合”的具体类型，并针对性制度化。有研究根据《水法》中的相关规定，将涉及流域管理与行政区域管理相结合的方式大致归纳为服从关系、合作关系、分工关系和监督关系四种。[24]这些性质与内容存在差异的涉水事权分散规定于《水法》等相关法律规范的不同规定中，亟待《长江法》根据流域水资源管理的一般规律与长江流域水资源管理的特殊需求予以类型化整合。与此同时，笔者建议相应地修改前述《水法》条文在表述流域管理机构与地方政府涉水事权时，大量使用的“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”此种结构的立法表述方式。这样的立法表述方式消解了流域管理与行政区域管理关系类型的丰富性与层次性，而应当根据理论研究、实践归纳的二者关系类型，实质性地表述流域管理与行政区域管理的多层次法律关系。

  五、结语

  长江流域是我国第一大流域，推动长江经济带健康发展是我国的重大战略部署。但当前长江流域生态系统岌岌可危，已经成为制约长江流域经济社会可持续发展的重要问题，亟待完善法制予以应对。我国当前尚无体系完整的长江流域立法，零散的法律规范难以契合长江流域整体生态系统提出的统一保护需求，制定定位为流域综合法的《长江法》是时代之选。《长江法》需要针对当前我国多部法律分散规定长江流域涉水事权的现状及其弊端，合理地划分涉水事权。从现实情势与一般规律来看，长江流域涉水事权划分包括政府与市场、中央与地方、同级政府的多个职能部门的横向分权以及多级政府的纵向分权等多个维度与层次，并且事权划分经常与财权划分一体两面、相互交织。基于论述主题与篇幅限制，本文主要是对《长江法》制定中，中央政府与（省级）地方政府在长江流域中的涉水事权划分进行了系统探究。《长江法》立法必须以央地政府在长江流域涉水事权的划分为基点，针对现行机制缺陷，明确央地涉水事权的划分标准及其类型，更新长江流域管理机构的法律定位与职责，体系化完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

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  【作者简介】刘超（1980-），男，湖北武穴人，法学博士，武汉大学法学院博士后，华侨大学法学院教授，研究方向为环境法学、能源法学。

  【文章来源】本文原刊于《政法论丛》2018年第6期。