非常高兴有机会参与这次国家公园体制改革的讨论。记得去年也是在这个会场，我们也讨论过这个话题，当时大家对应该先制定《国家公园法》还是先制定《自然保护地法》还有过争论，我谈了自己的观点，就是理想的是应该先制定《自然保护地法》后制定《国家公园法》；次选是先制定《国家公园法》时，也必须同步考虑自然保护地的立法体系，并要把国家公园作为自然保护地体系中一个组成部分来看待。刚才开幕式上三位的致辞，为我今天的发言做了一个非常好的、全面的导语。我可以直奔主题，从法律的角度与大家分享我们对国家公园体制改革的一些思考和观察。这是我在清华大学法学院带领的一个“自然保护地立法体系研究”课题组的初步成果，我们主要是以法律思维、从法律的角度来研究国家公园体制改革中面临的一些问题。

  一、立法价值取向和思维模式：立法必须解决的前提条件

  总体上讲，立法是社会经济发展到一定时期的一种政治选择，它的价值取向和思维方法至关重要。因此，我们谈到是否应该制定一部法律，首先要解决的不是技术问题，而是价值取向问题，也就是为什么要制定这部法律、为谁制定这部法律。因为立法是利益博弈和协调的过程，哪些利益应该纳入、各种利益之间应该建立什么样的顺序，这都是在立法前必须解决的问题。

  在立法价值取向问题解决以后，接下来还要解决思维模式问题：即按照什么样的方式来立法。我们现有的立法思维模式有两种：一种是还原式的立法思维，主要表现为分别立法、部门主导立法和单一法律机制。比如我们知道的有很多法律部门，民法、刑法、行政法等等；在中国，还有一个特殊的立法现象，很多法律由行政部门提出草案、部门以自己的职责为主建立制度，导致部门利益主导立法的问题比较突出。当某一个部门主导立法后，另外一个部门在参与讨论的时候问题就会很多。另外，还原式思维下的立法只建立单一的法律机制，民法只解决民事机制问题，刑法只解决刑事机制问题。另一种我们叫做整体性的立法思维，主要表现为系统立法、超越部门立法、综合法律机制。在整体性思维下，要进行系统性立法或我们讲的以问题为导向的立法，最重要的表现形式是“跨界”，既超越各个部门的职权范围、也超越已有的法域，不再区分公法、私法。我们也称之为综合性立法，它把刑法、民法、行政法的手段在一部法律加以规定。

  选择什么样的立法思维模式，直接关系到这部法律颁布后以什么方式来实施。比如刑法的实施机制比较单一，就是通过提起诉讼、由法院裁判、罪犯服刑。而《环境保护法》的实施就比较复杂，既有行政机关执法、也有司法机关裁判、还有多元纠纷解决机制补充。所以，两种思维下立法会有非常大的差别。

  如果我们从价值取向和立法思维两个方面来观察自然保护地法，可以看到存在的一些问题：

  1、自然保护地和国家公园改革的现实需求：产生了巨大的利益冲突

  我们是否需要制定自然保护地法，最直接的理由就是我们在现实中遇到了什么问题？从法律的角度看是产生了哪些利益冲突。我们可以从国家生态文明体制改革的重大部署中看到决策者对这件事情的基本判断：重开发、轻保护，自然生态系统不断遭受破坏而退化，威胁生态系统服务功能。（1）缺乏国家战略和顶层设计，现有格局取决于各部门博弈；多头管理，空间区域重叠，定位模糊；（2）保护地类型、规模与数量较少，不能满足普遍保护与国民游憩双重需求；（3）缺乏保护资金与能力建设，以开发代偿保护资金，以保护地经济创收为导向；（4）违法违规行为普遍，纠纷不断，比如祁连山生态环境破坏案件，非常严重。刚才杨司长讲到我国目前有1万2千多个各种类型的保护地，从名称上看就是五花八门，除了国家公园外，还有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园自然遗产、文化与自然双遗产、国际重要湿地、世界地质公园、生物圈保护区，等等。这些不同名称的背后，是保护地类型多样但法律性质不明、关系不清、多头管理严重。这些问题说明现在目前的社会关系调整机制存在问题，或者是经济社会发展到一定程度产生了新的利益需求，新旧利益之间发生了剧烈的冲突，这实际上就是立法的直接动因。我们通常说，立法是政治家的选择，是各种利益间不断博弈、不断协调最后达成共识的过程。如果新旧利益冲突影响到社会正常秩序或者与经济社会发展目标相矛盾的时候，立法就会提上决策的议程。

  2、立法价值取向和思维方法问题未能很好解决

  现实的立法需求十分迫切，制定自然保护地法的外部条件也不错，有国家层面的改革推动，有地方实践的有益经验，有社会团体和志愿者的积极参与，也有国际组织高度关注和帮助。实际上，这些年除了地方立法的探索外，在国家层面从2004年就开始推动进行相关立法，也做了很多积极的有价值的工作，但是效果不尽人意，需要我们反思问题出在哪里。

  我把国家立法的过程进行了简单梳理：2004年全国人大常委会将《自然保护区法》纳入立法计划，到2006年时，分别由不同部门提供了《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（草案征求意见稿）》，最终未能进入审议程序。2012年，人大环资委提出了《自然遗产保护法（草案建议稿）》，2013年学者们提出了《自然保护地法（草案建议稿）》，也未能进入立法程序。这些草案提出的者不同，有的由立法机关推动、有的由部门推动、有的由社会组织推动。总体上看，都没有很好解决立法价值取和思维问题。

  我曾经担任过三届全国人大代表，其间也先后领衔提出过自然保护区法、自然保护地法的议案。也经历了立法思维逐步清晰的过程。

  从自然保护地立法现状来看，存在几个明显的问题：（1）立法层级低，部门利益主导。主要是行政法规和地方性法规为主，立法空白、交叉、错位现象同时大量存在。（2）部门分治、地方合治问题较为突出，管理体制机制不顺。中央各主管部门进行“自发式”管理，地方政府对划定的单元进行“合治”，权力配置不仅与生态保护规律相悖，也不符合公共行政的一般要求。（3）法律制度的科学性、体系性、可操作性严重缺乏。以“命令——服从”为主的行政机制主导，缺乏法律机制的整体运用，法治思维和立法逻辑不强，一些重要的制度缺失，只是“无牙的老虎”。这些，实际上也是这次机构改革、体制改革必须解决的问题。

  二、改革部署和政策导向表明：国家公园改革是整体性改革

  在新形势下，国家公园体制改革的部署和政策导向非常明确：是生态文明体制改革的重要组成部分，其推进也是整体性、系统性的。刚才三位在开幕致辞中都充分展现改革的整体性推进理念，这对于立法思维模式选择非常有价值。我以为，改革部署的整体性在各个重要的改革文件中说明得非常充分，需要的是我们从整体的角度去理解。

  1、十八届三中全会《决定》

  这个决定提出要推进国家公园改革，将其放在“加快生态文明制度建设”部分，强调“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”

  《决定》提出了四个方面的制度要求：即（1）自然资源资产产权制度和用途管制制度（国家自然资源资产管理体制和监管体制），（2）生态保护红线制度（主体功能区、国土空间开发保护、国家公园体制），（3）资源有偿使用制度和生态补偿制度（资源税、重点生态功能区生态补偿、地区间生态补偿），（4）生态环境保护管理体制（陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动、国有林区经营管理体制、集体林权制度改革）。

  从这里可以清楚的看到，国家公园体制是生态文明体制改革的一个部分，而建立国家公园体制的内容与各项制度之间也有着密切的关系，并不是一项孤立的改革。

  2、国家“十三五”规划纲要

  “十三五”规划纲要对国家公园体制改革做了进一步的细化，明确了国家公园的保护范围是风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等；保护重点是典型生态系统、物种、基因和景观多样性；保护路径是构建自然资源资产产权制度，确定产权主体，创新产权实现形式；适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品；实施生态移民；保护原则是保护优先、自然恢复为主，构建生态廊道和生物多样性保护网络；保护目标是全面提升各类自然生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。其中，说明了制度间的一些关系，可以帮助我们进一步理解十八届三中全会决定的整体性要求。

  3、国家公园体制改革总体方案

  这个方案是具有实施性的，做出了一些相对具体的安排。

  一是改革路线图——加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

  二是主要路径——将创新体制和完善机制放在优先位置，进行相关部门职能整合；既进行总体布局又分布推进，在提出空间布局、明确数量规模的基础上，成熟一个设立一个。

  三是基本原则——生态保护第一；国家代表性；全民公益性。

  四是突破重点——构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

  特别要注意的是，改革方案提出的是“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。在说明国家公园是自然保护地体系的主要构成的同时，也留下了“代表”是否可以“代替”的疑问。尤其是明确提出要制定《国家公园法》，引起了自然保护地法与国家公园法之间关系的诸多争论。不仅是在立法先后秩序上，而且在是否需要制定两部法律的问题上，都有不同看法。

  4、十九大报告

  十九大报告更加突出了改革的系统性、协调性推进理念。提出设立国有自然资源资产管理和生态环境监管机构，特别强调“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”

  相对于上面的文件，十九大报告的思路更加清晰。尤其是将国家公园与自然保护地的关系从“代表”变为“主体”。这一变化的具体原因不是很清楚，但至少澄清了国家公园与自然保护地不是“替代”关系，有“主体”也一定会有“非主体”。这在一定意义上也确定了国家公园改革和立法的“先行先试”性质，最终是要建立完整的自然保护地体系。

  我理解的改革方式是：（1）推进产权制度改革——为国家公园改革和保护地体系提供所有权制度安排；（2）管理体制改革——为国家公园改革和保护地体系建设提供体制机制基础；（3）国家公园体制改革——为国家公园和自然保护地立法提供实践经验。

  中国改革开放取得成功的一条重要经验就是“顶层设计+经验示范”。以此来观察，国家公园改革先行，实际上也是选择了这样路径。因此，我们对正在推进的国家公园改革，一定不能忘记它的定位，一定要以系统性、整体性思维来思考。

  但以此思维来看改革实践中出现的一些现象，令人不无忧虑。目前恰恰是各地推进情况虽然不平衡，但“各显神通”的特点突出，各类国家公园与顶层设计之间的关系不清楚，“各显神通”与改革目标之间的匹配度缺乏评估与预测，是否会偏离甚至相悖，无人知晓。目前来看，因为没有解决顶层设计问题，实践中出现了一些问题：实际上是原有各种形式保护地简单整合、换个牌子；主管部门或地方政府单向推进，缺乏中央与地方、中央和地方各相关部门、政府与企业和社会等各方面的关系不顺；对改革方案要求的财政投入结构性重组、多元化投入渠道等核心问题基本没有涉及；到底想要进行哪些制度创新，缺乏基础性研究和有效设计，等等。在推进改革的进程中，如果这些问题不得得到切实有效的解决，实践取得的成绩可能保不住，甚至有可能被彻底颠覆。我们不能让改革“犯颠覆性错误”，这应该是每个人都应该坚持的“底线思维”。

  三、整体性思维下的国家公园立法：如何处理好与自然保护地法的关系

  按照改革目标的整体性的要求，从立法的角度，自然保护地法与国家公园法的关系是清楚的。理应是自然保护地法效力范围大于国家公园法。但是，从目前已经公布的十三届全国人大立法计划看，《国家公园法》已经列入二类立法计划，自然保护地法没有进入立法计划。这意味着在本届人大任期内，《国家公园法》审议通过成为大概率事件；而自然保护地法除非因“特殊”情况进入立法计划，否则，可能“遥遥无期”。面对这个现实，我们必须要做的工作就是，研究在制定《国家公园法》时，如何为今后的自然保护地法预留空间，并且设计相应的衔接机制。重点是研究和讨论《国家公园法》将会涉及到多少自然保护地的共性内容和保护地体系的根本制度，在《国家公园法》中对这些制度是否应该规定以及如何加以规定。

  1、《国家公园法》的制度类型

  我以为，按照应该按照整体思维，考虑两部法律之间的关系。按照充分考虑与自然保护地体系的协同，兼顾特殊性与一般性的原则，来确定《国家公园法》的内容。从这个角度看，《国家公园法》中大致应包括三类制度：（1）仅适用于国家公园的目标、原则、机制和制度。如国家代表性，如划定国家公园之后其它类型摘牌，还有中央政府直接行使全民所有自然资源产权、中央政府资金保障等；（2）普遍适用其它保护地类型的共性制度，如监管制度、责任追究制度。此类在适用于其它类型时可能会有一定的调整，在《国家公园法中》只规定体现国家公园特征的部分内容。（3）体现自然保护地体系基本方向和基本原则的规定，如生态系统原真性、完整性保护、全民公益性保护作为基本目标等，这些必须在《国家公园法》中得到充分体现。

  从目前已有的研究成果看，似乎对第一类制度已经有了较为明确的思路，并且基本上能够达成共识；但对第二类制度的研究不够，应该尽快展开专题性的研究；第三类制度基本上还没有涉及，这是我最担心也是今天要来大声疾呼的问题。因为第三类制度是真正体现国家公园改革先行意义和价值的制度，对于改革的整体性非常必要，将有助于在自然保护地法缺位时期有力规制其它类型的管理，防止自然保护地变性变味。

  2、《国家公园法》的制度创新

  正在进行的《国家公园法》研究中，如何系统性研究国家公园法的制度创新问题，是当前面临的紧迫任务，也是难点。这将涉及因《国家公园法》的“跨界性”所带来的一系列理论与实践问题。

  从法律属性上看，《国家公园法》是一部“管理法”，其主要内容是规定国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、目标、主体、机制等等。但是，如何结合生态文明体制改革的要求、结合我国的法律体系特征进行制度创新，是必须解决的问题。比如，产权制度改革涉及到《民法典》编纂和现行自然资源法相关制度，登记确权、地役权制度都需要民事“普通法——特别法”的关系加以处理；再如，特许经营、特许保护制度既涉及基本行政法也涉及多部资源单行立法，处理好国家公园的规划权、管理权、开发利用权需要对事权进行重新配置，这里要必须解决事权配置的原则、标准、程序、救济等等，如果法律制度不明确，法律不具有可操作性，将来会无法实施。还有，《国家公园法》一定会规定限制、禁止措施，这是必须的。但立法时必须考虑进行限制、禁止的正当理由，因为这涉及到各方利益关系的平衡，我们不能为了限制、禁止简单规定把一定范围内的老百姓都赶走；如果老百姓的确需要搬迁，也必须考虑他们的生存问题。立法需要进行各方利益平衡，在剥夺人的一部分权利时，必须赋予新的权利，以保证基本的生存条件。

  我想强调的是，立法既有价值判断、也有技术考虑，更重要的是必须有人文关怀。任何一项法律制度都会对人的生命、财产带来影响，绝不能单向思维，更不能“见物不见人”。法律研究是一个“细活”，必须从各方面都研究透彻，各种关系的调整都达到和谐，制定出来的法律才是能够得到有效适用的。

  这些只是对国家公园立法一些初步思考，我们的研究重点放在自然保护地法上，所以更多是从国家公园立法与自然保护地立法衔接方面考虑得多一些，并不是对国家公园法的全面研究。

  四、同步开展《自然保护地法》研究：协调推进法律体系化

  我们反复强调，制定《国家公园法》时不能“就事论事”，因为我们不能忘记改革目标是“建设以国家公园为主体的自然保护地”，我理解建立完善的自然保护地体系才是改革的归宿。

  从自然保护地体系建设上看，自然保护地发展也需要总体定位，特别是在保护目标、原则、类型划分与治理模式上必须顶层设计先行。虽然国家公园法可能会涉及到大部分与自然保护地相关的制度，可以极大推动自然保护地建设，但自然保护地也有其独特内容，而且自然保护体系原有问题仍存续，并不会因国家公园法颁布而化解。比如，刚才杨司长也讲到的“七虎镇山”问题，不是国家公园试点推进可以解决的，需要有自然保护地体系的整体规划，有对现行各类、各种保护地现状的综合分析，有对涉及到的中央、地方、企业和居民的各种职责权限、权利义务的理性判断，等等。这些不可能也不应该等到国家公园法制定后再来进行研究。

  我们认为，理想的自然保护地立法体系应当“宪法——自然保护地基本法——不同类型保护地专项立法”，专项立法主要是行政法规。从现实来看，很可能是在宪法之下，会有《国家公园法》《自然保护地法》两部法律，其他为行政法规。

  关于《自然保护地法》，我们有一个初步的立法构想。主要包括：(1)立法任务：建立法律原则和基本制度。以解决共性问题为导向，宣示国家对自然保护地的政策，明确保护地价值、功能、保护目标与原则，确定监管体制与机制，建立基本制度。(2)立法目标：以生态完整性为宗旨完善自然保护地空间体系；解决自然资源保护与资源开发的矛盾，解决自然保护地人地关系“马太效应”；理顺央地关系、明确多元主体权利义务，形成共享共治格局；保障主体合法权益。（3）制度体系：生态空间保护制度，发展与保护协调制度，监管制度，部门协同制度，权属制度，法律责任制度，纠纷解决制度，等。

  我们做立法，必须坚持“良法善治”理念，最重要的是不仅仅只考虑环境这一物质要素，还必须考虑人的因素。立法的目的是为了让人生活得更好。但是，我们不能为了让这部分人生活得更好，就要忘记了另外一部分人；不能以剥夺一部分人权利的方式去满足另外一部分人的需求。所以法律作为人与人之间关系的规则，要通过人与人之间关系的和谐达到人与自然和谐的目标。秉持这样的理念，制定出来的才是“良法”，否则，很难避免“恶法”出现。

  简短的总结

  我们期待，将要出台的《国家公园法》不应仅是将国家公园改革总体方案直接变成法律，而是要经过法律理性、法律逻辑、法律语言的慎重“翻译”。

  《国家公园法》既要通过促进国家公园建设实现自然保护地体系的制度破冰，又要以国家公园带动其它保护地向前发展，解决原有痼疾，为中国特色的自然保护地体系建设提供示范和成功案例。

  谢谢大家。

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