“政府工作报告对一些民心所向、民生所盼的热点焦点，既给出明确回答，又增强了大家的信心。”全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅3月6日下午接受红星新闻专访时说道。

  吕忠梅介绍，在今年的政协会上，她提交了两份提案，还是一如既往关注和推动的环保法治：一个是如何让已经启动制定的《长江保护法》成为一部良法，另一个是关于启动自然保护地立法研究的建议。

  对于环保领域此前出现的环境数据造假现象，吕忠梅认为，一方面是一些地方对“史上最严”的环保法还不敏感，企图蒙混过关；另一方面，我们也需要反思政策标准是否有不合适的地方，导致某些地方、某个行业出现“不可能完成”的任务。

  “从目前基层执法所反映的情况看，对数据造假现象应具体判断、区别对待，既不能简单粗暴的责罚一线执法人员，也不能放纵那些故意违法者。”吕忠梅说。

  对于提高环境污染违法成本话题，吕忠梅提出，在加大惩处力度、提高违法成本的同时，还要通过建立多元化机制，让守法者获得更多利益。

  谈政府工作报告：

  对民生所盼给出明确回应，掌声频频响起

  红星新闻：李克强总理作政府工作报告时，大会堂多次响起热烈的掌声。现场聆听报告，您有哪些感受？

  吕忠梅：我在现场。会场掌声频频响起。报告对一些民心所向、民生所盼的热点焦点，都给出了明确的回应，如民营企业保护、社会养老保障、科研生态营造、环境污染防治等。

  报告很接地气，传递的信息非常明确，就是中国发展的战略机遇期还在，经济社会发展态势向好的趋势没有变，我们有信心也有底气克服当前的困难。总理给我们清楚地说明了我们的信心来自哪里，非常提气，感受强烈。

  红星新闻：报告中对生态环境保护也是有很多阐述。

  吕忠梅：报告中，去年工作的回顾、2019年经济社会发展总体要求和政策取向、2019年政府工作任务中都提到了生态环境保护问题。应该说，过去的一年，生态环境保护取得了明显成效，但是生态环境质量持续改善还需要继续努力，因此，在今年的工作任务中，对生态环境保护进行了具体部署，提出了一些指标任务。

  报告特别强调，必须改革创新环境治理方式，对企业既要依法依规监管，又要重视他们的合理诉求，不能“一关了之”，不能搞“一刀切”式简单粗暴执法，要给企业达标整改合理过渡期，让企业既有外部压力，又有内在动力。

  污染容易治理难，破坏容易恢复难。想一夜之间天变蓝、水变清是不可能的，我们需要付出长期的、巨大的努力，才会有一点改善。而改善的过程是从量变到质变的过程，污染治理达到一定程度，才会出现质的飞跃。生态环境目前向好趋势明显，大家都有感受，绿色发展的社会共识度也越来越高。

  谈提案和关注话题：

  盼自然保护地立法尽早提上日程

  红星新闻：多年来，您持续关注和推动环境法治。今年两会，您有哪些提案和关注话题？

  吕忠梅：肯定还是环保。我今年有两个提案：一个是关于长江立法，这是我多年来持续推动的事。希望在已启动立法的情况下，从为长江立良法、谋善治的角度，进一步加以促进如何将其立得更好。围绕怎么把这部法律制定得更好，我做了提案。

  另一个是关于自然保护地立法的。国家公园体制改革作为生态文明制度改革的一个重点任务，正在迅速推进。十三届全国人大常委会已经把“国家公园法”列入二类立法计划。

  十九大报告提出的任务是“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。现在，“国家公园法”已经列入立法计划，但自然保护地立法作为国家公园上位概念，是否需要立法以及如何立法，没有答案。更为重要的是，今年1月26日，习近平总书记主持召开的全面深化改革委员会会议，审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，在这个意见中明确提出了要制定《自然保护地法》的任务。这就把两部法律的关系十分现实地推到了我们面前。所以，我在提案中提出要统筹考虑两部法律的制定。

  最好能将自然保护地法列入立法计划，如若不能，至少在制定《国家公园法》时，为自然保护地立法留下空间并注意两部法律的有机衔接。

  谈长江立法：

  已有不同研究团队提出草案建议稿

  红星新闻：去年12月，全国人大环资委专门组织了长江保护法立法座谈会。这项立法工作目前怎样了？它最快何时出台？

  吕忠梅：长江保护法已列入一类立法计划。目前，立法已经启动，全国人大环资委正在积极推进相关工作。

  据我所知，各方面高度关注长江保护法的制定，已有不同的研究团队提出了草案建议稿。如我带领的研究团队在完成国家社科基金重大项目的基础上，提出了一个专家建议稿。环境规划院王金南院士的研究团队，也在相关课题研究的基础上，提出了一个草案建议稿。另外，长江水利委员会也组织力量，完成了一个稿子。

  这三个稿子各有侧重、各有特色，至少可以为立法提供一些基础，这也是立法民主化的体现，可以更好地集中大家的智慧。我不知道具体的立法安排，比较乐观的估计是，今年下半年或明年上半年应该能进入一审。

  红星新闻：除了立法机关，司法机关也有一些行动，比如两高曾出台专门解释强调对污染长江要从重处罚。

  吕忠梅：是的。2017年，最高人民法院发布了保障长江经济带绿色发展的司法政策。日前，两高三部印发了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，强调对发生在长江经济带十一省（直辖市）的相关环境污染犯罪行为，可以从重处罚。

  在实践层面，最高法推动了长江经济带11省市法院共同签署了环境资源审判协作框架协议，建立了司法联动机制，以加强长江流域的环境资源审判工作。生态环境部也开展了长江流域集中执法行动，推进驻点工作。这些行动，应该说，对于遏制长江经济带建设过程中的生态环境破坏和污染行为、有序推进长江经济带绿色发展非常有意义。

  但是，这些行动并没有从根本上改变部门分立、条块分割的格局，原有法律形成的体制机制障碍和利益藩篱没有真正破除。为长江流域立法迫在眉睫，靠执法、司法是解决不了这些问题的。因此，需要破旧立新，通过立法解决这些根本性的问题。

  谈环境数据造假：

  有人对“史上最严”环保执法还不敏感

  红星新闻：随着生态环境保护和问责力度加大，许多地方的环保指标呈向好转变趋势，但个别地方出现数据造假现象。对此，您怎么看待？

  吕忠梅：出现数据造假的问题，我们要理性看待。目前发现的造假者既有执法机关也有被执法对象。一方面，的确是有一些地方对“史上最严”的环保执法不敏感，不把法律当回事，企图用各种方式蒙混过关。只是未曾料到，这回糊弄不过去。

  另一方面，我们也要反思政策的合理性或执法的正当性，是否有一些因素没有考虑到，比如是否提出了“不可能实现的目标”，还有是否有一些特殊行业、特别区域、特定时间的因素考虑不周，形成了“不可能完成的任务”。在这种情况下，还要进行“一刀切”的考核，会不会逼着他去做了一些不该做的事情？因此，应该具体情况具体分析。

  我们还要反向思考基层执法过程中出现的一些问题，应该综合判断、区别对待，既不要简单粗暴的责罚一线执法人员，又不能放纵故意违法。如若是政策存在不合适的地方，也应该及时作出调整。

  聊环境污染违法成本：

  提高违法成本，也应建立内在激励机制

  红星新闻：以前大家说，环境污染违法成本低，大多时候罚点款了事。据您观察，在行政、民事、刑事等惩处手段上，是否仍需加强力度？

  吕忠梅：我们过去讲，环境污染违法成本低，主要是说只有抓到了才处理，并且主要采取罚款方式、罚金很低。但是，守法者需要付出高昂的环保投入，却不能得到更多的收益。因此，我们在考虑加大打击违法者的同时，也需要建立多元治理机制，改进执法方式。可以更多采取市场化的方式，建立社会发动和市场发动机制。

  现在主要用的是行政动员方式，主要是靠行政机关执法，很多人容易有侥幸心理，只要抓不到，就平安无事。事实上，那么多生产经营者，一个一个去盯也是做不到的。因此，就需要有社会动员机制，让社会公众参与监督，公众参与就是这样的机制。

  还有，可以采取市场化机制，让产权人通过主动保护环境获得更多利益；在签订合同时，约定环境保护的义务，司法机关可以据此判决合同无效，让违法者不能得到预期利益。这就是我们要在《民法典》中写进“绿色原则”和各种“绿色制度”的原因。

  我觉得，环境保护需要综合采取各种法律手段，不能“单打一”。在提高违法成本的同时，更应该考虑建立内在激励机制，让守法者可以获得更多利益。

  红星新闻：不能让违法者有一种“躲过去就赚到了”的念想。

  吕忠梅：在这方面，法律还可以规定一些经济刺激措施。比如，对守法者给予税收优惠、产品价格优惠、市场份额优惠等等，守法动力自然就大了，也有利于全社会形成守法意识，遏制违法行为。

  谈政府提起生态环境损害赔偿诉讼：

  行政执法手段用尽才可起诉

  红星新闻：“民告官”好理解，但省市政府当原告，打生态环境损害索赔官司，这与检察机关提公益诉讼有何不同？

  吕忠梅：从改革文件上看，生态环境损害赔偿诉讼是以所有权人身份对破坏国家所有的自然资源而提起的诉讼，行使的是自然资源所有者职能。它和法律授权检察机关和环境公益组织以公共利益代表者的身份提起公益诉讼是不同的。生态环境损害赔偿诉讼很难说是“官告民”，检察机关提起民事公益诉讼才是真正的“官告民”。

  生态环境损害赔偿诉讼中，政府是基于国有自然资源所有权人和自然资源管理者的双重身份，宪法明确规定国务院有为全体公民保护环生态环境的义务。

  另外，生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的范围也不一样，生态环境损害赔偿诉讼明确规定了七种情形，对公益诉讼则没有限定。

  从环境资源诉讼制度设计角度来讲，政府、检察机关、环保团体应该各有分工又相互衔接。现在这方面还存在一些问题，需要通过完善立法加以解决。在立法滞后的情况下，可以先出台司法解释，解决司法实践中急需的一些问题。

  红星新闻：您曾提到过，政府做生态环境索赔必须有一个前提，即行政执法手段用尽。

  吕忠梅：关于如何认定已经采取的行政执法措施，需要认真研究。在什么情形下可以提起诉讼，也至关重要。执法机关不能将行政职责推给司法机关，司法介入行政行为也需要有界限。因此，必须是行政手段穷尽后，再去求助司法手段。

  谈生态修复赔偿金：

  需深入研究后进行专门的制度安排

  红星新闻：生态损害赔偿金该由谁来管?

  吕忠梅：自从有公益诉讼开始，就不断曝出天价案。法院已判决若干生态修复资金过亿的案件。公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼中，司法裁判的资金，其性质肯定是属于公共财政，用途也很清楚，用于生态修复或环境治理等公共利益。

  但是，这些钱应该放在哪里？应该怎么管、怎么用、怎么监督，都没有明确的规定。实践中，有的放在地方财政、有的放在法院、有的放在环保组织，既不合法也不合理，还存在资金安全风险。但是，如果简单的将其纳入现在的财政预算管理，又不符合生态修复资金的使用需求，无法充分发挥资金效益。

  如何对这笔资金进行有效监管，制定特殊规则？也是这几年我们一直关注的事情。我看到，财政部在机构改革中，专门成立了生态环境与资源司，希望能够专门研究生态环境资金管理的规律，尽快解决这个问题。

  另外，也需要考虑法院判决的履行方式。生态修复需要一个过程，判决的生态修复资金是不是要一次全部履行到位？是否可以采取分期履行方式，给企业一些空间。还有，生态修复要有合理的、科学的修复方案，这个方案谁来审？谁来监督执行？这一系列的问题，也需要在深入研究的基础上，专门进行制度安排。

  谈泉州碳九泄露案：

  泄漏是安全生产责任事故，污染环境是后果

  红星新闻：去年，甘肃祁连山生态环境破坏系列案件引起广泛关注，其中大部分涉及矿业权纠纷。您在环境司法绿皮书中也提到，矿业纠纷的二审、再审率较高，这突显了什么问题？

  吕忠梅：矿业权纠纷，小到千万级，大到亿万级，涉及利益巨大。长期以来，矿业权纠纷都是普通的合同纠纷，不考虑生态环境保护的因素。最高法2016年出台了审理矿业权纠纷案件的司法解释，明确了矿业权合同可以因破坏生态环境而无效。这样一来，矿业权纠纷处理中，增加了生态环境保护的理念，原来有效的合同可能被认定无效，当事人的利益会受到巨大影响。所以，这类案件的上诉率高是正常现象。

  红星新闻：去年发生的福建泉州碳九泄露事故，也造成了环境污染，目前相关责任人是以涉嫌重大责任事故罪被批捕的。

  吕忠梅：对。目前公开的消息是，福建省泉州市泉港区人民检察院经审查，依法决定以涉嫌重大责任事故罪对7名相关责任人批准逮捕。有人可能疑惑，泄漏也造成了环境污染，为啥不以污染环境罪来处理？这要看在具体案件中嫌疑人的行为侵犯的是哪一类法律关系。

  污染环境罪是指违反防治环境污染的法律规定，非法排放、倾倒、处置被环境法管控的物质，严重污染环境，依照刑法应受处罚的行为。污染环境罪的前身是原刑法第338条的重大环境污染事故罪。《刑法修正案（八）》对该条进行了修改，不再要求造成需要环保部门定级的环境污染事故，只要有相关司法解释确定的13种“严重污染环境的”情形，且主观上对上述情形的发生持放任态度，即符合了该罪的构成要素。

  而重大责任事故罪表现为在生产、作业中违反有关安全管理的规定，或者强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。从目前通报的情况和官方认定来看，泄漏事件是一起安全生产责任事故，污染环境是事故产生的后果。

  从目前已知情况看，以涉嫌重大责任事故罪批捕是合适的。最后以什么罪名或者哪些罪名起诉，有赖于公安、检察机关进一步的工作。

    红星新闻全国两会报道组记者丨高鑫

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