摘要：本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然保护地立法基本条件和重要机遇，但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想模式是“基本法＋专类保护地法”模式，应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系，需要通过合理确定“国家公园法”的制度类型，同步开展“自然保护地法”的立法研究来逐步实现。

关键词：自然保护地；自然保护地法；国家公园法；自然保护地立法体系

  一、启动自然保护地立法已具备基本条件

  二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

  三、自然保护地立法的现实路径选择

  2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，会议强调：要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。自然保护地管理体系的建立离不开法律的保障，多年来，我国不断探索，积累了一定经验，生态文明改革部署和政策导向也为新时代制定“自然保护地法”创造了良好的条件，制定“自然保护地法”，解决各类自然保护地问题“无法可依”的现状，是当务之急。

  一、启动自然保护地立法已具备基本条件

  立法是经济社会发展到一定时期做出的政治选择。立法中的利益博弈和协调，是一个典型政治行为。通常，决定该种政治行为的经济社会因素或者条件有四个方面：一是立法的现实需求，社会经济发展过程中产生了现行法律不能解决的新的利益冲突，需要承认新的权利或者对旧的权利加以限制；二是立法的内生动力，即为解决利益冲突，实践中已经有了相对丰富的探索，并形成了一些解决方案；三是立法有一定理论支撑，即理论研究达到了一定的水平，可以为制定法律提供基本理论支持；四是政治家的价值取向明确，即政治家对解决利益冲突的意志坚定。由此来看中国启动保护地立法的条件已基本成熟。

  各种新的利益冲突已经较为严重，需要法律加以调整

  总体上看，我国自然保护地的现状是重开发、轻保护，自然生态系统不断遭受破坏而退化，威胁生态系统服务功能。自1949年以来，我国以不同形式划定了各种保护区，但问题突出：一是自然保护地缺乏国家战略和顶层设计，格局取决于各部门博弈；多头管理现象严重，空间区域重叠，定位模糊。二是保护地类型、规模与数量较少，不能满足普遍保护与国民游憩双重需求。三是缺乏保护资金与能力建设，以开发代偿保护资金，以保护地经济创收为导向。四是违法违规行为普遍，纠纷不断，甚至出现祁连山生态环境破坏的严重事件。这均表明，已经出现了严重的利益冲突，但法律缺位。

  解决利益冲突的实践探索积累了一定经验

  我国自然保护地的发展已经有近70年的历史：到2018年，我国各类自然保护地已达1.18万处，占国土面积的18%以上。其中包括国家公园体制试点10个，国家级自然保护区474处，国家级风景名胜区244处，世界自然遗产13项，自然和文化双遗产4项，世界地质公园37处，国家地质公园212处，国家级海洋特别保护区71处，这表明我国的多种保护地划定、管理、保护工作都在进行中。尤其是2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确了“将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部等管理职责整合，组建国家林业和草原局。”2018年4月10日，国家公园管理局正式挂牌成立，2018年5月，国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体移交国家公园管理局；自此，我国各类自然保护地有了统一的管理机构，着力解决长期存在的“九龙治水”“多头管理”的问题。另外，我国的保护地立法也一直在进行实践探索，2004年第十届全国人大常委会曾将制定“自然保护区法”列入立法计划，2006年，先后由原环保部等部门提出过《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（征求意见稿草案）》；2012年全国人大环资委提出过《自然遗产保护法（草案建议稿）》，2013年由全国人大代表集体联名提出《自然保护地法（草案建议稿）》等多部法律草案。与此同时，一些地方在立法方面也进行了有益的探索。许多社会团体、民间志愿者、国际组织都对保护地立法问题高度关注，积极参与保护实践并在介绍国外保护地立法经验方面做了大量工作。这些立法和实践探索都在一定程度上积累了经验，也呈现出一些问题，表明立法具有内生动力。

  自然保护地立法理论研究已有一定基础

  目前，已经有一些自然保护地的专著、译著，也有一些专门研究保护地立法的论文。这些研究成果对我国自然保护地立法现状达成了基本共识：一是立法层级低，多以部门利益主导，主要是行政法规和地方性法规为主，立法空白、交叉、错位现象同时大量存在；二是部门分治、地方合治，管理体制机制不顺，中央各主管部门进行“自发式”管理，地方政府对划定的单元进行“合治”，权力配置不仅与生态保护规律相悖，不符合公共行政的一般要求，也不符合生态文明体制改革的总体目标和方向；三是法律制度的科学性、体系性、可操作性严重缺乏，以“命令—服从”为主的行政机制主导，缺乏法律机制的整体运用，法治思维和立法逻辑不强，一些重要的制度缺失。学者们在梳理既有立法草案的基础上，也提出了相关立法和制度构建的建议。

  生态文明改革部署和政策导向表明执政者推动立法意志坚定

  党的十八大以来，生态文明体制改革迅速推进，建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项重要的改革任务，制定国家公园法、自然保护地法也是改革的主要内容。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制；国家“十三五”规划纲要进一步明确了国家公园的保护范围、保护重点、保护路径、保护原则、保护目标。《国家公园总体方案》提出了具体政策指引并明确了国家公园改革的路线图，完善了改革路径和基本原则。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，强调“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。”

  中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人与自然发展不平衡不充分是新矛盾的一个重要方面。十八大以来，习近平总书记关于生态文明建设有一系列重要论述，形成了新时代中国特色社会主义生态文明思想，这是立法的理念支撑。习总书记反复强调，要实行最严格的生态环境保护制度，体现“最严”生态法治观，既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。推动自然保护地立法，是落实生态文明体制改革战略部署，实现改革“于法有据”的必然要求。

  二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

  自然保护地立法涉及多种主体的不同权利和利益，是一个复杂的“权利—权力”系统。正在进行的生态文明体制改革和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为自然保护地立法提供了良好的机遇。但是，体制改革推进过程中的一些不确定性以及自然保护地立法研究基础的薄弱，也使得自然保护地立法面临着挑战。

  生态文明体制改革和法治建设的重大部署，为立法提供了重大机遇

  生态文明体制改革目标，为自然保护地立法指明了方向。中共十九大报告明确提出了生态文明建设的“两步走”目标，第一个阶段，从2020年到2035年：生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。第二个阶段，从2035年到21世纪中叶：把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现这个目标，国家正在迅速推进生态文明体制改革，其中包括机构改革、制度改革、运行机制改革等方面内容。在生态文明体制改革的总体部署中，为自然保护地立法提供了三个方面的重要机遇，即自然资源产权制度改革将为自然保护地立法提供所有权制度基础；管理体制改革将为自然保护地立法提供体制机制基础；国家公园体制改革将为保护地立法提供实践经验。“顶层设计＋经验示范”既是我国改革开放四十年的成功路径，也是立法的有益经验。

  完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的相关立法活动，为自然保护地立法提供了基础和依据。2018年3月通过的《宪法（修正案）》，完成了“生态文明”入宪过程，并增加了国务院承担生态环境保护职责的规定，为自然保护地立法提供了更为充分的宪法依据；目前，迅速推进的《民法典》编纂工作，也将为保护地立法提出基本法遵循，尤其是民法总则、物权编规定的一些基本制度对于保护地立法至关重要。此外，正在进行的环境保护、自然资源、规划、财税等相关法律的立改废工作，也会为自然保护地立法提供相关制度支撑和衔接。

  自然保护地立法涉及多方主体，面临不少的困难和问题

  自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱。立法是一门大学问，没有成熟的法学理论支撑，立法寸步难行。立法过程需要法学家与立法决策者共同参与，他们分别承担着不同的立法使命。法学家掌握的专门知识，以将对社会的深刻了解融入立法中的方式承担其责任。立法决策者以听取法学家的立法建议、吸纳法学家的研究成果，选择并决定法律制度的方式承担责任。法学家在立法中的作用在许多时候不可替代，如果简单以为谁都可以代替法学家提出立法建议，必将付出牺牲法律质量的代价。但现实的情况是，自然保护地立法理论研究还处于起步阶段，虽然有一些成果，但基本上是对问题的梳理或国外情况的介绍。我国自然保护地立法的现实需求、制度基础等重大实践问题基本没有研究成果，自然保护地立法的价值取向和价值顺位、核心范畴和权利基础、自然保护地立法和环境保护法及相关法律的关系等一些进行保护地立法必须厘清的基本问题尚缺乏有说服力的研究成果。因此，当决策者启动立法时，法学家对社会的了解还不够深刻，更没有找到融入立法的良好途径，不利于制定高质量的自然保护地法。

  自然保护地立法的多学科基础支撑和衔接尚待加强。自然保护地立法涉及多个学科和领域的问题，其制度设计既要符合自然规律、又要体现法律属性，这就需要采取“科技＋法律”的方式，需要科学家和法学家在立法过程中共同工作、相互支持。科学家主要是按照“生态规律—生态规律与经济规律—影响保护地的自然因素—科学技术方案”的基本逻辑提出自然保护地立法中解决科学技术问题的方案；法学家则是按照“社会规律—经济社会关系—影响保护地的人为因素—权利和义务”的基本逻辑，把科学家提出的科学技术方案结合社会关系规制方式进行表达，建立法律制度。这两种任务同样不能相互混淆和替代，否则，也很难立出良法。但目前的情况是，科学家与法学家的合作存在诸多障碍，科研体制上对跨学科研究的认同与支持严重不足、不同学科的学者交流困难、各种研究体系的话语系统开放度不够等。虽然不同学科对自然保护地都有相关研究，但研究成果与立法需求脱节现象比较严重，不足以为立法提供有力支撑。

  三、自然保护地立法的现实路径选择

  按照已经出台的改革方案，我国自然保护地体系将形成“国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的格局。这也意味着，自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想模式是“基本法＋专类保护地法”模式，理应是以宪法为基础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系。但从现实情况看，十三届全国人大常委会将“国家公园法”列入了二类立法计划，而自然保护地法没有进入本届人大立法计划。且“国家公园法”的制定工作已经启动，各方面正在加紧工作。这意味着“国家公园法”审议通过成为大概率事件；而“自然保护地法”是否能够进入立法计划，尚不确定。现实为立法路径选择带来了两个必须解决的问题：一是在已经启动的“国家公园法”制定过程中，如何考虑与未来的“自然保护地法”衔接；二是“自然保护地法”与“国家公园法”的效力等级将如何处理。当务之急是研究在制定“国家公园法”时，如何为今后的自然保护地法预留空间，并且设计相应的衔接机制，统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地法研究。

  合理确定“国家公园法”的制度类型

  统筹考虑“国家公园法”与“自然保护地法”之间的关系，按照充分保障自然保护地体系中各类保护地协同发展，兼顾特殊性与一般性的原则，确定“国家公园法”的制度内容。从该角度看，“国家公园法”中大致应包括三类制度：（1）仅适用于国家公园的目标、原则、机制和制度。如国家代表性，如划定国家公园之后其他类型摘牌，还有中央政府直接行使全民所有自然资源产权、中央政府资金保障等；（2）普遍适用其他保护地类型的共性制度，如监管制度、责任追究制度。此类制度在适用于其他类型时可能会有一定的调整，在“国家公园法”只规定体现国家公园特征的部分内容。（3）体现自然保护地体系基本方向和基本原则的规定，如将生态系统原真性、完整性保护、全民公益性保护作为基本目标等，这些必须在“国家公园法”中得到充分体现。目前，对第一类制度的思路较为明确，并且基本能够达成共识；但对第二类制度的研究尚且不够，应该尽快展开专题性的研究；第三类制度基本上还没有涉及。事实上，第三类制度是真正体现国家公园改革先行意义和价值的制度，对于自然保护地改革的整体性推进非常必要，是在自然保护地立法缺位时可以较好规制其他类型保护地管理、防止自然保护地变性变味的重要制度安排。

  同步开展“自然保护地法”的立法研究

  在将制定“国家公园法”作为建立完善的自然保护地体系的改革实验的同时，启动“自然保护地法”的立法研究工作，并及时向立法机关提出立法建议，争取尽早纳入十三届全国人大立法计划。从自然保护地体系建设上看，自然保护地发展也需要总体定位，特别是在保护目标、原则、类型划分与治理模式上必须顶层设计先行。虽然国家公园法可能会涉及大部分与自然保护地相关的制度，可以极大地推动自然保护地建设，但自然保护地也有其独特内容，而且自然保护体系原有问题仍存续，并不会因国家公园法颁布而化解，需要有自然保护地体系的整体规划，有对现行各类、各种保护地现状的综合分析，有对涉及到的中央、地方、企业和居民的各种职责权限、权利义务的理性判断等。这些不可能也不应该等到国家公园法制定后再来进行研究。“自然保护地法”的立法研究，至少需要解决如下问题。（1）立法任务：建立法律原则和基本制度。以解决共性问题为导向，宣示国家对自然保护地的政策，明确保护地价值、功能、保护目标与原则，确定监管体制与机制，建立基本制度。（2）立法目标：以生态完整性为宗旨完善自然保护地空间体系；解决自然资源保护与资源开发的矛盾，解决自然保护地人地关系“马太效应”；理顺央地关系、明确多元主体权利义务，形成共享共治格局；保障主体合法权益。（3）制度体系：建立生态空间保护制度、发展与保护协调制度、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制度、纠纷解决制度等。

  自然保护地立法研究，必须坚持“良法善治”理念。在方法论上“既见树木又见森林”，在价值取向上克服“见物不见人”的弊端，秉持法律作为人与人之间关系规则的根本，通过制度安排，实现人与人的关系、人与自然的关系双重和谐的目标。

  主要参考文献（略）


  【作者简介】吕忠梅，系全国政协社会和法制委员会驻会副主任，中国法学会环境资源法研究会负责人，清华大学法学院教授。

  【文章来源】本文原刊载于《环境保护》2019年第3期。