贯通生态环境执法的“最后一米”

  大约两年以前，晓凡把我拉进了他组建的“生态环境执法实务研讨群”，让我可以迅速感知生态环境执法者和执法工作的现状。在群里，我是“潜水”者，也是获益者。

  在这个群里，真切的感受着生态环境执法一线人员的辛勤付出、不渝坚守乃至生命牺牲，了解到污染防治攻坚战中每一点微小的进步都来之不易，是他们夜以继日的默默奉献，点燃了“天更蓝、地更绿、水更清”的希望。在2018年的全国政协“打赢污染防治攻坚战”的议政性常委会上，我将在群里看到的一些实际困难和问题归纳后形成社情民意信息，提交给了有关领导和部门，受到高度重视。我欣慰的看到，当时大家反映十分强烈的一些问题，正在逐步得到解决。

  只有在这个群里，才深刻体会到生态环境执法一线人员遭遇的法律困惑、执法压力以及理论需求，看到他们为一个术语、一个环节、一项制度展开的几十条甚至上百条讨论，其中不乏对环境法概念、规范、制度理解的真知灼见，也有一些歧义、误解甚至悖论。既为他们的执着精神所感动，也为环境法理论以及立法没能为执法提供具有可操作性的成果感到愧疚。我曾几次给晓凡讲，希望能够以某种方式把群里大家讨论的执法问题进行汇总分析，一方面形成环境法学理分析的实践课题，为完善立法提供中国的实务基础；另一方面组织环境法解释研究，为指导环境执法实践提供具体的操作方案。

  为推动环境法学理论研究与执法实务的有机结合、相互促进，中国环境资源法研究会启动“中国环境法典研究”专项课题时，将“环境法执行效率与效能”作为一个子课题列入招标范围。意在鼓励环境法学者更多关注环境执法一线中出现的各种问题，直接以环境执法为研究对象，在为环境立法法典化提供实践命题的同时，也要为环境执法人员提供具体的概念诠释、尺度把握、程序衔接等“操作指南”性成果。不久前，晓凡告诉我，他初步整理了群里提出的200多个问题，准备将对每个问题的详细解答编辑出版，希望能够既为环境执法、环境司法提供可操作的解决问题方案；也从社会现实中发现中国环境法学需要解决的“真问题”，促进环境法理论的深入与完善。

  感谢晓凡邀请我为此书作序，给我一次学习交流的机会，让我可以从另外一个视角，观察中国生态文明法治建设进程中的人和事，并记录下自己的所感、所思、所愿。

  中国进入新时代，人民对美好生活有了新期待。“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，”推进生态文明建设、解决生态环境问题的路线图和时间表已经面向全世界公布。为打好污染防治攻坚战，生态环境保护综合行政执法改革迅速展开，环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责的整合正在推进。作为新时代的生态环境保护执法人员，正在见证并参与中国生态文明改革的伟大实践，使命光荣，任务繁重。要真正完成如此艰巨的任务，面临的困难与挑战不容轻视，必须有充分的思想准备、完善的知识储备和丰富的技术方法后备。

  生态环境法有“地球行星家政法”的美誉，既是一个巨大而复杂的法律系统，也有着与传统法律部门不同的价值取向、制度体系和程序安排。中国的环境立法从1979年开始到今天，以宪法为依据、以环境保护法为基础、以污染防治和自然保护单行法为主干的立法体系已经形成。截止到2018年，全国人大出台的生态环境保护方面的法律已有33部，多部法律被多次修订。据不完全统计，国务院、地方人大出台的生态环境保护行政法规、地方性法规200余部；生态环境保护相关部门、地方人民政府制定的部门规章及地方性规章逾千件；全国人大常委会法工委、司法机关、中央政府法制部门发布立法解释、司法解释、规范性文件、答复意见数百件。这个法律体系中的每一项制度，都需要通过执法、司法人员的理解和适用，才能把写在纸上的法律条文变成对社会关系调整发挥实际作用的“活的法律”，成为让相关当事人和社会公众看得见的具体行政行为、行政处罚决定书以及公诉书、判决书。这项工作，对于没有受过生态环境法专业训练的法律人士，会面临法律知识结构更新、法律思维转换的压力；对于没有接受法学教育的执法人员，挑战会更大。

  生态环境法还被称为法律的“夹心蛋糕”，这意味着它的制度体系从来不是纯粹的法律，其中有许多科技的“夹心”。生态环境法调整的是“人——自然——人”之间的关系，制度体系既要遵循生态规律，又要体现社会规律。在中国生态环境法律体系中，还有超过800项的环境标准，这些标准经过立法程序上升为法律化的技术规范，其中相当部分具有强制执行力，是判断人们的相关活动是否合法的科学标准，也是执法、司法的技术依据。在具体的环境执法、司法活动中，如果不具备相关的科学技术知识，即便法律条文记得再牢，也可能因为不能正确的理解法律制度所体现的科学技术规律而导致判断失误。因此，对于具有生态环境科学知识背景的执法人员，需要补齐法律思维和法律方法的短板；对于学习法律出身的执法、司法人员，则需要补齐生态环境科学知识的弱项。

  正是由于生态环境法的复杂性与科技性特征，许多国家采取了“法律+科技”的双重执法方式，配置了“律师+工程师”的执法队伍；并且，执法活动都由律师与工程师同时进行，以确保从法律与技术两个方面满足执法的合法性与合理性。与此同时，加强对生态环境执法、司法在职人员的知识培训与技能更新，为他们尽可能的提供系统、实用、简便的教材与操作手册，鼓励执法人员提高执法效率与效能。这些经验，我们在推进生态文明体制改革过程中可以也应该加以借鉴，既从根本上解决生态环境执法的长远需求，也及时解决现实的迫切需要。当然，这不仅仅是执法、司法者的事情，更需要改革决策者从顶层设计中去“破题”。

  晓凡作为一名教师，主动承担起解决生态环境执法现实需求的责任，愿意为解决中国生态环境执法、司法的实践问题贡献智慧和力量，值得肯定。本书针对生态文明体制改革过程中出现的新情况、新问题，根据生态环境执法依据的新变化、新授权，为一线生态环境执法人员打通执法的“最后一米”，提供具体的、可操作且简便易行的综合性执法参考，相信会对一线执法工作者疏解压力、降低难度有所助益。

  同时，本书从环境执法、司法具体实践中，提出了诸多值得深入研究的理论问题。这些为研究工作者深刻反思生态环境法研究“只见环境不见人”的现状，增强对生态环境执法、司法的学术关照，以“生活”为环境法学研究的本位，努力减少造成公民环境生活发展不平衡、不充分的因素，大力增强公民环境生活与经济生活、政治生活、精神生活、文化生活的协调与共生，具有非常好的启发意义。相信也会助益生态环境法学理论研究与立法的完善。

  非常期待，在“生态环境执法实务研讨群”中产生更多的研究成果。有更多的执法、司法一线人员关心生态环境法治理论研究进展，有更多的生态环境法研习者关注执法、司法实践中面临的问题与困惑，共同为中国生态文明法治建设探索“良法善治”的中国方案。

  【作者简介】吕忠梅,系清华大学法学院教授、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任、中国法学会环境资源法研究会负责人。

  【文章来源】本文为《生态环境保护综合执法疑难问题解析》书序。

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