出版信息

  周训芳、诸江、李敏：《美丽中国视域下的森林法创新研究》，法律出版社2019年6月版。

  本书是国家社科基金一般项目“美丽中国视域下的森林法创新研究”的结题成果。本书以习近平生态文明思想为指导，从“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态系统综合管理要求出发，将森林法纳入林业的生物—自然、社会—政治、经济—技术环境内进行考察，认为森林法律关系是发生在林业生产、分配、消费活动全过程的生物—自然、社会—政治、经济—技术三重环境内的各种错综复杂的社会关系的综合统一体，与林业生产、分配、消费有关的一切社会活动均受制于林业的生物—自然、社会—政治、经济—技术环境。本书提出，应当全面、综合考虑林业三维环境和生态、经济、社会可持续性三重因素，综合运用行政、市场、经济、技术措施，合理构建森林权利义务体系和森林法律规范体系。林业的生物—自然环境决定了森林法所要实现的法律目标是维持一个健康的森林生态系统，为人类提供一个良好的生态环境，实现生态可持续性。林业的社会—政治环境决定了森林法需要确立“绿水青山就是金山银山”“只有恢复绿水青山，才能将绿水青山变成金山银山”的理念，为建设生态文明和美丽中国提供坚实的法律制度保障，实现社会可持续性。而林业的技术—经济环境决定了森林法需要重新安排林业生产利润和森林经营收入在森林经营者和其他社会成员之间的分配，采用林业补贴、财政转移支付、林业重点生态工程建设、社会资本与政府合作、生态扶贫等经济刺激手段，以弥补生态空间规划、林地利用控制、采伐限额等行政管制手段的不足，实现经济可持续性。

  美丽中国建设对林权、森林经营、生态公益林建设、气候变化应对、城市林业管理、生态空间管理、林业行政裁量基准、森林生态损害赔偿、生态保护司法等方面的制度建设提出了全新的要求。适应美丽中国建设需要的林权制度创新是森林法创新的基础，也是引领森林经营、生态公益林建设、生态空间管理、城市林业管理和气候变化应对制度创新的基本制度。林权制度、森林经营制度、生态公益林制度、生态空间管理制度、城市林业管理制度和气候变化应对制度共同组成了适应美丽中国建设需要的森林法制度体系。林业行政裁量基准制度、森林生态损害赔偿制度、生态保护司法体制则为森林经营、生态公益林建设、生态空间管理、城市林业管理和气候变化应对提供了行政的、民事的和刑事的程序制度保障体系。

  森林法上林权制度创新的主要目标，是在依法保护集体林地所有权和农户林地承包权的前提下，推动林地经营权流转，培育新型林业经营主体，并平等保护林业经营主体依林权流转合同取得的林地经营权。森林法应当适应集体林权制度改革和林地规模化经营的需要，为林地资源的适度集聚、农民合作与联合能力的培育以及林业规模化经营水平的整体提高提供法律保障。同时，森林公园、自然保护区、风景名胜区等自然保护地均为法律意义上的生态公益林地，不再发挥木材生产功能，一般只能作为旅游资源开发，此时，生态公益林是以“森林景观”这一整体财产被利用的，法律应将生态公益林作为一项整体财产对待。同时，在承认生态空间内的森林所提供的生态服务是公共福利和公共产品的基础上，确立生态保护地役权制度，以平衡生态建设中国家与集体经济组织、农户与新型林业经营主体之间的财产法律关系。

  林业生产的关键环节在于森林经营。森林经营既需要林业生产经营的技术标准、技术规程做技术支持，也需要系统的法律规范对森林经营各环节中参与主体的权利义务职责进行分工，二者既相互独立，又相互补充。在保障民生的基础上保护生态，是森林经营制度的双重目标。森林经营法律制度应以林权保护为基础，以森林经营方案编制和实施为核心，以森林分类经营为导向，以天然林保护、生态公益林建设、森林采伐限额、森林生态效益补偿为保障。农民林业专业合作社在组织规模化森林经营上具有显著优势。在建设美丽中国和生态文明的新形势下，通过农民林业专业合作社这一组织形式，将产权分散的集体林地组合为森林经营利益共同体，从而实现集体林地的规模经营，已是大势所趋。《森林法》应建立集体林森林经营补助专项资金制度，激励农民通过林地经营权入股等方式加入林业专业合作社来实施规模化森林经营活动，由林业专业合作社统一制定林业发展长远规划、科学编制森林经营方案，切实提高集体林地的森林生态系统质量，培育农村林业的可持续发展能力，推动集体林业走上规模化经营道路。

  目前，我国生态公益林建设在国家生态文明建设中具有举足轻重的地位，已经成为生态公共产品供给的主渠道，助推我国林业向生态林业转型。生态林业的基本特征在于将森林视为一个生态系统，使森林同时满足木材生产、生态系统服务、景观结构复杂性和高水平生物多样性的需要。但是，森林生态效益补偿实践已经与生态公益林建设的实际状况严重脱节，成为制约生态公益林发展的制度瓶颈。生态公益林区划界定是地方政府为了完成上级下达的生态公益林划定任务而做出的典型的政府职权行为，而生态公益林管护属于政府采购服务。现行模式下，所谓森林生态效益补偿实际上主要是通过支付管护工资来实现的，远远低于商品林经营收益和农民预期收入。应当严格界定和明确区分生态效益补偿协议和生态公益林管护协议，将民法上的地役权制度引入生态公益林建设，在将生态公益林区划界定为国家级公益林、地方级公益林的基础上，再进一步界定每一幅生态公益林所提供的公共物品的类型，用以准确界定地役权人，从传统地役权中逻辑地导出生态保护地役权，将生态效益补偿协议改造为生态保护地役权合同。集体林划为生态公益林以后，可以采用地役权合同方式建立分类补偿机制，提高土地价值较高、林相较好的生态公益林的补偿标准，妥善处理美丽中国建设与农民合法林权保护之间的关系。在生态公益林管护法律关系中，政府林业主管部门是生态公益林管护服务的采购方，生态公益林保护实施单位是政府委托的生态公益林管护服务采购代理方，生态公益林管护组织和护林员是生态公益林管护服务的提供方，他们之间形成了政府采购合同法律关系。应当将生态公益林管护服务纳入政府集中采购目录，向社会购买生态公益林管护服务。

  从整体上看，森林资源是维持大气中碳平衡的重要杠杆，在应对气候变化中具有特殊作用。因此，在建立生态公益林制度的同时，还应建立森林资源保护红线制度。森林资源保护红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的森林资源保有量的最低数量界限，也是保障森林资源发挥减缓气候变化作用的数量底线。同时，森林资源保护红线还可被当做量化标准，具体衡量《森林法》所设定的森林资源保护法律制度是否得到了正确实施。《森林法》应当走出“林地”概念怪圈，创新土地规划制度，健全碳汇林业制度体系，将森林资源保护红线纳入各级政府工作考核指标，以确保森林资源在应对气候变化中的特殊作用。

  然而，生态公益林制度、生态红线制度的实施，还需要森林生态空间管理制度的配合。森林生态空间是以提供森林生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，森林生态保护红线是在森林生态空间范围内具有特殊重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能、必须强制性严格保护的区域。国家公园体制改革的重点在于通过新的管理体制来构建合理的国土生态空间格局，统筹解决国土生态空间规划和管理问题。就现有情形看，首先应当针对自然保护区管理制度中亟待解决的核心问题，制定《自然保护区法》，科学分类自然保护区、统一管理机构设置、调整管理职权分工、协调保护与利用的关系，首先实现森林生态系统的综合管理和统一管理。同时，设置自然保护区过渡到国家公园的准入条件，为自然保护区逐步过渡到国家公园提供法律通道。然后，在总结国家公园体制试点经验的基础上制定《国家公园法》，为自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、森林公园等各类已建生态空间制定国家公园准入条件，建立健全国家公园管理制度体系，整合所有类型生态空间，实现森林生态系统的综合管理和统一管理。

  中国城市化已步入水平较高阶段，城市环境问题十分突出。《森林法》还应考虑将森林科学合理地融入城市空间，调整城市用地结构，保证生态用地，充分利用城区有限土地增加森林绿地面积，解决因城市无序蔓延所导致的环境破坏问题，提高城市居民的生活品质。应当通过城市林业管理制度的设计，助推森林城市建设，恢复城市自然生态，修复被破坏的山体和植被，优化城市绿地布局，构建绿道系统，实现城市内外绿地连接贯通，将生态要素引入市区。

  在程序保障方面，建立林业行政处罚裁量基准制度，为美丽中国建设及法治政府建设带来了新的思路及途径。由国务院林业主管部门统一制定裁量基准总则、省级林业主管部门根据各地实际制定具体的裁量标准，既不造成法律资源浪费，又能兼顾地方发展需要。在大幅度取消行政审批项目的大环境下，还应将行政裁量基准制度适度拓展至林业行政审批领域。对于毁坏森林、林木，损害承包林地，破坏植被，造成土地严重沙化，侵占、破坏种质资源，违法采种，破坏野生动物繁衍场所，破坏水土保持，引起动植物疫情，危害野生植物等森林生态损害行为，给国家造成重大损失的，还应当确立森林生态损害赔偿制度，由林业主管部门代表国家行使索赔权，对责任者提出损害赔偿要求。

  本书从“山水林田湖草是一个生命共同体”的基本原理出发，在美丽中国建设的政策背景与三维林业环境的基础上，运用跨林学、生态学、行政管理学、土地管理学、法学等学科领域，跨行政法学、民法学、环境与资源保护法学、诉讼法学等法学学科方向领域的理论和方法，试图提出适应新时代美丽中国建设需要的森林法理论体系，以解决美丽中国建设中面临的新问题，并在生态公益林制度、气候变化应对制度、城市林业管理制度、生态空间管理制度、林业行政裁量基准制度、森林生态损害赔偿制度方面提出具体的制度设计方案。

  周训芳，男，1965年2月生，湖南沅江人。教授二级。中南林业科技大学林业法研究所所长。兼任中国法学会环境资源法学研究会常务理事、湖南省法学会环境资源法学研究会副会长、中国林业经济学会林业政策与法规专业委员会副主任委员等学术职务。长期从事环境与资源保护法学、林业法学、土地法学的教学与研究工作。主持国家社科基金项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家林业和草原局委托项目、湖南省国土资源科技项目及国际合作项目等30余项。出版有《林业政策与法规》（经济科学出版社1999）、《环境法学》（中国林业出版社2000）、《环境权论》（法律出版社2003）、《林业法学》（中国林业出版社2004）、《物权法与森林法知识读本》（中国林业出版社2007）、《生态公益视野中的农民土地权益法律保障制度研究》（湖南人民出版社2010）、《生态文明视野下的环境管理模式研究》（科学出版社2013）等著作。在《现代法学》、《比较法研究》、《法学杂志》、《华东政法大学学报》、《中国地质大学学报（社科版）》、《求索》、《江西社会科学》、《林业经济问题》、《林业经济》、《林业资源管理》、《中南林业科技大学学报（社科版）》等学术杂志发表论文近百篇。

  诸江，女，1976年8月生，湖南邵阳人。中南林业科技大学林业法研究所副所长，政法学院副教授。兼任中国法学会环境资源法学研究会理事、中国环境科学学会环境法学分会委员、中国林业经济学会林业政策与法规专业委员会常务理事、湖南省法学会环境资源法学研究会理事等学术职务。主要从事经济法学、环境法学、林业法学的教学与研究工作。主持国家林业和草原局委托项目、湖南省社科基金项目、湖南省国土资源科技项目多项。在《求索》《中国地质大学学报（社会科学版）》《湘潭大学学报（社会科学版）》《江西社会科学》《北京林业大学学报》等学术杂志发表论文20余篇。

  李敏，女，1977年10月生，湖南长沙人。中国社会科学院研究生院民商法学博士，中南林业科技大学政法学院副教授。湖南省法学会法学教育研究会2016年度法学本科教学标兵。兼任湖南省反垄断与反不正当竞争执法研究会常务理事等学术职务。主要从事民商法学、林业法学的教学与研究工作。主持国家社科基金项目、国家林业和草原局委托项目、湖南省社科基金项目等研究项目10余项。在《法律科学(西北政法大学学报)》《比较法研究》《法学》《河北法学》等学术杂志发表论文20余篇。

  前言

  第一章森林法创新的政策背景与三维林业环境

  第一节森林法创新的政策背景

  第二节森林法创新的三维环境

  第三节环境法学界的森林法创新研究

  第二章森林法上的林权制度创新

  第一节从林权证的历史演变看林权的客体范围

  一、森林法上林权证的历史演变

  二、物权法上林权证的术语溯源

  三、林权的客体范围与林权登记难题

  第二节集体林权制度创新

  一、集体林权制度的主要目标

  二、集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”

  三、集体林地经营权流转

  第三节生态空间内森林的林权制度创新

  一、生态空间管理的林权制度需求

  二、生态空间内森林财产价值的表现形式与林权立法

  第三章森林法上的森林经营制度创新

  第一节森林经营是建设美丽中国的基本保障

  第二节关于森林经营的争议焦点

  一、森林经营方案编制

  二、森林分类经营

  三、森林采伐限额

  四、森林生态补偿

  五、多学科视角

  第三节我国森林经营立法现状及问题

  一、我国森林经营立法现状

  二、我国现行森林经营法律制度存在的问题

  第四节森林经营法律制度创新

  一、森林经营法律制度的价值理念创新

  二、森林经营法律制度的指导原则创新

  三、森林经营法律制度的制度体系创新

  第五节规模化森林经营的组织形式创新

  一、国外分散私有林的规模化经营合作组织的制度实践

  二、我国农民林业专业合作社在组织规模化森林经营上的制度优势

  三、《森林法》制度框架下的农民林业专业合作社建设

  第四章森林法上的生态公益林制度创新

  第一节生态公益林立法的回顾与反思

  第二节省域生态公益林管理制度建设实证研究

  一、省域实证研究样本

  二、省域实证研究过程

  三、省域实证研究样本

  四、省域生态公益林制度建设中存在的问题与解决方案

  第三节生态公益林建设中生态公益林区划界定与管护行为的定性分析

  一、对生态公益林区划界定行为的定性分析

  二、对生态公益林管护行为的定性分析

  第四节在生态公益林建设中引入地役权规则

  第五节生态公益林建设与天然林保护立法

  一、天然林保护立法的必要性

  二、天然林保护立法的已有制度基础

  三、天然林保护立法需要解决的主要问题

  第五章森林法上的气候变化应对制度创新

  第一节森林资源保护红线管制立法

  一、森林资源保护红线管制措施是应对气候变化的基本措施

  二、森林资源保护红线管制立法的政策与实践基础

  三、森林资源保护红线管制立法的具体建议

  第二节森林生态旅游立法与气候友好型林业产业制度创新

  一、我国森林生态旅游立法现状

  二、我国森林生态旅游立法中存在的问题

  三、我国气候友好型森林生态旅游产业制度的完善

  第三节林业应对气候变化的公众参与

  一、林业已经成为公众参与应对气候变化的重要领域

  二、《森林法》中公众参与制度的整体设计

  三、《森林法》中公众参与制度的特殊设计

  第六章森林法上的城市林业管理制度创新

  第一节国外城市林业立法概况

  第二节城市化进程中的城市绿带立法经验与启示

  一、城市化进程中的城市绿带

  二、伦敦、首尔、北京等城市的绿带立法实践

  三、城市绿带立法的基本经验借鉴

  第三节我国城市林业管理制度创新需要解决的问题

  一、我国城市林业立法概况

  二、生态文明背景下我国城市林业立法需要解决的问题

  第七章森林法上的生态空间管理制度创新

  第一节国家公园体制背景下生态空间森林生态系统保护立法问题

  第二节我国生态空间内森林生态系统管理立法现状及问题

  一、我国生态空间内森林生态系统管理立法现状

  二、我国现行生态空间内森林生态系统保护制度存在的问题

  第三节我国生态空间保护立法模式选择

  一、比较法上的经验

  二、我国生态空间内森林生态系统保护立法的多元目的与模式选择

  三、《自然保护区条例》修订方案

  四、自然保护区与国家公园的区分

  五、国家公园立法构想

  六、结语

  第八章森林法上的行政裁量基准制度创新

  第一节林业行政裁量基准兴起原因

  第二节对林业行政裁量基准研究的回顾

  第三节林业行政处罚裁量基准制度概述

  一、裁量基准

  二、林业行政处罚裁量基准

  三、实施林业行政处罚裁量基准制度的意义

  第四节林业行政处罚裁量基准的地方实践

  一、地方林业行政处罚裁量基准出台情况

  二、各地方林业行政处罚裁量基准比较分析

  三、林业行政处罚裁量基准地方实践中存在的问题

  第五节域外经验对林业行政裁量基准制度建设的启示

  一、行政裁量基准制度的域外经验

  二、域外经验的启示

  第六节我国林业行政处罚裁量基准制度的完善

  一、明确林业行政处罚裁量基准的制定主体

  二、完善林业行政处罚裁量基准的设定技术

  三、提高林业行政执法人员的职业素质

  四、林业行政处罚裁量基准配套制度建设

  五、裁量基准适用范围的适当拓展

  第七节我国林业行政许可裁量基准制度建设的起步

  一、《行政许可法》实施后的林业行政审批制度改革

  二、林业行政审批裁量基准制度实践的地方经验

  三、建立和完善林业行政审批裁量基准制度

  第九章森林法上的生态损害赔偿制度创新

  第一节森林生态损害赔偿制度创新的政策与法律依据

  一、森林生态损害赔偿制度创新的政策依据

  二、森林生态损害赔偿制度创新的法律依据

  第二节森林生态环境损害赔偿制度的基本框架

  一、基本概念的界定

  二、森林生态损害责任的构成

  三、森林生态损害赔偿的范围

  四、森林生态损害赔偿的特征

  第三节森林生态损害赔偿司法实践的现状和问题

  一、林业主管部门在生态损害侵权诉讼中的诉讼主体资格问题

  二、林业主管部门对生态损害的调查评估问题

  第四节森林生态损害赔偿司法实践的改进

  一、林业主管部门应当依职权提起森林生态损害赔偿之诉

  二、制定专门的森林生态损害调查鉴定评估指南

  三、生态损害赔偿的监督制度

  第十章森林法上的生态保护司法体制创新

  第一节林业审判、检察机构回归司法体制后森林公安的历史机遇

  第二节我国生态环境保护司法体制现状与改革走向

  一、“刑事为主、民事为辅、行政短腿”的生态环境保护司法格局

  二、我国生态环境保护司法体制改革的基本走向

  第三节“三审合一”审理模式是生态环境保护司法体制改革的重点内容

  第四节森林公安行使刑事侦查权有助于完善生态环境保护刑事司法体制

  参考文献

  从全国哲学社会科学工作办公室网站上看到结项情况公示结果时，我心里的一块石头终于落了地。

  课题研究过程中，感慨良多。2015年12月，我因腰椎间盘突出症急性发作，不能动弹，动手术植入人工椎间盘，术后连续拄拐两年，直到2018年元旦才脱离拐杖。课题研究期间，学院党委书记朱朝晖同志和同事们给予了我温馨的关怀和无微不至的照顾，使我得以在工作繁忙、身体不便的情况下仍能坚持开展学术研究和出外考察。他们的关怀和照顾，令我终生难忘。五年当中，我和课题组的同事们的调研足迹遍及湖南、广东、广西、北京、河北、陕西、黑龙江、吉林、上海、贵州、江西的山山水水，获得了丰富的第一手研究资料。2017年6月，我辞去院长职务的请求得到组织批准，得以安下心来整理课题研究成果，终于赶在2017年岁末完成了书稿。

  课题组得到了各级林业部门的大力支持，有数以百计的人为课题研究所需的实地考察、座谈会、参加研讨和收集资料提供了直接帮助。需要感谢的人很多。在这里，我们要特别感谢国家林业和草原局原政策法规司王洪杰司长、卢昌强副司长，国家林业和草原局办公室李金华主任、李淑新副主任、周金锋处长、侯翎处长、姚萍副处长、吕振副处长，中国大熊猫保护研究中心巴连柱副主任，国家林业和草原局林业工作站管理总站曹国强处长，国家林业和草原局湿地管理司高静芳处长，国家林业和草原局林业和草原改革发展司刘拓司长、王俊中副司长和黄东处长，国家林业和草原局草原管理司颜国强副处长，国家林业和草原局经济发展研究中心张志涛处长、张升处长，国家林业和草原局天然林保护工程管理中心金旻主任、徐鹏处长、贾治国处长，广东省生态公益林管理办公室陈尖主任、王华南副主任、邓永林副主任、林义辉副主任、黎姗颖科长、曾敏科长，广东省林业局政策法规处程伟文处长、许再荣副处长、杨世农副处长，湖南省林业局政策法规处张运明处长，湖南省湿地管理中心薛萍主任，广西壮族自治区林业局政策法规处伍贤旭处长、龙耀副处长，广西壮族自治区派阳山林场曾昭意副场长，上海市绿化和市容管理局政策法规处杨文悦处长，上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理处庚志忠科长，北京市园林绿化局执法监察大队王国义副队长，河南省周口市原副市长（正市长级干部）李绍彬先生，福建省林业执法总队杨长职总队长、韩祥泉科长，益阳市林业局何剑波副局长，常德市林业局资源林政法规科官爱民科长，韶山市林业局朱贇副局长，衡阳市林业局政策法规科胡瑞林科长，他们为课题研究提供了各种便利和周到服务。离开了他们的支持，本课题的研究是无法进行下去的。在此，向他们表达由衷的感谢！

  在这里，还要感谢参与课题研究的研究生同学们，他们是：2011级硕士研究生张莎同学，她在我的指导下完成了《“美丽中国”视野下的森林经营法律制度创新研究》；2012级硕士研究生胡玲同学，她在我的指导下完成了《我国生态旅游法的创新研究》；2013级硕士研究生卢芳同学，她在我的指导下完成了《林业行政处罚裁量基准制度研究》；2013级硕士研究生王晓娜，她在我的指导下完成了《生态文明视域下的城市林业法律制度创新研究》。

  学术研究工作是一件十分快乐而又十分辛苦的事情。之所以快乐，是因为我们的研究对象是森林资源和森林生态系统，是美丽中国赖以存在的自然基础。我们行走在美丽的森林和野生动物类型自然保护区、国家森林公园、国有林场、集体林区，聆听鸟儿的歌唱，观赏林间的花开花落，流连忘返于江河之滨的防护林、海滨的红树林之间，置身于由山水林田湖草组成的生命共同体中，感悟生命的灿烂与美好。之所以辛苦，是因为我们在调研和考察中深刻体察到了新时代所面临的生态保护任务的艰难，我们深感林业生态法治建设任重而又道远，需要通过众多的制度创新去寻求解决问题的方案。

  我们的研究初衷和愿望是好的。但是，我们在研究过程中深切体会到，林业生态法治建设方案需要运用各种各样的专业知识，我们深深感到了自己的浅薄和力不从心。36年前，我在大学课堂聆听沈渭滨先生讲述辛亥革命史时，记得先生说过，孙中山先生在其著作中把人分为先知先觉、后知后觉、不知不觉三种。在孙中山先生看来，先知先觉者是发明家，后知后觉者是鼓吹家，不知不觉者是实行家。世界上如果没有先知先觉便没有发起人，没有后知后觉便没有赞成人，没有不知不觉便没有实行的人，而天下事业的进步，尽在实行中，因此天下事业的完成需要不知不觉者去践行。我们深知，林业生态法治建设需要毕生践行。我们的研究，很大一部分直接来源于对林业生态法治实践的调研。我们根据中央的顶层设计方案，深入实际去进行调查研究，了解到实际当中存在的问题，以顶层设计为指导，提出具体的制度创新方案。也许，勤能补拙。希望我们的辛苦，能够对林业生态法治建设和环境法学研究有所裨益。

  2018年11月3日于雅林园

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