2019年9月7—8日，“金砖国家国际法治论坛”在京成功举行。本次论坛由中国社会科学院国际法研究所主办，来自中国、印度、葡萄牙、俄罗斯、南非、巴西等国理论界和实务界专家学者就金砖国家与国际法律秩序、金砖国家法律合作机制等议题展开研讨，取得丰硕成果。本文系全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人、清华大学法学院教授吕忠梅在论坛上的主旨发言。

  非常感谢主办单位给我一个机会跟大家介绍一下中国环境法治的情况，大家知道今年是中华人民共和国建国70周年，我们环境法学界也对中国环境法治70年的历史最近做了一个梳理，所以我想今天把我们对中国环境法治70年的情况给大家做一个非常简要的介绍。

  四个方面的问题：中国环境法治到底走过了哪些阶段、我们现在走出了一条什么样的路、我们进行了哪些探索、我们未来还要做些什么。

  中国环境法治的70周年，我归结为我们经历了三个发展阶段：

  第一个阶段，1949年—1979年，是中国环境法治起步的艰难时期。

  第二个阶段，1979年—2013年，是中国的环境法治蓬勃发展的时期。

  第三个阶段，2013年—至今，是中国环境法治走向繁荣的时期。

  这个过程实际是中国环境法治从无到有，从跟着世界的步伐一直往前走，到现在能够领先世界的这么一段历程。

  第一个阶段，1949年—1979年

  中华人民共和国1949年建国，我们第一部宪法是1954年制定的，很长时间内其实在中国我们的社会主义建设过程中并没有环境保护的概念，我们引入环境保护的概念是在1972年联合国斯德哥尔摩会议之后，中国当时派出了一个代表团参加了斯德哥尔摩会议，那个会上中国代表团有一个发言，回来以后代表团向周恩来总理提出来，说中国要高度重视这样一个问题，我们很多学者也建议，在中国要重视环境保护问题，在这样的情况下1973年中国召开了第一次环境保护工作会议，我们制订了一个规则，开始了中国环境保护的道路。

  我在这里列举了几个非常有意义的事件：

  1973年中国颁布了第一个环境保护方面的政策性文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，在这个规定中我们确定了中国环境保护的一些基本原则，其中最重要的一条就是中国不能走西方发达国家先污染后治理的老路，我们要走自己的道路，1978年宪法里面，第一次在宪法的第11条第3款写入了环境法治，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。在1978年宪法之后中国于1979年制订了第一部《环境保护法（试行）》，其中明确宣告环境法治是我们的一项国家战略。

  第二个阶段，在我们国家的改革开放进程当中从1979年—2013年

  长达30多年的时间。在这个时间其实环境法有了非常大的发展，我从五个方面对于我们这个阶段的环境法治现象做了一个总结：

  第一方面，1982年宪法，对于环境保护又有了新的发展，刚才我介绍1978年宪法里面我们叫保护环境，在1982年的宪法里面明确的把保护环境规定为“保护和改善生态环境和生活环境”，生态环境在1982年宪法已经入宪了。这个里面我们有两条，宪法的第9条是保障自然资源的合理利用、第26条是“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。所以可以说，从1982年宪法开始，中国的环境保护的立法包括两个大的方面，一个方面就是自然资源的合理利用，防止自然资源在利用中破坏。第二，防治污染和其他的公害。从1979年到2013年我们第一部《环境保护法》，到2013年我们一共制订了多少部法律呢？一共有《环境保护法》这样一些综合性的法律4部，《水污染防治法》等关于污染防治类的法律有6部，《森林法》等关于资源保护类的法律有13部，《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等等方面的法律有2部，有《节约能源法》《可再生能源法》等节能环保类法律有2部。到2013年的时候我们已经有超过30部环境保护方面的法律，还有60部国务院发布的行政法规，基本上我们环境法的立法体系就在2013年之前已经形成。

  这段时间我们环境执法体制发生了很大的变化，过去中国没有环境保护的专门的机构，我们的环境保护机构就是国家环保局，由最初的城乡建设部下面的一个局升格为国家环境保护的总局，就是国务院独立的直管局，到环境保护部，从1979年—2013年，中国三次大的机构改革当中我们的环境保护部门或者环境保护的执法机构一直在升格，地位一再提升，成为独立的国务院的组成部门，这个过程当中环保机构的独立为环境执法创造了很多非常好的条件。

  从这个时候我们开始建立环保法庭，从2007年贵州省贵阳市的清镇环保法庭开始设立，到2013年底全国已经建立了150多个环保法庭，专门从事环境资源类案件的审判。这个阶段我们参与了国际环境规则、国际环境大会大量的活动。一个方面，我们在里约环境与发展大会的前后，邀请了41个发展中国家的环境部长到北京来开会，我们发表了《北京宣言》，在里约环境大会之后中国发布了第一个21世纪议程-《中国21世纪议程》，我们发布了我们的可持续发展的行动纲领，我们积极参与了气候变化的谈判。我统计了一下，大概到2013年的时候，中国批准的国际公约和条约一共有37个，我们和十来个国家签订有环境保护的双边协定，所以这个领域我们也还是做了非常多的工作。

  第三个阶段，2013年—至今

  党的十八大以后，我们的环境法进入了一个新的阶段，在这里面我也列举了这么几个标志。

  第一个方面，我们2018年的宪法修正案里面明确写入我们要建设生态文明、建设美丽中国，我们称之为生态文明入宪。同时在宪法的第89条第6项，国务院的职责里面增加了一项明确的内容，就是国务院要管理环境保护工作，在过去的宪法里面是没有的。在我们最近几部大的法律里面，对于环境保护的内容也进行了增加，比较有特色的就是我们的民法典，我们的民法总则规定了一条专门的原则，我们称之为绿色原则，就是民事活动必须遵循环境保护的规定。在我们现在正在编撰的民法典里面，我们的侵权责任编、人权编里面都把环境保护作为了民法典里面要有的一些内容。我们修改了国家的民事诉讼法、刑事诉讼法，专门建立了公益诉讼的制度，为保护环境公共利益建立公益诉讼制度，这是2013年以来我们发生的第一个变化。

  第二个方面，2014年，就是在环境保护的专门立法体系里面发生了变化。2014年我们专门修订了《环境保护法》，做了全面的修订，在这部法律以后，从2013年以来我们修订了《大气污染防治法》等等法律，单项法律修订了4部，同时我们制订了《环境保护税法》《土壤污染防治法》等等新的法律3部，我们现在已经列入立法计划的《长江保护法》《国家公园法》《能源法》，这些法律将在最近几年内陆续出台。

  第三个方面，在我们的执法体制方面，刚刚我讲到我们的环境保护部已经三次升格，2018年的机构改革过程中，国家决定组建自然资源部和生态环境部，生态环境部是把过去分散在八个部的职能集中于生态环境部，一个部统一履行环境监管的职能。我们现在生态环境部在进行环境监察的执法改革，推行了一系列的制度。

  第四个方面，我们环境司法的专门化有了非常大的发展。2014年的7月份，最高人民法院成立了环境资源审判庭，从最高院环资庭成立到现在5年的时间内，我做了一个统计，我们到2019年的6月，现在全国有环保法庭、环境合议庭环境的专门审判机构是1201个，我们在全国现在已经有了1200多个环保法庭，来专门审理这样的案件。最近5年审理的一审案件是108万多件，2019年为了推进公益诉讼，我们最高人民检察院专门成立了第八检察厅，第八检察厅的职能就是专门进行检查公益诉讼，就是由检察院作为公益诉讼的提起人，专门提起公益诉讼承担这样的职能。

  第五个方面，我们继续在全球的环境治理方面贡献中国的力量。2015年中国通过了“2030年可持续发展议程”，这是世界上第一个国家级的可持续发展议程。2016年，我们在联合国环境大会上发布了《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》。在《巴黎协定》的谈判当中中国作出了积极的巨大的贡献，引领了《巴黎协定》的谈判，同时，我们现在正在积极参与《世界环境公约》的谈判工作，中国不仅参与了秘书组很多的活动，并且提出了中国的立场和中国的主张。

  归结为这么四句话：是一条中国的道路，我们的立法彰显的是中国的理念，我们的执法走的是中国自己的道路，我们的司法体现的是中国的制度，我们的治理弘扬的是中国的问题。就像我一开始说的，从中国有环境法开始，我们就拟定一条不走先污染、后治理的老路，我们一定要走一条经济发展与环境保护相协调的路，这个理念和可持续发展的理念是高度契合的。

  我们的立法过程我用了三句话：第一句话，我们最初环境保护从哪里开始？我们控制工业的“三废”污染，控制工业的废气废水废渣的防范，我们从污染防治开始，走到现在我们从防治污染走到保护我们的公众健康。过去从发展优先，就是为了经济的发展可以牺牲环境，我们走到今天法律上明确规定是保护优先，我们也从过去单一的环境保护走到了今天，“五个文明”协调发展。

  立法的范围我们经历了一个比较大的变化，环境保护的最初立法是污染防治立法为主，走到今天我们已经从过去的污染防治立法到自然资源保护，到整个生态环境服务功能保护的立法三位一体的路径。我们立法的规制对象，最开始的立法只有城市、只有企业，过去的《环境法》只管城市的污染和企业的污染，到今天我们是城市和农村，企业和居民所有的行为都能够得到法律的规制。

  第二方面，在执法方面，中国走出了一条非常有意思的路，刚才我讲过，我们的环保局到环保部到现在的生态环境部，走过了一次一次升格的过程，这个过程当中它要解决什么问题？第一个，环境保护是不是只有行政一种手段，还是要从行政手段走到社会参与大家一起来行动。第二个，环境保护的管理对象，是不是只管企业，管不管政府？现在可能我们不仅要管企业，而且要管政府，要对政府的决策行为是不是影响环境作为我们的一个重点。第三个，过去环保部门自己单独执法，他采取措施，现在我们是环保、经济、科技各个部门可以联合执法，联动的一起来执法。

  第三方面，我们的司法制度。中国有一个非常大的特色，我们的三大诉讼是分离的，我们有三个诉讼法，民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼，有三部诉讼法、三个审判庭，这里面一直都是分离的，在环保诉讼过程当中，如何把三种不同的诉讼整合到一起，1200多个环保法庭着重要做的事情有三件：第一个，如何从我们传统的诉讼当中归纳出专门环境诉讼的理念，我把他称之为是一个绿色的司法理念，这个司法理念我们现在基本上形成要遵循自然规律、保护优先、促进绿色发展，就是以这样作为我们的一个基本的司法理念。第二个，我们从过去私益的诉讼，变成三大诉讼合一的，有私益诉讼、有公益诉讼、国家利益诉讼，三种诉讼模式并行。我们现在因为有了专门的环保法庭，我们建立了很多衔接的机制，包括刑事诉讼和行政处罚相互衔接，我们环境诉讼与调解的衔接，我们的行政磋商与诉讼相互衔接等等，建立了非常多的一种多云化的纠纷解决机制。

  第四方面，我们的治理彰显的是中国的文化。为什么呢？中国我们信奉天人合一，我们和谐共生的这么一种理念，道法自然。所以在我们环境法治的建设当中，我们充分彰显的是人与自然和谐的这么一种理念，所以我们现在有700多家公益组织可以作为公益诉讼的主体，是国家法律承认的700多家族制，可以提起环境的公益诉讼。另外，我们现在各个社区，我们在社区治理里面通过政府购买服务，就是转移职能的方式，有很多的环保组织在各个社区开展活动，比方我们现在的城市垃圾分类，我们的垃圾分类大量的工作是由社区自愿者和环保组织在承担教育、承担监督、承担这样一部分职能。另外，我们现在在全中国有了16个博士点，就是环境法人才培养的16个博士点，有100多个硕士点，每年会培养大批的环境法治的人才。

  我把它归结为这么几个方面：

  第一方面，中国共产党带领全体中国人民矢志不渝的推进环境法治建设。历史上要说我们有几位非常重要的人物，1972年中国在文革时期，当时中国要不要去参加斯德哥尔摩会议其实是有非常大的争论，但是，我们1971年恢复联合国的合法席位，1972年斯德哥尔摩会议是中国恢复席位以后的第一个重要会议，中国要不要派代表团参加，后来在反复的权衡之下，中国不仅派出了代表团，并且在那个会上发言后带回来了环境保护的理念，周恩来总理对于中国环境保护的开创起了非常有决定性作用的一个领导人。1978年邓小平同志，邓小平是中国改革开放的总设计师，我今天读《邓小平文选》非常感动的是什么，1978年的时候邓小平就讲，将来中国如果要发展经济了、要改革开放了我们会遇到很多问题，我们一定要制定法律，他列了很多法律，其中包括环保法，为什么我们1978年的宪法当中能够有环境保护的条款，1979年中国就制订了环保法，跟邓小平同志密不可分。

  到后面我们几代领导人，中国在1992年提出可持续发展的中国对策的时候，那个时候是江泽民同志，后面胡锦涛同志在的时候提出生态文明的概念，到现在我们十九大报告把生态文明提升到国家治国理政的最高战略。实际上中国生态文明的发展与我们的领导集体，就是在政治上坚定不移的推进密切相关，就是没有这样一股政治的力量中国现在的环境保护不会有今天这样一个局面。

  习近平同志的生态文明思想大家可能都有所了解，我把它归结为，习近平生态文明思想我们知道的就是那几句话，其实这几句话对于环保人来讲意义非常重大：

  第一句话，统筹山水林湖草系统治理。生态是一个系统，这是一个生态伦理的观念。

  第二句话，绿水青山就是金山银山。讲的是经济和环保之间的关系。

  第三句话，生产发展生活富裕生态良好的发展。就是讲中国我们要追求的现代化是一个生产发展、生活富裕、生态良好的这样一种发展，这种发展我们才叫中国的现代化，体现的是我们的协调发展和统筹发展的这么一个理念。

  第四句话，为人民创造良好生产生活环境。生态环境是最大的民生福祉，是全体人民最能受益的我们应该提供的公共服务。

  第五句话，为全球生态安全做出贡献。就是中国要积极的去参与全球的生态治理，在生态治理当中不仅要承担起负责任的大国的形象、承担大国责任，而且我们要提供我们的智慧和我们的方案。

  第二方面，我们的法体系不断的完善。40多年来，从1979年到现在整整40年时间，我们的法律体系一直在不断的完善，这里面把我们的环境法体系讲了三个核心的理念：

  1.我们的宪法，确定环境保护的国家目标。从1978年宪法，1982年宪法，到现在的2018年宪法，坚定不移的把环境保护作为国家的目标加以推进。

  2.环境法学我们建立了一个法学的理论体系，这个理论体系坚持的是整体主义的立场，在这个法学立场当中我们坚持的是对于自然和人之间关系的统一调整，这是作为我们《环境法》基石。

  3.在环境法治的推进过程中我们政策的法律化和法律的政策化有机的衔接。在《环境法》这个领域大家可能会看到，有时候说你们的文章不太像法学的，实际上是政策法律化、法律政策化的相互转化工具，这是我们今天《环境法》能够得以发展我认为是第二个方面。

  第三方面，我们始终在坚定不移的推进治理体系和治理能力现代化。我们的环境保护从无到有，环保部门从一个弱势的小部门走到今天一个强势的大部门，今天在中国说环保督察来了大家心理都是有所畏惧的，一次督察问责一个地方上万人，非常强力的在往前推进。在这个里面我们不断的在通过体制和机制的改革在推进我们治理能力和治理体系的现代化，建立统一监管的完善体制。

  第四方面，我们始终是统筹国内和国际两个大局。在这个方面，在中国《环境法》的发展过程中，一方面，我们是以全球的视野，我们把国际上非常好的经验我们都引入到中国，我现在带领我们中国法学会的环境资源法研究会在做一件工作，我们把全世界现在已经有的环境法典介绍到中国，我们已经找到了13个国家的环境法典，希望把世界上好的经验、先进的引进到中国。另外一方面，我们也始终在国际的环境治理过程当中贡献我们自己的方案、贡献我们的力量、贡献我们的智慧，我们也参与了很多国际谈判、国际公约进程的一些咨询活动和我们的建议，提出我们一些学术的方案，也得到国家高度的重视。这里面我们始终坚持发展中国家的立场和利益，始终按照我们中国既定的方向在全球的环境治理过程当中做出我们应有的贡献。

  我们走到了今天，中国未来我们最期待的哪几件事情。我列了六个方面：

  第一方面，我们期待的是“环境权”能够写入宪法，2018年宪法“生态文明”入宪，我们已经写入了国家目标，但是我们现在在积极推动“环境权”能够作为公民的一项基本权利直接的入宪，而不是通过宪法解释的方式来说明我们有环境权。

  第二方面，我们现在积极的推动在中国编撰一部环境法典，前面我已经介绍到现在中国有37部法律，有60多部行政法规，有1000多个行政的规章，这些法律相互之间已经出现了很多的矛盾和冲突，因为制定的时间不一致、提出草案的部门不一致，矛盾和冲突非常多，尤其是重复率在某一些方面，像《污染防治法》的重复率可以达到30%以上，我们认为影响了这个法律的效力。在这样的情况下我们提出来，在中国进行适度的法典化编撰，就是要在中国编撰一部环境法典，这个工作现在也在积极的推进。

  第三方面，在我们的执法体制方面，我们恐怕要更加有利的去推动环境与发展的综合决策机制的形成。现在我们面临着一个很大的问题，我们环保推进的很快，经济受到了一定的遏制，大家最近这几天在热议我们的猪肉涨价了，在热议我们没有气了、没有煤了，这个问题方面，我们在推进环保的过程当中如何来协调和经济发展的关系，因为环境保护的目标也是要让人民过上好的生活，我们不能牺牲一个方面去得到另外一个方面的结果。

  第四方面，我们中国的环境司法，现在虽然已经有了1200多个环境法庭，也审理了很多案件，但是这个过程当中我们也感觉到环境法庭的进一步发展也还面临着很多的问题，比方说各种程序，刚才我讲的三个诉讼法和一个程序不衔接、不协调等等问题，我们如何进一步完善我们的绿色司法体系。

  第五方面，我们如何提升全社会生态文化的教养，就是我们的人民如何在一种更有生态文化的环境当中生活，这方面可能我们还要做出很多的努力。现在大家都认为环保是政府的事、环保是别人的事，我只要享受环保的成果，我不需要为环保付出，这样一种社会风向可能还需要改变、还要做出更多的努力。

  最后，我们还是希望能够通过各种场合讲讲中国的环保故事，我们多多的跟国际方面来交流，把中国的事做好的同时也能够借鉴国外的一些先进的经验，同时也能贡献中国的智慧和方案。谢谢大家！

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