（“新时代绿色丝绸之路”环境司法国际研讨会演讲实录）

  一、中国环境司法概况

  二、“修复生态环境”责任方式的实践难题

  三、“修复生态环境”责任方式的实践探索

  四、对完善“修复生态环境”责任承担方式的设想

  有机会在这里与来自各国的法官和学者朋友介绍中国环境司法实践所进行的“修复生态环境”责任探索，十分荣幸。

  我想讲四个方面的内容。一是简要介绍中国环境司法的概况；二是介绍“修复生态环境”责任方式遇到的难题；三是实践中对“修复生态环境”责任方式的探索；四是对完善“修复生态环境”责任承担方式的一些思考和建议。

  一、中国环境司法概况

  刚才，我在开幕式致辞中提到，中国法学会环境资源法研究会与最高人民法院有密切合作，这种合作是全方位多层次的。就我自己而言，担任了最高人民法院环境资源司法研究中心的副主任和学术委员会主任，承担着以学术研究的视角观察司法实践的任务。为此，我们成立了一个专门的研究团队，对中国的环境司法发展情况进行持续性跟踪研究，每年都发布《中国环境司法发展报告》。自2014年最高人民法院环境资源审判庭成立以来，我们连续发布了三个司法发展报告。我在这里放了一张2019年3月2日，司法报告发布会现场的图片。大家可以看到，《环境司法发展报告》和最高人民法院发布的《中国环境资源审判》报告是同时发布的。我们把这两份报告简称为绿皮书和白皮书，白皮书主要才能从司法实务角度描述中国环境资源司法的现状，绿皮书主要从学术研究的角度描述并分析中国环境资源司法的现状。这两个报告体现了中国环境司法发展坚持的理论与实践紧密结合的鲜明特点。

  根据我们对2017——2018年中国环境司法发展现状的观察，可以发现有利于环境司法发展的因素非常之多，我在这里仅列举一些情况。

  在立法方面，2018年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，明确写入了生态文明条款。2017年通过的《民法总则》第九条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”将“绿色原则”纳入了民法基本原则。2017年，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，增加了公益诉讼的相关规定。与此同时，2014年《环境保护法》修订以后，陆续修订了《大气污染防治法》等专门环境法律9部；制定了《环境保护税法》等3部新法。还将《长江保护法》《国家公园法》《能源法》纳入了十三届全国人大常委会的立法计划。

  在司法方面，自2014年7月最高人民法院环境资源审判庭成立到2019年6月，全国已经建立了1201个专门审判机构。2019年1月，最高人民检察院专门成立第八检察厅，这是一个负责公益诉讼检察工作的专门机构，目前，第八检察厅办理的公益诉讼案件，80%左右都是环境资源类的。

  最高人民法院环境资源审判庭成立五年来，发展非常迅速，也很稳健。我把它归结为三个特点：一是发展路径是从地方到中央，逐步凝练出“遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展”等“绿色”司法理念；二是诉讼模式从私益诉讼到三诉并行，发展了环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行、专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式；三是在纠纷解决方式上从单一审判到多元解纷，建立了诉罚衔接、诉调衔接、诉商衔接机制，行政调解、人民调解等诉讼替代机制。

  我在这里放的是2018年统计的案件数据，可以明显看到五年来案件数量上升的情况，民事案件的上升趋势明显，公益诉讼案件数量可以用迅速增加来描述。2015—2016年，受案189件；到2018年，受案达到1802件。其中，环境行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼案件有爆发式增长，收案量分别达376件和1248件。这与我刚才介绍的最高人民检察院开展检察公益诉讼工作有直接的关系，说明具有中国特色的检察公益诉讼制度发挥了威力。

  二、“修复生态环境”责任方式的实践难题

  从我们这张关于环境公益诉讼案件判决结果的分析图上可以看出，法官们在判决书中较多的适用了生态环境修复的责任承担方式。我们认为，这种现象表明：“生态修复优先”的理念在司法案件中得到了较为充分贯彻，生态修复责任的承担方式在司法实践中也在不断完善；与此同时，公益诉讼案件的损害额认定标准已趋于统一。但是，这种在司法实践中广泛运用的法律责任承担方式在立法上并无明确规定。司法实践的探索是否有必要成为法律明确规定，这是需要深入讨论的问题。

  “修复生态环境”在中国的民事法律责任制度中并没有明确的规定。而是由最高人民法院发布的两个司法解释，即《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）对《民法通则》中规定的“恢复原状”责任的扩大解释。可以认为，到目前为止，“修复生态环境”是承担“恢复原状”责任的一种特殊方式。

  其实，这两个司法解释明确“修复生态环境”责任对于环境资源审判意义重大：首先是突出了环境侵权案件的生态损害后果特性，充分体现“保护优先”“生态环境修复为主”的损害救济理念，为环境案件审判提供司法理念指引；其次是突出对生态环境与“物”的区别，为环境案件审判提供裁判标准。“恢复原状”指向是民法上作为客体的“物”，而“修复实生态环境”则要从回复人类生活的目的的恒久对策、从回复生态环境损害、从生物的再生等出发来把握。

  司法解释的理念非常美好，但在司法实践中却面临着两个非常大的难题：第一个是损害难确定。首先，污染物在环境介质中迁移、转化或自净化，单一环境介质很难判断；其次，生态环境损害是一种风险判断，认定标准和认定技术方法的不同可能导致损失大小的不同认知；还有，科学认知局限或者技术标准欠缺的难题也不容忽视。第二个难题是“修复”的指令难提出。“生态环境修复费用”的使用如何提出具体修复要求？是单一介质还是生态系统修复要求？长周期修复如何执行？等等。这些问题司法解释都没有说，必须要靠法官们在具体案件中去解决了。

  三、“修复生态环境”责任方式的实践探索

  我们在阅读了几千份裁判文书后发现，法官们真的非常智慧。他们在司法实践中进行了非常多的探索，在许多案件中都很好的适用了“修复生态环境”这种责任方式。完美把这些案件的裁判文书进行总结，得出这么几个方面的结论：

  （一）认定生态损害赔偿的标准

  目前，在法律上没有明确界定什么是生态损害。法官们在个案中主要参照生态环境部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法第二版》确定的科学标准。这个技术指南的第4.1条，将环境损害定义为：指因污染环境或破坏生态行为导致人体健康、财产价值或生态环境及其生态系统服务的可观察的或可测量的不利改变。第4.5条将“生态环境损害”界定为由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。据此可以看出，环境损害包括人群健康损害和生态环境的损害两种类型。生态环境损害指的是不包括对人身和财产损害在内的纯粹的“自然环境损害”。对于这种损害，可以从“质”和“量”两个方面来判断。

  从“质”的方面判断，可以把生态环境的损害区别于其他的损害。在我们读到的判决书中，法官们判断为生态环境损害的形式有：（1）陆地区域生态环境的不利改变或生态系统服务能力的破坏、损伤；（2）河流区域生态环境的不利改变或生态系统服务能力的破坏、损伤；（3）海洋区域生态环境的不利改变或生态系统服务能力的破坏、损伤；（4）大气区域生态环境的不利改变或生态系统服务能力的破坏、损伤。在内涵方面，从两个方面来判断：一是肇始于某一环境要素的污染或破坏而带来的整体环境不利改变以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤；二是符合《环境保护法》上的“环境”含义，而不是民法上的“物”或“资源”。

  对损害“量”的判断，是为了确定是否达到破坏生态平衡的程度。这需要首先以技术方式确定“基线”，法官根据“基线”来认定“损害”达到了什么程度，“基线”实际上指的是污染环境或破坏生态行为未发生时的生态环境状态。在找到“基线”以后，法官们采用的判断标准有二：一是环境介质标准，这是看受环境污染或破坏行为影响的区域内环境介质（地表水、地下水、空气、土壤等）中污染物浓度是否超过基线水平或国家及地方环境质量标准，且造成的影响在一年内难以恢复；二是生物变化标准，这是看受环境污染或破坏行为影响的区域内是否出现了动植物死亡率增加、种群数量的减少、生物物种组成发生变化或身体变形等严重情形。两种情况中只要存在其一即可确定损害的存在。

  （二）建立“修复”的司法规则

  在确定了损害后，还必须解决怎么修复的难题。通过阅读裁判文书，我们发现，这个问题的解决主要有四个步骤。即界定“修复”范围、确定“修复”标准、明确“修复”方式、附带“修复”方案。

  第一步是界定“修复”的范围。我们知道不是所有的生态损害都需要修复，也不是所有的生态损害都能够修复，因此，法官必须界定损害是否属于应该“修复”的范围。客观的看，生态损害有两种情况，一种是永久性损害，另一种是期间损害。永久性损害是指受损生态环境及其服务难以恢复，其向公众或其它生态系统提供服务的能力完全丧失。这种损害不宜简单纳入“修复”的范围。期间损害是指生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致生态服务的丧失或减少，即环境污染或生态破坏损害从发生到恢复至基线状态期间可以提供的生态系统服务损失。这种损害才属于“修复”范围。

  第二步是确定“修复”的标准。修复标准有两个方面的含义，一是技术标准，由法官根据案情来判断是进行应急性修复还是基础性修复的技术标准。在应急性修复情况下，以“可接受风险水平”为判断标准，即这种修复主要是为了降低环境污染程度，需综合考虑科学、社会、经济和政治因素，可依据危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技术手段可行性分析等确定人体健康或生态系统的可容忍的风险水平。在基础性修复情况下，以“基线状态”为判断标准，即要恢复生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态服务功能。二是具体判断方法，实践中主要有如下情况，当受损的环境要素同时是经济资源时，建立环境污染或生态破坏所致资源损失的折现量和恢复行动所恢复资源的折现量之间的等量关系；当受损的生态环境主要是提供生态系统服务时，建立环境污染或生态破坏所致生态系统服务损失的折现量与恢复行动所恢复生态系统服务的折现量之间的等量关系；当不能以经济资源或生态系统服务进行衡量时，将恢复行动所产生的环境价值贴现与受损环境的价值贴现建立等量关系予以确定应当支付的费用。在依据科学标准计算出相关费用后，还必须遵循案件相关支出费用必要性、合理性标准，比如说律师费、鉴定费、应急处置费用的承担，必须有必要性和合理性。

  第三步是明确“修复”方式。目前，司法裁判中的修复方式也有两类。一类是直接针对受损的生态环境进行修复，损害了什么就修复什么，这主要适用于生态环境损害不太严重、以直接的劳务就可以完成的修复，比如“复种补绿”。另一类是替代“修复”方式，主要形式有异地“修复”、支付“修复”费用、代执行三种情况。在这里，需要明确的是所支付的修复费用不是损害赔偿金，需要保证其用于“修复”。由法院负责将责任人支付的款项用于修复生态环境或由相关主管机关或者地方政府负责将责任人支付的款项用于修复生态环境，这种代执行方式，使用的就是修复费用。生态修复过程非常长，有的需要10年、20年，修复费用的管理、修复任务的监督，目前是一个巨大的问题。让法院承担这样的工作，既做不到也不应该，但目前并没有找到好的办法。

  第四步是附带“修复”方案。这里的附带是指在判决书后面有一个“修复方案”作为附件并赋予其执行力，修复方案实际上是由专业人士制定的落实修复责任的技术措施和目标。这种方式也是一些地方法院的成功探索，它较好的解决了修复资金无法使用、修复任务无法完成的问题，也便于判决执行的监督。对于修复方案，法官的主要职能是从有效性、合理性、保护公众健康和安全目的性、技术可行性、公众可接受程度、减小环境暴露程度等方面进行合法性审查，并就方案征求公众的意见，保证公众参与并将方案予以公布，接受公众监督。这种附带“修复”方案的判决书可以较好的首先技术性和法律性的统一，但是对法官的素质要求也非常高，所以在实践中运用并不普遍。

  四、对完善“修复生态环境”责任承担方式的设想

  前面，我简要介绍了以最高人民法院两个司法解释为依据，各级人民法院的法官对于“修复生态环境”责任承担方式所做的实践探索以及取得的成效。从司法实践的现状看，迫切需要解决的问题是将“修复生态环境”确立为专门的环境法律责任形式。但这既是一个理论问题也是一个实践问题。

  从目前的司法实践来看，我们可以明显的考到“修复生态环境”责任承担方式的几个特征：一是这种责任承担方式在司法实践中主要适用于环境公益诉讼或者具有较强公益性的民事诉讼案件的裁判；二是这种责任承担方式的判断标准、责任内容、履行方式等都与民法上的“恢复原状”大相径庭；三是这种责任承担方式更多体现的是环境法的整体主义思维、风险预防和公众参与原则、技术与法律的协同等理念和规范。

  根据这些特征，我以为不应该把“修复生态环境”作为《民法典》中的一种民事责任承担方式，而应该作为违反环境法，造成生态环境损害的专门法律责任形式，制定《环境责任法》或在编纂《环境法典》时加以明确规定。

  以上是我的报告，谢谢大家！