【作者简介】徐祥民（1958-），又名徐进，男，山东汶上人。历史学博士，法学博士，泰山学者，浙江工商大学特聘教授，蓝色文明与绿色法制研究中心主任。

  【文章来源】本文原刊载于《中国环境法学评论》第13卷。

  【文章说明】本文系在“中国当代环境法制历史回顾与展望”（2016年10月21-23日由南开大学生态文明研究院举办）研讨会上的发言稿的基础上修改而成。

  【内容提要】《环保若干规定草案》是在“人类环境会议”的影响下，为解决我国的污染等环境问题而制定的。人类环境会议的影响主要是：（1）为了参加会议而认识环境问题，增长环境保护知识，把来自联合国和外国的环境保护信号与中国的本土知识和环境状况、环境保护需要相结合；（2）运用外国“借镜”发现我国环境问题的严重性，形成认真对待环境问题的共识。解决我国已经发生的以水污染、大气污染为典型的环境问题，需要采取一些措施，也需要制定用以解决环境问题的法律文件。《环保若干规定草案》具有立法形式，是做了谨慎处理的立法、为自身建立了强大执行体系的立法，也是实际上已经被遵守的法。从立法目的宣告和全部10章内容看，它是一部综合性环境保护法。《环保若干规定草案》的立法目的符合我国环境保护事业的需要，它确定了我国环境保护工作的基本方针和包括预防原则在内的若干原则，建立了包括环境保护规划制度在内的13项（类）制度，其设计调整范围覆盖4个环保事务领域16种环保事务。《环保若干规定草案》构建了我国环境保护法的基本框架，是我国《环境保护法》的雏形。

  【关键词】中国环境法；《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》；环境保护法

  一、《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》的制定背景

  （一）人类环境会议的影响

  （二）解决污染等环境问题的需要

  二、《环保若干规定草案》是一部环境保护法律文件

  （一）《环保若干规定草案》是具有法律约束力的环境保护文件

  （二）《环保若干规定草案》是关于环境保护的法律文件

  三、《环保若干规定草案》确立了我国环境法的基本框架

  (一)《环保若干规定草案》为我国环境法确定了立法目的

  (二)《环保若干规定草案》确定了我国的环境保护工作基本方针

  (三)《环保若干规定草案》确定了我国环境保护工作的基本原则

  (四)《环保若干规定草案》建立了我国环境保护法的若干重要制度

  环境法是各国法律体系中最晚生的一个部门。中国环境法在新中国法律体系中虽然与其他部门间不存在巨大的先来后到的时间差，但从年份上看，也是法律家族中的新成员。不少专家学者讨论过中国环境法发生发展的历史。本文意图给年轻的中国环境法找到它的时间起点。中国环境法的雏形是《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》（以下简称《环保若干规定草案》）。《环保若干规定草案》的公布实施就是中国环境法的历史的起点。

  一、《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》的制定背景

  1973年8月5日到20日，中国第一次全国性的环境保护会议——第一次全国环境保护会议——在北京召开。会议“拟定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》”。《环保若干规定草案》在国家计划委员会主持下起草，是第一次全国环境保护会议的成果。《环保若干规定草案》拟定后由国家计划委员会以《关于全国环境保护会议情况的报告》（以下简称《环保会议情况报告》）附件的形式报告给国务院。《环保会议情况报告》“建议国务院”将《环保若干规定草案》“转发各地、各部门实行”。《国务院批转〈国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告〉》（国发〔1973〕158号）“将”国家计划委员会关于“全国第一次环境保护会议”情况的“报告”和“《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》”“发给”“各地、各部门”，并要求其“认真研究执行”。国务院的“批转”赋予《环保若干规定草案》以国家强制力。

  一九七三的中国，国家和社会并不十分重视立法工作。中国的那个年代也算不上一个法制健全或法制建设蓬勃发展的时期。这时的中国政府为什么会创制《环保若干规定草案》呢？

  制定《环保若干规定草案》的背景可以概括为如下两个相互联系着的方面：

  （一）人类环境会议的影响

  二十世纪五十、六十年代是作为一个法律部门的环境法诞生的年代。不过，那个年代的中国并没有与世界同步感受到法律家族新成员诞生的阵痛和幸福。一直到六十年代末，环境保护对于许许多多的中国人，包括许许多多的领导者来说，都是闻所未闻的新鲜事，尽管客观上那时的中国也出现了包括环境污染在内的一些环境问题。（详见下文）大致说来，对环境保护茫然无知的状态直到1972年才被打破。1972年6月5日，人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开。准备参加大会、大会上交流学习、会后的总结等一系列活动，让中国政府接受了一次深刻的教育，把环境保护引进到政府工作的日程中来。

  1，准备参加人类环境会议

  自1971年12月15日接到联合国邀请我国参加联合国人类环境会议的信函起，我国中央政府开始为参会做准备工作。准备参加会议的这个半年是我国政府，尤其是相关部门认识环境问题，增长环境保护知识的半年，是把来自联合国和外国的环境保护信号与中国的本土知识和环境状况、环境问题、环境保护需要相结合的半年。

  （1）环境保护不是环境卫生问题。

  接到联合国邀请我国参加人类环境会议的信函之后，外交部与卫生部向国务院提出参加会议的请示。外交部与卫生部的工作以及它们的请示的基本精神内涵是：环境会议是卫生方面的会议。这是当时中国人和中国政府有关部门对环境事务的一般认识。接到这份请示后，周恩来总理做出重要批示：环境保护不仅仅是个卫生问题，还涉及国民经济的各方面。因此，参加联合国环境会议应当由国务院的综合管理部门组团。

  在我国，对与“三废”、污染相关的问题的认识，经历了从卫生问题到环境问题的变化过程。起初，人们只把这类问题看作是影响人的健康的环境卫生问题，看作是与医疗保健相关的问题。后来，人们才慢慢建立了与环境保护相联系环境问题概念。而组团参加人类环境会议就是在国家领导人和相关部门领导这个层面发生改变的转折点。有了这个转变才能发生保护环境而不是防治疾病的行动。

  （2）环境问题不是只会发生在资本主义国家的问题。

  人类环境会议中国代表团在临行前准备了在大会上使用的讲话稿。周恩来审阅这份讲话草稿时发现,整篇稿子只写了中国取得的成就,只字未提中国的污染等环境问题。这样写大概是出于不给社会主义制度“抹黑”的考虑。对讲话稿草稿所做的这样的处理，周总理表示反对。他的基本态度是:“实事求是”——“我们也有环境问题,不好回避。”按照周恩来的这一指示，在后来由中国代表团提交给人类环境会议的文件中增加了“中国也存在环境问题”一节。

  周总理的意见和这一意见在人类环境会议上的表达，是中国政府在对环境问题的认识上的一个带有风向标意义的转变。中国客观上已经发生了各种各样的环境问题，有些环境问题是直观的，无法掩盖的。比如城市空气污染问题，一望可知。自六十年代起，中央和地方都采取了应对污染等环境问题的行动。承认中国存在环境问题，对于当时的领导干部来说，需要政治勇气，但更重要的是相信科学、尊重客观规律。周恩来“不能只把公害说成是资本主义制度的顽症”的话闪现着科学的光芒——公害不是制度造成的，而是工农业生产等人类活动造成的。资本主义国家有工农业生产，社会主义国家也少不了工农业生产；资本主义国家的工农业生产会造成污染，社会主义国家的工农业生产也会造成同样的环境损害。不同的是，资本主义国家难以解决公害问题，而社会主义国家，人民当家作主的国家，为人民服务的政府可以解决公害问题。

  承认社会主义中国有环境问题，而且环境问题的发生具有必然性，才能在中国开展自上而下的保护环境的行动，才能为保护环境建章立制。

  （3）要制定一些环境保护措施。

  周恩来在处理人类环境会议中国代表团组建问题时不仅注意到环境问题不只是环境卫生问题、中国也有环境问题，而且预见到，要解决中国的环境问题，需要“综合部门”采取行动，需要“制定一些环境保护措施”。这或许就是制定《环保若干规定草案》等规范性文件在领导人思想上的最初发动。

  2，外国“借镜”的影响

  在人类环境会议，中国代表团团长代表中国政府发表演说，表达了中国政府对环境保护的看法和对人类环境事业的态度。这是一次借用“他山之石”完善自己的重大历史事件。我们可以用以下两点来说明中国参加人类环境会议的意义。

  （1）人类环境会议是一面“镜子”。

  在准备参加人类环境会议的过程中，周恩来总理表达了这样的认识，即通过参加这次会议给中国找镜子。他曾对人类环境会议中国代表团下达指示：要“通过这次会议，了解世界环境状况和各国环境问题对经济、社会发展的重大影响”，从他们那里找到“镜子”，用以帮助我们“认识中国的环境问题”。

  中国代表团在会议上找到了镜子。作为中国代表团成员的曲格平先生在会后回忆道：“通过对照分析，使我们猛然间看到了中国环境问题的严重性”。在外国这面“镜子”照耀下的重要发现是：“中国城市和江河污染的程度并不亚于西方国家，而自然生态破坏和程度却远在西方国家之上”。

  周恩来总理在听了中国代表团的汇报之后不无痛苦地品尝了他预设的“镜子”产生的果实。他说：“我所担心的问题在我们国家还是发生了，而且还比较严重。”

  以往，出现在中国媒体上的公害大都发生在资本主义国家，相关报道、评论等一般都带有揭露、批判、声讨的倾向甚至情绪。按照媒体的这种表达，公害与资本主义制度一样，都是不合理的。我们曾经坚信这一“不合理”判断。然而，以外国为鉴，我们看到的却是：在我们的国家不仅存在不合理的公害，而且引发公害的环境问题还十分严重。如此“借镜”的结果只能让中国政府对消除环境公害采取坚决的行动，就像为反对资本主义采取坚决的行动那样。

  （2）传播觉醒，形成共识。

  曲格平先生注意到人类环境会议中国代表团带回国的信息、代表团对会议的总结客观上发生了影响深远的“传播”。首先是代表团成员对通过“借镜”产生的一些看法形成了共鸣。曲格平先生也把这种共鸣称为“觉醒”。接下来就是他们的“觉醒”向更多的人，包括周恩来、李先念、余秋里等党和国家领导人的“传播”。这是对觉醒的传播，是觉醒传播。

  周恩来是觉醒传播的接受者，也是这种传播的推动者。在人类环境会议之前，他一直在做另外一种传播，即环境保护知识和相关信息的传播。1972年12月，日本社会党前委员长浅沼稻次郎夫人浅沼享子来中国访问。在接见日本客人的过程中，周总理了解到浅沼享子的一位随行人员是熟悉公害问题和环境保护的电视台记者，于是，他抓住机会请这位记者传授环境保护知识。一方面，周总理专门约这位记者作了长时间的谈话，向他详细了解了日本的公害情况、日本防治公害的对策等。另一方面，组织报告会，让这位记者向更多的人传授环境保护知识，要求中央和有关部门的负责人、有关的科技人员等都来听这位记者的报告。不仅如此，在报告结束后，周总理还盘问听报告的人的学习情况，要求他们分组讨论，向他报告讨论情况。在看了有关部门写的学习讨论报告之后，周恩来又要求把这份报告发给出席全国计划会议的人员学习。就是这样一个偶然被注意到的记者，周总理以不仅自己拜他为师，而且还以直接的报告会和间接的报告会学习体会两种方式向他周围的人传播环境保护知识。

  周恩来总理所做的知识传播努力、人类环境会议参加者们所做的觉醒传播，换来的是第三种传播，即治理污染和其他环境损害的决心的传播。人类环境会议中国代表团和这个代表团的组织者对参加人类环境会议这一重大历史事件所做的总结中的最重要的结论，也是人类环境会议对中国产生的最大的影响，可以用周恩来的一句话来概括。这句话是：“对环境问题再也不能放任不管了，应当把它提到国家的议事日程上来。”这句话表达的是决心。为了把这种决心变成全国上下的行动，需要把这种决心传播给全国。根据曲格平先生的回忆，人类环境会议之后相关领导之间形成初步共识，这种共识“为1973年召开的全国第一次环境保护会议奠定了一个比较好的思想基础”。

  第一次全国环境保护会议就是一次传播保护环境决心的大会，就是把保护环境的决心转化为保护环境的行动的大会。

  （二）解决污染等环境问题的需要

  制定《环保若干规定草案》的另一个背景就是《环保会议情况报告》所报告的，我国“保护和改善环境工作成绩很大，问题不少”。其中的“问题”包括“在工业的发展中，有害的废水、废气、废渣越来越多，对自然环境造成了污染”。《环保会议情况报告》展示的“初步调查”结论是：“我国一些主要河流、湖泊、海湾和不少城市的水源，都受到了不同程度的污染。许多工业城市和工业区，空气污浊，有害物质增多。不少企业，职业病患者有所增加。此外，由于在农业生产中大量使用化学农药，许多农副产品中含有过量的农药残毒。有些地区不适当地开垦草原、围湖造地、采伐森林，也破坏了自然环境。”

  二十世纪六十年代，显然不是中国经济高速增长的时期。在这一点上，我国与同期的日本相比，差距极大。然而，这个年代的中国却也遭遇了一些环境损害，尽管发生在中国的环境损害远没有日本遭受的损害那样严重，那样引人注目。在世界著名的“八大公害事件”中有四件发生在日本。其中包括“哮喘病事件”、“骨痛病事件”、“米糠油事件”和“水俣病事件”。走在工业化进程中的中国，不管是工业建设还是农业和其他建设事业的发展，都带来了一些环境问题。其中最为严重的是工业活动引起的环境问题。较早引起政府和社会关注的主要是“三废”污染和噪声、震动。其中最直观的环境问题就是水污染。翟亚柳先生的一段文字比较充分地反映了60年代末到70年代初我国水污染的情况。他谈到：“渤海湾每天有600多万吨废水排入，出现涨潮一片黑水，退潮一片黑滩的景象，沿海养殖受到严重污染。长江南京段水质因工业污水排放受到污染，江中鲥鱼产量从1958年的580吨降为83吨，减产85%。黄河在兰州市下游几十里河水均呈黑褐色，河水含油量最高值超过卫生标准52倍。此外废水还污染了地下水和饮用水源。吉林市8处水源已有7处受到污染。杭州、苏州等水乡城市，由于河道污染，方圆十里内找不到饮用水源。1971年冬到1972年初，北京重要的水源地官厅水库受到上游河流附近工厂污水污染，不仅造成下游鱼类大量死亡，而且出现了人吃鱼中毒症状。”

  中国实际上发生了以水污染为典型的大量的环境损害，而国家计划委员会和全国环境保护会议筹备组在会议之前所做的准备工作则把我国已经发生的环境损害做了系统全面的汇总，让与会者和接受会议信息的人们对我国的环境状况有了更加全面的了解。参与会议筹备的人和第一次全国环境保护会议的与会者对我国环境状况的全面了解和认真评估就是对环境保护动力的孕育、积累，就是在为制定和实施《环保若干规定草案》积蓄能量。

  以水污染为典型的一些环境问题，不仅带来了严重的社会危害，引起了受害群众的不满，而且引起了党和国家领导人和其他相关部门领导的重视。

  时任国务院副总理的李先念同志对解决环境问题就高度重视。1972年1月，国家计委向国务院提交了一份题为“关于大力解决北京地下水污染问题”的报告。李先念在报告上做了如下批示：“必须大力解决，否则到了非解决不可时，还是要解决。迟解决不如早解决，被动解决不如主动解决。”再如，1972年5月，北京市向国务院提交了《关于官厅水库污染情况的报告》。李先念在对该报告的批示中首先明确指出：“北京市的污染严重。”他不仅对北京市“解决官厅水库污染问题”的意见表示同意，而且要求有关领导和部门“召集有关省、市负责同志和工厂同志一议”，以便“作出有力措施”，争取“在短期内做出成绩”。

  周恩来总理一直高度重视环境保护，对由工业化带来的污染等环境损害更是一直保持高度警觉。据曲格平先生的了解，仅1970年到1974年，在出席讲话、会见各界人士、批阅文件等场合，周总理先后31次谈到环境保护的问题。以下事例可以用来说明周总理对环境保护事务的关心和重视。

  第一件事，关注尼克松“保护环境”的施政计划。1969年1月，周恩来在美国总统尼克松的就职演说中看到“保护环境”这一施政计划，敏锐地发现这可能是美国政治甚至各国政治的新课题，于是指示中共中央调查部研究局搜寻汇编相关资料。这可能是新中国最高领导层第一次主动研究国外的环境保护。

  第二件事，用卫生管理上的“预防为主”阐述保护环境的必要性。1970年6月26日,在毛泽东“六·二六指示”发表5周年纪念活动中,周恩来巧妙地运用毛泽东指示中的“预防为主”阐述保护环境的必要性。他说：“毛主席讲‘预防为主’,要包括空气和水”。人呼吸被污染的空气、饮用被污染的水是会得病的。为了“预防”得病，就需要防止空气、水被污染。按照这一解释，贯彻毛泽东“预防为主”的卫生思想，就应当加强环境保护。

  第三件事，推动实施官厅水库水质保护项目。1971年3月，北京发生食鱼中毒事件。周恩来接到卫生部的报告后，立即要求有关部门查明原因。国家计划委员会和城市建设委员会组织的联合调查得出结论，人因食用官厅水库的鱼而中毒，鱼因水污染而携带致病元素，污染水库的污染源来自宣化、张家口、大同等地。知晓事件的原因之后，周恩来指示北京、河北、山西、内蒙古四个省、自治区、直辖市和国务院有关部门联合建立领导小组，专门处理官厅水库污染防治问题。1972年6月23日，“官厅水库水源保护领导小组”成立，时任北京市政协副主席的万里同志任组长。这是新中国第一个专门为治理水污染而成立的跨省区领导小组。这个小组领导开展的工作是新中国第一次治理跨省区水污染的项目。在这个领导小组的领导下，经过4年的艰苦工作，到1975年，官厅水库的水污染问题基本得到控制。

  第一次全国环境保护会议是为贯彻执行周恩来等党和国家领导人关于环境保护的思想和关于保护环境的要求召开的。如果说这次会议贯彻了这些领导的思想，那么，这次会议通过的《环保若干规定草案》也是贯彻他们的环保思想的成果。

  二、《环保若干规定草案》是一部环境保护法律文件

  《环保若干规定草案》除序言部分外共有10章。这10章依次是：第一章，《做好全面规划》；第二章，《工业要合理布局》；第三章，《逐步改善老城市的环境》；第四章，《综合利用，除害兴利》；第五章，《加强对土壤和植物的保护》；第六章，《加强水系和海域的管理》；第七章，《植树造林、绿化祖国》；第八章，《认真开展环境监测工作》；第九章，《大力开展环境保护的科学研究工作，做好宣传教育》；第十章，《环境保护所必需的投资、设备、材料要安排落实》。不管是从内容上看，还是从在我国环境保护实践中的实际作用上看，它都是一部环境保护法律文件。

  （一）《环保若干规定草案》是具有法律约束力的环境保护文件

  1，《环保若干规定草案》具备立法形式。

  《环保若干规定草案》是同期我国中央政府发布不多的规范性文件之一。从名称看，这份文件叫“规定”。在它产生的年代，“规定”是立法的形式之一。与之具有相同或相近地位的规范文件形式还有“通知”、“通告”、“公告”、“决议”、“决定”等。

  2，《环保若干规定草案》做了立法的谨慎处理。

  《环保若干规定草案》全名叫《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。从这个名字上可以看出，参与制定该文件的人们至少做了两项谨慎处理。一项是称“若干规定”，而不是“规定”、“规范”、“准则”。“若干”这一限制说明这份文件所做的规定不是应当做的全部规定，而是应当做的全部规定中的一部分。第二项是添加“试行草案”这一说明。它是对“若干规定”的进一步限缩，表达这些规定可能不适当、不成熟等意思。这些谨慎处理或此类谨慎处理是那个时期立法常做的安排。那个时期的不少立法文件都叫“若干规定”或“若干意见”等。如《冶金工业部环境管理若干规定》、《化学工业建设项目环境保护管理若干规定》、《关于建设项目环境管理问题的若干意见》等。那个时期的许多立法文件都称“暂行”或“试行”。如《水土保持暂行纲要》、《环境保护档案管理暂行规定》、《化学矿山环境保护管理暂行规定》、《电子工业环境保护管理暂行办法》、《环境监理工作暂行办法》、《对外经济开放地区环境管理暂行规定》、《城市环境综合整治定量考核实施办法（暂行）》、《防止沿海水域污染暂行规定》等都称“暂行”，《铁路基本建设技措项目环境保护管理办法（试行）》、《铁路环境保护监察条例（试行）》、《工业企业环境保护考核制度实施办法（试行）》、《火电建设项目环境保护管理办法（试行）》等都称“试行”。那个时期也有一些立法文件都称“草案”，如《国务院水土保持委员会关于水土保持设施管理养护办法（草案）》、《国营农场工作条例（试行草案）》等。这是立法特有的谨慎，是那个年代我国立法活动中特有的谨慎。《环保若干规定草案》是我国谨慎立法年代的立法产品。

  3，《环保若干规定草案》是建立了强大的执行体系的法律文件。

  《环保若干规定草案》不是关于开展环境保护工作的宣言，也不是关于如何开展环境保护工作的建议。除了关于环境保护工作的方针的宣告，关于环境保护法的原则、制度、规范的创设之外，它还是开展环境保护的总体部署，是安排了强大的执行力量的环境保护部署。

  在《环保规定草案》中，环境保护即是全局性工作，也是部门工作。与之相应，在对相关国家机关的职能的处理上，《环保规定草案》采取的是全面管理与部门管理相结合的安排。所谓全面管理就是把环境保护工作确定为中央政府、地方政府的职责。所谓部门管理则是把相关的工作交给政府所属的部门。而对部门管理，《环保规定草案》又采用了专门部门管理与相关部门管理相结合的安排。

  通过“全面规划”来保护环境，这一职责是加给作为整体的一级政府的。要求“各省、市、自治区要制定本地区保护和改善环境的规划”等任务，显然是交给政府的，而不是交给政府所属部门的。关于“工业要合理布局”的要求也是向政府提出的，而非向政府的工业部门提出的。因为不管是“大分散，小集中，多搞小城镇的方针”，还是“建设城乡结合、工农结合、有利生产、方便生活的新型城镇和工矿区”，都只有政府才有能力实施。

  《环保规定草案》在向政府，尤其是地方政府下达了保护环境的命令之外，也把部门作为环境保护职责的担当者。第四章《综合利用，除害兴利》提到的“各级主管部门”和“环境保护……部门”等，就是担当环境保护职责的部门。

  《环保规定草案》为其规定任务的专门部门主要是“国家环境保护部门”和“以流域为单位的环境保护管理机构”等。第八章《认真开展环境监测工作》要求“由国家环境保护部门会同卫生等部门，拟订和修订污染物排放标准、卫生标准，并颁布试行”。这里提到了“国家环境保护部门”。第六章《加强水系和海域的管理》的规定：“全国主要江河湖泊，都要设立以流域为单位的环境保护管理机构。跨越行政区域的水系，管理机构由各有关地区联合组成。这个机构负责按照上述标准统一制定并推行全流域防治污染的具体方案，监督沿岸工业企业和生活污水的排放。”（第二节）该章为“主要江河湖泊”设立了“以流域为单位的环境保护管理机构”。

  根据《环保规定草案》对环境监测工作所做的工作安排，环境保护工作的基本行政体制是相关部门齐抓共管。第八章第三节规定：“工业、农林、交通、水利、外贸、商业、海洋、气象等部门，以及大中型企业，要指定有关机构或设置专职人员，负责本单位、本行业的监测工作。”这里提到的部门，可以说是所有相关部门。

  第六章《加强水系和海域的管理》给交通部和农林部规定了任务。第三节规定：“交通部要制订防止沿海水域污染的规定，保证沿海水域和港口的清洁和安全。农林部要制订污水灌溉农田的管理办法。”

  4，《环保若干规定草案》是被遵守的法律。

  《环保若干规定草案》不仅是具有规范性文件形式的法律文件，而且还是实际上被遵守了的规范性文件。国务院及其所属部委尊重它的法律地位，服从它的约束。比如，《环保若干规定草案》第六章第三节规定：“交通部要制订防止沿海水域污染的规定，保证沿海水域和港口的清洁和安全。农林部要制订污水灌溉农田的管理办法。”这是1973年8月底形成的法律文件。此文件生效大约4个月后，交通部就完成了“制订防止沿海水域污染的规定”的全部工作。1974年1月30日，《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》颁布。该《暂行规定》显然系执行《环保若干规定草案》的成果。

  再如，《环保若干规定草案》第八章第一节要求卫生部门等“拟定或修订”“卫生标准，并颁布试行”。根据这一要求，国家基本建设委员会、卫生部于1976年5月3日颁布《生活饮用水卫生标准(试行)》(TJ20-76)。这一标准是对“原建筑工程部、卫生部一九五九年颁发的《生活饮用水卫生规程》”实施“修订”的成果。这一标准是“全国通用设计标准”，从“一九七六年十二月一日起试行”。

  又如，国家计划委员会、国家建设委员会、财政部、国务院环境保护领导小组曾联合发布《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》（1977年4月14日）。该《规定》称：“根据……国务院国发[1973]158号文件及中央批准的《关于加强环境保护工作的报告》的精神，为促进‘三废’的综合利用，防治污染危害，保障人民健康，巩固工农联盟，多快好省地发展工农业生产，对有关问题作……规定”。《环保若干规定草案》是国家计划委员会、国家建设委员会、财政部、国务院环境保护领导小组等服从的法律。

  （二）《环保若干规定草案》是关于环境保护的法律文件

  从内容上看，《环保若干规定草案》是一部环境保护法律文件。从以下几个方面可以说明这一点：

  首先。从立法目的上看，《环保若干规定草案》是关于环境保护的法律文件。《环保若干规定草案》明确规定了立法目的，即“保护和改善环境”。其《序言》宣布：“为了保护和改善环境，各地区、各部门、各单位都要在党委统一领导下，以路线为纲，深入进行政治思想路线教育，发动群众，贯彻执行‘全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民’的方针。”尽管“以路线为纲，深入进行政治思想路线教育”等充满“文革”时期特有的政治色彩，尽管“发动群众”之类的提法不太像立法语言，但这些涂抹没有掩盖住《环保若干规定草案》的基本创制目的。这个目的就是“保护和改善环境”。从这一立法目的宣告来看，《环保若干规定草案》是一部环境保护法律文件。

  其次，从《环保若干规定草案》的内容上看，这部法律文件是关于环境保护的法律文件，属于环境保护法。《环保若干规定草案》共设10章。这10章全部都是关于环境保护的规定。从10章的标题来看，第一章《做好全面规划》，规定的是关于环境保护的规划。第二章《工业要合理布局》提出的“合理布局”的要求主要是服务于污染防治的。第三章《逐步改善老城市的环境》，规定的“改善”既不是一般意义上的城市改造，更非以创造旅游城市、卫生城市为目的，而是为了防治环境损害。第四章《综合利用，除害兴利》，主要规定的是如何“除”污染之“害”，兴废物利用之“利”。第五章《加强对土壤和植物的保护》，对“土壤”的“保护”主要防治土壤污染；对“植物”的“保护”则包括防治农药污染在内。第六章《加强水系和海域的管理》，是关于各类水源保护的规定、流域污染防治的规定、防治沿海水域污染的规定等。第七章《植树造林、绿化祖国》主要涉及森林资源损害防治、草原资源损害防治、野生动植物资源损害防治等。第八章《认真开展环境监测工作》，规定是专门用于环境保护的监测。第九章是《大力开展环境保护的科学研究工作，做好宣传教育》，此标题已经充分展现了文件的内容——环境保护。第十章《环境保护所必需的投资、设备、材料要安排落实》，更是无法掩盖的关于环境保护的安排。

  虽然《环保若干规定草案》使用了某些医疗方面或职业病防治方面的语汇，比如，第三章第一节在对“逐步改善老城市的环境”提出的要求中有“加强劳动保护”，第八章对开展环境监测所做的部署有“以现有卫生系统的卫生防疫单位为基础”等安排，但它的基本内容都是防治环境损害，而不是卫生行政部门关心的防病治病。

  三、《环保若干规定草案》确立了我国环境法的基本框架

  不管是从《环保若干规定草案》的内容上看，还是从这部文件与后来的我国环境立法的关系上看，我们都可以判定，《环保若干规定草案》确立了我国环境法的基本框架，因而，我们也有理由说《环保若干规定草案》是我国环境法的雏形。

  以下几个方面可以用来支持我们的判断：

  (一)《环保若干规定草案》为我国环境法确定了立法目的

  如上所述，《环保若干规定草案》把“保护和改善环境”宣布为立法目的。这一目的宣告符合我国环境保护事业的客观需要，也为后来的环境法所接受。

  1978年的宪法修正案宣布，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，把“保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”确定为国家基本政策。根据这一基本政策，国家的环境法自然应当以“保护和改善环境”为立法目的。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环保法试行》）以宪法“关于‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定”为立法依据，实际上就是接受了“保护和改善环境”这一立法目的。如果说《环保法试行》并没有用“为了”或“以……为目的”等词语或表达法宣示立法目的，那么，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称）《环保法（1989）》则对立法目的做了明确的表述，而该法的表述基本保持了《环保规定草案》的表达法和其所宣示的立法目的——“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”。这一表达与《环保规定草案》相比，内核是一致的，即“保护和改善环境”。不同的只是加给环境概念更具体的内容。这主要是：（1）在环境属概念下划分出“生活环境”和“生态环境”两个种概念；（2）明确环境概念的一种内核——一种易受损害的品质，即污染；（3）明确环境的一种社会价值。“公害”说到底就是环境的使用价值丧失、降低、逆向变化等带来的社会危害。

  (二)《环保若干规定草案》确定了我国的环境保护工作基本方针

  《环保若干规定草案》为我国的环境保护工作规定了基本方针。《草案》的《序言》明确要求，出于“保护和改善环境”的目的，“各地区、各部门、各单位都要……贯彻执行‘全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民’的方针。”这个方针后来被称为“三十二字方针”。这个“三十二字方针”被认识是第一次全国环境会议的三大成果之一，是第一次全国环境会议之后指导或规范我国环境保护工作的基本方针。后来的《环保法试行》不仅接受了“三十二字方针”，而且是用单设一条的方式更加明确地将其宣布为我国环保工作的方针。其第四条规定：“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”

  (三)《环保若干规定草案》确定了我国环境保护工作的基本原则

  《环保若干规定草案》为我国的环境保护工作规定了若干项原则。其中包括：

  1，预防原则。

  预防原则，也称预防为主原则。《环保若干规定草案》第五章《加强对土壤和植物的保护》明确使用了“预防为主”这个用语。该章规定：“植物保护要贯彻‘预防为主’的方针，要采取生物的，物理的综合性防治措施，保护和繁殖益虫，以虫治虫，消灭害虫。”该《草案》关于“制订发展国民经济计划”等要“充分注意”“环境的保护和改善”的规定，关于“对自然资源的开发”“要考虑到对气象、水生资源、水土保持等自然环境的影响”的规定等，都表达了预防的要求。

  2，综合治理原则。

  综合治理原则，是指运用各项经济、科学、技术等政策和措施，加强环境保护，发挥治理的综合效益的原则。《环保若干规定草案》明确表达了实行综合治理的要求。《草案》第四章第三节规定的“结合具体情况采用机械的、化学的、生物的和其他方法”就是对多种治理手段的“综合”运用。把多种手段“综合”运用于“三废”治理，这当然是综合治理。第五章第二节要求“采取生物的、物理的综合性防止措施，保护和繁殖益虫，以虫治虫，消灭害虫”。这是对防治虫害上的“综合治理”。这些规定说明，《环保若干规定草案》的制定者熟悉综合治理这种治理方式，能熟练运用这种治理方式。

  3，环境保护与经济发展相协调原则。

  《环保若干规定草案》在《全面规划》章提出：“各地区、各部门制订发展国民经济计划，既要从发展生产出发，又要充分注意到环境的保护和改善，把两方面的要求统一起来，统筹兼顾，全面安排。”这里所规定的“兼顾”是对“发展生产”和“对环境的保护和改善”这“两方面”的兼顾，而“统筹”则是通过“制订发展国民经济计划”来实现“统筹”。

  4，依靠群众保护环境的原则。

  《环保若干规定草案》在内容上体现了依靠群众保护环境的原则。《草案》确定的“三十二字方针”中的“依靠群众，大家动手”就包含了依靠群众保护环境的原则。第五章、第九章等多处的规定则是对这一原则的具体应用。其第五章第四节规定：“加强使用农药的宣传教育，使农民掌握使用农药的科学知识……”。从实践的角度看，这一规定要实现的目标是农民掌握相关知识，是农民自己去做，而不是被指挥、被强迫去做。《草案》第九章要求“广泛开展干部、群众、科技人员三结合的科研活动”。在该章中，“群众”是科研活动的主体，而不是受体。按照这一规定，“群众”是“保护环境、消除污染”的科研活动的主体。根据这一规定，“群众”也是环境保护的主体。该章还规定：“要采取各种形式，通过电影、电视、广播、书刊，宣传环境保护的重要意义，普及科学知识，推动环境保护工作的开展”。执行这一规定，自然会创造更多更合格的作为环境保护主体的“群众”。

  《环保若干规定草案》确立或体现的这4项原则，在后来的《环保法试行》中都有体现。《环保法试行》的第一章第六条规定的“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏”，第二章第十条规定的“开垦荒地、围海围湖造地、新建大中型水利工程等，必须事先做好综合科学调查，切实采取保护和改善环境的措施，防止破坏生态系统”，都是对《环保规定草案》预防原则的继承和体现。《环保法试行》要求用各种技术经济政策保护环境，包括创设环评制度和排污收费制度，都是对《环保规定草案》综合治理原则的继承。《环保法试行》第一章第五条“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施”，基本承袭了《环保若干规定草案》中环保与经济发展相适应的原则。第一章第八条规定的“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告”，第三十条规定的“文化宣传部门要积极开展环境科学知识的宣传教育工作，提高广大人民群众对环境保护工作的认识和科学技术水平”等，都与《环保规定草案》体现出来的依靠群众保护环境的理念相一致。

  (四)《环保若干规定草案》建立了我国环境保护法的若干重要制度

  尽管《环保若干规定草案》篇幅不长，但它文字简练，在简短的10章中创制或加强了实践中已经存在的十余种环境保护制度。

  1，环境保护规划制度。

  “三十二字方针”的前四个字是“全面规划”。《环保若干规定草案》贯彻了“全面规划”的方针。《草案》第一章就是《做好全面规划》。该章要求：“各地区、各部门制订发展国民经济计划，既要从发展生产出发，又要充分注意到环境的保护和改善，把两方面的要求统一起来，统筹兼顾，全面安排”（第一节）；“对自然资源的开发，包括采伐森林，开发矿山，兴建大型水利工程等，都要考虑到对气象、水生资源、水土保持等自然环境的影响，不能只看局部，不顾全局，只看眼前，不顾长远”（第二节）；“各省、市、自治区要制定本地区保护和改善环境的规划，作为长期计划和年度计划的组成部分，认真组织实施”（第三节）。这些规定为我国的环境保护法建立了环境保护规划制度。

  《工业要合理布局》章规定的在“新建工矿区和居民区之间”“设置”“卫生防护地带”的要求也只能以制定规划的方式来确保实现。在新建的工矿区和已有居民区之间设置防护带是环境保护规划制度做功的一个特殊领域。

  2，“三同时”制度。

  《环保若干规定草案》第四章《综合利用，除害兴利》规定：“一切新建、扩建和改建的企业，防治污染项目，必须和主体工程同时设计，同时施工，同时投产。……各级主管部门要会同环境保护和卫生等部门，认真审查设计，做好竣工验收，严格把关。”（第四节）这是关于建立“三同时”制度的明确宣告。

  3，环境标准制度。

  《环保若干规定草案》第四章《综合利用，除害兴利》规定：“对于目前还不能综合利用的‘三废’，尽可能实行净化处理。结合具体情况采用机械的、化学的、生物的和其他方法，使排出物不超过国家颁发的排放标准”（第三节）。第八章《认真开展环境监测工作》规定：“由国家环境保护部门会同卫生等部门，拟订和修订污染物排放标准、卫生标准，并颁布试行”（第一节）。这两项规定不仅宣布了环境标准制度的产生，而且还确定了我国环境标准的大致分类，即分为污染物排放标准和卫生标准（后者与环境质量标准相一致）两大类。

  4，综合利用制度。

  《环保若干规定草案》第四章《综合利用，除害兴利》规定：“对生产中必须排放的‘三废’，要开展综合利用。重点是：含氟、含硫、含氯等有害气体和各种烟尘；含汞、酚、氰、砷、铬等物质和放射性质的有毒废水、钢渣、高炉渣、硫铁矿渣、镉渣、粉煤灰等废渣。”（第二节）这是已经涉及具体“废”物的综合利用。该章还规定：“改革阻碍综合利用开展的规章制度。要打破行业界限，实行一业为主，多种经营；有些产品，国家要在税收和价格政策上给予适当照顾。”（第六节）这就不只是提出“综合利用”的要求，而是为推动企业、个人实行“综合利用”而建立了经济激励制度，从而也就是为我国环境法建立了另外一种制度——环保经济激励制度。（详见下文）

  5，环境监测制度。

  《环保若干规定草案》第八章《认真开展环境监测工作》规定：“以现有卫生系统的卫生防疫单位为基础，对人员和仪器设备适当调整和充实，担负起监测任务。有的地方也可单独设立监测机构。”（第二节）这是脚踏实地的制度建设而——利用“现有”组织和力量，建立新的制度。该章还规定：“环境监测机构有权监督和检查各企业、事业单位执行国家卫生标准和污染物排放标准的情况，检查水系、海域、大气、土壤、农副产品、食品等污染情况，并及时向当地主管部门作出报告。”（第三节）“工业、农林、交通、水利、外贸、商业、海洋、气象等部门，以及大中型企业，要指定有关机构或设置专职人员，负责本单位、本行业的监测工作。”（第四节）

  6，环境保护计划制度。

  《环保若干规定草案》的《环境保护所必须的投资、设备、材料要安排落实》章就与环境保护相关的“投资、设备、材料”等做了一些细节安排。比如“新建、改建和扩建项目的投资”，“‘三废’治理的费用”、“老企业的综合利用措施”等。在制度建设上，该章的最重要的作用是确定了环境保护计划制度。首先，把两项环境保护事务“纳入省、市、自治区或国家的技术措施，科学研究和基本建设计划”。这两项事务是：第一“保护环境、治理‘三废’的基本建设”；第二，“保护环境、治理‘三废’”的“科研和监测计划”。省、市、自治区都有自己的“科学研究和基本建设计划”，都有可以归入“技术措施”的计划，但以往做的此类计划不包括环境保护事务或环境保护事务对“科学研究”、“基本建设”等的要求。《环保若干规定草案》要求把环境保护事务纳入一年一度的或经常性的计划。其次，在若干需要进入省、市、自治区“科学研究和基本建设计划”或“技术措施”计划的项目中，对“老企业的综合利用措施，要优先安排”。再次，除《环保若干规定草案》列举的需要纳入国家计划的环境保护事务外，“国家每年拿出一笔投资用于其他方面的环境保护”（第十章）。按照这一要求，国家每年的计划中都要有“环境保护”的项目。也就是说，环境保护应当成为国家计划的固定“户头”。

  7，推动鼓励支持环境科学研究制度。

  《环保若干规定草案》第九章《大力开展环境保护的科学研究工作，做好宣传教育》规定：“科学研究部门、卫生部门、农林部门、工交部门，有关的大专院校和厂矿企业，都要把保护环境、消除污染作为科学实验的一个重要内容，广泛开展干部、群众、科技人员三结合的科研活动。有关大专院校要设置环境保护的专业和课程，培养技术人才。”（第一节）这是对已经存在的“科学研究部门”等提出开展“保护环境、消除污染”的“科学实验”要求。《环保若干规定草案》还规定：“建立全国性的环境保护研究所，以及省、市、自治区和重点地区的环境保护研究机构。”（第二节）“积极研究污染物的危害、测定方法和消除污染的有效办法，努力研究和试制环境监测的分析仪器，有计划地开展环境问题的基础理论研究。”（第三节）该章还要求“加强科学技术情报和学术交流，注意引进保护环境的先进科学技术。”（第四节）这些则是推动环境科学研究。此类研究、实验、交流、引进等都不是一次性行为，也都不是可以一蹴而就的项目。该章规定的“推动”、“鼓励”都是“推动”、“鼓励”的制度。

  8，环境保护宣传教育制度。

  《环保若干规定草案》第九章《大力开展环境保护的科学研究工作，做好宣传教育》规定：“要采取各种形式，通过电影、电视、广播、书刊、宣传环境保护的重要意义，普及科学知识，推动环境保护工作的开展。”（第五节）“宣传”、“普及”更非一次性活动，而要让“宣传”、“普及”产生“推动”环境保护工作的作用，则更需要长期的工作。该章规定的“宣传”、“普及”也是“宣传”、“普及”的制度。

  9，环保经济激励制度。

  《环保若干规定草案》第四章在提出“综合利用”“三废”的同时，要求“改革阻碍综合利用开展的规章制度”，对“有些产品”，“国家要在税收和价格政策上给予适当照顾”（第六节）。这就是要求对积极利用工业“三废”单位给予经济激励。

  10，自然保护区管理制度。

  《环保若干规定草案》在《植树造林、绿化祖国》章规定：“加强对政府划定的自然保护区的管理，认真保护野生动植物资源。”（第三节）此前，1956年10月，林业部曾发布《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》。该《草案》规定的“自然保护区”就是“天然森林禁伐区”。如果说林业部的这则《划定草案》主要是关于“天然森林禁伐区”的“划定的对象”（第一章）、“划定的办法”（第二章）、“划定的地区”（第三章）等技术性、科学性问题的规定，不具有建立自然保护区制度的系统性、权威性，那么，《环保若干规定草案》则把林业部的这一做法和其他部委的类似尝试上升为国家的环境保护制度。不管“自然保护区”是已经“划定”的还是将要“划定”的，《环保若干规定草案》要求对由政府划定的自然保护区“加强”“管理”。这样，不管以往的“划定”是有意的尝试还是临时的处置，在《环保若干规定草案》发布之后，自然保护区管理变成了我国的一项环境保护制度。

  11，城市规模和人口数量控制制度。

  《环保若干规定草案》在《工业要合理布局》章规定：“城市的规模和人口，必须严格控制。”该章规定的控制措施之一是“现有大城市一般不再新建大型工业”（第二节）。

  12，环境治理上的流域管理制度。

  《环保若干规定草案》有明确的流域和流域环境的概念。其《加强水系和海域的管理》章规定“全国主要江河湖泊，都要设立以流域为单位的环境保护管理机构。跨越行政区域的水系，管理机构由各有关地区联合组成。”按照该《草案》的设计。“跨越行政区的水系”的管理机构，从而也就是跨行政区的管理机构，不是协调机构，也不是为临时沟通信息而建立的组织形式，而是享有“制定”和“推行”“全流域防治污染的具体方案”的管理机构，是对“沿岸工业企业和生活污水的排放”享有“监督”（第二节）权的机构。

  13，其他污染防治制度。

  《环保若干规定草案》还就防治污染做了其他一些规定。比如，《工业要合理布局》章规定：“城市居民稠密区，不准设立有害环境的工厂，已经设立的要改造，少数危害严重的要迁移。”（第四节）这一规定可以叫污染企业的改造、迁移制度。再如，《综合利用，除害兴利》章规定：“对于污染特别严重的单位或产品，在没有有效的解决办法以前，报经批准后，可以暂时停产，以便集中力量解决污染问题。”这应该就是后来适用于污染企业的停产整顿制度的雏形。

  《环保若干规定草案》建立的这些制度大多都为后来的立法所接受。例如：

  （1）环境保护规划制度。

  根据1976年5月3日《国家计划委员会、国家基本建设委员会、国务院环境保护领导小组关于加强环境保护工作的报告》所述，在《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》颁布之后，环境规划制度付诸实施。《报告》称：“一九七四年十月国务院成立了环境保护领导小组，下设办公室作为办事机构。领导小组曾多次召开会议，研究拟定了环境保护十年规划目标和‘五五’规划要点。”《环保法试行》则进一步完善了环保规划制度。在《环保法试行》中，环境保护规划具体化为两项内容：第一，在“发展国民经济计划”中“统筹安排”环境保护。《试行》第五条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府”“在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排”。这实际上就是把环境保护纳入国民经济发展规划。第二，污染治理规划。《试行》第五条规定：“对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决。”第三，城市建设中的环境保护规划。《环保法试行》第七条规定：“在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局，防治污染和其他公害，有计划地建设成为现代化的清洁城市。”

  （2）三同时制度。

  《环保法试行》第六条规定：“一切企业、事业单位”“在进行新建、改建和扩建工程时”，“防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。这与《环保规定草案》的规定几乎完全相同。

  （3）环境标准制度。

  《环保法试行》继承了环境标准制度。《试行》第六条规定：“一切企业、事业单位”的“新建、改建和扩建工程”的“各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准”。第十九条规定：“一切排烟装置、工业窑炉、机动车辆、船舶等，都要采取有效的消烟除尘措施，有害气体的排放，必须符合国家规定的标准。”第二十条规定：“排放污水必须符合国家规定的标准。”此外,《环保法试行》还创设了超标排污收费制度。该法第十八条第三款规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。”

  （4）环境监测制度。

  《环保法试行》和《环保法1989》都规定了环境监测制度。《试行》第四章《环境保护机构和职责》中分别规定了国务院“统一组织环境监测”的职责和省市县设立的环保机构的环保“职责”等。《环保法1989》也在第十一条规定了：“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理。”

  （5）鼓励支持环境科学研究制度。

  《环保法试行》专设《科学研究和宣传教育》一章。该章第二十九条规定：“中国环境科学研究院、有关的科学研究机构和大专院校应当大力开展环境科学基础理论、环境管理、环境经济、综合治理技术、环境质量评价、环境污染与人体健康、自然环境合理利用与保护等问题的研究。”

  （6）环境保护宣传教育制度。

  《环保法试行》的《科学研究和宣传教育》章规定：“文化宣传部门要积极开展环境科学知识的宣传教育工作，提高广大人民群众对环境保护工作的认识和科学技术水平。”“要有计划地培养环境保护的专门人材。教育部门要在大专院校有关科系设置环境保护必修课程或专业；在中小学课程中，要适当编写有关环境保护的内容。”（第三十条）

  (五)《环保若干规定草案》内容覆盖几乎全部环境保护事务领域

  仅从涉及的事务领域就可以看出，《环保若干规定草案》是一部综合性的环境保护法律文件，而非专门处理污染防治或资源损害防治等单一环境保护事务的单行法，更非仅仅处理污染防治事务中的水污染防治、大气污染防治等单一污染防治事务的单行法律。

  《环保若干规定草案》规定的环境保护事务领域广泛，主要包括4个环境保护事务领域和16种环境保护事务。第一大类是污染防治事务。其中包括7种具体污染防治事务。它们是：（1）水污染防治、（2）大气污染防治、（3）土壤污染防治、（4）海域污染防治、（5）声污染防治、（6）固体废物污染防治、（7）放射性物质污染防治。第二大类是自然资源损害防治事务。其中包括4种具体防治事务。它们是：（1）水资源损害防治、（2）水生生物资源损害防治、（3）草原资源损害防治、（4）森林资源损害防治、（5）野生动植物资源损害防治。第三大类是环境自然形态不利改变防治事务。其中包括3种具体事务。它们是：（1）水土流失防治、（2）地面沉降防治和（3）气象不利变化防治。第四大类是生态损害防治事务。其中主要是防治益虫生态损害。（见下表：“《环保若干规定草案》调整环保事务领域种类简表”）

    1，水污染防治。

  《环保若干规定草案》第三章《逐步改善老城市的环境》第一节提出要求：“保持水源，特别是地下水源。禁止采用渗井、渗坑排放有毒废水、废渣。……逐步完善城市的……污水处理设施。”《环保若干规定草案》不只注意到排污活动对水体的影响这种污染，还注意到排污活动对水体的影响范围或影响程度问题。该《草案》已经提出防治“水系”污染的要求。《环保若干规定草案》第六章是《加强水系和海域的管理》。该章要求对“全国主要江河湖泊”都“设立以流域为单位的环境保护管理机构。”（第二节）

  《环保若干规定草案》创立了环境监测制度，赋予监测机构“监督和检查各企业，事业单位执行国家卫生标准和污染物排放标准的情况，检查水系、海域、大气、土壤、农副产品、食品等污染情况”的权力。这一制度创设和权力授予对水污染防治提供了组织（监测机构）保障和行政权保障。

  2，空气污染防治。

  《环保若干规定草案》的《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出的第二项要求是“消除烟尘和有害气体”。该章还提出了一些具体要求，其中包括“各单位的排烟装置，都要采取行之有效的消烟除尘措施”；“积极创造条件，有计划、有步骤地以煤气、天然气、燃料油和液化气等代替煤炭作燃料，逐步推行区域供热，代替分散的供热设备”；“积极回收处理”“工矿企业的有害气体”（第三章第一节）。在《认真开展环境监测工作》章对“环境监测机构”提出的要求包括“检查……大气……污染情况”（第八章第三节）。

  3，土壤污染防治。

  《环保若干规定草案》的《加强对土壤和植物的保护》章提出要求：“注意改良土壤，防止有害物质、放射性物质的污染和积累。要多使用有机肥料。”（第一节）该章还规定，要“努力发展新化学农药，尽量做到效果高，对人畜毒害低，对农作物，水源和土壤残留少。”（第二节）此外，《认真开展环境监测工作》章规定的监测，包括对“土壤”“污染情况”（第八章第三节）的监测。

  4，海域污染防治。

  《环保若干规定草案》第六章《加强水系和海域的管理》规定：“交通部要制订防止沿海水域污染的规定，保证沿海水域和港口的清洁和安全。农林部要制订污水灌溉农田的管理办法。”（第三节）《认真开展环境监测工作》章规定的监测包括对“海域”“污染情况”（第八章第三节）的监测。

  5，声污染防治。

  《环保若干规定草案》的《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出的第五项要求是“尽量减少噪音，保护环境安静”（第一节）。《综合利用，除害兴利》章对“工业设备和交通运输工具的设计”提出“革新技术”的要求。该要求的直接目标之一是“减少噪音”（第五节）。

  6，固体废物污染防治。

  《环保若干规定草案》的《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出的第三项要求是“及时清除，分类处理，充分利用”“各种废渣、废品、垃圾和粪便”（第一节）。

  7，放射性污染防治。

  《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出的第四项要求是“有计划地限期消除矽尘”，消除“有毒物质和放射性物质对工人和居民的危害”，“加强劳保保护”。该章中的“矽尘”、“劳保保护”等词语都与职工健康、劳动保护有关。在这个意义上，该章提出的要求是卫生或劳动卫生要求。然而，该章要“消除”的“危害”，那些由“有毒物质和放射性物质”引起的“危害”不再限于对工作环境中的“工人”的危害，而是扩大到了对居民的危害。在这个意义上，该章提出的要求不再只是劳动卫生要求，而是环境保护要求。《加强对土壤和植物的保护》章中“防止”“放射性物质”对“土壤”的“污染”和在土壤中的“积累”（第五章第一节）的规定也说明，《环保若干规定草案》关于放射性物质污染的规定是环境保护法而非健康法的内容。

  8，水资源损害防治。

  《环保若干规定草案》的《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出的第一项要求是“保持水源，特别是地下水源”。这里用的是“水源”一词，与今天人们经常讨论的水资源在认识水平上或许有差异，但它用于表达水资源应该不会引起歧义。不仅如此，它用于表达水资源还有比“水资源”这个三字词更优越的地方，即它仅指淡水资源。今天，水资源概念可以包含淡水资源和咸水（海水）资源两类。《环保若干规定草案》宣布防治淡水资源损害，并把防治地下水资源损害放在更加重要的地位。此外，《环保规定草案》第六章《加强水系和海域的管理》还有“节约用水”（第一节）的要求。这也是关于防治淡水资源损害的规定。

  《环保若干规定草案》还有多项规定与水源有关。比如：第二章第三节：“厂址的选择，要注意到环境的保护。排放有毒废气、废水的企业，不得设在城镇的上风向和水源内上游。”第五章第三节：“努力发展新化学农药，尽量做到效果高，对人畜毒害低，对……水源……残留少。”第六章第一节：“对水系的水质，按三种标准进行管理：第一种，供人饮用的水源和风景游览区，必须保持水质清洁……第二种，农业灌溉，养殖鱼类和其他水生生物的水源，必须保证动植物生存的基本条件……第三种，工业用水源，必须保证水质符合工业生产的要求……”。

  9，水生生物资源损害防治。

  《环保若干规定草案》的《做好全面规划》章规定：“对自然资源的开发，包括采伐森林，开发矿山，兴建大型水利工程等，都要考虑到对气象、水生资源、水土保持等自然环境的影响，不能只看局部，不顾全局，只看眼前，不顾长远。”（第二节）该节所说对“水生资源”的“影响”是指不利影响。考虑这种影响实际上就是要防治对“水生资源”造成损害。

  10，草原资源损害防治。

  《环保若干规定草案》的第七章是《植树造林、绿化祖国》。按照通常的理解，这一章的内容应当是怎样植树造林，如何扩大森林覆盖面积的规定。而事实上，该章的“绿化”是指用树和草两类植物对山河、城乡等的绿化。“绿化一切可能绿化的荒山荒地”，“利用”“城市和乡村”的“一切零散空地”“植树种草”（第一节）的规定清楚地说明，绿化不限于植树造林。贯彻这一宽泛的绿化概念，《环保规定草案》提出“加强草原保护，不得任意破坏”（第五节）的要求。这样，防治草原资源损害也成了《环保若干规定草案》给自己规定的任务。

  11，森林资源损害防治。

  《环保若干规定草案》的《植树造林、绿化祖国》章的主要内容是关于防治森林资源损害的规定。该章要求：“加强对森林资源……的管理，严禁砍伐滥伐”。这是关于防治森林资源损害的旗帜鲜明的规定。

  从《环保若干规定草案》的行文中我们还无法确认森林资源概念的准确含义。可以把森林资源解释为森林这种自然形态的拥有天然敷载的空间资源。可以把森林资源解释为森林里产出的资源，比如木材资源、其它林产品资源。当然，也可以解释为森林空间和森林产出两者的结合。《环保若干规定草案》没有解释其所规定的森林资源属于哪种情况。《环保若干规定草案》相关规定没有告诉我们这个文件中的森林资源的确切含义。但有一点是确定的，那就是，《环保若干规定草案》中的森林资源涉及森林（空间）资源和森林（木材）资源。与“严禁砍伐滥伐”相关的是森林木材资源。而“绿化祖国”的要求又赋予森林空间概念。据此，我们可以判定，《环保若干规定草案》中的森林资源是包含木材产品和森林空间两方面内容的资源。

  12，动植物资源损害防治。

  《环保若干规定草案》在《植树造林，绿化祖国》章规定：“加强对政府划定的自然保护区的管理，认真保护野生动植物资源。”与水生生物资源损害防治相对应，该章规定的是陆生野生动植物资源损害防治。

  13，水土流失防治。

  《环保若干规定草案》的《做好全面规划》章对“自然资源”“开发”提出的“注意事项”之一就是“水土保持”。该章要求，在涉及“水土保持”的问题上“不能只看局部，不顾全局，只看眼前，不顾长远”。这一要求也是对防治水土流失提出的要求。

  14，地面沉降防治。

  《环保若干规定草案》的《逐步改善老城市的环境》章对“改善老城市的环境”提出若干项要求，其中第一项要求包括“避免过量开采地下水，防止地面沉降”（第一节）。尽管文字不多，但该章却清楚地表达了“防止地面沉降”的要求。

  15，气象不利变化防治。

  《环保若干规定草案》并未使用“气象不利变化”这一概念，也没有表达“气候资源”、防止对气象造成影响之类的意思，但它却注意到了人类行为对“气象”的影响这一情况。第一章《做好全面规划》有“对自然资源的开发，包括采伐森林，开发矿山，兴建大型水利工程等，都要考虑到对气象……等自然环境的影响”的要求，说明《草案》的制定者有人类行为（采伐森林等）可能“影响”“气象”这种“自然环境”的明确认识。如前所述，“不能只看局部，不顾全局，只看眼前，不顾长远”是说应当为防止出现某种不利后果而限缩“局部”、约制“眼前”，也就是为防止出现某种不利变化而收敛当前的行动。根据这一分析，可以把《环保规定草案》关于气象的规定解释为防治气象不利变化。

  16，益虫生态损害防治。

  《环保若干规定草案》并未使用生态保护或生态损害防治、生态系统保护或生态系统损害防治之类的概念，但其内容已经包含生态观念。《加强对土壤和植物的保护》章规定：“植物保护要贯彻‘预防为主’的方针，要采取生物的，物理的综合性防止措施，保护和繁殖益虫，以虫治虫，消灭害虫。”该章规定的“生物的”“植物保护”措施是运用生态学原理，包括食物链原理保护植物。也就是说，《环保规定草案》行文中的“生物的”实际上包含“生态的”这一含义。而“保护和繁殖益虫”则是主动适应生态规律开展植物保护。该章提出的“保护和繁殖益虫”，可以看作是防治益虫生态损害的要求。

  《环保若干规定草案》宣告了环境保护法的立法目的，确认或重申了我国环境保护工作的基本方针、环境保护法的原则，创制或加强了环境保护法的一些重要制度，刻划了我国环境保护法的规制领域，勾画了环境保护法的大致轮廓。从《环保若干规定草案》的内容来看，它已经具备了中华人民共和国环境保护法的主要内容。从《环保若干规定草案》与后来的《环保法试行》、《环保法（1989）》的关系上看，《环保若干规定草案》确定了我国环境保护法的基本框架。

  由于历史的原因，《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》难免会被法律人用“有色眼镜”看待。制定或实施于“文革”期间的法律和制度常被研究者忽略。但是，错误的时代不能掩盖发生在那个时代的正确的作为。如同不能把婴儿与冲洗婴儿的洗澡水一起泼掉一样，我们不能因为不喜欢那个年代便把那个年代创制的优秀作品也都一概抛弃。如果说1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》标志着我国环境法部门正式诞生，那么，诞生于“文革”期间、人类环境会议之后的《环保若干规定草案》则是我国环境法的雏形。