中国环境法治七十年:从历史走向未来

  【作者简介】吕忠梅，全国政协社会和法制委员会驻会副主任，中国法学会环境资源法学研究会负责人，清华大学双聘教授；吴一冉，武汉大学环境法研究所博士研究生，徐州市中级人民法院环境资源审判庭法官助理。

  【文章来源】本文原刊载于《中国法律评论》2019年第5期。

  【内容简介】新中国成立以来，中国环境法治建设从无到有，从紧跟世界环境法前行的步伐到引领世界环境法治建设实践，探索出一条适合中国国情的环境法治道路，取得了巨大的成就。

  中国环境法治建设历经在艰难时期起步、在改革开放中健康发展、迎来新时代三个历史阶段，留下了环境立法凸显中国理念、环境执法探索中国道路、环境司法体现中国制度、环境治理弘扬中国文化的鲜明轨迹，持之以恒地探寻具有中国特色的环境法治规律，为共建人类美好家园提供了“中国方案”和“中国经验”。展望未来，实现建设美丽中国目标的任务依然任重道远，需要从实现环境权“入宪”、启动环境法典编纂、完善环境与发展综合决策机制等方面予以积极回应和妥帖安排。

  一、回顾历史：风雨兼程走到世界前列

  二：历程轨迹：砥砺前行形成中国特色

  三：中国经验：接续奋斗探寻环境法治规律

  四：展望未来：勇毅笃行建设美丽中国

  2019年是中华人民共和国成立70周年。70年来，中国的环境法治从无到有，从局部单项立法到全面法治建设，从紧跟世界环境法前行步伐、探索中国特色环境法治道路到积极参与世界环境治理并引领世界环境法治建设发展方向。回顾70年环境法治历程、分析环境法治脉络、梳理环境法治经验，对我们在新时代坚定环境法治信心、保持环境法治定力、健全环境法治体系、加快环境法治建设，实现建设“美丽中国”的目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

  一、回顾历史：风雨兼程走到世界前列

  1949年中华人民共和国宣告成立，与社会主义经济建设步伐相伴随，环境问题渐次显现，运用法律手段保护环境开始起步。在全球范围内，20世纪40年代左右陆续出现因环境污染导致人群健康受损害的严重事件，引发世界各国对环境问题的高度重视，现代意义上的环境保护立法开始出现。

  1972年，中国派出恢复联合国合法席位后的首个代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议。1973年制定中国第一个环境保护规范性文件，环境保护立法与世界基本同步展开。此后，中国一方面主动参与联合国环境保护事务，逐步提出全球环境治理的“中国方案”；另一方面积极探索中国特色环境法治道路，持续推进环境立法、执法、司法和社会公众参与，实现了从并跑到领跑的历史性飞跃。

  （一）环境法治在艰难时期起步（1949—1979年）

  新中国成立后，百废待兴，国家在迅速完成社会主义改造后，开始了有计划的经济建设。这一时期，虽然历经波折，但中国的环境保护立法在“文化大革命”中开始起步。

  1.环境保护“入宪”

  中国以农业为基础开始社会主义建设，自然资源对于薄弱的工业基础也具有极其重要的作用。从1950年开始，先后颁布《矿业暂行条例》《中华人民共和国水土保持暂行纲要》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》等法规、规章。既鼓励并准许对资源的开发利用、发展生产，又明确强调保护资源、综合利用。1954年《宪法》规定，“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确立了自然资源的国家所有权制度。

  1971年中国恢复在联合国的合法席位，正值联合国大会决定1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议的前夕。时任联合国秘书长莫里斯·斯特朗访华，邀请中国参加首次人类环境会议，周恩来总理高瞻远瞩，决定派团参加。1972年6月5日，中国代表团参加会议并在大会上发言，阐明了我国在环境问题上的原则立场，同各国交流了环保经验并对会议文件提出了意见建议。

  这次会议对中国是一个划时代的警醒，使中国开始重视作为社会主义国家的环境问题。1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过修订的《宪法》第11条第3款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是首次在《宪法》中确认了国家的环境保护职责，并明确了环境保护工作领域为自然资源保护和污染防治两个方面，为专门环境保护立法确立了宪法依据。

  2.环境保护法雏形初显

  第一个五年计划之后，国家为了突破资本主义国家的封锁、加快经济建设速度，采取粗放型的经济发展模式，带来了较为严重的环境污染和生态破坏。20世纪70年代初期，中国处于“文化大革命”时期，国民经济到了崩溃边缘，环境污染和破坏急剧蔓延，环境污染事件接连发生。1971年，国家计委环境保护办公室成立，中国政府机构中首次出现“环保”字样。1972年，中国派出代表团参加斯德哥尔摩会议，加深了对环境问题的认识。1973年，首个国家级环保机构——国务院环境保护领导小组办公室成立，以中国政府名义加入联合国环境规划署，中国成为该署理事会的58个成员国之一。

  1973年8月，中国首次以国务院名义召开第一次全国环境保护会议，讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（以下简称《保护和改善环境若干规定》）。《保护和改善环境若干规定》确定了环境保护的“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的工作方针（后被简称“32字方针”），建立了“三同时”制度和奖励综合利用政策。1974年国家建设委员会环境保护办公室成立，代管国务院环境保护领导小组办公室，负责制定环境保护方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。

  在环境保护办公室主持下，开始制定环境标准，先后发布了《工业“三废”排放试行标准》（1974年）、《生产饮用水卫生标准（试行）》（1976年）、《渔业水质标准》（1979年）和《农田灌溉水质标准》（1979年）等。由此，《保护和改善环境若干规定》成为我国专门环境保护立法的雏形。

  3.《环境保护法（试行）》颁布

  1979年9月五届全国人大十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《试行法》）。《试行法》不仅将《保护和改善环境若干规定》确定的“32字方针”以立法方式加以确认，而且明确了“合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”的立法目的，还对各级国家机关、企事业单位在保护环境、防治污染和其他公害方面的职责和义务作了明确和具体的制度安排。

  从整体上看，《试行法》吸取了西方发达国家“先污染后治理”的惨痛教训，自中国环境保护立法开始就建立了环境影响评价、“三同时”等预防性制度；同时也根据“谁污染，谁治理”的原则，规定了排污收费、限期治理等污染防治制度。这充分表明，中国的环境法治建设自始就确立了经济发展与环境保护相协调的基本理念。

  （二）环境法治在改革开放中健康发展（1979—2013年）

  与中国改革开放进程相伴随，环境法治建设始终处于国家发展战略的重要位置。以《试行法》和环境保护单行法的颁布为起始点，中国开始进入环境立法“快车道”，环境保护立法体系基本形成，环境管理体制机制初步建立，环境司法从地方开始起步，国际环境法制定的话语权明显提升，环境法治健康发展。

  1.生态环境“入宪”

  十一届三中全会以后，中国进入改革开放新时期，环境保护问题受到高度重视。1982年修订的《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条将1978年《宪法》中的“保护环境和自然资源”修改为“保护和改善生活环境和生态环境”，首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念。

  此次宪法修订明确了“保护自然资源和野生动植物”与“保护和改善生活环境和生态环境”的国家战略，为制定和实施环境保护法律法规提供了宪法依据，也为环境法学理论的创建奠定了宪法基础。

  1982年《宪法》规定的环境保护战略在一些基本法中也得到了体现。在民事立法方面，各相关法律都规定了环境保护的内容。如1986年六届全国人大四次会议通过的《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”2007年十届全国人大五次会议通过的《物权法》第83条、第90条对业主大会和业主委员会的权利、环境保护相邻关系作出明确规定。

  2009年十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《侵权责任法》第八章为“环境污染责任”的特殊规定。在刑事立法方面，有关环境资源犯罪的规定也不断发展，如1979年《刑法》将环境资源犯罪的内容纳入分则第三章“破坏社会主义经济秩序罪”加以规定。1997年《刑法》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”，分则第九章规定了“环境监管失职罪”，分则第三章第二节“走私罪”中也涉及环境犯罪的内容。在《刑法修正案（二）》至《刑法修正案（八）》中，也都不同程度地涉及环境资源犯罪的规定。在诉讼法方面，2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法》增加了第55条的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

  2.环境立法体系初步形成

  1979年环境保护法制定之初，曾经设想在中国建立以“环境保护法”为基础、以单项法为骨干的环境保护立法体系，立法路径是先制定作为基本法的环境保护法，然后陆续制定防治大气、水等环境要素污染的单行法。1979年全国人大原则通过了《试行法》并要求尽快启动修法工作，提请审议后将《试行法》变为正式法律，但因为种种原因，实际上是到十年之后的1989年，全国人大常委会才审议通过《环境保护法》。

  从1979年到1989年的十年间，环境立法路径发生了变化，由原来的先制定基本法再制定单项法变成了边制定单项法边修订《试行法》。由于单行法制定进程、修改频率都比基本法更及时、快捷，先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《草原法》（1985年）和《土地管理法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《大气污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等单行法近20部。

  1989年七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称1989年〉环境保护法》），该法的体系和内容较《试行法》更为科学，对环境保护的目标、基本原则、基本制度和法律责任等方面作了更为全面的规定。1989年《环境保护法》标志着我国环境立法进入新的历史阶段，逐步形成了污染防治和自然资源保护为两大主干的环境立法体系。

  1989年以后，环境立法继续沿着制定单行法弥补立法空白、修订单行法完善法律制度的路径前行。同时，为保证法律的实施，加快了制定相关配套法规、规章和环境标准的步伐。

  据统计，到2013年，中国已制定《海洋环境保护法》（1982年，1999年）、《环境保护法》（1989年）等环境保护综合类法律4部，〉水污染防治法》（1984年，1996年，2008年）、《大气污染防治法》（1987年，1995年，2000年）等环境污染防治类法律6部，《森林法》（1984年，1998年）、《草原法》1985年，2002年，2013年）、《水土保持法》（1991年，2010年）等自然资源与自然（生态）保护和开发利用类法律13部，《清洁生产促进法》（2002年）、《循环经济促进法》（2008年）等促进清洁生产与循环经济类法律2部，《节约能源法》（1997年，2007年）、《可再生能源法》（2005年，2009年）等能源合理开发利用类法律2部；此外，还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院主管部门制定了600余部环境行政规章，颁布国家环境标准1200余部。

  3.环境管理体制和执法机制逐步清晰

  根据1982年《宪法》第26条的规定和《试行法》设立的环境管理体制，1982年五届全国人大常委会第二十三次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，开始承担环境执法职能。

  其后，中国的环境保护行政机构实现了三次跨越：1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院副部级直属机构；1998年国家环境保护局改名为国家环境保护总局，升为正部级；2008年国家环境保护总局升级为环境保护部，成为直接参与政府决策的组成部门。与国务院机构改革相适应，1989年《环境保护法》第7条规定了我国的环境管理体制，为深化环境监督管理机构改革留下了法律空间。经过国家三次机构改革，逐步理顺了环境保护行政管理体制中存在的职能转变不到位、机构设置不合理等问题。

  随着环境管理体制的不断健全，环境执法实践也有了迅速发展。一方面，环境保护行政主管部门严格执行《试行法》确立的建设项目环境影响评价、“三同时”、排污收费制度；另一方面，积极探索适合中国国情的环境管理方式，以发布环境保护政策和规章等方式形成了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可、污染物集中控制、限期治理等新的制度，并确立了坚持预防为主、“谁污染，谁治理”、强化环境管理三项政策，为修改和完善环境法律提供了实践经验和政策基础。1989年《环境保护法》及以后制定或修订的单行法逐步将这些实践上升为法律制度，构建了预防为主、综合整治、污染治理、损害担责等执法机制，中国特色的环境执法机制逐步清晰。

  4.专门环境司法开始地方探索

  2007年，贵州省高级人民法院批准设立清镇市环保法庭，对环境资源案件进行集中管辖，开启了环境司法专门化之门。次年，无锡市中级人民法院、昆明市中级人民法院环境保护审判庭分别挂牌成立。环境司法专门化的地方探索以当地发生重大环境污染事件和地方领导人的重视为鲜明特征，后为多地仿效。截至2013年年底，全国各级地方法院建立环保法庭、审判庭、合议庭等专门审判机构达150多个。

  各地所进行的环境司法专门化探索集中于推进环境公益诉讼，但也呈现出地方特色。清镇环保法庭着重于案件的跨行政区划集中管辖，积极推动形成公益诉讼裁判规则，同时，开始探索“三合一”及“三加一”审判模式。无锡中院联合无锡市检察院出台第一个环境公益诉讼的地方性规定一《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确受案范围，探索公益、私益交织性的环境案件审理方式。昆明中院在环境公益诉讼中探索生态修复责任及其承担方式，并与昆明市检察院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，制定环境公益诉讼案件庭审规则，规范环境公益诉讼案件的审理程序。

  5.国际环境规则制定的参与度与话语权明显提升

  自第一次人类环境会议以后，中国积极参与国际环境保护事务和国际环境法的制定。在联合国环境与发展大会召开前，邀请41个发展中国家的环境部部长在北京进行磋商并发表了《北京宣言》，阐明发展中国家的共同立场和主张。1992年成立中国环境与发展国际合作委员会，为中国在环境与发展领域同国际社会开展充分交流搭建平台。1992年，中国代表团参加联合国环境与发展大会，时任国务院总理李鹏出席首脑会议并发表讲话，阐述中国政府的原则立场，展示负责任大国态度。

  在积极参加《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等国际环境保护文件的同时，于1994年发布第一个发展中国家的可持续发展议程——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，将可持续发展纳入经济社会发展长远规划，并逐步将可持续发展理念作为国内环境立法的宗旨，在修订《海洋环境保护法》（1999年）、《大气污染防治法》（2000年）、《草原法》（2002年）和制定《防沙治沙法》（2001年）等法律时，明确将“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目标。

  中国政府高度关注气候变化问题，积极参与气候变化谈判和国际会议，作为《联合国气候变化框架公约》首批缔约方和政府间气候变化委员会（IPCC）发起国之一，积极参与和推动气候变化的国际谈判和公约进程。在历次公约缔约方大会上，中国坚定维护公约的原则和框架，坚持“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则，遵循公开透明、广泛参与、协商一致和缔约方驱动的多边谈判规则，不断加强公约的全面、有效和持续实施，为《京都议定书》在公约缔约方第三次大会上的通过做出了积极贡献。

  中国于1998年5月签署、2000年5月批准《京都议定书》，并在国内法上加强了应对气候变化相关法律、法规和政策措施的制定，如2005年全国人大常委会审议通过《可再生能源法》。2007年，中国公布发展中国家第一部国家方案一«中国应对气候变化国家方案》。

  据统计，到2013年，中国先后批准了《拉姆萨公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《关于保护臭氧层的维也纳公约》《蒙特利尔议定书》《防治荒漠化公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等多边条约37个，还与日本、美国、蒙古国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、俄罗斯等多个国家签署了环境保护合作协定。

  （三）环境法治迎来新时代（2013年至今）

  党的十八大以来，环境法治建设在习近平总书记“最严法治观”的指引下，承担起保障统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的新使命。以宪法为核心的环境立法体系更加健全，环境执法体制改革进入“深水区”，环境司法专门化专业化全面展开，国际环境治理体系中的引领性显著增强，中国环境法治进入新时代。

  1.生态文明“入宪”

  2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其他国家目标相互协同，充实完善了已有环境保护宪法规范体系，为在环境法治中处理协调经济发展、社会发展和环境保护等权力和权益冲突提供了宪法解决方案。

  与此对应，宪法修正案对国务院的职权进行了修改，《宪法》第89条第6项明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，以宪法形式规定了国家行政机关领导和管理生态文明建设的法定义务，为推进和深化环境监管体制改革奠定了宪法基础。

  生态文明建设在宪法中的明确提出，为相关法律的制定和修订提供了宪法依据。中国正在进行的民法典编纂，打上了鲜明的“绿色”烙印。2017年十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》第9条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，确立了民事活动的“绿色原则”；已经公开征求意见的民法典物权编、民法典侵权责任编、民法典人格权编中，也都有相关的制度安排。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，确立了包括环境公益诉讼在内的检察公益诉讼制度。

  2.环境立法体系更加健全

  2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修订案，对1989年制定的《环境保护法》进行了全面修订，明确了其在环境立法体系中的基础性地位。

  新《环境保护法》贯彻“五位一体”战略，对价值目标与治理结构进行了重新设计，明确将“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的；明确了“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”的价值取向；明确地方政府环境保护职责以及企业、个人、社会的环境保护义务，构建了政府主导、企业主责、公众参与的多元共治新格局；以“大环保”的理念安排制度体系，统筹考虑生态环境保护与环境污染防治、城市与农村环境治理、统一监管与分工负责等问题。

  在制度建设方面，既在总结经验的基础上将污染防治领域较为成熟的执法实践上升为法律制度，赋予环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产等强制执法权，完善法律责任制度；又在保护和改善环境方面着力完善相关制度，规定了生态红线、生物多样性、生态安全、农业农村环境治理、环境与健康保护等新制度。

  新《环境保护法》施行后，又先后修订《大气污染防治法》《水污染防治法》等9部单行法，制定《土壤污染防治法》等3部单行法；启动了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《渔业法》《草原法》等单行法的修法程序，《长江保护法》《国家公园法》《能源法》等的制定也已纳入十三届全国人大常委会立法规划。以《环境保护法》为基础，涵盖污染防治、生态环境保护及专门事项的环境立法体系在实践中趋于成熟。

  3.环境执法体制改革迅速推进

  2014年以来，国家相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多项涉及生态文明建设的改革方案，对生态文明建设进行全面部署和系统安排，其中相当多的内容涉及环境执法体制机制改革。

  2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定组建生态环境部、自然资源部，进一步理顺自然资源资产和生态环境管理体制机制。自然资源部整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、原农业部和原国家林业局的相关职责，统一承担全民所有自然资源资产管理、所有国土空间用途管制和生态保护修复、所有自然资源的调查和登记、所有国土空间的“多规合一”、管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的职责。

  同时，组建的生态环境部，整合了原环境保护部和原国土资源部、原国家海洋局、国家发展改革委、水利部、原农业部等部门相关职责，进一步充实污染防治、生态保护、核与辐射安全三大职能领域，承担生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，从机构上保证了新《环境保护法》建立的“环保部门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责”管理体制的落实。

  与此同时，生态环境保护综合行政执法改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革已经全面推开，为落实新《环境保护法》建立的综合执法、协同联动、督企督政、公众参与等机制的落实提供了组织保障。

  4.环境资源司法专门化和专业化创新发展

  2014年7月，最高人民法院设立环境资源审判庭，推进环境资源审判专门化和专业化建设。五年来，各级人民法院受理各类环境资源一审案件1,081,111件，审结1,031,443件。最高人民法院先后发布15批共135个环境资源典型案例，其中10个案例被选取纳入联合国环境规划署数据库。截至2019年6月，全国建立专门环境资源司法审判机构1201个，其中环境资源审判庭325个，合议庭779个，巡回法庭70个。

  最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等司法规范性文件，强调环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和公共政策形成中的作用，明确在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿色”司法理念，鼓励地方法院对环境资源案件在管辖、审理模式、裁判方式和责任方式、执行方式等方面探索创新。

  单独或联合发布《关于办理环境污染案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释，明确环境污染、非法采矿、破坏性采矿刑事案件，环境侵权、矿业权民事纠纷案件，环境民事公益诉讼、检察公益诉讼以及生态环境损害赔偿案件的法律适用。

  2015年7月，全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2018年修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度，最高人民检察院积极推进检察机关提起环境公益诉讼工作。

  2019年最高人民检察院第八检察厅成立，负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护等民事公益诉讼案件、生态环境和资源保护等领域的行政公益诉讼案件以及其他案件，办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件等。各级检察机关也设置了相应机构，为推进检察机关提起环境公益诉讼工作奠定了基础。

  5.全球环境治理体系中的引领作用明显增强

  中国作为世界上最大的发展中国家，坚持推动构建人类命运共同体，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。2015年9月，习近平主席出席联合国发展峰会，同各国领导人共同通过了《2030年可持续发展议程》，设定了未来15年全球在减贫、健康、教育、环保等17个领域的发展目标。

  中国高度重视《2030年可持续发展议程》的落实，将可持续发展目标融入《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》中并发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，对落实工作进行了全面部署，体现了中国作为负责任发展中大国的责任担当。2016年5月，联合国环境大会（UNEA）发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，认为以“绿水青山就是金山银山”为导向的中国生态文明战略为世界可持续发展理念的提升提供了“中国方案”和“中国版本”，应在全球加以推广。

  2015年12月，习近平主席出席《联合国气候变化框架公约》的缔约方巴黎会议并作重要讲话，提出“合作共赢、各尽所能”“奉行法治、公平正义”“包容互鉴、共同发展”的国际气候治理新理念，建设性引领《巴黎协定》的谈判及签署。会前积极与美国、印度、法国、巴西、欧盟等主要国家或地区签署双边气候变化联合声明，协调立场，减少分歧，谋求共识，主动减少谈判障碍。向联合国提交首份“国家自主决定贡献”清单，积极主动地推进谈判进程。在谈判过程中，始终代表广大发展中国家的利益，坚持和重申“共同但有区别的责任”“各自能力”等基本原则。签署《巴黎协定》后迅速交存批准文书，大力推动《巴黎协定》生效进程。

  2018年联合国决定正式开启《世界环境公约》的谈判进程，中国始终参与并以建设性态度引领相关进程。2017年9月，王毅部长在《世界环境公约》主题峰会上提出公约制定应坚持的四项原则，表达中国的基本立场。中国加入“迈向《世界环境公约》”特设工作组，在工作组实质会议上，阐明对《国际环境治理不足报告》的法律观点，全面阐释我国对工作组进程、国际环境法不足及解决方案有关问题的意见，并向工作组联合主席提交书面评论。

  二、历程轨迹：砥砺前行形成中国特色

  70年风雨兼程，中国环境法治从无到有，在发展过程中留下了深刻的历史足迹，显现出中国特色社会主义环境法治道路的鲜明特征和规律。环境立法形成中国理念，环境执法探索中国道路，环境司法体现中国制度，环境治理弘扬中国文化，“风景这边独好”。

  （一）环境立法彰显中国理念

  自1973年中国首次制定环境保护的规范性文件开始，就提出根据中国国情建立环境保护制度，展示了“绝不走先污染后治理弯路”的信心与决心。70年来，无论是制定新法还是修改旧法，始终坚持结合中国实际、解决中国问题、合理借鉴发达国家经验提出中国对策的思路，逐步形成了“统筹五个文明建设、保障生态安全、促进经济社会可持续发展”的立法理念。

  1.立法价值取向从“工业三废控制”到生态文明建设。随着国家环境保护战略经由“消除污染、保护环境”一“环境保护与经济建设协调发展”一“科学发展观”一“绿色发展”的不断进步，中国环境立法的价值取向也经历了1978年《宪法》、1979年《试行法》、1982年〉宪法》、1989年《环境保护法》、2014年新《环境保护法》、2018年宪法修正案的发展，实现了从污染防治到公众健康、从发展优先到保护优先、从对环境资源的单一保护到五个文明建设统筹协调的价值取向根本转变。

  2.立法范围从“污染防治”到“生态安全”。1979年《试行法》和1989年《环境保护法》定位于“小环保”立法，其规制对象主要是“防治环境污染和其他公害”。1982年〉宪法》规定的“保护和改善生态环境”的内容，体现在自然资源相关立法中。2004年修订《固体废物污染环境防治法》明确了“维护生态安全”的立法目的。新《环境保护法》不仅在“保护和改善环境”一章中增加了保护生态安全的内容，而且在第30条明确规定了保障生态安全义务。此外，《国家安全法》将生态安全纳入国家总体安全体系。

  3.规制对象从“城市企业”到经济社会可持续发展。环境立法在“小环保”定位之下，主要围绕规制企事业单位的污染行为和城市污染防治而建立制度体系。随着环境污染从城市到农村蔓延、生态环境破坏问题日益严重，新〉环境保护法》将定位扩展至“大环保”，并以促进经济社会可持续发展为宗旨建立了全面规制政府、企业事业单位、公民和社会的环境保护制度体系。

  （二）环境执法探索中国道路

  自1973年设立国务院环境保护领导小组开始，环境执法体制经历了从城乡建设部环境保护局到生态环境部、自然资源部的多次变革，但不变的是国家环境执法机关的地位越来越高、职能越来越强、执法方式越来越法治化、执法手段越来越丰富，走出了一条“从行政管制到多元共治、从单纯督企到督企督政、从分别执法到协同联动”的中国式环境执法道路。

  1.从行政管制到多元共治。《试行法》建立了以政府为主导的“命令一控制”型环境行政管制模式。1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》开始运用市场机制。据统计，2007—2016年’国家共出台343项环境经济政策，促进环境金融、环境税费、生态补偿、排污权交易等市场机制的运用。新《环境保护法》建立了“政府主导、企业主责、公众参与”的多元共治新体制：一方面规定地方政府的环境保护责任和监督义务；另一方面专章规定信息公开和公众参与，保护公众的知情权、参与权、表达权、监督权。与此同时，建立公益诉讼制度，鼓励多主体参与环境治理。

  2.从单纯督企到督企督政并重。随着立法范围和规制对象的拓展，环境执法也不再以企业为唯一对象，逐步扩大到监督地方政府。新《环境保护法》规定地方政府对本辖区的环境质量负责的义务后，不仅各单行法进行了相应修改，而且先后发布《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等党内法规，就环保督察、党政同责进行规定，为环保执法提供具体依据。

  与此同时，新《环境保护法》规定了按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等四项强制措施，赋予环保部门对企业更多的执法权，原环保部发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法，强化排污者的主体责任，为实施“最严格”环保执法提供法律法规依据。

  3.从分别执法到协同联动。我国在较长时期内推行“分工负责”的执法理念，法律赋予多个部门行使相关环境执法权。2009年4月，国务院办公厅转发原环保部、国家发展改革委等6部门制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，促进地方政府组织各有关部门加强配合，开展联合治污。国务院先后发布和批复《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》，要求建立联防联控机制。

  新《环境保护法》第20条明确规定跨行政区域的联合防治协调制度，推动各部门在法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调的制度。实践中，生态环境部、自然资源部与相关部门探索建立移送环境违法案件、共同发布技术指南等协同机制，与司法机关的公益诉讼前置通报、生态环境损害赔偿行政磋商与诉讼等衔接机制，推动了环境法的协同联动执行。

  （三）环境司法体现中国制度

  从2007年设立第一个专门环保法庭到2014年最高人民法院成立环境资源审判庭，启动了中国环境司法专门化的“快捷键”。司法机关将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环，始终服务和保障生态文明建设的大局，探索中国特色绿色审判道路、绿色司法理念，走出了一条体现中国司法制度特色的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的“绿色司法”之路。

  1.从地方实验到全国推行。从2007年清镇环保法庭设立到2014年最高人民法院环资庭成立，从2015年13个省、自治区、直辖市试点检察公益诉讼到2018年全面实施检察公益诉讼制度，中国走出了一条从下到上、从点到面的环境司法专门化路径。

  最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）一方面通过单独或联合发布司法解释、出台相关指导意见、发布典型案例等方式开辟中国的绿色司法道路，结合中国诉讼制度和司法体制改革创造出“二审或三审合一”“审执合一”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色职权主义审判机制，以更好适应环境司法的需要，体现参与式诉讼的特点。

  另一方面积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止令、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式，逐步形成遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念。

  2.从私益诉讼到三诉并行。环境司法逐渐形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行，专门化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。“两高”单独或联合制定相关司法解释，专门就社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级或地市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件规定专门审判程序和裁判规则。

  同时，针对部分环境资源案件仍然由传统审判庭和检察业务厅主管的情况，通过制定司法解释的方式为传统审判部门在审理相关案件时提供法律适用指导，统一裁判标准；通过发布典型案例为在传统案件中贯彻“绿色司法”理念提供指引。这些措施，既保证了环境司法满足环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件的审判专门化需求，也兼顾了相关案件在传统民事、刑事、行政诉讼架构内实现“环境保护”专业化调整。

  3.从审判独行到多元化解纠纷。环境司法机关积极探索与行政机关、专业机构、社会公益组织合作解决环境资源纠纷，建立环境刑事案件与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件和公益诉讼案件的诉调衔接、生态环境损害赔偿案件的诉商衔接机制，运用行政调解、人民调解等诉讼替代机制解决环境资源纠纷；在环境案件专门审判中邀请专业人员担任人民陪审员、专家证人等参与审判，在判决承担生态修复责任的文书中邀请专业人员审核生态修复方案或监督执行生态修复方案等，建立了既体现已有纠纷解决的体系规律、又彰显环境纠纷解决特点的多元纠纷解决机制。

  （四）环境治理弘扬中国文化

  随着环境法治建设的推进，环境法治宣传教育不断加强，全社会的环境保护意识日益提升，近千家环境保护社会团体和数以万计的环保志愿者积极参与污染防治、生态保护，提起环境公益诉讼，督促和协助政府依法行政。植根于“天人合一”“和谐共生”“勤俭节约”等中华优秀传统文化的“绿色消费”“低碳生活”“节能节水”理念逐渐融入公众生活，形成了“公众参与从无到有、环境治理体系从疏到密、环境法治教育从弱到强”的良好态势。

  1.公众参与从无到有。公众参与作为世界公认的环境保护原则，在中国的推行与国家对社会组织的定位密切相关。2006年、2007年原环境保护总局先后颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》及《环境信息公开办法（试行）》，以行政规章方式确认了公众参与。新《环境保护法》将“公众参与”作为基本原则加以规定后，原环境保护部出台《环境保护公众参与办法》，对依法、有序、自愿、便利的公众参与进行了具体制度安排。

  2015年最高人民法院、原环境保护部、民政部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，鼓励和规范社会组织提起环境公益诉讼。据统计，已有700多家组织经民政部审核获得提起环境公益诉讼的主体资格，截至2018年，全国法院已受理涉及全国29个省的300多件由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。环境公益基金会、自然和环境保护公益组织迅速发展，许多公益组织本着与政府合作精神积极提交环境保护立法意见、发布相关信息、参与自然保护，以各种方式加入生态环境保护立法、执法、司法和环境治理行动。

  2.环境社会治理体系从疏到密。政府改变“一家监管，亿人污染和破坏”的被动格局，与创新社会治理体系紧密结合，在基层治理中发挥环保公益组织和环保志愿者的积极作用，努力构建新《环境保护法》第9条规定的“共建共享共治”机制。

  一方面通过社区网格化、信息化建设，将“绿色消费”“低碳生活”理念融入社会主义核心价值观，通过传统戏曲、歌舞、曲艺等形式进行社区宣讲、现身说法，开展多种形式、丰富多彩的环境保护知识和环境法知识宣传；另一方面通过政府购买服务、项目委托等方式，鼓励社会公益组织和志愿者参与节能节水、垃圾分类、旧衣物回收等环境保护行动，发挥其在决策参与、执行指导与监督方面的治理功能，利用睦邻、友邻、善邻传统密织环境治理体系。

  3.环境法治专业人才培养从弱到强。1980年国务院环境保护领导小组与相关部门共同制定《环境教育发展规划（草案）》，将环境教育纳入国家教育规划。1981年国务院发布的〉关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确提出：“中、小学要普及环境科学知识。大学和中等专业学校的理、工、农、医、经济、法律等专业，要设置环境保护课程。有条件的院校，应设置环境保护专业。”

  1990年国务院学位委员会发布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》首次将“环境法学”列为法学二级学科，1997年学科名称调整为“环境与资源保护法学”，迄今全国已有16个博士学位授权点和100个硕士学位授权点，为环境法治建设培养了大量专业人才。

  三、中国经验：接续奋斗探寻环境法治规律

  新中国成立70年来，环境法治之所以取得巨大的历史性成就，归根结底是中国共产党带领全体人民不懈探索、接续奋斗的结果。而矢志不渝地推进法治建设、完善以宪法为核心的环境保护法律体系、推进环境治理体系与治理能力现代化、统筹协调环境法治建设国内国际两个大局是实现“良法善治”的必由之路。

  （一）矢志不渝地推进环境法治建设

  中国环境法治建设始终在执政党的直接推动下发展，中国共产党的几代领导集体为实现从物质文明到生态文明的飞跃付出了巨大的努力，习近平生态文明思想体现了环境法治发展的根本规律，为推进环境法治现代化提供了理论武装和行动指南。

  1.从物质文明到生态文明的飞跃

  生态文明的思想发展突出表现在对人与自然关系的认识上。新中国成立初期党和国家面临的历史任务是在千疮百孔的旧中国基础上抓紧建立新中国的工农业体系。因此，主张在认识自然的基础上利用和改造自然。1972年，在周恩来总理的直接推动下，中国派代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议并指示召开一次全国性的环保会议，为中国专门环境立法的起步奠定了基础。

  改革开放初期，面对十年“文化大革命”浩劫后百废待兴、百业待举的局面，党和国家开始认识到人与自然的关系是相互的，在提出“发展才是硬道理”的同时，也提出要尊重自然、按照自然规律来发展经济。邓小平同志明确指出“应该集中力量制定……其他各种必要的法律，例如……环境保护法”，为1978年“环境保护”入宪、1982年“生态环境”入宪和1979年《试行法》、1989年《环境保护法》的制定提供了思想先导。

  党的十二大在提出经济建设目标的同时，明确指出社会主义精神文明是社会主义的重要特征，是社会主义制度优越性的重要表现；在建设物质文明的同时，要努力建设社会主义精神文明。1992年联合国环境与发展大会后，江泽民同志明确提出必须把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓，强调要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系，为在环境立法和执法过程中贯彻可持续发展战略提供了理念指引。

  进入20世纪以后，随着我国经济社会的快速发展，与之相对应的是越来越大的人口资源环境压力，党和国家更加重视人与自然的和谐，对生态文明思想有了深入的思考。党的十六大正式将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”写入党的报告，同时明确了建设生态文明的内涵和任务是建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次在国家文件中提出“倡导生态文明”。

  在党的十七大报告中，胡锦涛同志详述了科学发展观的内涵并提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。党的十八大进一步提升了生态文明建设的战略意义和历史地位，强调“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，为全国人大启动和完成1989年《环境保护法》的修订及环境司法执法实践迅速发展注入了动力与活力。

  “生态文明”概念在中国诞生绝非偶然。它从国家治理角度表达了中国实施可持续发展战略的理念、政策与实践，为将国际可持续发展研究的最新成果用以深化中国生态文明建设的理论、战略与法律提供了广阔空间，也为中国环境法治现代化提供了理论基础。

  2.习近平生态文明思想指引环境法治现代化

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设成为“五位一体”总体布局中不可或缺的重要内容，“美丽中国”成为社会主义现代化强国的奋斗目标。

  2018年6月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，基于马克思主义哲学立场尤其是辩证唯物主义和历史唯物主义，对新时代中国为什么要大力推进生态文明建设、生态文明建设的理论意涵与未来愿景、生态文明建设实践的重大战略及任务要求等一系列核心问题进行了系统性阐述，构成了一个独立而完整的环境社会政治理论体系。

  习近平总书记反复强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。“最严”生态法治观既表明中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。其中蕴含的统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观、绿水青山就是金山银山的协同发展观、走生产发展生活富裕生态良好发展道路的科学政绩观、为人民创造良好生产生活环境和为全球生态安全作出贡献的执政为民观，彰显了强烈的理论自信和政治智慧，具有强烈的实践品格和为民情怀。“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为全党的意志、国家的意志和全民的共同行动。

  党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略，诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想。新时期我国生态文明建设和环境法治建设从认识到实践所发生的历史性变革、取得的历史性成就，归根于习近平生态文明思想的科学指引。

  （二）不断完善以宪法为核心的环境保护法律体系

  法治的前提在于有法可循，自1978年“环境保护”入宪以来，中国的环境立法进入了“快车道”。截至2018年，全国人大及其常委会通过环境资源等相关法律30多部，约占国家全部法律的十分之一。以宪法为核心的环境保护法律体系在理论与实践发展中不断完善。

  1.生态文明“入宪”为环境保护法律体系建设提供根本遵循

  自1978年《宪法》到1982年《宪法》，环境保护的国家目标条款体系得以建立。2018年《宪法》在既有体系基础上，通过宪法序言第7自然段增加“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“和谐美丽”等价值宣示予以原则性强化。与此同时，将“生态文明建设”规定为国务院职权，表明生态环境保护并非严格的法律保留事项。这些规定使宪法规范体系得到进一步充实，回应了加强生态文明建设的价值诉求。我国宪法采用“国家目标”而非“环境权”的规定方式，通过对国家权力课予不同层次的义务，满足“环境权入宪”的功能期待，为构建以宪法为核心、跨法律部门的协同性环境保护法律体系提供了根本遵循。

  2.整体主义思维为环境保护法律体系建设提供基础方法

  自1979年《试行法》将“合理利用自然环境，防治环境污染和生态破坏”确定为立法宗旨以来，虽然不同时期的环境法律对立法宗旨的表述有所变化，但环境立法的规制对象包括“自然环境保护，防治环境污染和生态破坏”的核心内容始终未变，经济社会与环境保护协调发展的理念始终未变。

  在具体立法中，始终把握环境法律关系具有重构主客体关系特殊性所呈现的“人一自然一人”结构，把握环境社会关系由既有社会关系派生、需由不同法律对同一社会关系进行调整的特性，以整体性思维构建了以宪法为基础、以生态环境保护专门立法为骨干、涵盖相关部门法中环境保护规范的“大环保”法律体系，确立了以环境规划、生态红线、环境影响评价、环境与健康风险评估为代表的事前预防类法律制度，以环境许可、环境监察、环保督察为代表的行为管制类法律制度，以生态补偿、排污权交易、环境行政指导为代表的激励指导类法律制度以及以生态环境损害赔偿制度、环境诉讼制度为代表的事后救济类法律制度，充分彰显了“山水林田湖草”系统治理的整体主义方法论。

  3.法律与政策的相互协调转化为环境保护法律体系建设提供制度工具

  中国环境法律体系最具特色的属性在于环境立法和环境政策的相互协调转化。一些行之有效的环境法基本制度比如“三同时”制度、环境影响评价制度等都经历了“政策提出—试行探索—立法确认”的政策法律化过程。这既可以充分发挥环境政策应对环境问题的及时有效性，并将经过实践检验的政策上升为法理制度；也可以更好地保证在法律的框架下通过实施具体可操作的环境政策加以执行和落实。“兼采源自政治系统的环境政策之长，通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局……”

  （三）坚定推进环境治理体系与治理能力现代化

  70年来，中国环境法治的一个鲜明特征就是不断探索适合我国国情的环境法治路径，通过各种途径和形式，促进环境治理体系与治理能力的现代化。

  1.立足国情推动环境法治进程

  环境法治的完善要全面系统，但因国情需要，党和政府针对不同阶段和时期，立足我国经济社会发展现状、环境问题的特性、公众需求的不同，实行了有计划、有侧重的环境法治策略。

  一方面，通过宪法、法律和政策进行顶层设计，为推进环境法治工作指明方向；另一方面，通过试点示范、重点突破等方式，探索处理环境与发展关系的方法与途径。在宪法确定的环境保护国家目标之下，无论是环境保护法从试行到正式颁布，还是环境司法的先行先试，抑或是环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点、生态文明建设试点示范区等经验积累，都为新时代环境法治发展提供了丰富实践养分。

  2.促进环境管理向环境治理转变

  我国自《试行法》开始，建立了以政府为主导、以行政机制为主的环境管理体制和法律制度。随着中国特色社会主义市场经济的发展，以行政机制为主的环境管理体制弊端逐渐暴露，我国开始探索市场机制和多元共治机制。在法律上逐步确立了排污收费、生态补偿、排污权交易、环境税、绿色核算、生态责任审计等经济措施，发挥市场机制的作用。

  与此同时，改革行政“命令一控制”型管理方式，完善公众参与制度，鼓励企业和社会公众参与生态环境保护；修订相关法律，完善诉讼制度，充分发挥司法机关在生态环境保护中的功能与作用，建立了行政约束、市场激励、法律规范和技术支撑并举的环境治理新体制。

  3.生态环境行政机构持续提升管理能力

  自1973年成立国务院环境保护领导小组办公室，我国的专门环境保护机构历经多次机构改革并不断升格，但历次改革并没有真正解决“环保不下河，水利不上岸”的“部门分工也分家”问题以及中央与地方的事权配置失衡问题。

  新《环境保护法》确立了生态环境保护统一监管体制并授予强制执法权，推进环境监管能力的提升。2015年国家出台的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制，完善行政执法和环境司法的衔接。

  2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定组建自然资源部和生态环境部。自然资源部着重履行“两统一”职责，即统一自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用；统一国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复。生态环境部则把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，为提升环境监管能力创造了良好条件。

  （四）统筹协调环境法治建设国内国外两个大局

  中国环境法治70年的发展，既在立足中国实际的基础上合理借鉴国外成熟的制度成果和先进经验，又积极参与和引领全球环境治理，努力共谋全球生态文明建设。

  1.坚持中国环境法治的国际格局与全球视野

  中国的环境法治与世界同时起步，也深受国际社会环境保护理念与法律的影响。改革开放的进程中，市场经济体制的建立、全球市场的融入、国际环境保护的蓬勃发展对推进中国环境法治具有十分重要的作用。《我们共同的未来》研究报告提出的可持续发展原则、《联合国海洋公约》中的预防为主原则、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》提出的风险预防原则、《人类环境宣言》关于环境民主的强调、联合国经济合作与发展组织环境委员会提出的污染者负担原则等国际环境法原则或理念，陆续被我国吸收、借鉴。

  世界范围内的环境立法有三个高潮，其中1972年斯德哥尔摩人类环境会议前后，西方各发达国家纷纷制定环境保护基本法并在宪法中规定环境保护的内容；1992年里约热内卢人类环境与发展大会前后，世界各国按照可持续发展理念重新审视原有环境立法或者制定新的环境法，一些国家开始制定或者编纂环境法典；2002年约翰内斯堡首脑会议前后，世界各国根据联合国千年发展目标，细化和完善国内环境立法。中国的环境立法基本上实现了与世界“同频共振”。

  1982年到1990年，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等10部法律。1993年到2003年全国人大常委会制定、修改了《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》等14部法律。2003年到2013年全国人大常委会制定和修改了《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《可再生能源法》等11部法律。在不同时期的立法中都吸收和借鉴了国际社会可持续发展研究的最新成果，其中一些法律是中国为落实可持续发展战略而制定。

  2.共谋全球生态文明建设大计

  实现可持续发展目标，既涉及国内发展方式的深刻转变问题，又关涉中国承担国际责任、引领世界各国共同应对生态环境挑战问题。多年来，中国积极参与全球环境治理，取得了巨大成就。特别是十八大以来，通过加强环境法治建设，推动我国生态环境保护实现从理性认识到实践创新的巨大飞跃，取得了举世瞩目的成就，为全球生态文明建设贡献了中国经验、中国智慧、中国力量。

  与此同时，中国以应有的大国责任和担当精神积极参与推动全球环境保护事业的发展，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，向联合国交存《巴黎协定》批准文书，积极履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约；实现消耗臭氧层物质的淘汰量达到发展中国家总量的50%以上，成为对全球臭氧层保护贡献最大的国家。

  在气候变化国际合作方面，中国认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。在“一带一路”建设中与相关国家互助合作，开展造林绿化，共同改善环境，为维护全球生态安全贡献中国力量。越来越多的美国科学家和环保人士“日益把希望的目光从美国转向中国，将中国视为领导这场反对气候异常变化战斗的领袖”。

  四、展望未来：勇毅笃行建设美丽中国

  新中国成立70年来，环境法治建设取得了巨大成就，实现了历史性飞跃。科学立法保证良法善治，严格执法维护法治权威，公正司法确保公平正义，公众参与提振社会文明。尤其是党的十八大以来，以法治思维和法治方法推进生态文明建设已纳入党和政府治国理政的常态性议事日程，生态文明建设的顶层设计与制度体系构建进展迅速，“四大战略部署”扎实推进，生态环境质量持续改善，绿色发展取得明显成效。

  但是，当前生态环境质量状况和“建设美丽中国”的既定目标都在严肃地告诉我们：生态文明法治建设仍然“挑战重重、压力巨大、矛盾突出”，处于“关键期”“攻坚期”“窗口期”的“三期叠加”，“我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎”。

  生态文明建设关系到党和政府“全面建成小康社会”的政治承诺，关系到新时代中国特色社会主义现代化目标的全面实现，关系到中华民族文明的永续发展，意义重大、影响深远。这需要我们以更大的决心、更久的定力、更强的恒心、更高的能力推进环境法治建设。新时代环境法治面临着新的挑战和机遇，“美丽中国”目标呼唤环境法治现代化。

  （一）实现环境权“入宪”

  大力推进生态文明建设本质上是党和政府对新时代已经发生的社会基本矛盾变化和广大人民群众对美好生活新向往的主动回应，即努力提供更多优质生态产品，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。这种回应在法律上的一个重要体现就是以宪法形式确认当代及今后世代中国公民享有在良好环境中生存的基本权利并承担保护环境的义务，进一步完善环境宪法规范体系。

  通过环境权“入宪”，在宪法确定环境保护国家目标的基础上，确定以保障公众生命健康为核心的环境保护价值取向，促进我国环境治理由质量管理向风险预防的转型升级，既可以为完善公民环境权益保护的各类法律制度提供明确的宪法保障，又可以为公民要求国家维持有利于人民生存的生态红线、承担积极改善环境质量义务提供宪法依据，也可以为社会主体负有保护环境、不侵害环境义务提供宪法基础。

  （二）启动环境法典编纂

  自1978年以来，我国已制定了37部环境保护相关法律和数以千计的法规和规章，环境立法体系基本形成。但是，由于缺乏统一的立法思路，环境法并未形成有效的法律体系。各种法律制度之间既呈现明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾，也存有诸多疏漏。尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白，实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制也缺乏相关法律制度支撑，这些问题已直接影响生态环境保护法律实施的效率与效能。

  为妥善解决这个问题，编纂环境法典是可行且具有比较优势的环境立法体系化方案。一方面，通过法典编纂，按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视，将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一，推动生态环境法治的现代化。另一方面，充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义，以环境法典编纂作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

  （三）完善环境与发展综合决策机制

  加强生态文明建设，目的是解决中国的不可持续发展问题；将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程，本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。但是，环境保护与经济发展之间的关系“错综复杂”，只有两者间达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。

  协调与平衡这两者之间的关系，需要从法律上建立和实施环境与发展的综合决策机制，即在决策过程中对环境、经济、社会进行统筹兼顾，并通过制度化方式对决策内容、程序和方式做出明确规定，确保将环境因素纳入各项决策的考量因素之中，实现科学决策、协调发展。

  新《环境保护法》通过相应的制度安排，初步建立了环境与发展综合决策的法律机制，但该机制的运行并不乐观。从中央生态环境保护两轮督察发现的问题看，主要根源是处理环境与发展关系上的认识偏差、行为偏离。生态环境部和自然资源部的组建，一定程度上解决了统一监管问题，但并不能从根本上解决将“绿色发展”理念与措施贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的问题。因此，必须更好发挥法律与政策相互协调转化的优势，完善环境与发展的综合决策机制，促进环境治理水平和治理能力现代化。

  （四）形成中国特色的“绿色”司法制度体系

  经过五年多的发展，我国环境司法专门化继续深入，环境司法的专业化水平进一步提升，生态文明建设背景下司法的生态转向清晰可见。但不容否认的是，环境司法的探索主要还在实践层面，理性系统的“绿色司法”制度尚未真正形成，亟须通过修订法律、出台司法政策和司法解释，明确环境司法组织的性质、任务、组织体系、组织与活动原则及其工作制度，建立环境侦查制度、环境检察制度、环境审判制度、环境纠纷多元化解制度、环境法律服务制度等，切实解决环境司法制度与已有司法制度的体系化、协调性问题。

  在司法体制改革过程中，要进一步完善环境司法体制和工作机制，确保公正司法，切实维护公众环境资源权益，打击生态环境犯罪行为，监督生态环境行政行为，维护生态环境公共利益，为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障，积极回应人民群众对环境司法的新期待新要求。

  （五）以法治方式提升生态文化素养

  建设美丽中国的核心是形成绿色发展方式和生活方式。生态文化是生态文明建设不可或缺的“软实力”，也是环境法治得以实现的“生态环境”。生态环境保护的启迪，源于文化的觉醒；生态环境保护的推动，得益于文化的自觉；生态环境保护的成果，在文化融入中提升。

  当前，严峻的环境状况和环境风险已无法回避，社会整体“对环境保护认同度较高、认知度不足、践行度较低”和“对环境需求较多、付诸行动不够”的状态必须改变，迫切需要以法治方式推进生态文化建设，将新《环境保护法》以及相关法律法规已经规定的政府、学校、社区、新闻媒体、公民个人的环境文化建设责任和义务落到实处，切实采取措施开展多种形式的环境文化教育和宣传。

  我们应结合中国生态文化传统，吸收当代自然科学和人文社会科学知识，开展综合教育、持续教育、终身教育，提升全社会的生态知识教养、生态伦理教养、生态审美教养、生态行为教养；要进一步培育和激励广大公众自主创建生态文明的能力，把生态文化教育所获得的知识、道德、智慧和所有能力应用于每一个人的生存方式中，通过每一个人自觉积极地发挥其在日常生活中的最大作用，促进生态文明中国社会模式的发展成熟。

  （六）讲好中国可持续发展的法治故事

  可持续发展是中国与世界共谋生态文明建设的最大利益契合点和最佳合作切入点，是破解当前全球性问题的“金钥匙”。与西方国家后工业化文明不同，中国的生态文明是要用生态文明的原则来改造传统意义上的工业文明，实质是中国特色的可持续发展。

  这种发展既不是沿袭传统的工业文明，也不是提前进入西方国家的后工业化文明，而是结合中国社会主义初级阶段的国情，走生态化的工业文明道路。中国的环境法治既植根于中国的可持续发展道路、发展方式，也为中国的可持续发展道路、发展方式保驾护航，具有鲜明的中国特色。

  用国际可持续发展的“法言法语”解读中国的生态文明理念、法律与实践，有助于引领全球环境治理，为推进联合国2030全球可持续发展目标的实现贡献中国方案、中国力量。与此同时，将国际可持续发展法治研究的新成果新思想融入“美丽中国”建设，也可以深化我们的生态文明理念、战略与政策，完善环境法治，推动实现中国特色社会主义现代化。