二元诉讼模式下生态环境修复责任履行的可行性研究

 

　　【作者简介】胡静，中国政法大学民商经济法学院教授；崔梦钰，中国政法大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。

　　【基金资助】本文系教育部人文社会科学研究一般项目“污染场地修复责任性质及其实现机制研究”（17YJA820008）阶段性成果。

　　【文章来源】本文原刊载于《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年第6期。

　　摘要：无论采取何种诉讼模式或者获得何种判决结果，只有环境修复活动完成并符合修复目标，才意味着环境修复责任的最终实现。实践中的赔偿款多数并未用于环境修复，有必要研究环境修复责任履行的可行性。我国现行环境修复责任的实现以司法为主导并呈现为环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的二元诉讼模式。环境民事公益诉讼之下，影响环境修复可行性的赔偿金的“认领”和环境修复的专业性这两个难题无法通过其履行手段加以化解，相比之下，这两个难题在生态环境损害赔偿诉讼模式下相对更容易化解。因此，生态环境损害赔偿模式在生态环境修复责任的履行方面更具有可行性。相应地，针对同一生态环境损害行为提起两类诉讼时，从可行性角度考虑，行政机关不能缺席，应以生态环境损害赔偿诉讼模式为主。

　　关键词：环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿生态环境修复责任履行可行性

 

　　目录

 

　　引言

　　一、我国环境修复责任的实现模式

　　(一)环境修复责任实现的二元诉讼模式

　　(二)环境修复责任诉讼判决的特点

　　二、环境民事公益诉讼模式下环境修复的执行手段

　　(一)赔偿金的存放和管理

　　(二)环境修复的执行

　　三、民事公益诉讼模式下环境修复执行手段的可行性分析

　　(一)环境损害赔偿金使用和管理困境难以纾解

　　(二)环境修复执行困境难以纾解

　　四、生态环境损害模式下环境修复的执行手段

　　(一)赔偿金的存放和管理

　　(二)环境修复的执行

　　五、生态环境损害赔偿诉讼模式下环境修复执行手段的可行性分析

　　(一)行政机关作为原告对赔偿金拥有支配权

　　(二)行政机关在环境修复执行方面具有专业性

　　(三)行政机关提起的生态环境损害赔偿便于和其兜底责任衔接

　　六、结论

 

　　引言

　　生态环境修复是和环境自身的损害联系在一起的。环境自身的损害，其概念名称和表述莫衷一是，但都在和传统损害（人身损害、财产损害）相对的意义上使用，指对环境要素造成的损害，并不包括经由环境要素损害导致的人身和财产等传统民事权利损害。本文用生态环境损害或环境损害来表达环境自身的损害，二者没有区别。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。环境修复或生态环境修复作为对环境损害的救济，是指通过采取修复措施，恢复受损环境要素或者其环境功能的行为。

　　环境修复或环境损害赔偿是当下的司法实践热点。多数有关环境修复或环境损害赔偿的诉讼以原告胜诉告终，但胜诉之后环境修复责任的履行并非如案件的高胜诉率一样令人鼓舞。很多环境民事公益诉讼判决支持的赔偿金放在法院的执行款或者当地设立的专项财政账户上，并未很好地管理并使用起来。随着公益诉讼案件结案数量的增加，赔偿款的使用和管理日益成为环境公益诉讼实践顺利开展的瓶颈。赔偿金是修复的资金保障，修复的过程也是使用赔偿金的过程，这二者可谓一体两面的关系。赔偿金没有得到正常使用伴随着环境修复没有得到正常执行。环境类案件无论是采取判决结案还是调解结案亦或其他，裁判的有效执行是关键。无论判决支付环境损害赔偿金还是径直判决修复环境，只有环境修复活动完成并符合修复目标，才意味着环境修复责任的最终实现。环境修复责任的实现包括环境修复责任的确定（或判决支付赔偿金或判决修复环境）和责任确定之后的履行两个环节，本文主要讨论如何打通第二个环节。眼下不乏关注环境修复责任履行困境并提出解决对策的论文，但从可行性角度对修复责任的履行加以系统研究尚有付阙如。

　　笔者以为，要从根本上解决修复责任执行困境，应当将环境修复置于公法框架之下，将行政机关的执法作为环境修复的主要手段，辅之以环境行政公益诉讼加以监督。不过，本文研究在环境修复的公法框架缺失的前提下，如何在现有制度框架下履行环境修复责任的问题。本文先根据法律实践得出环境修复责任的实现以司法为主导并呈现为环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿诉讼的二元诉讼模式的判断，然后梳理这两类诉讼模式下环境修复责任履行的手段，并分别分析各自的可行性，得出生态环境损害赔偿诉讼更具有可行性的结论，最后，从可行性角度，对两种诉讼之间的衔接提出建议。本文在修复责任履行缺乏国家层面的具体法律制度指引的情况下，从地方司法实践中概括出制度经验和缺失，通过比较，尝试析出更为理性的路径选择。各地情况有所不同，各地出台的解决方案也不尽相同。不过，各地遇到的修复责任履行困境并无本质区别，即修复责任囿于行政机关、司法机关、环保组织与污染者权责配置不合理而难以实现。问题的同质性为提出总体的解决方案提供了可能。

　　一、我国环境修复责任的实现模式

　　(一)环境修复责任实现的二元诉讼模式

　　根据目前有关立法、司法解释和规范性文件，以起诉主体为划分标准，可将我国环境修复责任的实现方式分为以下三种。

　　1.环保组织提起的环境民事公益诉讼

　　2012年8月修订的《民事诉讼法》第55条最早在法律层面确立了环境公益诉讼制度，明确“法律规定的机关和组织”可以向人民法院提起诉讼；2014年4月修订的《环境保护法》第58条进一步明确了有权提起环境民事公益诉讼的环保组织的条件。2015年1月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，较为详细地规定了此种类型下生态环境修复费用以及修复责任的承担方式，其中第15条和第20条将恢复原状作为生态修复责任的方式。从该解释本身对环境修复责任的类型规定来看，法院可以判决被告将生态环境修复到损害之前的状态和功能，无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式；在选择修复环境和金钱给付上，该解释规定法院可以在判决被告修复生态环境的同时确定其不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用，也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

　　2.检察机关提起的环境公益诉讼

　　2015年7月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》；2015年12月，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）；2016年2月，最高人民法院印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院实施办法》）；2017年6月修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别明确规定了检察机关提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。2018年3月1日，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察院提起公益诉讼的司法解释》）发布。

　　根据以上文件，检察机关有权提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。从起诉条件和范围来看，检察院提起民事公益诉讼有前置条件，《民事诉讼法》和《法院实施办法》都规定了检察机关针对损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以提起民事公益诉讼。从环境民事公益诉讼角度看，检察院是作为环境公共利益维护的替补者。

　　检察机关也可以提起行政公益诉讼。从现有的法律实践看，法院作出的主要判决类型是确认行政行为违法和要求行政机关履行法定职责。理论上而言，行政机关履行法定职责包括责令环境污染者和破坏者修复环境。不过，我国环境立法和执法长期以来偏好行政处罚而忽视责令改正的行政命令，导致“重处罚、轻改正”；在环境行政命令内部，又侧重改正违法行为本身，忽视消除环境危害后果，如环境修复。因而，检察院提起的行政公益诉讼并不能直接导致环境修复。有鉴于此，本文不将检察院提起的行政公益诉讼其作为实现环境修复责任的方式加以讨论。

　　3.政府提起的生态环境损害赔偿诉讼

　　中共中央办公厅与国务院办公厅于2015年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》；2017年12月发布《改革方案》，明确了生态环境损害赔偿权利人，规定国务院可授权省级、市地级政府作为该行政区域内生态环境损害赔偿权利人。该《改革方案》工作原则之一即要求赔偿义务人修复受损环境，无法修复环境的，以货币赔偿替代环境修复。该类诉讼虽然具有维护公共利益的功能和效果，鉴于《改革方案》中并未将其确定为公益诉讼，笔者尊重《改革方案》，不将其纳入公益诉讼。

　　由此可见，我国环境修复责任实现是司法主导，而且呈现为二元诉讼模式：环保组织或检察院提起的环境民事公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。

　　(二)环境修复责任诉讼判决的特点

　　无论是环保组织、检察院还是政府提起的针对污染者和破坏者的诉讼

　　都是请求责任者修复环境或赔偿损失以修复环境，通过执行生效法律文书以实现修复环境的目的。在聚法案例数据库中以“环境民事公益诉讼”进行全文搜索，检索出从2012-2018年一审判决书共90份。通过对90份判决书裁判结果进行统计，除5件行政诉讼之外的85份裁判文书，类型包括了环境民事公益诉讼、环境刑事附带民事公益诉讼和1例与民事公益诉讼合并审理的生态环境损害赔偿诉讼。有81份判决涉及对环境损害的弥补，其中判决被告既承担金钱损害赔偿责任又判决其修复环境的（包括异地补植和处置危险废物等）共12例，占比14.8%；判决被告只进行环境修复的（包括判决被告不履行修复义务之后再进行损害赔偿的）共24例，占比29.6%%；判决被告只承担损害赔偿的有45例，占比55.6%。通过统计发现，在对环境损害的弥补方面，法院作出金钱损害赔偿的判决远远超过环境修复判决。

　　和普通的民事（私益）诉讼判决相比，环境修复判决具有如下特点。

　　第一，限定环境损害赔偿金用于环境修复的用途。普通民事诉讼判决赔偿金支付到原告账户，不会确定赔偿金用途；环境修复诉讼判决除政府提起的生态环境损害赔偿诉讼之外，往往不会要求将赔偿金支付到原告账户，且要求该赔偿金用于修复或者对如何使用提出要求。

　　第二，环境修复判决执行难度大。普通民事诉讼判决中与环境修复最具有可比性的是恢复原状。法院作出普通民事诉讼判决后通常不会说明如何恢复原状；修复环境的判决通常要求按照已经确定的修复方案修复，或者要求被告制定修复方案并加以实施。普通民事诉讼中作为物权请求权内容之一的恢复原状较为容易判断，也容易执行，是否执行到位，法官基本可以自行判断；环境修复的救济对象、标准、方式等各方面都不同于民法上的恢复原状，鉴于损害较难认定，修复难以达到妥当程度，其早已超过普通民法要求恢复原状的范畴。不难看出，和普通民事诉讼判决相比，环境损害诉讼判决的执行难度显著增加。因此执行手段直接关系到环境修复责任是否得到顺利履行。

　　虽然环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的诉求或者判决类型相同，但两种模式在判决执行上差异甚大，这也是本文的主旨观点所在，下文分别加以讨论。

　　二、环境民事公益诉讼模式下环境修复的执行手段

　　为促进判决书、调解书等生效法律文书的顺利执行，司法实践从赔偿金的存放、管理和修复环境两个方面探索并发展出一些执行手段。

　　(一)赔偿金的存放和管理

　　1.赔偿金的存放

　　最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发201411号）第14条提出探索设立环境公益诉讼专项基金，专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益，同时对赔偿金存放账户设置也提出要求，避免原告对赔偿金获得如私益诉讼中的支配权。相对于该意见的原则性要求，有些地方规范性文件和有些判决在操作层面探索赔偿金的存放，归纳起来主要有以下三种模式。

　　（1）支付到法院专门账户

　　实践中一些诉讼判决要求将损害赔偿金存放至法院管理。衢州瑞力杰化工有限公司环境污染责任纠纷案中，判决要求将环境修复费用和环境服务功能损失费用交付至开化县人民法院执行款专用存款账户。

　　（2）支付到环保公益基金账户

　　昆明、常熟、烟台等地方专门设立了环保公益基金，将生态环境损害赔偿款项或修复费用纳入基金。《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》规定环境公益基金来源之一即是“人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金”。在中华环保联合会诉江苏顺驰拉链有限公司、游安豹等环境民事公益诉讼案中，法院判令被告将生态修复费用支付至常熟市环保公益基金专用账户。在烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯水和土壤污染损害公益诉讼案中，法院判决被告在烟台市环境保护局的监督下处置废物以及修复环境，逾期未完成则赔偿处置费以及环境修复费用，并支付至烟台市环境公益诉讼基金账户。

　　（3）支付至当地政府财政账户

　　江苏省环保联合会与被告德司达（南京）染料有限公司环境污染民事公益诉讼案中，法院判决将环境修复费用交付至江苏省环境保护厅账户。盛传艮、李振波非法捕捞水产品刑事案件中，判决由法院将环境损害赔偿款汇缴至洪湖市财政局专用账户。山东省聊城市人民检察院诉路荣太民事公益诉讼案中，法院判决路荣太在判决生效后十日内，将污染治理及生态修复费38400元支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户（该账户为政府财政账户）。

　　2.赔偿金的管理

　　已经支付到指定账户的案件赔偿款尚未有效用于环境保护公益项目的，面临如何管理、使用和监督的问题。若环境民事公益诉讼胜诉的赔偿金中的款项不被动用，环境修复的工作自然也无从开展。一些地方颁布了公益诉讼专项资金管理的暂行办法，普遍采用设立专户的形式，由行政机关或者司法机关管理资金的使用。

　　根据《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金可以作为救济资金的来源，用途包括对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复的费用；救济资金的使用应当申请，申请材料由环保局负责受理。该办法还规定“修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用，以人民法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限”。但对于由谁申请环境修复费用，没有规定。《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》（以下简称《泰州办法》）规定资金账户是泰州市财政局；资金运行严格实行“收支两条线”管理，由资金使用方提出申请（其中涉及环境修复费用的由使用地人民政府或其授权的相关行政主管部门提出申请），市环保局审核，经市政府同意后由市财政局拨付，并报市中级人民法院、市人民检察院备案。可见，昆明市、泰州市的资金的使用主要由环保局负责管理审核。

　　与昆明市、泰州市不同，遵义市资金管理暂行办法规定的管理者为市中级人民法院。根据《遵义市环境公益诉讼专项资金管理暂行办法》（以下简称《遵义办法》），资金的支付对象（申请人）有：提起环境公益诉讼的机关单位、环保公益组织（原告）；环境公益诉讼案件中承担生态环境修复方案编制、鉴定评估以及实施生态环境修复等的第三方修复治理单位；参与环境公益诉讼案件应急处置、清除污染相关的其他主体。对申请使用因环境公益诉讼案件需进行生态环境修复或者为消除危险、预防污染扩大而产生的清除污染物、应急处置等费用以及生态环境修复方案制定、修复效果后评估等合理费用，由申请人填写专项资金申请表，并提交委托合同、资金使用方案及相关合同、协议等材料。经市环保、国土、林业、水务、农业等部门在其职权范围内对修复治理方案的可行性及资金使用的合理性进行审查后，报市中级人民法院审核同意后拨付。可见，与诉讼程序相关的费用由法院作出审查，而关于生态修复相关的费用则需要先经过行政机关审核，之后再报法院审核支付。

　　上述文件对管理人、资金来源、申请人、申请审核程序等作出了规定，但申请之后的资金如何使用，由谁监督环境修复的实施和验收，文件中并没有进一步明确。

　　(二)环境修复的执行

　　环境修复活动具有环节多、时间跨度大、牵涉主体众多、专业性强等特点。跟资金存放和管理相比较，环境民事公益诉讼下修复受损环境遇到的法律与实践难题有过之无不及。为克服实践中的障碍，司法实践进行了如下探索。

　　1.根据明确具体的环境修复方案修复

　　具体分为两种。一是在判决中附有修复方案，将环境修复责任具体化、规范化。中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会等生态环境破坏侵权案中，法院建议被告提供替代性修复方案。被告在案件审理期间对方案进行了具体设计和网上公示，未有人提出异议。法院遂判决被告依据该替代性修复方案进行环境修复。二是根据法院认可的修复方案确定赔偿金数额。中华环保联合会诉张建春环境污染民事公益诉讼案中，法院在组织双方当事人对修复方案充分质证的基础上，从修复环境实际需要出发，兼顾成本经济原则，由法院审查确定合理经济的修复方案，从而认定污染场地修复费用金额。

　　2.委托第三方修复

　　鉴于环境修复具有高度的专业性，参照环境污染治理的第三方治理模式，有必要将第三方模式引入生态环境修复。按照《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境。在常州市环境公益协会诉储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司等土壤污染民事公益诉讼案中，判决生效后，一审法院组织检察机关、环境保护行政主管部门、鉴定机构以及案件当事人共同商定第三方托管方案，由第三方具体实施生态环境治理和修复。

　　3.法院监督执行

　　贵阳清镇市人民法院出台了《环境保护法庭环保案件回访制度》，对于民事案件的执行，回访的内容主要是判决义务是否履行，比如责任者是否对污染进行治理、整改等。在贵阳两湖一库案中，法院就运用了执行回访制度，法官全程介入案件的履行和执行工作，主动了解案件执行的进度、效果和困难，及时与各方沟通，帮助处理执行中的困难，通过司法的说服教育和强制威慑作用，为环境保护工作保驾护航。在中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境侵权案中，法院判决被告开垦种植城市绿地，由法院全程参与监督和验收，并监督景区管委会进行树木的缺陷期养护。

　　4.原告监督执行

　　清镇市生态环保联合会等诉贵州省A市铝矿厂等矿山大气污染责任案，经法院主持调解，双方自愿达成以下协议：（1）被告进行技术整改并接受原告清镇市生态保护联合会、原告北京市朝阳区自然之友为期2年的监管；（2）被告的异地恢复责任，由原告北京市朝阳区自然之友对其进行3年监督，确保异地恢复林木成活率达90%以上。也有检察院监督的案例。在铜仁市人民检察院诉湘盛公司、沃鑫公司土壤污染责任民事公益诉讼案判决发生法律效力并移送强制执行后，当地政府已经启动对涉案污染土壤的管控工作，检察院对后续工作依法履行监督职责。

　　5.独立的第三方监督执行

　　根据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对生态环境损害修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机构进行鉴定。贵阳公众环境教育中心诉被告贵州省清镇A瓷业有限公司环境污染责任案中，法院引入第三方监督机制，即由原告、被告和第三方贵州省贵阳市生态文明基金会签订监督协议，由第三方对被告进行为期1年的监督，在第三方和法院、环保部门的合作之下，被告最终按照治理方案完成了整改。在这个过程中，第三方发现整改不到位的，法院接到反馈后邀请环保局约谈被告以按时完成整改。该案中，即便环保局不是诉讼当事人，但整改责任的落实并没有离开环保局的参与。

　　6.行政机关参与执行

　　根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条的规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。根据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，必要时人民法院也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境；对生态环境损害修复结果，必要时可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。

　　上述文件要求行政机关应当在确定生态环境修复费用、修复活动的组织、修复结果审查等方面给予配合。司法实践中法院要求行政机关监督修复执行，具体形式归纳为如下几种。

　　（1）环保局审核修复方案

　　在江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案中，法院判决被告许建惠、许玉仙于判决发生法律效力之日起30日内,委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案,提交常州市环保局审核通过后,60日内实施。

　　（2）环保机关验收

　　郴州市人民检察院与武汉创盛环保科技有限公司、黄文、曹盛有、曹德威、王早新、王建福环境污染责任纠纷案中，法院判决被告于判决生效后三个月内处置好倾倒于临武县境内的危险废物，消除危险，并修复被损害生态环境，并由环保部门验收合格。

　　（3）行政机关监督执行

　　上述两案确定了监督的具体方式如审核修复方案和验收，也有判决监督但并不指明具体方式的案例。无锡市锡山区人民检察院诉李某、刘某破坏道路交通环境公共安全案中，法院判决被告补种杨树，补种树木以及管护期间，由无锡市锡山区农林局负责监督。

　　在判决的落实上，一些地方法院积极推动多方参与的监督机制。根据重庆市高级人民法院出台的《关于办理环境公益诉讼案件的若干规定》，人民法院可以委托负有环境保护监督管理职责部门或者原告、独立第三方监督被执行人履行义务情况；对生态环境损害修复结果，必要时人民法院可以委托具有相关资质的机构进行鉴定评估并予公示结论，负有环境保护监督管理职责的部门应当予以协助。需要指出的是，上述案件中，多种促进修复执行的手段常常合并使用。

　　三、民事公益诉讼模式下环境修复执行手段的可行性分析

　　判决赔偿环境损害赔偿金案件的执行分为两个阶段。第一阶段，申请人是原告，被执行人是被告，被告应当支付赔偿金，赔偿金金额明确，法院执行困难不大；第二阶段是运用赔偿金开展修复工作。环境修复责任实现的困境主要出现在第二阶段，即很多损害赔偿金在支付到位后“躺在”账户并未被用于环境修复。民事公益诉讼模式下环境修复责任履行的困境体现在损害赔偿金的使用和管理以及修复责任执行这两方面，以下从可行性角度分析并得出判断：民事公益诉讼模式下该困境几乎不可纾解。

　　(一)环境损害赔偿金使用和管理困境难以纾解

　　1.相关主体对赔偿金使用的资格和心理

　　该困境的形成可以从各方主体对赔偿金使用的资格和心理角度加以观察。

　　（1）资金的申请人

　　法院判决支持的损害赔偿金并没有支付给作为原告的环保组织或者检察院。于是产生了谁有权申请使用资金的问题。由于被告已经支付赔偿金，履行法院判决后，丧失对赔偿金的处分权，不再承担修复责任。关于申请人的规定，当下的做法并不统一。有些地方如昆明和绍兴出台的资金使用的规范性文件并不明确申请人。但这种模糊化的立法技术意味着资金无使用主体，不利于生态损害赔偿金的有效管理，也意味着难以实现最终修复目的。一些地方性文件明确了申请人，可总结为如下主体：（1）提起环境公益诉讼的机关单位、环保公益组织（原告）（如《遵义办法》）；（2）环境公益诉讼案件中承担生态环境修复方案编制、鉴定评估以及实施生态环境修复等的第三方修复治理单位（如《遵义办法》）；（3）参与环境公益诉讼案件应急处置、清除污染相关的其他主体（如《遵义办法》）；（4）人民政府或其授权的相关行政主管部门（如《泰州办法》）。下文逐一分析原告、第三方、行政机关与其他主体。

　　对于原告申请使用赔偿金，可以从对赔偿金实体权利和程序权利角度观察。提起诉讼、提出生态环境损害赔偿的请求，是法律赋予原告的程序性权利，但原告并不享有对生态环境利益的实体权利，因此缺乏对用以修复受损环境的金钱给付的处分权。第三方修复治理单位是运用专业技能提供修复服务的主体，其申请资金的依据是与修复义务主体之间的合同约定；参与环境公益诉讼案件应急处置、清除污染相关的其他主体，申请的依据是指向修复义务人的不当得利或无因管理之债。两者申请的依据不是基于修复责任，因此并非真正意义上的申请人。政府并非环境民事公益诉讼的当事人，作为申请人直接享有诉讼后金钱给付的利益也有名不正言不顺之虞。

　　有申请修复资金的权利的主体也有使用资金完成修复工作的义务。因此，谁申请使用赔偿金，谁就是环境修复的债务人。申请人在使用赔偿金后实质上变成了第二阶段修复环境的执行债务人。如果赔偿金使用过之后，环境并没有得到修复（赔偿金计算方面的科学性和合理性将会令这种现象的发生成为大概率事件），申请人就处于非常尴尬乃至被指责的地位。当然，如果立法规定原告在胜诉后承担必须申请使用赔偿金的义务，似乎可以解决该困境，但如此一来，原告恐怕会重新评估提起民事公益诉讼的意愿。

　　（2）赔偿金的管理者

　　在法院账户、财政账户、基金账户的管理者看来，这笔赔偿金只是暂存在该账户，管理者无权使用，尤其在缺乏使用规范时，这笔资金更是让人不敢动用。在法院看来，它作出判决并执行完金钱债务之后其职权行使完毕，如何将修复资金落实既不是法院的责任，更非其长项，因为法院在监督环境修复工作开展方面缺乏相应的专业能力。在没有申请人申请使用资金的情况下，法院因其具有作为司法机关所具有的谦抑性，不宜主动启动赔偿金的使用和进行环境修复工作。在具有专业优势的行政机关看来，它既然并非诉讼当事人，介入修复工作也缺乏法律依据。赔偿金的管理者和申请人共同的担忧则是，使用完毕该赔偿金，环境修复任务没有完成，只要是介入是赔偿金使用和管理的主体，无论是申请者（使用人）、账户的管理者，都面临公众和媒体的指责乃至责任的追究。没有任何主体愿意将自己从公众和媒体赞扬的“公益守护者”变成千夫所指的“投机者”。于是，赔偿金就变成了无人“认领”和无人使用的呆账。

　　2.“反公地的悲剧”

　　这种困境可以用“反公地的悲剧”加以解释。目前规定赔偿金使用管理的规范性文件规定了复杂的权利分配格局，以遵义市设立的专项基金账户为例，环保组织或者检察机关就环境损害赔偿有索赔权，法院拥有管理权，行政机关就修复工作开展有审核权。根据美国黑勒教授的论述，“反公地悲剧”的财产制度可能因分解权利而不赋予权利人连贯权利束而产生，在“反公地悲剧”中，多个权利人都被赋予了将其他人排除在外的权利，并且没有人拥有有效的使用权，当有太多的权利者拥有排斥权时，资源可能利用不足。索赔权、使用权、监督权的分散，可能导致“反公地悲剧”的发生，致使赔偿金不能高效、充分地使用。

　　当很少有人申请使用赔偿金时，环境修复自然难以实施。在环境民事公益诉讼模式下，环境损害赔偿金获得正常使用和管理的可行性较低。

　　(二)环境修复执行困境难以纾解

　　面临环境修复执行的难题，前文已经归纳过实践探索的解决手段，本部分拟逐一分析这些手段，并得出其可行性不高的判断。

　　1.根据明确具体的环境修复方案修复

　　法院判决明确的修复方案固然可以作为指导修复的依据，但其难以应对修复方案可能调整的问题。生态环境修复的方案建立在对生态环境现状的调查评估基础之上，调查评估常常难以一次性完成，在实施修复方案过程中发现新的污染或者破坏的，需要重新调查评估，并修改修复方案，反复调整的过程呈现明显的动态性。面对这种局面，法院是否需要重新作出判决？如果继续依照原判决实施原修复方案，则难以实现修复环境的目标；若重新作出判决，也缺乏依据，因为修复方案的调整是基于修复过程中出现的未知状况，无法认定为事实和法律错误，并不构成重新判决的理由。

　　2.委托第三方修复

　　法院直接委托第三方修复在正当性上不无疑义，有越俎代庖之嫌。法院固然有权判决责任人履行修复义务，而委托第三方修复则是责任人的权限范围。第三方修复只是出于专业性的考虑，并不改变责任人的法律地位。即便在责任人不经法律判决自愿修复的情况下，基于修复机构的专业性和效率，第三方修复也会通过委托关系发生，但这依旧会面临后期监督验收的问题。因此，委托第三方修复事实上并没有减轻执行难度。此外，法院对于从事环境修复的第三方机构也缺乏必要的监管权力和专业能力。遇到被告无力修复的情况时，法院在能动司法的原则指引下出于对策性考量，委托第三方进行修复，具有维护公共利益的功能，但需要配套来自政府的对第三方利益的保障机制，以免出现由第三方自己承担修复责任的后果。

　　3.法院监督执行

　　这是法院自行监督执行的方式。不过，环境修复工作持续时间长、专业性强和动态性等特点导致这种方式很难奏效。首先，环境修复工作通常持续时间非常长。美国的超级基金场地从发现到修复完毕，并从国家优先名录中删除一般约需要12年，场地初步调查需95-145小时，修复调查与可行性研究平均需18-30个月，修复设计平均需12-18个月。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，人民法院执行生效法律文书，一般应当在立案之日起六个月内执行结案（扣除中止期间）；确有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。可见，环境修复漫长的执行期限已远超过了法院正常执行期限的要求。其次，环境修复工作具有很强的专业性，法院因欠缺环境修复的专业能力，难以胜任监督职责。最后，由于修复工作可能需反复调整，呈现很强的动态特征，给监督执行带来巨大挑战。

　　4.原告监督执行

　　原告的监督理论上应发生在判决被告修复的情形。因为，如果被告支付赔偿金，被告的责任就已经履行完毕，反倒是原告自身可能变成环境修复的主体。因此，法院判决被告执行环境修复而非支付赔偿金时，才发生原告监督被告执行的问题。不过，在当下的法律制度下，原告并无义务进行监督；而且，即便作为环境民事公益诉讼原告的环保组织和检察院原告有意愿或被法院判决（该类判决的依据何在也是一个问题）监督执行，也囿于资金、人力、专业水平等因素的限制，对修复的监督难以胜任。

　　5.独立的第三方监督执行

　　第三方是接受法院委托进行监督的主体。这可以视为法院为克服自身专业能力不足的举措。第三方的行为因此成为判断环境修复责任的履行是否符合要求的关键因素，而法院缺乏对第三方的监督能力和手段，其结果必然是，第三方在很大程度上事实上代行了法院的职权。

　　6.行政机关参与执行

　　和法院相比，行政机关具备专业优势，也有监督环境问题的行政监管职权和手段，还可对第三方修复机构进行监管，如依法实行资质管理，因此，环境修复的执行不应该忽视行政机关的作用。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》要求行政机关应当在确定生态环境修复费用、修复活动的组织和修复结果审查等方面给予“配合”，以解决司法权专业性不足的问题。司法实践中也存在法院要求行政机关监督修复执行的情况。但这种“配合”在法理上是否有根据呢？在现有的民事执行框架中，行政机关不外乎充当协助执行人或者民事执行人角色。以下说明行政机关参与修复不能或不宜纳入任何一种角色。

　　（1）行政机关参与环境修复执行不属于行政机关协助执行

　　首先，行政机关的角色不能纳入协助执行。广义的协助执行包括各人民法院之间、有关单位和公民个人的协助执行。我国也的确存在行政机关协助执行民事执行的情况，2010年出台的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》要求有关行政机关依法协助执行。在协助执行中，协助执行主体必须按照协助执行通知书上的内容来履行自己的义务，帮助人民法院完成执行工作。另外，因为法院的协助通知书属于判决的一部分，已经经过司法审查，当事人不能就此执行行为本身提起诉讼，所以行政机关根据法院协助执行通知书实施的行为不具有可诉性。可见，行政机关执行的是法院的意志。将环境修复过程中的行政机关纳入协助执行，意味着行政机关难以充分发挥自身在环境修复过程中自身的主动性和积极性，其参与执行的目的也难以达成。

　　（2）行政机关直接执行和法院的民事执行主导权冲突

　　针对法院在环境修复责任执行上存在的困境，法院是否可以通过概括委托行政机关来执行生效的法律文书？在我国，委托执行发生在法院之间，一般在涉及异地执行时才发生。根据《人民法院组织法》和《民事诉讼法》的规定，人民法院是我国的民事执行机关，行政机关不具民事执行权。概括委托行政机关执行生效法律文书缺乏《民事诉讼法》依据。有一个关于环境修复执行中由谁委托第三人的案件，引发了对民事执行权由谁主导的问题。在中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染民事公益诉讼案中，一审法院判决由环保部门指定具有专业清污资质的机构代为修复。二审法院判决应当由人民法院选定代为修复的机构，而非由环保部门指定。二审法院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第503条第1款规定，被执行人不履行生效法律文书确定的行为义务，该义务可由他人完成的，人民法院可以选定代履行人；根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条第2款规定，污染者在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，人民法院可以委托其他人进行环境修复。该案两次审理的意见分歧反映了行政机关和法院对于民事执行的主导权之争。二审法院遵循上述两个司法解释，奉行的逻辑是：修复作为生效法律文书确定的行为义务，法院享有民事执行的主导权。

　　法院虽有监督环境修复的依据，但缺乏监督的专业能力；行政机关虽有监督环境修复的专业能力，但缺乏监督的依据。行政机关在环境民事公益诉讼的修复执行中的作用难以得到合理的解释，为体现其作用，必须另辟蹊径。生态环境损害赔偿改革方案的思路值得研究。

　　综上，在环境民事公益诉讼模式下的困境可以归结为两点。第一，赔偿金支付到账，几乎无人“认领”。第二，即便有人启动赔偿金使用或者判决被告修复，但环境修复到什么程度、如何修复、如何监督修复的执行等环境修复的专业性问题在法院采取现有的执行手段都难以解决，环境修复得以正常执行的可行性较低。既然困境源于两大难题，纾解困境的方案也需要化解两个难题。

　　四、生态环境损害模式下环境修复的执行手段

　　环境修复作为涉及公共利益的具有高度专业性的活动，需要公权主体、公共机构的介入，来形成区别于私人利益的公共利益衡量机制和保护机制。但在NGO和检察院提起的环境民事公益诉讼中，行政机关的介入缺乏正当名义和法律依据。在维持民事诉讼或法院主导的模式下，变换思路或许可以豁然开朗，那就是行政机关作为原告进入民事诉讼，这也是生态环境损害赔偿改革方案的思路。生态环境损害赔偿模式在化解赔偿金的“认领”和环境修复的专业性这两大难题方面，是否更具可行性呢？下面先阐述该模式下环境修复责任的执行手段，然后讨论其可行性。

　　(一)赔偿金的存放和管理

　　1.赔偿金的存放

　　《改革方案》要求“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。”对可以修复的情况，该方案并未明确规定。《吉林省生态环境损害赔偿资金管理暂行办法》（以下简称《吉林办法》）和《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》（以下简称《山东办法》）都规定赔偿金上缴国库，通过磋商议定的生态损害赔偿资金，由环保主管部门或者负责生态环境损害索赔具体工作的部门执收；通过人民法院生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金，由人民法院负责执行。这两个办法也都规定，生态环境损害赔偿资金来源主要包括环境公益诉讼、省政府提起的生态环境损害赔偿诉讼等案件中经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金。《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》规定人民法院可以判决被告向原告支付生态环境损害修复费用，将赔偿金支付至原告指定的账户。重庆市人民政府和重庆两江志愿者发展服务中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司和重庆首旭环保科技有限公司生态损害赔偿诉讼案中，法院判决被告将生态环境修复费用支付至重庆市财政局专用账户。根据上述文件规定和有关案例，生态环境损害赔偿资金基本进入政府账户。这一点和环境民事诉讼赔偿金账户设置的多样性明显不同。

　　2.赔偿金的管理

　　根据《山东办法》和《吉林办法》，生态环境损害赔偿资金属政府非税收入，上缴国库，纳入财政预算管理。在具体的管理上，《山东办法》规定了详细的程序。根据该办法，赔偿金收缴之后的使用和管理程序如下：第一，修复项目和修复单位确定后，由修复单位向项目实施地财政、环保部门提出生态环境损害赔偿资金使用申请，同时提交生态损害赔偿资金使用方案、支出预算及相关文件资料，并对提供材料的真实性负责。第二，上述材料逐级上报省财政厅、省环保厅，由省环保厅审核后报省财政厅。第三，省财政厅按程序及时拨付生态环境损害赔偿资金，审核批复资金支出预算，组织实施资金绩效评价和财政监督检查。不同于《山东办法》中修复单位申请的方式，《吉林办法》规定由行政机关提出申请。具体程序如下：第一，行政机关提出使用资金申请。赔偿资金用于开展生态环境损害鉴定评估、修复方案编制及修复效果评估、律师代理及诉讼的，由省环保厅申请；赔偿资金用于清除或控制污染及开展生态环境损害修复的，由项目实施地财政、环保部门申请，同时提交磋商协议、生效法律文书、具体的修复实施方案、资金使用预算及相关材料，并对提交材料的真实性负责。第二，省环保厅根据申请报告及相关材料做好申请的认定工作，由省财政厅审核后拨付资金审核。《吉林办法》在资金使用的监督方面，进行大胆探索。根据该办法，赔偿资金使用地环保部门和财政部门应当加强资金管理，促进项目实施单位加快项目建设，并定期向省财政厅、省环保厅、省法院、省检察院报交赔偿资金使用情况报告，报告工程进展、资金使用中期、终期情况及绩效等情况。而且，省环保厅对项目进展、资金执行情况跟踪管理和督察；省财政厅对赔偿资金使用情况进行监督管理，根据需要组织或委托有关机构开展专项检查和实施绩效评估，对违法违纪行为，依法依规作出处理。

　　(二)环境修复的执行

　　关于义务人实施环境修复，根据《改革方案》的规定，经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复；赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复；赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。可见，无论是义务人自己修复还是委托第三方机构修复，都需要政府监督修复。

　　在环境修复监督的具体方面，《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》规定较为详细。根据该方案，省环保厅会同有关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作；建立生态环境损害赔偿磋商、赔偿与修复的执行机制；组织对突发环境事件造成的生态环境损害以及涉及大气、大伙房水源保护区及其管理的自然保护区等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。除此以外，该方案对省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省农委、省水利厅、省海洋渔业厅负责的具体区域和类型规定了鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作职责。如省国土资源厅负责组织对涉及土地、矿产、地质遗迹及其管理的自然保护区、地质公园等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

　　与上述文件不同，《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》不仅规定了行政机关有监督职责，还规定了其有负责实施环境修复的义务。该指南规定，被告未按照生效法律文书的要求实施生态环境损害修复行为，原告申请强制执行的，人民法院可以裁定责令被告履行修复义务，并指定原告负责监督生态环境修复行为，评估生态环境修复效果；在赔偿金支付至原告账户后，由原告承担相应的生态环境损害修复责任。由于原告本身是省、市级政府，在被告支付生态环境修复费用后，修复工作实际上由行政机关负责实施。

　　重庆市人民政府和重庆两江志愿者发展服务中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司和重庆首旭环保科技有限公司生态损害赔偿诉讼案中，法院判决被告赔偿生态环境修复费用后，由原告重庆市人民政府及其指定的部门和原告重庆两江志愿服务发展中心结合本区域生态环境损害情况用于开展替代修复。虽然本案是与环保组织提起的公益诉讼合并之后的诉讼，但从资金设立账户以及后期行政机关参与修复过程来看，行政机关在后期环境修复方面的起到的主导作用是与普通民事公益诉讼不同的。

　　五、生态环境损害赔偿诉讼模式下环境修复执行手段的可行性分析

　　(一)行政机关作为原告对赔偿金拥有支配权

　　行政机关作为原告对赔偿金具有支配权可以化解赔偿金无人“认领”难题。

　　首先，生态环境损害赔偿中，由于政府被定位为赔偿权利人，诉讼权利和处分权利在政府身上得到统一。在诉前磋商以及诉讼中的和解、调解、以及后期资金的使用中，行政机关都具有处分权，当然，其处分权应当依法行使。美国和意大利有政府提起生态环境损害赔偿的立法例。美国借助公共信托原则赋予了行政机关对自然资源损害求偿的权利。在2004年《欧盟环境责任指令》制定前，意大利针对自然资源损害索赔的权利只属于公共机构。该规定被认为是赋予国家公法性质上、私法操作上的请求权，该请求权以对保护性法律的违反而引起的损害赔偿责任为蓝本。国内学者也有使用“公法权利私法操作”表述的。相比于美国和意大利，在我国赋予行政机关在自然资源损害赔偿诉讼中的起诉资格具有更大的便利。在我国,由于采用自然资源公有制,国家是绝大多数自然资源的所有者,政府机构代表国家行使所有者的损害赔偿请求权的方式较之美国在判例和制定法中逐一确认托管权更为方便。有学者论证，我国行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的法理依据是“国家自然资源所有权”。

　　其次，从实践来看，目前各地出台关于落实行政机关提起的环境损害诉讼获得的赔偿金相关制度的规定，都要求赔偿金纳入国库，也意味着作出原则性要求：由行政机关负责对环境进行专项修复。这可以避免因对资金的管理权利过于分散导致“反公地的悲剧”的发生。有学者认为由环境保护部门负责损害赔偿金管理最为合理，因为环境保护部门在专业、技术、人力物力财力等方面具有优势，而且是公共利益的当然代表。[10]也有学者建议以环保部门和财政部门共同管理为主，公安、检察院、法院、审计、监察等部门和国土、水利、农业、林业等负有其它环境保护监督管理职责的行政主管部门以及环保社会团体也可以参与管理和监督。虽然在赔偿金具体由哪个部门管理意见存在分歧，但这是行政机关内部的分工范畴。行政机关对赔偿金的使用可以纳入其职责，属于义务而非权利范畴。

　　(二)行政机关在环境修复执行方面具有专业性

　　将受损害的生态环境加以修复是环境资源审判的重要目标，但这与普通民事诉讼中恢复原状不同，法院在执行“环境修复”责任方面并不具有相应的专业能力。行政机关，尤其各级环保机关，拥有指导协调生态保护修复工作的职能，其机构设置为其进行环境监测、监督提供了专业的人员，为进行修复工作提供了科学技术和资金支持。同时，行政机关在环境修复方面具有更大的主动性和能动性，能够积极调动多方资源，从经济发生、区域发展宏观方面出发，保证环境修复的有序进行。无论是先修复后求偿还是先求偿后修复，行政机关在环境修复方面都具有其他组织不具有的优越性。行政机关对修复的监督，也是其履行职责的日常工作。

　　土壤修复过程典型体现了行政机关在修复监管方面的职责和优越性。土壤修复工程技术复杂、隐蔽性强、时间跨度长、监管难度大，监管者必须保证全过程监管并设立工程监理。鉴于技术性和专业性程度高的工作需要由专业机构负责，修复方案也需要根据出现的新情况进行调整，监管者需要审查程序的完整性、调整的合理性、结果的合规性，最后作出验收。验收之后，还可能存在后期管理的需要。目前我国污染地块的修复由行政机关负责监管，相比于法院，生态环境部门、自然资源部门等行政部门在这漫长的修复过程中，更能体现出其专业优势。当然，在诉讼完成之后的修复阶段，也必须保证公众与社会组织对环境修复和行政机关的监督。

　　(三)行政机关提起的生态环境损害赔偿便于和其兜底责任衔接

　　从行政机关对于生态环境修复的兜底责任方面考量，也更具有可行性。生态环境损害如果令公共利益处于高度风险之中而使得修复具有紧迫性时，责任人没有及时修复或者无力修复的情况下，政府作为公共利益的维护者也有必要及时修复，待修复完毕后再向责任人索赔。这种政府的兜底责任在环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿两种制度中衔接也应加以考虑。在环境民事公益诉讼中，政府置身事外，与诉讼衔接不顺畅；相对而言，政府的兜底角色在生态环境损害赔偿制度中更具有可行性，政府在自己修复生态环境损害之后可以向责任人索赔。

　　综上，从行政机关对赔偿金拥有支配权、行政机关在环境修复执行方面的专业性、行政机关提起的生态环境损害赔偿便于和其兜底责任衔接等方面看，生态环境损害赔偿诉讼相对于环境民事公益诉讼而言，能较好地化解赔偿金的无人“认领”和环境修复专业性缺乏的难题。

　　六、结论

　　在面对环境损害赔偿金无人“认领”和环境修复的专业性难题时，生态环境损害赔偿模式较之环境民事公益诉讼在克服上更具可行性。

　　在生态环境损害赔偿诉讼模式之下，于生态环境损害赔偿金的使用和管理方面，政府作为赔偿权利人是赔偿金的接受者，有权独立处分该赔偿金，当然其处分必须符合财政预算管理的规定。在修复执行部分，情况更复杂一些。

　　生态环境的修复大体经历如下阶段：调查评估、确定修复目标、编制修复方案、评估修复方案、实施修复方案、对修复效果进行评估、后期管理等。以土壤环境修复为例，根据《土壤污染防治法》第35条的规定，土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。修复过程的阶段性很明显，难以事先完全确定修复的所有细节，前一阶段的结果构成一阶段的条件，如调查和风险评估的结果构成编制修复方案的依据。因此，不可能通过一张判决书确定所有的责任（义务）内容。出于修复科学性考虑，在法律框架下的环境修复过程必然是：确定责任-履行责任-确定责任-履行责任……。

　　与确定责任-履行责任-确定责任-履行责任……相对应的可能的一个解决思路是判决-执行-判决-执行……。审判和执行交替进行。如此，对一个案件需要发出多份判决，这已经超出了现有法律制度的框架。另一个思路是法院仅作笼统判决。这种做法意味着判决仅认定责任人，不详尽规定如何履行责任，而是将责任细节留待执行阶段补充。在执行修复过程中，作为赔偿权利人和修复监管者双重身份的政府对修复各环节的具体义务逐步明确和细化，对每一环节的履行进行监管。修复方案的编制、实施等修复环节需要政府内部的监管者如生态环境部门进行监督，当然因为关涉公共利益，也应当满足公众的环境知情权、参与权和监督权。当然，赔偿权利人是政府时，出于履行职责需要，有权要求其相关部门依照职权对环境修复的执行进行监管，此时的赔偿权利人和监管者未必是同一主体。行政机关对于赔偿金的使用和管理以及环境修复活动的监督不仅来自判决，也是其职责所在，即便生效法律文书不载明，也属于职责范围，不得放弃。

　　另外，同一行为造成的生态环境损害，如何处理生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间的衔接？在最高人民法院未出台指导意见之前，有些地方法院对此进行了探索。根据《山东省高级人民法院关于山东省人民政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》，对同一生态环境损害行为，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，社会组织或检察机关也提起环境民事公益诉讼的，在起诉和立案上互不影响，对案件不加以合并，分别作出裁判。即一并审理，在裁判之间进行协调。《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》则规定，法院须先审理生态环境损害赔偿诉讼案件，即便环境民事公益诉讼立案在先。这事实上赋予生态环境损害赔偿诉讼以优先性。虽然审理做法不尽相同，但都承认两种诉讼之间需要协调，行政机关不能缺席诉讼。从这一点看，两份文件探索的方向是正确的，因为行政机关的缺席的后果是环境修复责任实现的可行性的大打折扣。这两份地方法院的文件，也从实然侧面印证，在生态环境修复责任实现方面，行政机关提起的生态环境损害赔偿相对于环境民事公益诉讼更具有可行性。2019年6月最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》就衔接问题采用了江苏省的做法，这也印证了地方经验可以上升至国家层面的制度。该司法解释第17条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”笔者认为江苏省与最高院的做法更具有实践合理性，因为山东省合并审理、分别裁判的做法在案件诉讼程序上提出严峻挑战，原告、被告诉讼权利和举证责任等因此发生的变化、两位原告之间在诉讼程序中关系如何处理，都是摆在法院面前的棘手问题。最高院的态度也进一步说明了在同一环境损害案件中，司法机关更倾向于选择生态环境损害赔偿诉讼来救济环境损害，民事公益诉讼只能提出未被前者涵盖的诉讼请求，处于救济生态损害的替补地位。

　　参考文献（略）