环境保护治理体制改革建议

　　【作者简介】解振华，第一届理事会顾问、原国家环保总局局长。

　　【文章说明】本文是解振华在2016年9月16日环境保护治理体系与治理能力研讨会上的发言。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　一、在可持续发展进程和生态文明建设背景下考虑环境治理体系改革

　　二、环境治理体系改革要尊重自然生态系统及发展改革的规律,借鉴历史经验

　　三、未来改革和完善环境治理体系的取向

　　非常高兴参加今天举行的环境保护治理体系与治理能力研讨会,与各位共同探讨我国生态文明建设以及下一步环境治理体制改革的取向。党的十八届三中全会决定提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度､推进国家治理体系和治理能力现代化”。完善国家环境治理体系,提高治理能力,是完善国家治理体系的重要组成部分,是实现全面深化改革目标的重要内容,是生态环境保护的客观要求,是加快生态文明制度建设的需要。回顾过去近40年改革开放以来我国环境与发展的历程,期间我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,但生态环境也付出了很大的代价,环保工作取得诸多进展､成绩,但也面临很多问题､困难和挑战。因此,此次会议非常及时､意义重大。

　　我的发言题目是“环境保护治理体制改革建议”,从三个方面与各位分享一下我个人粗浅的观点。

　　一､在可持续发展进程和生态文明建设背景下考虑环境治理体系改革

　　(一)环境治理体系的形成和演进是与发展阶段相适应的

　　我国现行环境治理体系,是在传统计划体制下萌发,并伴随着改革开放特别是经济体制和行政体制的改革以及生态环境问题的日益突出而逐步形成的。在20世纪七八十年代,我国突出的环境问题相对比较简单,环保并非那时的优先目标且投入有限,环境保护管理机构的设置基本是问题导向的,形成了环保部门为主､多部门分工合作的格局,当时设立国务院环境保护委员会,环保部门是其办事机构,这种机构安排在那个阶段还是起到了重要的作用。由于我国当时的发展阶段和重点所限,环保工作总体上尚未得到足够重视,防治赶不上发展的速度,导致各类生态环境问题日趋严重,各部门都履行自己的职责,这反而加快了各个环保相关部门工作的加强和部门职能的固化。进入新世纪,我国生态环境问题的区域性､流域性､复合性､压缩性特征日益明显,以往分散化管理模式难以适应形势发展的需要。

　　(二)从全球可持续发展目标和我国生态文明建设的要求看,环境治理体系走向综合性和协同性已成基本趋势

　　从国际上看,2015年联合国通过的2030可持续发展议程将可持续发展的经济､社会､环境三大支柱目标具体细化明确,提出了综合的“可持续发展目标”,包括17个相互联系的可持续发展目标和169个具体指标,涵盖了消除贫困和饥饿､保障健康生活和受教育权利､维护性别平等､促进就业､重视水资源､保障人人享有可持续能源､应对气候变化､保护海洋资源和陆地生态系统､推动可持续工业化与创新､加强可持续发展全球伙伴关系等内容。反映出国际社会对可持续发展认识的全面性以及发展需求的多样化及其协同性。从国内看,一方面,党中央提出的“五位一体”的总体布局,要求把生态文明建设融入经济､政治､社会､文化建设之中,倡导包括绿色发展在内的新发展理念,强调绿水青山就是金山银山,要求用严密的法治和制度保护生态环境,这些要求不仅要实现发展目标,更要通过实现生态环境的质量目标促进发展方式､生活方式的转变,建立生产发展､生活富裕､生态良好的可持续发展目标的倒逼机制。改革现行的环境治理体系,在生态文明建设制度框架下构建适应全面加强生态文明建设和政府､企业､公众多元共治的新体制,不断提高治理体系和治理能力的现代化。另一方面,作为进入经济新常态和中等收入的国家,我国的经济社会发展发生了深刻变化,经济转型和消费升级带来了结构性调整,经济社会发展对环境质量提出了新的要求,这也需要改革和创新环境治理体系,适应可持续发展的需要,保障生态文明建设目标的实现。

　　(三)我国的环境治理体系已成为加快生态文明建设的短版,要完善这一体系需要从问题着手,并关注现存的五大问题

　　一是保护与发展失衡。我国是发展中国家,在工业化城镇化发展阶段,不少地方过于追求经济增长,重发展､轻环保,重速度､轻质量。在行政管理体制上,保护与发展失衡体现在政府公共管理职能配置中经济管理的职能较强大,生态环境保护的职能较弱小。对市场干预的职能过多,资源､能源､环境等领域价格扭曲,一些地方政府依然担当着重要的投资主体和经营主体的角色,助长了资源能源浪费和环境破坏。

　　二是政府和市场职能定位不清,环境治理中片面强调运用行政手段。生态环境保护的公共管理职能与资产市场的运营机制界限模糊,政府与市场关系错位。生态环境管理过程中,行政管制的手段和措施应用的多,市场调节､社会管理的手段和措施应用的少,以行政规划､许可､检查等为主的行政管制制度占有压倒性的地位,各种财政､税费､价格措施比较零散且力度不大,如排污收费､资源费和资源税基本上只是起到了筹集和弥补政府财政收入不足的作用,对生态环境保护的激励作用不够大。

　　三是职能交叉重叠,缺乏有效的协同与合作机制。综合经济部门､自然资源管理部门和环境保护部门在生态环境保护的规划､政策等制定､监管和实施上职能交叉重叠,机构重复设置和能力重复建设等问题突出,导致部门履责时“各行其道”甚至“依法打架”。例如,实际工作中出现了“九龙治水”､“多龙治区(保护区)”的现象。

　　四是事权和支出的投入责任不匹配,一些中央层面的法律和政策缺乏有效的实施机制。目前,中央事权､中央和地方共同事权和地方事权还没有清楚的界定和划分。在中央政策的执行机制上,中央和地方生态环境保护部门是业务指导关系,缺乏实施法律､政策和规划等有效监管的手段。在地方政府的体制框架内,生态环境保护部门难以形成对同级相关部门独立监管的体制机制。尽管有关部门设立了流域水利委员会和区域性环境督察机构,力图加强引导和监督,但在处理跨行政区域重大生态问题时,这些区域和流域机构难以发挥协调和监督作用。从当前制度建设的实际看,一方面依法强调地方政府对本辖区的环境质量负责,加强了各级政府主要领导的生态环境保护责任制,实行党政同责、终身追责,并建立了相关考核指标;另一方面,准备实行的省以下环保机构垂直管理制度,又可能弱化地方人民政府对执行辖区环境质量负总责的能力。这些问题需要通过试点探索总结和完善。

　　五是社会组织与公众参与制度不完善,渠道不畅､能力薄弱。现行有关环保公益类社会组织管理制度不够完善,环境信息不够透明,社会组织与公众参与渠道不够畅通,生态环境管理的行政､司法程序化规定还很少。各级政府对生态环境保护方面的公众参与制度建设重视不够,加之,国内环保类社会组织总体能力薄弱,难以满足公众有效参与环保事业的需要。

　　二、环境治理体系改革要尊重自然生态系统及发展改革的规律,借鉴历史经验

　　(一)改革环境治理体系首先需要尊重自然生态系统的特征及演化规律

　　环境治理体系的目标是处理好人与自然､人与人之间､保护与发展的关系。建设生态环境保护的制度和体制机制,要充分尊重生态系统的特征和演化规律。自然生态系统经过长期演化表现为空间上的完整性､系统性,即各种生物与其生存环境形成了相互作用的有机整体;环境与发展相伴而生,随着人类社会经济活动的影响,环境问题产生并扩展为局地､区域和全球性问题。

　　基于上述规律,构建环境治理体系,既要考虑生态系统的整体特征,也要考虑生态系统各要素(水､土､气等)的自然､社会和地域属性;既要考虑自然资源和生态系统的经济属性,更要考虑其生态和公益属性;既要考虑资源环境的数量问题,也要注重质量和结构问题;既要考虑生态环境物品和服务的外部性和公共属性,又要考虑这些公共属性的时空尺度,包括全球性､区域性､流域性功能及作用时间,并且还要针对存在的各类生态环境问题进行统筹协调,实现综合防治与分类分级施治相结合,争取生态环境保护最大的协同效应。例如,生物资源同矿产资源的管理不能简单机械地合并在一起;再如水,它既可以提供淡水资源,又可以用来发电､航运,还能够提供各种生态服务功能,既存在水质问题也存在水量和流域空间布局问题,需要进行流域性综合管理;再如大气,二氧化硫排放造成酸雨污染是区域性问题,温室气体排放造成气候变暖是全球性问题。生态环境问题的原因往往与生产方式､生活方式有直接关系,又与经济增长的质量和效益有密切关系。因此,要在充分认识这些规律的基础上,认真识别政府和市场的作用及其局限性,设计好生态环境保护制度体系和管理体制机制。

　　(二)改革环境治理体系应该继承已有成熟经验

　　经过近40年的环境保护实践,我国对于提高资源能源利用效率､解决常规污染和生态破坏,已经积累了成熟的经验和模式。在资源能源利用方面,通过设定资源能源效率目标,鼓励重点产业和企业节约资源能源､发展清洁生产和循环经济,我国的资源､能源利用效率得到了大幅提升,有效减少了排放。在污染防治方面,在三个“十条”(大气十条､水十条､土十条)的指导下,解决跨行政区的区域性大气污染､土壤污染和流域性水污染的模式正在形成和不断完善。在生态保护方面,随着20世纪90年代末开展的大规模生态建设工程和自然保护地建设,通过综合生态系统管理,保护生态系统完整性、提高生态系统服务功能、形成区域生态保护模式已经逐步成为共识。应对气候变化领域,除了通过产业转型升级､降低能耗强度､发展可再生能源､增加森林碳汇､加强生态建设外,更加重视发展低碳经济和提高应对气候变化与其它环境问题的协同效应。总之,生态环境问题的解决必须在可持续发展的框架下,落实“五位一体”的总布局,坚持绿色循环､低碳发展,才能得到根本解决。上述经验都为今后完善环境治理体系奠定了良好的基础,也给未来改革指明了方向。

　　(三)改革环境治理体系同样要符合发展改革的趋势

　　发展和保护的关系始终是环境治理体系改革需要面对的挑战。一是构建环境治理体系是一个全方位的系统改革和创新过程,在这个新旧体系转轨与过渡的改革过程中,明确改革目标和总体方向固然重要,但对于不同资源和技术经济条件的地区,寻找符合客观规律的实施路径和步骤更加重要,特别是从“先发展后治理”到“保护优先”的观念和行动转变,需要过渡政策和保障机制以实现转型的平稳性。二是实事求是地对待顶层设计与“摸着石头过河”的关系,目前的改革思路基本上是先搞顶层设计,并通过试点示范总结经验加以复制落实顶层设计。但是,必须建立容错机制和动态调整机制,把自上而下与自下而上结合起来,不断总结试验试点的经验教训,实事求是地推进改革。三是环境治理体系既要进行制度建设,又要培养和提高各类治理主体的能力,尤其是社会治理方面的能力,促进多元共治,稳步推进改革进程。

　　(四)环境治理体系改革应遵循以下基本原则

　　第一,在国家整体行政体制下,坚持依法行政､简政放权的原则,要适当考虑各地区各领域生态环境的历史欠账､区域差距､能力不足的现实情况,避免“一刀切”,即体现共同但有差别的责任原则。第二,遵循自然系统的整体性､系统性和改善效果的协同性基本规律,坚持“大部制”方向,并强化区域和流域层面的统筹协调能力。第三,实现“决策､执行､监督”相对分离,推进信息共享。其中,“决策”突出科学､民主;“执行”强调效率和效能;“监督”强调威慑力､独立性。

　　三、未来改革和完善环境治理体系的取向

　　党的十八届三中全会以来,中共中央､国务院出台了一系列有关生态文明建设的制度性文件,有利于构筑生态文明治理体系的制度框架。一方面这些制度还需要在实践和试点中予以检验,另一方面,我们在生态环境保护体制改革方面还相对滞后,制度间协调配套不够,影响了这些制度的有效实施和治理能力的提高。

　　(一)构建环境治理体系的立法基础

　　1.做好生态文明建设相关立法的顶层设计。当前生态文明建设的相关立法进程滞后于改革进程,我们要遵循“在法治下推进改革､在改革中完善法律”的原则,处理好改革与立法的关系。首先,制定好生态文明相关立法体系的顶层设计和立法规划,明确立法优先次序,为今后的大部门制等改革措施预留空间。其次,按照生态文明建设要求对法律法规进行审查,查缺补漏,加快完善,全面清理现行法律法规中与生态文明不相适应的内容,推动修订完善现有法律法规,循序渐进地推进生态文明立法进程。

　　2.统筹相关立法修改工作。统筹修改涉及“部门立法”的相关法律。例如,当前人大常委会正在修订《中华人民共和国水污染防治法》,然而涉及水问题的还有《中华人民共和国水法》等相关法律,鉴于这些法律具有相关性,又涉及不同部门的职能定位,因此,有必要将这些法律进行统筹修订,以提高立法资源的使用效率,避免新修改的法律出现相互冲突的现象。

　　3.探索区域性､流域性立法的可行性。由于我国的生态环境问题突出表现为涉及跨界的区域性､流域性问题,例如京津冀大气污染防治,长江流域大保护等问题,因此,研究和探索开展区域性､流域性特别立法十分必要。希望有关方面能针对这些问题,研究和评估立法的可行性,并起草相关法律文本征求意见。

　　4.提高地方立法和司法的能力。根据《中华人民共和国立法法》规定,我国将近300个设区的市具有立法权力,其中包括环境保护方面的地方法律。但许多地方在这方面的立法能力和司法能力相对较弱,有必要采取指导､培训和完善立法咨询的过程等多方面措施,加快地方立法､司法能力的培训和提高。

　　(二)推动综合､高效､协调的资源环境大部门制改革

　　中央部委大部门制重组的核心是根据党的十八届三中全会决定及党中央､国务院相关部署,根据污染防治､生态保护,自然资源管理等领域的所有权和监管权相分离､开发与保护相分离的原则,进一步减少职能交叉,降低行政协调成本,实现权力制衡上的协调一致,提高体制横向运行效率;同步建立既有利于落实地方政府生态环境保护的主体责任,又便于国家部门统一执法监管,中央和地方事权清晰的纵向管理体制。

　　1.组建自然资源资产管理部门,负责全国性战略性自然资源的所有权管理。

　　2.建立资源环境的统一监管部门,负责包括自然资源利用､污染控制和生态保护的统一监管工作。

　　3.组建可持续发展宏观管理部门,负责经济社会发展与资源环境､应对气候变化的统筹协调和生态文明建设顶层设计。

　　4.组建国家生态环境质量监测评估局,负责全国生态环境质量监测评价工作。该机构实行全面垂直管理,直接向国务院(或资源环境统一监管部门)负责,并根据社会监测力量的发育成熟程度,通过政府购买公共服务的方式逐步引入社会力量参与。

　　5.加快设立国家公园管理机构。设立国家公园管理机构,负责保护全国自然生态和自然文化遗产的原真性､完整性､多样性。将分散在各部门管理的自然保护区､森林公园､地质公园､湿地公园､风景名胜区等各类国家公园(保护地)及其管理职能进行整合分类分级。整合后的国家公园(保护地)要明确定位､标准和责权范围。对各类国家公园实行分级管理并建立统一的管理机构,对其中以中央事权为主的国家公园实行更严格保护。要研究制定建立国家公园体制总体方案,指导国家公园的建设和保护,以保证自然生态和自然文化遗产的原真性､完整性和多样性。

　　6.组建跨行政区域和流域管理机构。生态环境具有跨介质､跨区域的整体性特征,生态环境治理体系应当遵循生态系统的特点进行整合,对流域、区域的生态环境保护和开发建设进行统一监督管理,强化联防联控的制度落实。建议组建区域和流域环境管理派出机构,以现有区域流域资源环境督查管理机构为基础成立“区域/流域生态环境监管局”。

　　(三)提高企业的治理能力

　　以推动PPP和第三方治理模式为抓手､引导市场力量的参与。一是完善PPP模式,引导社会资本投资环境公共物品,尽快制定基础设施与公用事业特许经营法,明晰政府及特许经营企业的权责利。二是推动企业污染第三方治理,实现污染治理专业化,创新融资渠道,解决融资障碍,国家设立环保基金,推动第三方治理,支持专业环境服务公司投资运营各类污染治理设施。

　　(四)补足社会治理的短版

　　推进建立沟通和社会参与机制。一是生态环境信息要公开透明,这是提高公众意识､动员社会参与､加强社会监督的基础和关键。二是完善社会公众与组织参与生态环境保护决策机制,建立政府与社会各界沟通协商机制,在政策周期中的重要环节,进行听证,加强交流与合作。三是为环保社会组织的发展创造良好制度环境,为其发挥正能量创造条件。四是充分发挥大众传媒的作用,以应对环境风险的"高发期"和公众环境诉求的"高涨期",通过法律和制度建设综合解决"邻避效应"问题。

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