研究会20周年|肖隆安：环境法理论与实践的若干问题

　　【作者简介】肖隆安，第一至五届理事会顾问、武汉大学教授。

　　【文章来源】本文原刊载于《中国环境管理》1986年第4期。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　一、环境法调整的对象

　　二、我国环境立法问题

　　三、我国环境法实施问题

　　在人类历史的长河中，人类和它的生存环境形成了一种较为和谐而又相对稳定关系。但是，到了今天由于科学技术和生产的迅猛发展，人类的破坏力如同它的创造力一样，远远超过了历史上的任何时期。由于人类活功“过分”干预环境的综合效应，以致造成了严重的环境污染和生态破坏，并构成对自身生存和继续发展的威胁。本世纪中期先后发生的震惊世界的公害事件就是突出的例子。

　　我国是发展中的社会主义国家，党和政府一贯对人民的生存环境极为关注。1983年，在第二次全国环境保护会议上，李鹏副总理在代表国务院所作的报告中明确指出，“搞好现代化建设，必须有一个好的环境条件，健全的自然生态。我们决不能干那种自毁家园、破坏生存条件的蠢事。因此，环境保护，是我国现代化建设中的一项战略任务，是一项重大国策。”从总的情况来看，我国的环境保护工作大致经历了由单项治理环境污染过渡到以管促治、管治结合的过程。

　　在我国，环境管理的手段包括行政手段、经济手段、法律手段以及宣传教育手段等。实践经验证明，加强环境法制是保护和改善环境的重要而有效的手段。发达的工业国是如此，发展中国家也是如此；资本主义国家是如此，社会主义国家也是如此。这是一条具有普遍意义的经验。所以，我国在粉碎“四人帮”之后特别是党的十一届三中全会之后，随着整个社会主义法制的加强，我国的环境法制也得到了空前的发展，1978年颁布的宪法第十一条规定,国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。1982年颁布的新宪法，对环境保护作了内容更为全面、充实的规定，并且提出了更高的要求。1979年根据当时现行的根本大法，制定和颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环保法（试行）》），从此就初步形成了我国环境法体系。环境法规定了国家管理环境的职责以及企事业单位和公民防治环境汚染和破坏的义务；规定了一系列的环境保护的法律制度和措施，从而有力地推动了环境保护事业的发展。

　　环境法调整的对象

　　环境法作为我国法律体系中的一个法律部门，其调整的对象是在保护和改善环境的活动中所产生的社会关系。

　　应该说，这类因环境保护而发生的人与人之间的社会关系，从有了人类之后就有了。因为环境是人类赖以生存和发展的物质条件。没有良好的环境条件，人类的生存和发展将会受到影响。因此，在人们之间必然存在着因保护生存条件的活动而形成的社会关系。

　　社会发展到了今天，人类的活动对环境造成的影响日益严重，因保护环境而发生的社会关系就愈来愈多，愈来愈复杂。这些广泛、多样、复杂的社会关系，大致可分为如下两大类：

　　一类是关于保护环境和自然资源有关的社会关系，具体来说，就是保护大气、水、土地、矿产资源、森林、草原、野生动植物等活动中所产生的社会关系，以及保护居住区环境的活动所产生的社会关系等。

　　另一类是关于防治环境污染和其它公害有关的社会关系。具体来说，就是预防和治理人类生产、生活中所产生的大气污染、水质污染、固体废弃物污染、噪声污染、放射性物质污染，电磁辐射污染、农药污染等而发生的社会关系。

　　上述二类社会关系，实则是在保护和改善环境的统一过程中所产生的社会关系的两个方面，它们不是也不能是截然分开的。不过前者同保护生态系统的良性循环紧密相连，后者则同维护人类生存的环境质量息息相关。至此，关于环境法的概念可以这样表述：环境法是调整在保护环境和自然资源及防治污染和其他公害的活动中产生的社会关系的法律规范的总称。

　　环境法调整的对象是指人和人之间的社会关系。可是，有一些人以为环境法保护的对象既然是环境，诸如大气、水、土地、森林、草原、野生动植物等自然因素，因之它调整的对象就是人和自然之间的关系。这种认识是不正确的，因此，除了全国性的环境法规调整之外，还必须因地制宜制定地方性法规加以调整。我国为调整这些社会关系而进行的环境立法工作正是按照这个方向展开的。

　　与环境法调整对象紧密相关的一个重要问题，即环境法是不是一个独立的法律部门，也就是环境法在法律体系中的地位问题。学术界对于这个冋题存在着不同的看法，归纳起来大致有如下两种观点：

　　一种观点认为环境问题是社会经济问题。因此，为解决环境问题所制定的法律规范和规范性文件，应属经济法范畴，此谓“经济法属论”。

　　一种观点认为环境法是我国法律体系中的重要组成部分，如同国家法，行政法、民法、刑法、经济法、婚姻法、劳动法、民事诉讼法、刑事诉讼法等一样，是一个独立的法律部门。此谓“独立部门法论”。

　　我们认为环境法不能置于经济法范畴而应当是一个独立的法律部门，其理由如下：

　　1）环境法有自己的独立的调整对象

　　如前所述，环境法所调整的是在保护和改善环境的活动中产生的社会关系。一方面，由于人类的活动对环境造成污染和破坏；另一方面，为了保障人体健康和自然资源的永续利用，人们又必须采取措施，对环境和自然加以保护。总之，是在保护环境的过程中，人们之间形成了各种各样的社会关系。这类社会关系的一个重要特点，就是它同人的生存条件密切相关。

　　2）环境法有自己独特的调整原则和方法

　　在调整上述关系中采用了环境法这个独立的法律部门所特有的“谁开发谁保护”、“谁污染谁治理”，无过失赔偿责任原则等，以及奖惩结合、行政程序与司法程序兼用等方法,这是环境法的又一重要的特点。

　　所以说，从环境法的调整对象,到原则、方法，都是与包括经济法在内的一切法律部门相区别的。

　　当然，环境法同经济法以及民法、刑法等有着一定的联系，甚至相互渗透、相互交又。比如，将环境保护纳入社会经济计划进行综合平衡的法律规定，就是环境法与经济法的交叉；关于受污染损害者有权要求赔偿的法律规定，就是环境法与民法的交叉；关于造成严重污染事故的肇事者应负刑事责任的法律规定，就是环境法同刑法的交叉，等等。

　　尽管环境法同其他法律部门有联系，但是环境法对社会关系的调整，以及它所特有的调整方法，是其他任何一个法律部门所代替不了的。

　　我国环境立法问题

　　为了健全环境法制，设立完备的环境立法体系，除了制定环境保护的综合性的基本法，即环境保护法，还要尽快制定出保护各环境要素和防治各种污染的单行法规，特别是相应实施细则。我国《环境保护法（试行）》颁布后，由于大量的单行法规及实施细则等均未能随之制定颁布，当时单靠这个基本法去制约对环境产生或可能产生影响的各种活动，当然是难以胜任的。因此，要加强环境法制，不是制定一个基本法，或者制定几个单行法就可以达到的，而必须制定一系列的法规，形成一个完整的环境法体系。完备的环境立法，除了纵向衔接关系外，还必须同时解决它同有关法律部门横向配合问题。如严重的环境污染破坏案件，环境法中规定要追究行政责任、经济责任，甚至依法追究刑事责任。因此，必须很好地研究和解决环境立法同其它法津立法的统一和衔接问题。为完备环境立法，需要进一步加强地方性的环境法规的制定，并尽快地形成各地区的环境法规体系。有些省、自治区、直辖市制定了环境管理条例，必要时，还可按照环境要求制定地方性专门法规，如水污染、大气污染、城市噪声控制条例及其他地方性法规。在制定地方性环境法规中，必须以宪法、法律和行政法规为依据，不能与之违背、抵触，要切实地和前者保持一致，以维护环境立法的统一性和严肃性。

　　为完备环境立法，在环境保护领域中，在制定实体法规的同时，必须加强有关程序法规的制定。比如，作为程序法现之一的环境纠纷案件仲裁法规，是十分必要的，它是环境纠纷案件得到正确、及时处置的重要法律保证。

　　为了使我国的环境立法搞得更好，必须认真总结环境立法及其实施过程中的经验。在环境立法中，应解决好下列问题：

　　第一，在制定环境立法中，必须从我国的国情出发。考虑到我国是发展中国家，技术经济力量薄弱，一时还拿不出大批资金用于环境保护，因此，在制定环境法规时,应把通过加强环境管理方面的法律规范，以预防和减少环境污染和环境破坏，促进各单位自行有效治理和整治，放到重要的位置。对外开放,对内实行改革以搞活经济，这是我国的重大决策和发展战略。为此，我国环境立法既要有利于外资引进及国内经济的发展，又要保障环境和自然资源免遭污染和破坏，同时特别要重视经济特区、开放城市及农村生态环境的保护,以求得环境效益同经济效益、社会效益的统一。

　　第二，环境立法的科学技术性很强。环境法律规范，是指导人们从事同环境有关的活动的行为准则。环境立法符不符合社会经济规律和自然生态规律，也是环境效益、经济效益和社会效益能否统一的关键所在。这是环境立法中一个不可低估的重要问题。

　　笫三，加强法律规范性。在环境法规中，必须明确规定法律关系的主体及其权利和义务以及违反时应承担的法律责任和受到的处罚。环境法规的规范性不是一个无关紧要的立法技术问题，而是关系到能否切实地实施的重要问题。应给予足够的重视。

　　我国环境法实施问题

　　制定环境法规的目的在于为从事同环境有关活动的组织和个人提供行为准则，如果，环境法规制定出来，不能为人们所遵守，即使是最完备的法规，亦无异于一纸空文，作为调整社会关系的法规的使命就根本实现不了，环境法规的制定就毫无意义。

　　随着我国社会主义法制的日益加强，在环境保护领域中，那种对法律置之不顾的现象也在逐渐减少。这当然是一种好趋势。但是，严格地说来，要真正做到有法必依，尚有很大的差距。

　　在环境保护领域中，有法不依，究其原因，大致有如下几方面：

　　1、有些地区或主管部门的领导，“以言代法”，“以权代法”,无视国家环境保护法。

　　2、建国以来，在国家社会生活中，讲政策多（这是十分必要的），讲法少，特别一度受法律虚无主义的冲击和干扰，有些人往往不习惯按照法律办事。

　　3、有的在认识上存在片面性，认为宪法、刑法等是法，环境保护法不算法，特别是环境保护法后面加上了“试行”二字，就以为可执行可不执行。这也是环境保护法得不到切实贯彻的原因之一。

　　鉴于上述，必须大力开展环境法制的宣传，普及环境法，使人们真正懂得环境法制的意义，同时,必须加强环境法规监督实施机构的建设，提高监督人员的法学知识的素质，依法授予他们必要的权限，这也是加强我国环境法制一个重要措施。

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