中国环境保护四十年回顾及思考

　　【作者简介】曲格平，第一届理事会顾问、原国家环保局局长、原全国人大环境与资源保护委员会主任。

　　【文章来源】本文原刊载于《环境保护》2013年第10期、第11期。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推出一批重磅文章，以此感谢为研究会工作以及环境资源法学研究做出卓越贡献的学者和专家。

　　目录

　　回顾篇

　　中国四十年来的经济发展足迹

　　中国环境保护四十年的历程

　　思考篇

　　对中国严重环境问题的几点思考

　　改变过度追求经济增长速度战略，加快经济发展方式转型

　　加强社会主义市场法治建设，强化环境保护公共管理和服务

　　强化经济手段在环境管理中的作用

　　在国际环境保护问题上，要把自身环境保护做好，掌握战略主动性

　　（回顾篇）

　　中国环保之路历经风风雨雨，从筚路蓝缕、以启山林，到如今的万物葱郁、蔚为大观，既充满着艰辛、又充满着欢欣。这样一段环保史，亦是中国社会四十年来的巨大变迁史。有幸的是，我本人亲历并参与了四十年来中国的环境保护事业，亲眼目睹了四十年来中国环境保护的变化。我愿意与大家一起来讨论这段环境保护历史的经验和教训。

　　中国四十年来的经济发展足迹

　　与西方国家相比，中国的环境保护起步晚不了几年，不过我们起点低，西方国家是在工业化和城市化都已完成的情况下起6的。这是环境状况差距如此之大的原因。让我们看看中国社会这四十年来的经济发展足迹。这条足迹，实际上构成了中国环境保护从起步到成长的一个大背景。

　　足迹之一：从低收入国家进入到今天的中等收入国家

　　1972年，中国处于短缺型经济时期，是个贫困国家，新中国成立以来非理性的狂热政治运动，特别是文化大革命的开展，使国民经济几近崩溃。当时，人均GDP折算成美元只有131美元，在世界上最贫困的国家之列。所幸的是，从1979年开始，邓小平先生把中国带入了改革开放时代，中国经济很快步入了高速发展时期，实现了连续32年平均9.9%的年增长。据国际货币基金组织公布的数据，2011年，中国GDP总量已达到7.3万亿美元，仅次于美国成为全球第二大经济体，人均GDP为5414美元。2011年7月，世界银行按其标准认为，中国已进入中等偏上收入国家行列。不过，人均GDP只相当于日本的11.8%、德国的12.4%、美国的11.2%、如按购买力平价计算，2011年中国人均GDP是日本的36.8%、德国的37%、美国的26%。

　　足迹之二：从工业化初期阶段进入到工业化中后期阶段

　　改革开放三十多年来，中国经济高速增长，GDP总量以及人均GDP不断攀升，主要凭借的是工业化的加速发展。从历史上看，除几个石油出口经济体外，所有国家都是通过工业化才变富裕的。

　　那么，中国工业化目前处于一个什么阶段呢？中国社科院研究表明，目前我国工业化进入中后期。中国社科院在其发布的《中国工业化进程报告》中，运用工业化综合指数对中国的工业化水平进行评价，这一指数在0～33时表示一个国家工业化处于初期，33～66时表示工业化中期，66～100则表示工业化后期，而当这个指数大于100，则表示已进入后工业化阶段。

　　据2012年中国社科院发布的《工业化蓝皮书》显示，1995年，中国工业化水平综合指数仅为12，表明中国处于工业化初期的前半阶段；经过“九五”时期，到2000年中国工业化水平综合指数提高到18，表明进入工业化初期的后半阶段。经过“十五”，到2005年，工业化水平综合指数提高到41，中国工业化水平处于工业化中期的前半阶段。经过“十一五”时期，到2010年，中国的工业化水平综合指数为66，表明工业化水平即将走完工业化中期的后半段。

　　由此看来，从1972年到2012年的四十年来，中国经历了从工业化初期到工业化中后期的发展历程。在这个阶段，特别是改革开放以来，中国工业化经历了一个不断加速发展的历程，逐步从一个工业小国发展成为工业大国，并不断演变为制造业雄踞全球第一的“世界工厂”。

　　经过四十年的发展，中国在主要工业产品产量上，已经远远把发达国家甩在了后面，从这个意义上说，我们早已完成了当年提出的“赶英超美”的壮志。2010年，中国粗钢产量6.2亿吨，而同期日本1亿吨，美国8000万吨，比世界上除中国之外的前30个国家之和还要多4000万吨；中国煤产量29.8亿吨，而同期美国10.8亿吨，印度5.5亿吨；中国发电量是4.1万亿千瓦时，日本9300亿千瓦时，中国略超美国成为全球第一发电大国；中国水泥产量18.6亿吨，而同期印度2亿吨，美国6400万吨；中国汽车产量1900万辆，而同期日本1600万辆，德国1100万辆。

　　有人研究发现，欧美等发达国家在人均GDP8000～10000美元时，环境状况开始好转；而韩国等新兴工业化国家利用后发优势，在人均GDP5000～7000美元时，环境提前好转。中国人均GDP刚刚达到5000美元，如与新兴工业化国家比，我国环境没有出现拐点，40年来是我国污染物排放不断爬升的过程，要停止这种爬升，环境开始好转，还有一段很长的的路要走，这就是让人们思考的一个问题。

　　足迹之三：从乡村型社会进入到城镇化社会

　　从工业革命以来的人类发展史来看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时必须同步推进城市化。改革开放以来，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，其主要特征是：

　　城镇人口迅速增加，城市化率大幅提高。1978—2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.9%提升到51.3%，达到世界平均水平。三十多年来，城镇人口新增了5.18亿人，相当于美国、日本、德国人口之和。2011年，中国城镇人口首次超过农村人口，标志着城乡人口结构发生了根本改变。预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。这表明中国由几千年来以农村人口为主，发展为以城镇人口为主的分布格局。

　　但是，在经济快速发展的同时，生态环境却也发生了巨大变化，从污染物低排放走向高排放，从环境状态的低恶化走向环境状态的高恶化，从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染，付出了高昂的环境与资源代价。

　　特别是在城镇化加快发展的同时，也带来了许多环境问题。一是污水排放量大幅提升，1991—2011年，城市污水排放量从近300亿吨增加到400亿吨；二是生活垃圾清运量从7600万吨增加到1.63亿吨；三是私人汽车拥有量急剧增加，从1991年不足100万辆发展到今天6000多万辆。仅此三项，就对城市环境造成了巨大压力。据世界卫生组织（WHO）发布的报告，2009年中国31个省会城市PM10年平均浓度达到98微克/立方米，是WHO推荐标准的4.9倍，在91个国家中排名第71位。其中兰州的PM10浓度最高，达到150微克/立方米；海口的PM10浓度最低，为38微克/立方米，但也超过了WHO推荐的标准值（20微克/立方米）。

　　中国环境保护四十年的历程

　　四十年来，中国经历了从计划经济向市场经济转轨的宏大历史进程，目前正在经历从经济体制改革向政治体制改革、社会体制改革扩展和深化的进程中。四十年来，中国领导决策层在发展的政策思路上有显著变化，在20世纪80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行，经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观；热忱接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念，并相继提出了科学发展的观念和战略，倡导建设资源节约型和环境友好型社会；倡导发展循环经济和低碳经济，推进生态文明建设。不过，这些发展战略只停留在理念层面上，停留在文字上和口头上，很少见诸行动。

　　总体上看，经济增长对环境压力不断加剧，环境污染不断“爬升”，从初期的低排放进入到当下的高排放，进入到一个环境污染的高峰期。目前，中国消耗了占世界21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了占世界26%的二氧化硫、28%的氮氧化物、21%的二氧化碳。据专家测算，2011年中国排放二氧化硫2218万吨，超过环境容量的84.8%；COD排放量2500万吨，排放量超过环境容量的212.5%，这些排放物均列世界首位。同时，随着经济总量、外贸总量和结构变化，中国在全球经济和环境格局中的地位也在发生显著变化。

　　下面，我想分四个阶段，回顾和检讨一下四十年来的中国环境保护历程，特别是环境污染防治的历程。

　　第一阶段：环境保护意识启蒙阶段

　　从1972年至1978年的7年，中国正处于极为混乱的“文革”劫难时期，也是环境问题开始暴露，环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时，中国人均GDP只有100多美元，工业化还处于初期阶段，但环境污染开始在局部地区特别是城市暴露出来，污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害知之甚少。而此时的西方世界则是另一番景象。20世纪五、六十年代，西方世界终于迎来了经济发展的黄金时代，特别是日本，为了不断追赶并超过西欧各国，创下了连续18年经济年均增长9.3%的纪录。为此付出了沉痛的代价，日本成为公害列岛。从20世纪60年代后期开始，西方世界的公众终于醒悟，展开了大规模的环境保护抗议运动。而在日本，以健康损害问题为焦点，以被害者为中心，展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年，美国开展了旨在保护环境的“地球日”活动，喊出了“不许东京悲剧重演”的口号。1972年，联合国为顺应全球兴起的环保浪潮，在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，拉开了全球环境保护运动的序幕。其时，《纽约时报》评论道，这次会议是一场“思想的革命”。

　　对当时的中国而言，当务之急是要认识环境问题，提高对环境保护的意识。

　　一是环境问题开始得到高层重视。西方发达国家的这场环境运动，为中国启动环境保护提供了契机。1969年，我调到“国务院计划起草小组”，从事编制国民经济与社会发展计划工作。当时经常听到周恩来总理谈起“公害问题”，他特别提醒说，你们要研究工业发展中的公害问题，要学习国外治理公害的经验。因为我来自燃料化学工业部，这个部的污染问题最严重，就让我来分管这项工作。1970年底，周总理在听取了一位日本公害记者介绍日本公害特别是“公害病”情况后，要我们组织一次报告会，请这位日本记者介绍日本环境污染问题，并要求国家机关特别是各个部委的负责人都要来听这堂课，会后还要组织他们进行分组讨论，讨论的情况要向他汇报。我们都照办了。当我们把报告情况和分组讨论的情况交给总理后，他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说，这是在高层次的会议上，出现的第一份有关环境保护的文件。中国的环境保护的启蒙就是由上而下、逐步开展起来的，实际上都是周恩来总理推动起来的。

　　1972年出席联合国人类环境会议，认识到了自身问题的严重性。

　　1972年，周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国席位后，参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头，有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。我也有幸参加并见证了全球首次环境会议的盛况。中国代表团出席会议，举世瞩目。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等，要尊重每个国家的主权，要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张，受到发展中国家的普遍欢迎和支持，特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。

　　不过，在当时“文化大革命”政治背景下，代表团出席会议的主导思想，不是去“取经”，而是去“斗争”的，始终绷紧了“阶级斗争”这根弦，在修改宣言中，也讲了一些偏激语言。代表团领导人战战兢兢，生怕在政治上犯错误。至于对会议讨论审议的环境与发展问题，并不是怎样关注。会后在写出席会议的汇报中，竟然没有一句会议中心主题——“发展与环境”的话，全是政治斗争的篇幅。今天看这份报告是极不可思议的事情，可当时就是这样做的。

　　就我个人来说，参加这次会议真正打开了一个窗口，开阔了视野，了解到环境保护究竟是怎么一回事。认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”，而是“中国城市存在的环境污染，不比西方国家轻；自然生态方面的破坏程度，中国远在西方国家之上”。当会后把这个结论汇报给周恩来总理时，得到了他的认可。他甚至还说，他担忧的问题还是发生了。周总理立即指示，要开一次全国的环保大会，介绍国际环境形势，更要探讨中国环境保护问题。

　　1973年8月召开全国环境保护会议。

　　中国召开第一次环境保护会议，是斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物。其时，各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实，分析其危害，提高了对环境保护的认识。会议后期，周总理决定在人民大会堂召开万人大会，在全社会普及环境保护意识。在“文化大革命”极左思潮统治下，能召开环境保护这样的会议，允许人们在那里议论“中国社会主义的黑暗面”，真可称为一个奇迹。这一切都是在周总理的运筹下进行的。这次会议解决了几个主要问题：一是对中国环境污染有了一个初步认识，中国不是没有污染，而是有些方面还相当突出；二是通过了中国环境保护方针：全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，对十个方面的环境保护工作提出了要求，并做出了部署。

　　全国环境保护会议之后，迅即成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室，我是办公室负责人之一。办公室成立后，督促各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展了重点治理，包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中，官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大，成效也突出，为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。

　　周恩来总理以他的远见卓识，敏感地意识到环境问题的严重性以及对于未来中国的紧迫性，适时地抓住这个问题，未雨绸缪，开启了中国环境保护事业的航程。所以说，周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。

　　第二阶段：环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段

　　从1979年到1992年的14年，是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高速增长的轨道，并迎来了长达33年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。据有关资料显示：一些西方发达国家是何时制定“环境基本法”的呢？美国是1970年，日本是1967年，法国是1976年，英国是1974年，瑞典是1969年。就时间而言，中国环境基本法建设与一些发达国家也晚不了几年，其差别是在“有法不依”上。期间，中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成，初步确立了中国特色的环境保护道路。举其要点如下：

　　一是确立了环境保护的基本国策地位。20世纪80年代初，通过对国情的分析，我们认为，环境保护事关自然资源合理开发利用，事关国家的长久发展，事关群众的身体健康，是强国富民安天下的大事，应该立为国策。我们将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报，他当即表示，要像计划生育一样，环境保护也应立为一项基本国策。在1983年第二次全国环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布，环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时，为落实环境保护基本国策，国务院制定出台了“同步发展”方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的，并更加切合中国的实际。

　　二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年，在第三次全国环境保护会议上，提出了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

　　强化环境管理政策是我国环境政策中最具特色的一条。20世纪80年代，我国环境已经面临比较严峻的形势，在科技发展水平不高、国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而据调查研究说明，造成环境问题特别是环境污染的重要原因是管理不善。因此，最现实、最有效的办法，是靠政府采取行政的、法律的和经济的手段，强化环境管理，以监督促治理，以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子，是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变，如果没有这种转变，环保工作将无所作为，环境形势将更趋恶化。

　　以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发，后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型，变成法律制度，在全国加以实施。

　　三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布，1989年又作了修订。同期，还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。

　　四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年，联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会，我有幸作为中国代表团副团长参加。会后，以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》，首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年，国家在制定“九五”规划中，明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略，同时还颁布了《中国二十一世纪议程》，制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。

　　五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环保局，从而结束了“国环办”十年的临时状态。1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的原国家环保局”。至此，环境管理才成为国家的一个独立工作部门。以后的环保总局、环境部是在此基础上的延伸和发展。实践证明，确定了环境保护方针，制定了规划，还要有相应的机构和人去推动实施，否则一切将都落空。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年，全国人大设立“环境与资源委员会”，全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

　　第三阶段：环境污染加剧和规模化治理阶段

　　把1993年至2001年这八年作为一个阶段看，是因为1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理的时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年邓小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之80年代全国乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，沿江沿湖居民饮水发生困难；许多城市雾霾蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

　　一是开展规模工业污染防治。在控制环境污染中，把工业污染防治作为重点，通过淘汰落后产能，据不完全统计，“九五”至“十一五”期间，关闭淘汰污染严重的工矿企业17.7万多家；调整产业结构，大力推行清洁生产以及强化环境管理，污染物排放有了大幅度降低，工业污染控制取得重大进展。然而，在对大中型工业企业控制污染取得进展的同时，乡镇工业企业污染排放量急剧上升，环境污染形势由“点源”污染变成“面源污染”，这种污染集工业污染、城市污染、村镇生活污染和农田化肥、农药污染为一体，加剧了污染防治的难度。

　　二是开展规模流域污染防治。在这一时期，以“三河三湖”为重点，开始了规模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作为重点。1989年2月，淮河流域发生第一次重大污染事故，100万人饮用水发生危机；1994年7月，淮河下游又发生特大污染事故，安徽、江苏150万人饮水困难。两次污染事故，促使国务院下决心来治理淮河污染，提出“一定要在本世纪内让淮河水变清”目标，并提出了相应的保证措施：第一，由原国家环保总局和水利部牵头组成淮河水质保护机构，协调和部署对淮河污染的综合整治；第二，建立和健全淮河水质污染监测网，对各个断面的排污实行目标控制和总量控制；第三，在三年内关、停、并、转一批淮河沿岸污染严重、治理难度大的企业；第四，2000年前，流域内所有市、县都必须因地制宜修建污水集中处理设施；第五，制订淮河流域污染防治的有关法律和法规，尽快把淮河流域的污染防治纳入法制轨道。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。1998年，原国家环保总局宣布：在淮河流域1562家污染企业中，已有1139家完成治理任务，215家停产治理，190家停产、破产、转产，18家因治理无望被责令关闭。

　　那么，经过十五年的治理，今天的淮河水质状况究竟怎样了呢？据环保部的数据，2010年，淮河干流及31条支流，好于Ⅲ类水质的水体由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ类的水体由1995年的55%下降到25%。离淮河干流和支流全面变清的目标，即大部分水体水质达到或优于Ⅲ类水质的目标，还任重道远。

　　人们常常把淮河治污与英国泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英国从1850年修城市下水道，做治污准备，1950年建污水处理厂，至2000年泰晤士河大马哈鱼回归，历时150年。后50年共投入300亿英镑，约相当于今天人民币3000多亿元。可见流域水污染治理的艰辛。

　　三是启动重点城市环境治理。这一时期，围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治。期间相继评选出70多个“环境模范城市”，环境质量、环境状况显著优于一般城市。它们的经验说明，只要城市领导重视，摆上政府议程，真抓实干，是可以在经济发展的同时，建设一个比较好的环境。在这个期间，继续推动城市工业结构和布局调整，能源结构调整，治理城市工业污染的同时，开始规模建设城市污水治理设施，大气污染治理措施。1991—2011年，城市污水处理率从14.8%提高到83.6%，生活垃圾无害化处理率从16.2%提高到79.8%，燃气普及从23.7%提高到92.4%，用水普及率从54.8%提高到97%。

　　1993年之后，我到全国人大环资委担任主任委员，全力参与到中国的环境法制建设中去，陆续修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》，出台了《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》。其中《环境影响评价法》是立法方向的转变，也是环境管理方式的转变。从“先污染后治理”转向“先评价后建设”，预防在先，治理在后。西方国家的实践证明，实施环评制度后，环境污染形势开始明显好转，我也希望看到中国这种转变。诚然，环评法还要进一步充实，特别要强化法律责任条款。

　　第四阶段：环保综合治理阶段

　　2002—2012年，经济高速增长，重化工业加快发展，给环境保护带来了前所未有的压力。是中国环境保护最为艰巨的十年。数字显示，从2001年至2010年十年间，中国GDP增长率达到10.5%，其中有6年是在10%以上。特别是从2002年下半年开始，各地兴起了重化工热，纷纷上马钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目，致使能源资源全面紧张，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指标不降反升，没有完成原定的减少10%的目标，受到了社会各界的广泛质疑。2006年，虽然开始实施节能减排计划，但是重化工业扩张的势头仍然不减，污染物上升趋势难以遏制，终于在这一年，主要污染物排放：二氧化硫2588万吨，氮氧化物1523万吨、化学需氧量1428万吨、氨氮141万吨，达到了历史最高点。其后，中国政府进一步加大减排力度，并辅之以市场化手段，使得主要污染物开始逐步下降。但尽管如此，中国的环境质量并没有随之好转，污染事故仍然此起彼伏，由此引发的公众事件频繁发生。

　　近年来PM2.5闹得沸沸扬扬。就北京而言，有研究表明，PM2.5约60%来源于燃煤、机动车燃油、工业使用燃料等燃烧过程，23%来源于扬尘，17%来源于溶剂使用及其他。从国外大气治理的经验来看，细颗粒物污染的治理是一项长期而艰巨的过程，不仅要付出巨大的投入，还需要付出超常的努力。以美国为例，在经历了五十多年的治理，才达到目前的水平。我国细颗粒物污染面积如此之大，污染程度又如此严重，不要说达到国际卫生组织的标准，就是达到我国制定的标准，也需要一个更加艰巨的过程。不仅要下最大决心，更要付出超常努力，争取用十五至二十年的时间走完这一历程。

　　面对如此严峻的环境形势，政府和相关部门在财税上试行了一些新措施：

　　一是全面推行特许经营制度。过去，污水垃圾处理厂都是靠政府投资建设经营，不仅进展慢，而且效益低，许多治理设施建而不运，建而不养，成了环保的摆设，没有发挥应有的环境效益。2002年，拉开了以推广特许经营制度为标志的市场化改革序幕。近十年来，民间资本、外资等社会资本进入到供水、供气、供热、污水垃圾处理等领域，打破了国有企事业单位独家垄断的局面，提高了生产效率和服务水平，推动了环境基础设施的建设步伐。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运的污水处理厂3022座，比十年前增长了6倍，变化不可谓不大。其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42%。

　　二是实行有利于环境的价格政策。近年来，在各种产品价格中逐步体现环境成本，污染物减排量也成了有价商品，可以出售和交易，这些做法为利用市场机制来保护环境开始走出路子。2004年出台的每度电1.5分钱的脱硫电价政策，很快使电厂脱硫如火如荼地开展起来。短短几年内，使全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重从2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同样，2011年出台的每度电8厘钱的脱硝电价政策，垃圾焚烧上网电价激励等政策，为环境治理市场化开启了新路子。

　　三是实行有利于环境的税收政策。近年来，中国在税收制度绿化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于环境保护的税收优惠政策。比如，对节能环保企业实行所得税“三免三减半”政策，对污水、再生水、垃圾处理行业免征或即征即退增值税；对脱硫产品增值税减半征收；对购置环保设备的投资抵免企业所得税，等等。这些政策对推动环境治理无疑起到了重要作用。

　　四是实行环境的投资政策。中国环保投资近几十年来稳步增长，特别是近十年来，有了明显的增长。20世纪80年代初期，中国环保治理投资每年为25亿～30亿元，约占同期GDP的0.51%；到80年代末期，投资总额超过100亿元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投资总额达到1010亿元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大关，标志着规模化环境治理开始启动；“十五”期末的2005年，投资总额达到2388亿元，占同期国民生产总值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投资总额又上升到6654亿元，占当年GDP的1.66%。在环保投资中，社会资本越来越成为环保投资的主体。但财政投资拉动作用却十分明显，往往起到四两拨千斤的作用。比如，1998—2002年，中国政府共发行国债6600亿元，其中安排650亿元支持967个城市环境基础设施项目，并拉动地方和社会资金2100亿元，建成了603个污水处理项目，新增污水处理能力5476万立方米/天，22个中水回用项目，164个垃圾处理项目，新增垃圾处理能力8.5吨/天。这是中国政府第一次大规模投资环境基础设施建设，并带来了长远的环境效益。2008年，4万亿元人民币投资中就有2100亿元投资于生态环境建设，短短三年内使城市污水处理厂座数增加63%，而在县城却增加了3.3倍。此外，为提高财政投资的效益，2007年起，中央财政实行“以奖代补”政策，带动地方财政资金1124亿元。

　　五是实行有利于环境的融资政策。2007年7月起，中国金融行业实施“绿色信贷”政策，国有银行和商业银行对绿色产业都给予了重点支持。截至2010年底，国家开发银行和国有4大银行绿色信贷余额已达14506亿元。国家开发银行作为国家政策性银行，对环境治理贷款力度尤为明显。“十五”期间，环境保护贷款发放额为1183亿元，占同期全国环保投资总额的14%；“十一五”期间，继续加大贷款力度，共发放节能减排贷款5860亿元，其中环保领域发放款3200多亿元，占同期全国环保投资总额的15%。与此同时，从事环境治理的环保公司还积极上市融资，据不完全统计，目前在国内A股、H股上市的国内环保公司达46家，2011年营收总额达到630多亿元。另外还有一些环保公司在中国香港、美国、德国、日本等地上市融资。

　　在这个期间，环境保护法制建设也取得了新进展，相继出台了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。截至目前，中国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境保护法律和标准体系。

　　我前面讲述的重点放在环境污染及其治理方面。在20世纪80年代至2010年的近30年间，我国在生态环境治理方面，如林业建设、草原保护、荒漠化治理、水土流失治理、湿地保护特别是生物多样性保护方面，都做了大量工作，取得了一定的进展。

　　（思考篇）

　　对中国严重环境问题的几点思考

　　“但见时光流似箭，岂知天道曲如弓。”四十年一转眼就过去了。

　　中国实行改革开放之后，从1979年开始连续32年保持GDP年均9.9%的增长。从各项指标来看，我们现在与19世纪70年代初期的日本很相似。那么，在经济高速增长的情况下，我们有没有避免重蹈日本公害泛滥的覆辙呢？我说没有。我们虽然在行政、经济和技术等方面实施了政策措施和一些治理工程，但都缺乏力度，并且不是从根源上去防治，仍然没有有效避免很多发达国家曾经历的“先污染后治理”老路，有些方面甚至更为严峻。四十年来，中国工业基本上沿袭了粗放型的增长方式，主要工业产品产量增长倍数十分惊人，由此带来的资源能源消耗和环境污染也是触目惊心的。2006年，中国工业增加值占GDP比重达到历史最高点，也就在那一年，中国的几项主要污染物排放指标也达到了历史峰值，有多项指标均位居世界首位。

　　回过头来看，在中国这样一个高速增长的巨大经济体面前，在前所未有的巨大环境冲击面前，我们是否注定无法解决好发展与环境的矛盾、无法走出目前的环境问题困境呢？我认为并不是这样的，只要切实转变发展方式，适时调整政策，转变政府职能，强化环境管理，发展与环境的冲突是可以协调起来的，困境就有望消除。在过去四十年的发展中，我们的发展政策有许多失误，至少有几点经验教训值得反思和总结。

　　改变过度追求经济增长速度战略，加快经济发展方式转型

　　在经济发展的总体战略上，长期没有摆脱过度追求经济增长速度的观念，没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系，过分强调发展速度，一味追求GDP的增长；在宏观经济、部门经济和区域经济的发展战略上，长期缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策，缺乏对部门和区域发展的环境影响评价，部门和区域规划的环境影响评价也没有有效落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期都带来巨大的环境冲击，致使治理的速度远远赶不上污染增长的速度，环境污染每况愈下，酿成了今天环境污染严峻的形势，这是政策和指导重大失误的恶果。历史经验反复证明，追求短期超速增长，忽视经济增长的环境和社会效益，其带来的一个严重后果就是要付出沉重的、难以承载的环境和资源代价。

　　过度追求经济增长速度，经济发展转型就放慢下来。转变传统经济增长方式，走新型工业化道路，是改革开放初期就已提出的方针。但长期以来，只停留在战略理念的层面上，停留在文字和口头上，而实践上仍旧走高投入、高消耗、高污染的粗放发展道路，使环境和资源长期处于高强度的经济增长压力之下。这种过度追求经济增长速度之路不仅使环境走到岌岌可危的边缘，而且使传统的经济增长方式也走到了尽头。

　　当前，严峻的环境现实已逼迫我们必须转变经济发展方式，在战略上充分认识保持经济适度和平稳增长对环境保护的重大意义，坚定地走可持续发展之路。在制定国民经济发展方针和规划时，适度控制增长指标，把改善经济结构和增长质量（包括经济、社会和环境效益）放在优先位置，在政策和投资上优先保障，今后10年环保投资占GDP比重要从当前的1%～1.66%提高到2%～3%。同时，综合经济部门和产业部门要树立环境优先的理念，在制定国民经济的发展战略、政策、规划时要开展环境影响评价，要把环境保护的指标和要求纳入国民经济、部门和区域规划中，在发展的源头就能有效协调环境与经济的发展，为环境问题的有效解决创造必要的政策环境。

　　在环境保护的战略规划和措施上，要充分认识环境治理的长期性、全局性和复杂性，做好全面的调查和风险评估，做好长远的制度建设和政策规划，长远的科技规划，要超出现有5年至10年规划期的限制，研究编制10年至30年的环境治理“路线图”和“时间表”，提出到2020年、2030年甚至2040年改善环境的分阶段目标和技术与政策路线，提出相应的战略政策和资金投入保障措施（要有最低的公共财政投入比例要求），为做好环境保护打下坚实的科学规划基础。

　　加强社会主义市场法治建设，强化环境保护公共管理和服务

　　改革开放以来，我国逐步由计划经济向市场经济转轨，从此经济发展走上了快速道。但经济发展与环境保护的矛盾却日益突出，终于铸成了今天这种积重难返的局面。市场经济是自由竞争经济，特别是在市场不成熟的发展期，与环境的矛盾很突出，环境问题成为市场“失灵”的重要体现。环境的公共性和外部性特征表明单纯市场本身并不能保障与环境保护的协调发展，需要相应的政府行政干预和市场经济手段，这些手段措施主要通过法律及其监督建立起市场健康运行机制，包括环境规划、法规、标准、征收环境税、明确环境资源产权，推行国内和国际间的排污交易、实行信息公开、扩大公众参与、动员全社会公众广泛参与环境保护行动。

　　我们回头看一看，我国的发展战略不比别人差，可以说还相当领先，符合可持续发展的要求；我国的环保法律起步不比别人晚，虽说不够完善，但主要方面都可以做到有法可依。那为什么环境问题得不到遏制，而是一再发展呢？在体制上有两个根源。一是当前中央和地方治国理政仍然没有有效实现“法治”，“人治”仍然非常盛行。党和国家多年前就指出过了：“有法不依，执法不严，违法不究”；早在20年前中央就提出了转变政府职能，实行依法治国的方略。但是又多少年过去了，我们现在所看到的现实依旧是把国家可持续发展战略放在了脑后，把依法治国放在一旁，法律可执行也可不执行，没有把环境保护放到基本国策位置上，更谈不上优先位置了。前些年我在回答记者提问时，曾说过这样一段话：“纵观西方国家生态环境由坏变好，关键一条就在于依法进行管理，有法必依，违法必究。他们实行的是‘法治’，走的是一条依法保护环境的路；中国环境治理效果差，环境问题大，重要一条原因就是有法不依，执法不严，在很大程度上实行的依旧是‘人治’。一个是‘法治’，一个是‘人治’，但两者效果却截然不同。”二是在经济体制和环境保护公共体制上，长期没有理顺政府和市场的关系，政府公共服务观念远远不到位。长期以来，中国经济改革和公共管理改革举步维艰，加之以GDP增长为核心的行政管理和考核体制和以增值税为核心的财税体制，各级地方政府过度追求增投资、上项目，追求以投资和各种资源、能源投入拉动地方产值和税收的快速增长，忽视了各种公共服务事业的发展，忽视了依法保护环境的公共职能。目前，很多产业结构失调，环境与资源问题突出，就是由很多地方先增长后环保的执政思路造成的。近年来，中国政府正在更多地转向公共管理和服务，但不少部门和地方仍然热衷于直接干预、参加企业和市场活动，继续忽略甚至偏废政府的各种环境保护公共管理和服务。

　　如何才能做到有法必依，有效提高政府环境保护公共管理和服务的效能？重要的就是要进行政治体制改革，要把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向，把各级政府的职能转变到依法行政的轨道上来，转变到公共管理和服务的职能上来，可以考虑把“保护环境，治理污染”作为依法行政的突破口。真正把环境保护确立为政府的主要公共管理和服务职能，同时还要有必要的公共财政投入来保障基本的公共环境管理和服务，在各级政府特别是基层政府形成健全的环境公共管理和公共服务职能，并相应建立起对政府及其有关部门的比较完善的环境保护考核和监督机制。要继续修改完善环境保护法律体系，建立健全公共环境监测体系和行政执法体系，特别要加强基层的环境监测和行政执法体系建设。要扩大环境信息公开和公众参与，建立健全全社会广泛参与环境保护的制度和政策，为公众参与环境保护决策和监督创造必要的法制和政策条件。

　　面对如此严峻的环境形势，特别是一些城市和地区，大气污染和水质污染已达到难以承受的地步。各级党政领导人，再也不能听之任之，高枕无忧了，应有危机感和紧迫感，要采取一些特别的规划和管理措施，在环境保护科学研究和规划的基础上，制定各种积极可行的5年、10年、15年、20年、25年、30年的环境治理规划路线图和时间表，特别是对重点地区、重点城市、重点行业、重点流域的治理指标，要落实到年度计划中去，作为每年考核政绩的依据，并公布于众，接受公众的监督。

　　强化经济手段在环境管理中的作用

　　传统的环境保护手段是以政府行政命令控制为主的环境保护手段，是在市场不能有效解决外部不经济性情况下实行政府强制干预的产物。中国改革开放三十多年来，前期主要运用命令－控制型的环境管制措施，对遏制环境污染起到了重要作用。但是，只靠这种措施是远远不够的，并且这些措施也有许多缺陷，突出表现在：惩罚性手段多，激励性手段少；行政管制性手段多，经济刺激性手段少；执行法规代价高，违反法规成本低。

　　从国际国内经验看，经济手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有行政命令手段无法取代的显著优点。中国在2002年之后，一些财税、金融、价格等方面的环境经济政策，也陆续开展试点。如在城市污水、垃圾处置、排水供水等方面推行特许证经营政策，在发电行业推行有利于减排的价格政策，推行有利于环保的税收政策，以及国家实行对环境的投资及融资政策等等，都显示出了很大的优越性。因此，在环境保护政策手段上，应当进一步扩大应用经济手段。要在国务院有关部门提出的环境税法草案的基础上，逐步扩大环境税范围，建立形成环境税体系。要在污染物总量控制及其考核制度的基础上，逐步建立排污交易制度。在涉及能源、水资源以及污染治理的政府定价政策上，要充分考虑环境治理和恢复的成本，继续扩大和完善有关环境成本内部化的定价机制。要继续开展有关环境保护的信贷、证券、保险等领域的政策试点，并逐步上升为法律规范，全面推行。

　　在国际环境保护问题上，要把自身环境保护做好，掌握战略主动性

　　近年来，中国不仅为各种国内环境问题所困扰，同时也为生物多样性保护、海洋环境保护、化学品和危险物质管理以及跨界大气和水污染防治等各种全球和区域环境问题特别是气候变化应对问题带来的压力所困扰。2007年，中国二氧化碳排放量达到60亿吨，首次超过美国成为世界第一排放大国，2009年，中国人均二氧化碳排放量达到5.1吨，已超过世界人均水平的4.3吨。从国际政治经济和法律关系上看，中国作为发展中国家的地位在变化，大国的因素在增加，中国的国际责任在增大。因此，在坚持国际环境法上执行“共同但有区别责任”原则的同时，要明确认识到中国环境国际影响和地位的变化，所承担的国际环境权利、责任和义务的变化，采取积极主动的应对战略，有效转变经济发展方式，坚定走绿色发展之路，走生态文明建设之路，努力在经济发展转型中不断取得进展，在绿色发展、循环发展和低碳发展的国际竞争中取得优势，在国际环境治理上获得战略上的主动性。

　　总体来说，中国环境保护尚面临经济快速增长和结构转型缓慢、经济和政治体制改革滞后、社会转型期社会道德文化失衡，“金钱”、“物质”至上的社会观念和消费文化过度泛滥等所带来的严峻挑战。在此严峻形势下，只有继续坚持改革开放的方向，坚定实行经济、社会和政治体制的全面改革，积极调整好各种经济、社会利益关系，努力化解各种经济、社会矛盾和冲突，才能为中国实现发展方式转变和经济社会转型提供基本的保障和动力，也才能从根本上为解决各种环境问题，实现可持续发展，建立绿色经济和生态文明创造必要的经济、社会和政治条件。可以说，努力推进并实现经济、社会和政治体制的全面改革，既是中国实行可持续发展，建立绿色经济和生态文明的最大机遇，也是巨大的和尖锐的挑战。

　　中共十八大首次把生态文明建设摆在与政治、经济、社会和文化诸建设并驾齐驱的位置，并提出建设美丽中国的愿景。我相信，经过新一轮的政治经济改革，经过13亿中国人以及广大海外同胞的共同努力，中国必将迎来一个政治民主、经济发达、社会和谐、文化繁荣、环境美丽的新时代。