中国环境资源法发展展望

　　【作者简介】蔡守秋，第二至四届理事会会长、第五届理事会学术委员会主任、武汉大学教授。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　一、坚持正确的环境资源法治建设的指导思想

　　（一）基于马克思主义关于人与自然关系的思想发展环境资源法

　　（二）基于生态文明观发展环境资源法

　　二、基于公众共用物（包括公众共用自然资源、公众共用环境、公众共用地域、公众共用空间）理论，发展环境资源法

　　三、发挥中国特色社会主义制度的最大优势，进一步完善环境资源法律法治体系

　　（一）创造条件，争取“环境权”入宪入法

　　（二）健全国家环境资源治理体系

　　（三）健全高效的环境资源行政监督管理体制

　　（四）健全环境资源司法专门化和环境资源诉讼体制

　　（五）推动编撰中国环境资源法典，形成科学合理的环境资源法律体系

　　从1978年到2019年，我国已制定13部以防治环境污染为主要内容的法律，16部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律，12部以自然保护、生态建设、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，40余部与环境资源法密切相关的法律。还制定了大量环境资源行政法规、行政规章、地方法规和地方政府规章、包含环境资源保护内容的其他法律部门的法律法规，以及大量的环境资源标准、规划。目前，环境资源法已发展成为一个内容丰富、功能齐备、结构合理、数量繁多的环境资源法体系，已经在我国全部法律中占有相当大的分量，已成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分；环境资源法已获得相当重要的社会地位、发挥出重要的社会影响和社会作用，已成为中国环境资源保护和生态文明建设的最为重要的基础和支柱。

　　从总体上看，在中华人民共和国成立后的70年中，我国在环境资源保护和环境资源法治建设方面取得了举世瞩目的成就，但其中也发生过不少失误、缺陷和错误。正如习近平总书记所指出的，“总体上看，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，稍有松懈就有可能出现反复，犹如逆水行舟，不进则退。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要跨越一些常规性和非常规性关口。这是一个凤凰涅槃的过程。如果现在不抓紧，将来解决起来难度会更高、代价会更大、后果会更重。我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎。”历史既承载着过去的积累，也蕴含着未来的启迪。我们应该不忘初心，牢记使命，认真总结经验、吸取教训，重视问题和不足，积极回应人民群众所想、所盼、所急的环境资源需求，进一步改进和健全环境资源法治建设。

　　一、坚持正确的环境资源法治建设的指导思想

　　要保障和促进我国环境资源法的可持续发展，首先要坚持正确的环境资源法治建设的指导思想。

　　（一）基于马克思主义关于人与自然关系的思想发展环境资源法

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年）强调，“坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论”、“形成完善的中国特色社会主义法学理论体系”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年）强调，“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”，“把坚持以马克思主义为指导全面落实到思想理论建设、哲学社会科学研究、教育教学各方面”。我国环境资源法和环境资源法学，只有以马克思主义为理论指导，才能适应和服务中国社会主义环境资源法治建设的实践，得到健康、可持续的发展。

　　习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话指出：学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想。马克思认为，“人靠自然界生活”，自然不仅给人类提供了生活资料来源，如肥沃的土地、鱼产丰富的江河湖海等，而且给人类提供了生产资料来源。自然物构成人类生存的自然条件，人类在同自然的互动中生产、生活、发展，人类善待自然，自然也会馈赠人类，但“如果说人靠科学和创造性天才征服了自然力，那么自然力也对人进行报复”。自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。我们要坚持人与自然和谐共生，牢固树立和切实践行绿水青山就是金山银山的理念，动员全社会力量推进生态文明建设，共建美丽中国，让人民群众在绿水青山中共享自然之美、生命之美、生活之美，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。习近平在全国生态环境保护大会上的讲话再次强调：2018年5月4日，我们召开了纪念马克思诞辰200周年大会。我在会上特别强调，学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想。马克思主义关于人与自然关系的思想是马克思主义的重要组成部分，它深刻地揭示了人与自然关系和人与自然和谐的重要性，鲜明地体现了环境资源治理和环境资源法的性质、特点和规律，在环境资源法治建设中坚持以马克思主义为指导就是坚持以马克思主义关于人与自然关系的思想为指导。

　　（二）基于生态文明观发展环境资源法

　　2018年5月，中共中央召开的全国生态环境保护大会，正式确立了习近平生态文明思想，为进一步加强生态文明社会建设和环境资源的法治建设提供了思想指引和实践指南。习近平总书记指出，新时代推进生态文明建设，必须坚持好以下原则。一是坚持人与自然和谐共生。人与自然是生命共同体。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽。二是绿水青山就是金山银山。保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。三是良好生态环境是最普惠的民生福祉。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。发展经济是为了民生，保护生态环境同样也是为了民生。既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，加快改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，努力实现社会公平正义，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。四是山水林田湖草是生命共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。五是用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究。六是共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案，引导应对气候变化国际合作。上述六项原则确定了人与自然和谐共生的科学自然观、绿水青山就是金山银山的绿色发展观、良好的生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观、山水林田湖草是生命共同体的整体系统观、用最严格制度最严密法治保护生态环境的严密法治观、共谋全球生态文明建设的共赢全球观。

　　马克思主义包括马克思主义在中国的具体化，具体讲包括我国《宪法》中提到的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。环境资源法以马克思主义为指导，就是以中国化的马克思主义为指导，即以习近平生态文明思想为指导。只有基于生态文明观，才能将环我国的境资源法发展成为以生态文明建设为旗帜的环境资源法。

　　二、基于公众共用物（包括公众共用自然资源、公众共用环境、公众共用地域、公众共用空间）理论，发展环境资源法

　　环境和自然资源是人的生存发展、全面发展的物质基础。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。环境资源法的产生和发展，最初的目标和基本的使命是为环境资源保护事业提供法治保障。我们应该不忘初心，牢记使命，回应人民群众所想、所盼、所急的环境资源需求，为环境资源保护事业提供环境资源法治保障。

　　从法律性质看，环境和自然资源基本上属于公众共用物；如果将环境资源混同于具有排他性的财产权（或物权）的客体，就可以将环境资源纳入传统民法的调控范围，就没有环境资源法存在的必要。当前我国的环境资源问题主要表现在环境污染严重、生态系统结构功能破坏和环境资源数量锐减、生态空间受到严重挤压这两个主要方面。防治环境污染和环境破坏主要是指防治第一种公众共用物悲剧和第二种公众共用物悲剧，即防治环境质量退化和环境数量（即空间、地域的面积和体积）减少。保护环境资源主要是维护环境资源的适当质量和数量。

　　以往我国环境资源保护和环境资源法治建设的一个重要问题或缺陷是：重环境质量轻环境数量，环境质量与环境数量脱节即公众共用环境资源（生态产品）的质量和数量脱节；重抓环境污染防治轻视环境空间地域维护，重自然保护地的产权调控轻公众对自然保护地的共同享用。

　　以往的环境保护主要指防治环境污染、以环境质量为中心；以往的环境保护局或环境保护部或生态环境部一直处于环境污染防治职能部门的定位之中，现行生态环境部门仍然主要负责维护环境质量、防治环境污染，以往的自然资源部门主要负责维护自然资源资产、防止自然资源资产减值；以往的环境资源法律主要是防治环境污染、维护环境质量的法律规范和法律制度，现行生态环境保护的政策、法律、标准、管理体制和治理体系基本是围绕环境质量的体系，没有形成对生态环境质量和数量的统一保护、统一监管的环境资源法治体系（包括环境资源法律体系、环境资源法律实施体系和环境资源法学体系，广义的还包括环境资源的政策体系、规划体系、标准体系、道德体系和党内法规体系）。通过40年的环境保护工作，我国已经建立具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制；“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核；“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况；“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，目前正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。但是，在防治第二种公众共用物悲剧，保护公众需要的公众共用环境数量（面积、体积）方面，我们却基本上没有建立什么有效的环境资源法律制度。

　　改革开放40年，我国在经济、社会、政治、文化、生态建设方面取得了举世瞩目的成就，但其中也产生了不小具有长远危害性的错误、缺陷和误区。其中比较有争议的就是教育商品化和教育市场化，医疗商品化和医疗市场化，环境商品化和环保市场化（这里的环保市场化不是指发展各种治理修复生态环境的工业，而是指将保护环境的义务转变成为旨在谋取私利的商业活动）。现在看来，在环境资源法治建设领域，要特别警惕环境商品化环保市场化。商品化、市场化很重要，特别是搞经济建设和市场经济，强调商品化和市场化非常重要，但商品、市场不是万能的，特别是在环境资源保护领域和环境资源法治领域不仅不是万能的，而且如果用得不好会误入歧途甚至遗害无穷。我们赞成在环境资源保护工作中，适当地采用某些经济政策、经济激励手段、市场机制，也主张发展环保产业、绿色产业，但采用经济政策、经济激励手段、市场机制和发展环保产业、绿色产业的目的，是为了调动经济人的积极性，更如有效地防治环境污染和生态破坏、保护和改善环境资源，而不是为了将公众可以公开享用的环境资源转变为某些个人或单位排他性支配、控制和专用的“环境商品”、“自然资源资产”和谋取商业利益的“生态产品”，将具有公益性的、公共服务职能的政府环境资源保护监督管理工作转变为具有营利性的环保产业，将环保公益领域变成环保商品交易领域，更不是使环境资源监督管理及其工作人员堕落为谋取“环境商品”、“自然资源资产”、“环境经济价值”的贪污腐败分子。

　　在商品经济和市场经济的基础上，将环境商品化，将环境保护市场化，一是不可能的，二是无效率的。因为环境是一种公众共用物，是一种非交易物，它只具有使用价值，而不具有交换价值（即环境不可能在市场进行交易）；它是一种具有公众共享性的、非排他性的新型财产，属于扩展性的财产，但不是西方私法中的具有排他性的财产（或物）；因而环境不适于商品经济、市场经济，所有适于商品经济、市场经济的手段、方法甚至用货币表示的统计指标或统计数字，也不适于环境这种公众共用物。

　　“清风明月本无价，近水远山皆有情”，这是镌刻于苏州名园沧浪亭石柱上的一副楹联(图1)。

　　例如，GDP不能反映环境保护的好坏、不能反映环境资源的价值，因为GDP主要是一种反映交换价值、市场经济、经济性价值的指标。这不是说，GDP没有用，其实GDP是一个很好的统计指标，是一个反映国家经济总量的指标，GDP就是将复杂无比的市场活动视为一系列价值增值过程，并实现算法上的极度简化。如果坚持唯GDP的观点（即用GDP来衡量一切非市场经济的东西）、GDP万能的观点（即认为一个国家的GDP上去了，该国的环境质量就好了、人民就幸福了），那是害人的，因为GDP不是反映环境保护的指标（人们很早就认识到，GDP当中有很多的问题，一个国家的高速度的GDP未必给人民带来好处）。有的学者提出，在GDP总量中，扣除环境资源的成本、环境资源的保护服务费用、环境污染费用、保护环境资源的费用，即将GDP变为绿色GDP；但人们想尽了办法，仍然难以计算出令人满意的绿色GDP；原因是不能进入市场或交易的环境、环境保护、生态服务等事物属于非市场物、非交易物，而是公众共用物。对公众共用物没有哪个市场主体为它买单（政府可以为之买单的东西必然是商品，当年可以计算货币费用，作为政府投资，但政府购买后如果作为公众共用物则在其后无法计算货币费用。例如政府在购买一家私人花园的当年花费10万元，如果将该花园作为公众共用花园，则在其后则很难计算货币费用，因为公众共用是不付费的）；也就是说，目前很难将所有公众免费享用的各种天然的和人为的环境货币化，因为没有人愿意购买，将其货币化有很多困难是难以克服的。GDP是对一国可以货币化的市场经济总规模的衡量，GDP只反映市场规模的大小，至于这些货币化的经济活动或商品有多少是无用的、有害的，则不是GDP所考虑的。

　　国务院根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求和部署，在2018年10月十三届全国人大常委会第六次会议上，提交了《2017年度国有资产管理情况的综合报告》。根据该报告：2017年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额共183.5万亿元，国有金融企业资产总额共241万亿元，全国行政事业单位国有资产总额共30万亿元。但是，在报告国有自然资源资产时，只有土地面积和某些矿产资源的数量，没有用货币表达的产值，即2017年国有自然资源资产的情况是：全国国有土地面积5.05亿公顷，内水和领海面积38万平方公里，天然气剩余技术可采储量5.5万亿立方米。根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》（2019年10月23日），2018年，全国国有企业资产总额210.4万亿元，全国国有金融企业资产总额264.3万亿元，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，全国国有土地总面积50552.7万公顷，国有森林面积8436.6万公顷，全国水资源总量27462.5亿立方米，内水和领海面积38万平方公里。对比两个报告可知，自然资源和生态空间面积无法用货币计量并且基本上没有变化，也就是说无法通过GDP来反映其真实情况。为什么出现这种情况，因为没有进入市场的环境和自然资源是无法计价的。如果能够计价，国家统计局对中华人民共和国成立70年来的统计数字都要重新改写，如果将国民党政权留下的万里长城等天然的和人工的环境要素计价，我国GDP的增长百分比将要重新改写。

　　当代流行的西方主流经济学，是系统地解释和研究人类社会中市场交易和贸易的一门学问，它的确能解释解决许多经济问题，但不能解释解决因公众共用物所产生和形成的经济问题。人们今天所说的“economy”和现代中文中的“经济”，本质上是指由通过市场交易和贸易所形成的一个体系。因而经济学实际上是研究人类社会通过市场交易和贸易而进行生活、生存和资源配置的一门学问。2016年，在中国人民银行上海总部任调查统计研究部主任人王振营研究员出版了他的专著《交易经济学原理》，他经过十七八年自己的艰苦思考和深入研究，得出了与这些世界上的大思想家差不多同样的认识，即经济学实际上是研究人类社会市场交易的一门学问。在该书第一卷中，作者就指出：“一部人类经济的发展史，也就是一部交易的历史。交易是经济的内涵，经济是交易的总汇”。“交易是经济行为的最原始形态，也是一切经济行为的归宿。一切复杂的经济现象，都是由简单的交易构筑的”。他还指出：“价格本质上是一种关系，是反映交易的网络关系。每个价格形成都必须放置在交易网络的环境中，每个价格都不是孤立现象，不存在由绝对价值所决定的价格。通过大量交易在交易网络上形成一个相互参照、相互制约的体系，这便是支撑经济体运行的价格体系”。在该书第二卷第八章，作者则提出了一个国家的经济增长实质上也是市场交易量增加的理论洞见。

　　环境商品化和环保市场化意味着不论是什么环保都要赚钱和交税，这表面上可能有利于国家统一管理，而且国家税收和企业参与环保市场的赢利也会增加，但是不利于环境保护和公众对公众共用环境的享用。因为环境商品化和环保市场化就是要有经济（货币）收入，收入的来源就是公众付费，也就是说公众要花比以前多的钱去享用公众共用的环境资源。事实证明，环境商品化和环保市场化的高潮往往意味着环境保护的蜕化、变质和误入歧途，在环境资源保护领域经商、营利、谋利往往是在挖环境资源保护的墙角。在40年改革开放的某个时期和某些地区，我国的环境资源法律之所以成为“摆设”、得不到有效实施，其中一个重要原因，就是某些环境资源保护监督管理人员在环境商品化和环保市场化的浪潮中，忘记了初心，成了“环境商品”、“自然资源资产”的俘虏。因此，我们要注意鉴别和警惕在法律上盲目地宣传生态环境产品的市场化属性、生态环境和自然资源的财产价值、全部自然资源和环境的有偿使用，以及不加鉴别地提倡和推行生态环境市场经济机制、环境权益交易市场。公众共用的环境和自然资源属于非交易物、非商品物、非赢利物；而人们所说的“经济”，本质上是指由通过市场交易和贸易所形成的一个体系。交易是经济的内涵，经济是交易的总汇。交易是经济行为的最原始形态，也是一切经济行为的归宿。一切复杂的经济现象，都是由简单的交易构筑的。一部人类经济的发展史，也就是一部交易的历史。一个国家的经济增长实质上是该国市场交易量的增加。GDP只反映市场规模的大小，至于这些货币化的经济活动或商品有多少是无用的、有害的，则不是GDP所考虑的。例如，根据《财富中国》的数据可以看出，中国烟草2016年的利润超过了1万亿，可以说是所有企业里利润最高的，也是对中国GDP贡献最大的企业。如果以2017年中国财政收入17万亿来计算的话，也只不过是17家烟草公司总盈利之和而已，而10万个公众共用公园或公众共用广场每年产生的GDP却几乎为零。但是“烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。众多的科学证据表明，吸烟和二手烟暴露（被动吸烟）严重危害人类健康。世界卫生组织（WHO）的统计数字显示，全世界每年因吸烟死亡的人数高达600万，即平均每6秒钟有1人死于吸烟相关疾病。吸烟者中将会有一半因吸烟提早死亡。因二手烟暴露所造成的非吸烟者年死亡人数约为60万。”“中国是世界人口最多的国家，同时也是烟民最多的国家，也是烟草最大的消费国和生产过，数据上显示，中国烟民占全球烟民的1/3，60%的15岁以上男性吸烟，世界卫生组织预测说，中国将有1亿年轻人因为吸烟而死亡。”环境和资源保护基本上是维护公众共用环境和公众共用自然资源的公益性活动，环境和资源保护对公众所创造的共享价值很难纳入GDP之中，如果用市场交易的货币计算，公众共用的环境和自然资源对GDP的贡献可能微不足道甚至为零，但为公众创造的环境效益和生态价值却大得无法估量。因而只有处理和协调好“三种财产或三种物”、环境资源保护与经济发展的关系，用好市场机制抓经济，用好第三种机制抓环境保护，才能成为建设美丽中国、促进我国经济社会生态可持续发展的法律保障。

　　根据2019年1月召开的全国林业和草原工作会议披露的信息，目前我国各类自然保护地已达1.18万处，占国土面积18%以上。据我所知，上述占国土面积18%以上的1.18万处各类自然保护地，主要通过国有化和私有化将天然的环境要素和自然资源确权或“圈起来”成为物权或财产权的客体，酿成公众共享环境资源或生态环境空间被严重挤压的态势，出现了“越讲环境保护”、“越大搞保护地建设”，公众共享环境资源或公众共用生态环境空间越少的悖论。我们可以通过与某些外国比较，与我国不同时期的比较，认识我国公众共用环境数量（面积、体积）减少的严重性。例如，美国是一个典型的私有制国家，但美国对公众共用土地也予以承认和保护，在美国土地管理局所辖的可供娱乐的国有土地中，有超过99%的地域不向公众收取费用。关于公路，一般认为公路的字面含义是公众共用之路，公共交通之路，行人、单车、人力车、马车、摩托车、汽车等交通工具都能通行。在2016年，印度宣称拥有全球最长的超过800万公里的公路里程，而2016年中国和美国的公里数分别为469万公里和650万公里。原因是根据印度的“公路”观，按照印度对公路的定义，公路是指共用之路。即使是印度高速公路，也是没有围栏和免费的公路，印度的行人、马车和自行车等都可以在高速公路上行使。而在我国，很多公路都成了变相的私路，全世界百分之90的收费公路都在中国。还有公园，各国和我国对公园性质和功能的传统看法是，一般认为公园就是公众共用公园；但是，在一个时期我国的公园全部变成了具有排他性的政府园林、私家园林、营利性园林即收费公园。可喜的是，经过公众维权斗争情况发生了变化，根据国家统计局发布的资料，到2017年末，全国城市公园15633个，其中免费公园14555个；根据2018年4月发布的《深圳市国土绿化白皮书》（2016年~2017年），深圳市到2017年底，公园总数达942个，成为全国公园最多的城市之一。从1996年起深圳取消了市政公园的门票，全部免费向市民开放，市政公园管养经费由各级政府全额负担。

　　从公众共用物理论的角度看，笔者的观点是，要切实抓好生态环境保护，必须注意防治两类环境问题（环境质量退化问题和环境数量即环境空间减少问题），加强两类环境治理（环境质量治理和环境数量即环境空间治理），将维护环境质量和保障环境空间结合起来、将提供质量优良的生态产品与数量充足的生态产品结合起来，从偏重环境质量的保护（维护）走向同时重视环境质量和环境数量，从“围栏公园”（parkswithfences）模式走向“无围栏公园”（beyondparks）模式。2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时指出：“人民城市人民建，人民城市为人民。在城市建设中，一定要贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。”环境资源的空间要扩大、增加、做加法，环境资源的污染因素、破坏因素要缩减、减少、做减法，要从质和量两个方面不断满足广大人民（公众）日益增长的对生态环境的需要。应当将“美丽中国”建设、环境资源保护落实到公众共享的空间、水域和地域（空间规划中的空间包括空域、水域、海域和地域），对环境资源的空间评价、规划、统计、分区分类管控、空间监管，应该成为环境资源保护的基础性工作。

　　三、发挥中国特色社会主义制度的最大优势，进一步完善环境资源法律法治体系

　　（一）创造条件，争取“环境权”入宪入法

　　我国《宪法》已经将环境资源保护作为国家的基本目标、任务和国家政策，2018年修改的《宪法》已经将“生态文明”入宪。2017年颁布的《民法总则》第九条已经将“绿色原则”确立为民法的基本原则。今后，我们应该进一步创造条件将环境权入宪入法。环境资源法的研究当应当从公众环境利益着手，公众环境权是环境公益的法学核心表达、阐述和展开，所谓公众环境权利就是法律所保护的环境公共利益。目前已经有80多个国家将环境权明确写进宪法，环境权入宪没有任何理论障碍。

　　（二）健全国家环境资源治理体系

　　新中国成立70年来，我国的环境资源法发展史是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，目前已经初步形成党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。但是，我国的环境资源治理体系还不够健全，还没有法治化和法律制度化，还不能满足和适应人民对环境和自然资源质量数量的需要。今后，应该进一步将国家环境资源治理体系法治化和法律制度化，充分发挥党委、人大、政协、国务院及其环境资源行政主管部门、国家监察委员会、法院、检察院、企业事业单位、群众团体等社会组织、公众等多元主体共同治理环境资源的积极性，形成具有中国特色的、各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的多元主体共同治理体系，实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。

　　（三）健全高效的环境资源行政监督管理体制

　　自1978年实行改革开放以来，我国已经基本建立以自然资源部和生态环境部为主的环境资源行政监督管理体制。但是，从生态文明思想理念和公众共用物法理论看，以自然资源部和生态环境部为主的环境资源行政监督管理体制仍然需要进一步改进和完善。目前的自然资源部，仍然存在政企不分、既当运动员又当裁判员的缺陷。设立自然资源部是“为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合”。这样的一个部，很难摆脱经济部门、营利部门的羁绊，很难满足公众对公众共用环境资源的需求。设立生态环境部，是“为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合”。这样的一个部，很难有效监督管理公众共用环境和自然资源的数量（面积和体系），也很难保障公众对公众共用环境资源的需求。长期以来，我国的环境保护行政主管部门之所以难以实施对环境污染和生态破坏的有效监督管理，其中一个重要原因就是，环境保护行政主管部门只有防治环境污染即防治环境质量退化方面的行政监督管理职权，而没有防治环境（即公众共用环境要素和公众共用自然资源）数量（包括面积和空间）减少方面的行政监督管理职权。按照我的想法，应该建立统一监督管理公众共用环境和自然资源的质量和数量的生态环境部。也就是说，生态环境部一方面要履行防治环境污染、维护环境质量的监督管理职责（而将具体经营环境污染防治的工作交给企业事业单位及其主管部门），另一方面要履行防治公众共用环境和自然资源数量减少的监督管理职责（而将具体经营环境和自然资源场所的工作交给企业事业单位及其主管部门），切实解决环境和自然资源质量活动的监督管理与环境和自然资源数量活动的监督管理“两张皮、两股道”的问题。

　　（四）健全环境资源司法专门化和环境资源诉讼体制

　　现行中国司法诉讼属于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等三大诉讼分离的体制，环境资源保护涉及排他性的个人利益（也称私益）、排他性国家利益（也称国家公益）和非排他性的个人利益（也称环境公益），相应地形成了私益诉讼、国家利益诉讼和有公益诉讼。

　　最高人民法院副院长江必新指出，《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》解决了环境公益诉讼的诉权问题，但对于环境公益诉讼的请求权基础等实体权利规则，则始终缺乏法律依据。目前与环境侵权有关的法律主要包括《物权法》第7章的相邻关系和《侵权责任法》第9章的环境污染责任。其中，相邻关系适用范围有限，一般是处理民事主体之间的通风、采光、噪声等邻里纠纷，与大范围的大气、水、土壤污染相去甚远，难以适用；环境污染责任则受到《侵权责任法》2条的规制，仅适用于污染环境、破坏生态导致人身、财产损害的情形，不涉及环境公共利益的保护，难以为环境公益诉讼建构扎实的实体制度安排。司法实践中，环境公益诉讼普遍援引《侵权责任法》作为实体法依据，实为不得已而为之。事实上，现行侵权责任法在为环境公益诉讼制度提供实体法依据的同时，也为环境公益诉讼制度的发展套上了枷锁：司法实践难以按照生态环境保护的客观要求探索有别于传统侵权之诉的裁判规则；理论研究则始终受到侵权责任一般理论的限制，无法发展出具有时代精神的环境公益诉讼理论体系。2017年颁布的《民法总则》9条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，首次将“绿色原则”确立为民法的基本原则。《民法典侵权责任编(草案)》用两个条文对环境公益诉讼制度作出了规定，[6]为环境公共利益保护正式写入民法典奠定了良好的基础。

　　我们在今后的环境资源法治建设中，我们应该树立环境司法专门化或绿色司法理念，处理好各种纠纷处理方式的关系，搞好环境行政处理（包括环境行政处分、环境行政处罚、环境行政复议、环境行政调解、环境行政裁决等）与环境司法诉讼处理、其他非诉讼方式处理的衔接；在环境司法诉讼中，应该搞好环境民事诉讼、环境刑事诉讼、环境行政诉讼和环境公益诉讼的衔接，建立健全统一的环境司法诉讼制度，发展一套新型的环境公益诉讼制度，强化实体性公众环境权和环境公益诉讼权的司法保障。

　　（五）推动编撰中国环境资源法典，形成科学合理的环境资源法律体系

　　前面讲到，我国已制定13部以防治环境污染为主要内容的法律，16部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律，12部以自然保护、生态建设、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，40余部与环境资源法密切相关的法律，还有近百部环境资源行政法规、上千个行政的规章。因为这些法律规范性文件制定的时间不一致、提出草案的部门不一致，矛盾和冲突非常多，重复率很高，诸如污染防治法规的重复率可能达到30%以上。这很可能影响环境资源法的效力和实施效果。因此，我和吕忠梅教授等人多次提出，应该在中国进行适度的环境资源法法典化编撰，努力编撰一部环境资源法典。

　　编撰中国环境资源法典只是健全中国生态文明和环境资源法律体系的一项工作，我们应该根据公众对环境和自然资源的需求，继续进行环境资源法律法规的立、废、改工作，开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。环境资源法律要顺应环境资源质量和环境资源数量同步治理、第一种公众共用物悲剧和第二种公众共用物悲剧同步防治的需要，根据生态系统安全保障和生态公众共用物供给维护相统一的监管需求，做出不断的改革和创新。应适时修订《环境保护法》《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。要推进长江流域、黄河流域、京津冀区域生态环境保护等立法，加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境资源法治建设。

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