公害民事纠纷行政处理与诉讼

　　【作者简介】陈汉光，第五届理事会顾问、武汉大学教授。

　　【文章来源】本文选编自陈汉光、丁芙蓉所著《公害民事纠纷的行政处理》（中国环境科学出版社1994年版）。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　第六章公害民事纠纷行政处理与诉讼

　　第一节两种不同的认识和做法

　　第二节公害民事纠纷行政处理决定不是行政裁决

　　第三节对行政处理决定不服提起的诉讼不是行政诉讼

 

　　第六章公害民事纠纷行政处理与诉讼

　　第一节两种不同的认识和做法

　　环境保护监督管理部门根据当事人的请求，对公害民事纠纷所作的处理决定属于何种性质的行政行为？与行政裁决有无区别?经环境保护监督管理部门处理的公害民事纠纷，其性质是否由民事纠纷转变为行政纠纷？当事人对处理决定不服所提起的诉讼是属于民事诉讼还是行政诉讼？作出处理决定的环境保护监督管理部门与作出行政裁决的环境保护监督管理部门在诉讼中处于什么地位?这些问题,由于理论上未取得共同的认识，在立法及相关的法律解释上,以至审判实践中，都存在两种不同的理解和做法。

　　一．两种不同的判例

　　(一)将对行政处理决定不服提起的诉讼当作民事诉讼的判例

　　1987年11月11日，武汉市中级人民法院行政审判庭，受理武汉市国营东湖渔场因武汉重型机床厂排放氰化物使鱼类大量死亡造成财产损失，经武汉市环境保护局处理不服而提起诉讼案。该人民法院以市环境保护局为被告，按行政诉讼程序进行审理，并作岀判决。经市环境保护局上诉湖北省高级人民法院,省高级人民法院经过审理，以“原判将损害赠偿纠纷案件当作行政案件处理不当,诉讼主体有误，违反了法定程序''为由，撤销了市中级人民法院判决并发回重审①。市中级人民法院又将原污染民事纠纷按民事诉讼程序审理（即以东湖渔场为原告，市重型机床厂为被告）结案。

　　（二）将对行政处理决定不服提起的诉讼当作行政诉讼的判例

　　1990年7月17日，湖北省高级人民法院以“鄂法行审上字（1990）第6号”判决书，维持了咸宁地区中级人民法院“咸法行审字（1989）第1号”判决书。后者以咸宁市环境保护局为被告，其判决的内容是:撤销市环境保护局关于地区石油公司、方向机厂给市人民法院赔偿损失的处理决定;维持市环境保护局关于上述两个排污单位承担排除危害工程费用的处理决定。该污染渔塘赔偿纠纷案的案情是:咸宁地区石油公司所属加油站和方向机厂排放的含油污水,长期流入市人民法院养渔塘内，导致鱼类死亡。市人民法院遂要求咸宁市环境保护局处理。市环境保护局根据污染事实及分别对地区石油公司、方向机厂排污的监测结果,作出由地区石油公司、方向机厂“另辟排污沟”将污水引入自然污水沟,并赔偿市人民法院财产损失15000元的决定,还作岀由上述两个排污单位承担排除危害工程费用（预算）38784.95元的决定。地区石油公司和方向机厂不服，向地区人民法院起诉,于是发生了上面所述的人民法院以作出处理决定的环境保护局为被告的行政诉讼。值得注意的是，作出维持该行政判决书的高级人民法院，正是前例所述的作出撤销行政判决书的湖北省高级人民法院。

　　近年来，各地人民法院将对环境保护监督管理部门就公害民事纠纷作出的处理决定不服，提起而诉讼当作行政诉讼的案例已发生了多起。比较典型并见之于报刊的，有《一起不应有的环境“行政诉讼"的法律思考》和《一起缺席判决引起的思考》等。

　　二、两种不同的法律根据

　　（一）将对行政处理决定不服提起的诉讼当作民事诉讼的法律根据

　　这些法律根据包括法律规定及有关的法律解释。

　　1.《民事诉讼法》第三条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”

　　2.《环境保护法》第四十一条第二款规定:造成环境污染危害的“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。”

　　3.《海洋环境保护法》第四十二条规定:“因海洋环境污染受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以由主管部门处理，当事人不服的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的程序解决；也可以直接向人民法院起诉。”

　　4．全国人大常委会法制工作委员会的解释：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第四十一条第二款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。

　　5．最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》中的“一、受案范围……6.行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。”

　　（二）将对行政处理决定不服提起的诉讼当作行政诉讼的法律根据

　　这些法律根据也包括法律规定及有关的法律解释。

　　1.《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

　　2.《行政诉讼法》第十一条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身、财产权的。”

　　3.最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行）》中的“一、受案范围……4.公民、法入或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”

　　4.最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》中的“一、受案范围……7.公民、法人或者其他组织对人民政府或者其他主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”

　　有趣的是,最高人民法院《关于人民法院审理<土地管理法>第十三条、<森林法>第十四条规定的批复》（1987年7月31日），却作了与上述《意见》（1991年5月29日）相左的解释:“《土地管理法》第十三条、《森林法》第十四条规定当事人之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，当事人对人民政府处理不服的,可以向人民法院起诉。此类案件虽经人民政府作过处理,但其性质仍属民事权益纠纷,人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。”

　　当然，上述《意见》与《批复》相比，从法律效力来说，自然是《意见》有效。因为,它是在《批复》之后颁布的，而且是经过最高人民法院审判委员会讨论通过的。之所以把已失效的《批复》列在这里，主要是提供比较、分析，看看能否从中悟出一些道理来。

　　三．两种不同的认识

　　（一）认为对环境保护监督管理部门根据当事人的请求，就公害民事纠纷所作的处理决定不服所提起的诉讼属于民事诉讼，其理由：

　　1.本质上属于调解的性质。环境保护监督管理部门根据当事人的请求就公害民事纠纷的处理，尽管包含着以调解方式结案和以作出处理决定方式结案两种形式，但由于处理决定没有法律强制力,本质上仍属调解的性质。

　　2.行政处理属于行政司法行为。根据当事人的请求就公害民事纠纷作出处理决定的环境保护监督管理部门,是依法授权处理公害民事纠纷的行政机关，以第三者的身份对平等主体双方所发生的赔偿责任和赔偿金额纠纷进行行政性的解决。其行为属于“行政司法”性质,所适用的程序是法律规定的“特定的行政司法程序（即前章所述的行政处理程序）”，不同于一般行政主体的具体行政行为（行政执法行为），也不同于一般的行政程序（如行政处罚程序）。

　　3.经过行政处理的纠纷性质没有改变环境保护监督管理部门应当事人的请求，就公害民事纠纷作岀处理决定，并未改变当事人之间公害赔偿责任及赔偿金额纠纷的性质，也即当事人的主体法律地位和权利义务关系并没有改变，仍然是民事争议，而不是环境保护监督管理部门与管理相对人之间的行政争议。因为行政处理决定没有法律强制力，不会改变

　　当事人各方的民事权利义务关系，因而也不会侵犯当事人的合法权益。

　　4.环境保护监督管理部门不是被吿环境保护监督管理部门根据当事人的请求,就当事大之间因公害赔偿责任和赔偿金额纠纷作岀处理决定，由于没有法律强制力，当事人不履行或者不向人民法院起诉时，环境保护监督管理部门不能向人民法院申请强制执行，因为环境保护监督管理部门的处理决定并没有产生现实的法律后果，环境保护监督管理部门与处理决定也没有任何利害关系。既然处理决定不会侵犯当事人的合法权益,也不会侵犯其他人身、财产权益，自然不应以环境保护监督管理部门为被吿提起行政诉讼。法院审理此类案件仍应以原争议双方（公害民事纠纷的致害者与受害者）为诉讼当事人。

　　（二）认为对环境保护监督管理部门就公害民事纠纷作岀的处理决定不服所提起的诉讼是行政诉讼的理由

　　1.行政处理决定就是行政裁决。“行政机关在处理环境纠纷时，一般先采用调解,调解不成则作岀行政责令即行政裁决。”

　　2.行政裁决属于行政执法的一种,具有具体行政行为的一切基本特征。因为，虽然也听取当事人的意见和要求，但争议如何解决，由行政机关以命令方式决定。”“通过行政裁决，行政机关利用行政权将行政意志强加给当事人。”

　　3.经过行政裁决使原来的民事纠纷变为行政纠纷。因为，“通过行政裁决……由此引起了当事人与行政机关之间的行政纠纷……由于行政决定具有……行政强制力，最初当事人之间的民事纠纷已显得无实际意义,当事人要想重新提起最初的纠纷或实行自己最初的主张，必须否定或甩开束缚自己的行政裁决。”“在案例二中，原有纠纷虽属于民事性质的纠纷,但经过某市环保局行政处理后其性质发生了变化。”

　　4.环境保护局是被告。浙江省“临安县法院之所以将该案（指环境污染民事纠纷案）作为行政案件受理，依据是对法院系统有约束力的司法解释（指最高人民法院《意见》中的'一、受案范围……4.”）。县法院有关人员认为,经过行政处理后的纠纷，其性质已变为行政纠纷，行政机关—环保局应该作为被告。”

　　第二节公害民事纠纷行政处理决定不是行政裁决

　　从上一节关于两种不同的认识和做法的介绍中,可以明显地看出，其焦点是环境保护监督管理部门根据当事人的请求,对公害赔偿责任和赔偿金额纠纷作出的处理决定属于何种性质？根据《环境保护法》第四十一条的规定，以至《大气污染防治法》第三十六条、《水污染防治法》第四十一条、《海洋环境保护法》第四十二条和《环境'噪声污染防治条例》第四十三条等环境保护法律中有关污染防治法律、法规的规定可知，它属于行政司法行为,本质上属于调解的性质;它既不同于一般法律中的“处理”，也不同于环境保护法律中有关资源保护法律、法规中的“处理”，更不是行政裁决。

　　一、公害民事纠纷行政处理决定的概念

　　（一）公害民事纠纷行政处理决定的定义

　　指环境保护监督管理部门根据当事人的请求，对公害赔偿责任和赔偿金额纠纷依法作出的行政决定。这种行政决定是行政机关特殊的一种具有行政司法性质的行为。

　　环境保护法有关污染防治法律、法规中所规定的“处理”与“处理决定”，是两个既密切联系又有区别的概念。如前所述,“处理”指环境保护监督管理部门根据当事人的请求,依法解决公害民事纠纷活动的总称。既包括以调解的方式结案，也包括当调解不成时以作出处理决定的方式结案。“由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理中的“处理”还包含着该项活动是依法授权的行政机关的行为，该项纠纷（指公害民事纠纷）有特定的行政主体管辖等含义。而“处理决定”则是指当环境保护监督管理部门根据当事人的请求，以调解方式未能解决纠纷时，为了解决争议依法作出的行政决定。可见，这里所说的处理，其范围比处理决定宽。

　　行政处理决定是一种行政司法性质的行为,所谓行政司法行为，是指依法授权的行政部门，即环境保护监督管理部门，根据当事人的请求，以第三者的身份对发生的公害民事纠纷，运用调解、处理决定等方式进行行政性的解决，以履行环境保护法律所授予的行政司法权。行政司法行为既不同于人民法院审理案件的司法行为，也不同于一般行政主体的行政执法行为.

　　行政执法也称行政处理但与上述环境保护监督管理部门对公害民事纠纷的处理不同，是指国家行政机关依照法定程序执行或者适用法律、法规，从而直接强制地影响管理相对人权利和义务的具体行政行为。其中的行政决定行为，是指行政机关直接处分管理相对人权利义务的执法行为，也称“裁决”。其特点是直接处分管理相对人的权利义务，即引起行政机关与管理相对人之间双方法律关系的单方行为，不受管理相对人的意志所影响,并具有法律强制力.环境保护监督管理部门对破坏资源者所作的“责令赔偿损失”和县级以上人民政府对土地、林木、林地所有权和使用权争议的处理（也称确权行为），以及环境保护监督管理部门就行政侵权赔偿所作出的处理，就属于这种性质的行为.

　　（二）公害民事纠纷行政处理决定的特点

　　1.本质上属于调解的性质。如前所述,由于环境保护监督管理部门是根据当事人的请求，就公害民事纠纷所作的处理决定没有法律强制力，当事人各方可以自愿履行，也可以不执行，作出处理决定的行政机关无权强制其履行（行政强制），也无权向人民法院申请强制执行（司法强制）。这与行政机关主持达成调解协议书的执行不能借助行政机关的行政强制或者审判机关的司法强制一样。

　　2.是一种行政司法性质的行为。从行政机关来说，环境保护监督管理部门处理公害民事纠纷,是环境保护法律的授权，作岀处理决定,是环境保护监督管理部门履行法律所授予的行政司法权。从当事人来说,只有根据当事人的申请，行政部门才能对公害民事纠纷进行处理；当事人双方是平等民事关系的主体,各方均具有处置自己的民事权益的权利。

　　3.行政处理决定的对象是民事争议。即平等民事权利主体之间因公害而发生的赔偿责任和赔偿金额的纠纷,而不是行政争议，或者其他的经济争议。

　　4.经过行政处理决定的纠纷性质不变。由环境保护监督管理部门处理的公害民事纠纷，或者经过调解方式得到解决，或者经过处理决定方式得到解决。如若当事人因调解不成或对处理决定不服而向人民法院起诉，所要求解决的纠纷仍然是原民事纠纷——因公害而产生的赔偿责任和赔偿金额的纠纷。这是因为环境保护监督管理部门的行政处理决定没有法律强制力,没有也不可能侵犯当事人任何一方的合法权益，也就不会引起作出处理决定的行政部门与当事人之间的行政争议。

　　二、公害民事纠纷行政处理决定与行政裁决的区别

　　1.行为的性质不同。公害民事纠纷行政处理决定属行政司法性质;行政裁决履行政执法性质。

　　2.行政机关的地位不同。作出行政处理决定的环境保护监督管理部门，是以第三者的身份实施的“居间”行为；环境保护监督管理部门作出的行政裁决，是以监督管理者对管理相对人实施的单方性行为。例如因环境保护监督管理部门及其工作人员职务违法造成管理相对人财产损失而作出行政侵权赔偿的裁决，或者因管理相对人造成他人资源破坏而作出“责令赔偿损失”的裁决等。

　　3.实施的条件不同。环境保护监督管理部门处理公害民事纠纷，是根据当事人的请求，没有这种请求则无权处理;环境保护监督管理部门的行政裁决,如前所述,不是根据管理相对人的申请,而是行政机关依职权主动实施的。

　　4.实施的对象不同。环境保护监督管理部门就公害民事纠纷所作的处理决定，其对象是民事争议，也即公害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，争议双方当事人处在平等的民事法律关系;环境保护监督管理部门的裁决，其対象是行政争议（如侵权赔偿纠纷、资源破坏赔偿纠纷和土地、林木、林地所有权、使用权纠纷）,行政部门与管理相对人是处在监督管理与被监督管理的不平等行政法律关系。

　　5．法律效力不同。环境保护监督管理部门就公害民事纠纷作出的处理决定,没有法律强制力，其贯彻执行全靠当事人的自愿;环境保护监督管理部门就侵权赔偿所作的裁决，或者就资源破坏作出的“责令赔偿损失”，或者就确权行为所作的“处理”均具有法律强制力。如果当事人不自愿履行，行政部门（或者受害人）可以向人民法院申请强制执行。

　　6．后果不同。环境保护监督管理部门处理的公害民事纠纷，如果经过调解方式或者处理决定方式之后未能得到解决，其纠纷仍属原争议双方当事人的民事纠纷，不因行政部门的处理而转化为行政争议，因为行政处理决定没有强制力，不会也不可能会侵犯当事人的合法权益:环境保护监督管理部门作出的裁决,因具有法律强制方,其后果是直接为管理权对人创设、变更、消灭权利义务，因而会因侵犯管理相对人的合法权益而产生监督管理部门与管理相对人的新的行政争议。

　　从上述行政处理决定与行政裁决的比较可知，环境保护监督管理部门根据当事人的请求，就公害民事纠纷作岀的处理决定，与环境保护监督管理部门依法作出的行政裁决，包括对破坏资源者所作的“责令赔偿损失”，对环境保护监督管理部门及其工作人员因侵权所作的行政侵权赔偿处理,和对土地、林木、林地所有权和使用权的确权处理,均有原则的区别。其中最主要的是，前者没有法律强制力,不会也不可能会侵害当事人的合法权益，因而没有改变原争议的性质;后者具有法律强制方,可能侵害管理相对人的合法权益而引起新的争议——行政争议。

　　第三节对行政处理决定不服提起的诉讼不是行政诉讼

　　一、对行政处理决定不服的含义

　　当事人对公害民事纠纷的行政处理决定不服，是指当事人对环境保护监督管理部门根据他们的请求依法作出的处理决定不服，包括对处理决定所确认的赔偿责任不服，如认为不应由其承担赔偿责任；或者不应由该排污单位单独承担赔偿责任,而应由有关的排污单位共同承担；或者,虽然造成了财产损失，但由于该单位具备无过错责任的例外情况，即具备了免责条件而应免予承担赔偿责任等。还包括对所确认的赔偿金额不服,例如排污单位认为赔偿额过高,与所造成的实际损失不相当;或者受害者认为赔偿额过低，不能弥补所遭受的财产损失;或者是各个排污单位认为所确定的各自应负的赔偿额与所造成的损失不符等。总之，一句话，可以把当事人对行政处理决定不服概括为,当事人认为行政处理决定不合法或者不适当。

　　这是一种表面的理解，而且可能会导致错误结论的一种理解。如前所述，环境保护监督管理部门应当事人的请求，就公害民事纠纷作出的处理决定，不具有法律强制力，如若当事人（无论是致害方或者是受害方）认为该处理决定对自己不利,不符合自己的意愿，完全可以不执行处理决定，而向人民法院请求通过审判程序解决，当事人不履行处理决定而又因种种理由不向人民法院起诉时,作出处理决定的环境保护监督管理部门无权申请人民法院强制执行。可见，这种处理决定无约束性和执行力，不可能导致侵害当事人合法权益的后果而使当事人与行政部门发生行政争议。

　　由此可知，当事人对公害民事纠纷行政处理决定不服，只是表明该纠纷未得到符合当事人意愿和利益的解决,而并没有发生所谓“行政机关利用行政权将行政意志强加给当事人，由此引起了当事人与行政机关之间的行政纠纷。”同理，当事人对公害民事纠纷的行政处理决定不服，也不表明作出该处理决定的环境保护监督管理部门已经或者可能侵害当事人的合法权益——侵犯其他人身权、财产权”;其所作的处理决定违法或者不适当因而符合《行政诉讼法》、《行政复议条例》规定的受案范围。相反，在当事人产生了认识错误而向人民法院提起行政诉讼时，人民法院应明确指出这类案件不属于行政审判的范围，而只能作为民事案件予以受理。

　　二、对行政裁决不服的含义

　　当事人对环境保护监督管理部门的行政裁决不服，是指管理相对人对环境保护监督管理部门作出的“责令赔偿损失”不服,如认为自己没有造成资源破坏而不应承担赔偿责任，或者认为造成的资源破坏与责令其赠偿的金额不相当,行政裁决侵犯了自己的合法权益;也包括管理相对人认为环境保护监督管理部门及其工作人员因侵权而作岀行政侵权赔偿处理的金额不适当，行政赔偿处理侵犯了自己的合法权益;还包括管理相对人认为县级以上人民政府对土地、林木、林地所有权、使用权的确权处理不当或有关赔偿损失的处理侵犯了自己的合法权益等。

　　如前所述，由于行政部门的裁决具有法律强制力,如果管理相对人认为行政裁决侵犯了自己的合法权益，但又不申请复议或提起行政诉讼，作出裁决的行政部门可以申请人民法院强制执行。裁决的这种强制力使得管理相对人与监督管理部门之间产生了新的争议——行政争议。裁决的这种强制力也使它成为行政诉讼和行政复议的必然对象。

　　三、不应将对行政处理决定不服的诉讼当作行政诉讼原因分析

　　综上所述,根据我国环境保护法律的规定,环境保护监督管理部门应当事人的请求,就公害民事纠纷作岀的处理决定，由于没有法律强制力而不会也不可能侵犯双方当事人的合法权益。因此,当事人对处理决定不服而向人民法院起诉时，人民法院应以民事案件受理,以原公害民事争议双方为诉讼当事人并依民事诉讼程序审理。而原作岀处理决定的环境保护监督管理部门不应是被吿，人民法院审理此类案件时也无需对原处理决定逬行审查（即不需要对原处理决定作出维持、发回重新处理、撤销或者变更的判决），而直接就赔偿责任和赔偿金额纠纷进行审理。

　　结论是如此之明确,那么为什么会发生一些审判部门将此类案件，与对环境保护监督管理部门的行政裁决不服，或者对人民政府的确权处理不服所提起行政诉讼的案件相混淆，而当作行政争议案件受理，并把作出处理决定的行政部门当成被告，依行政诉讼程序进行审理？究其原因，主要是对最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》的认识不当和某些法律规定及法律解释本身不明确造成的。现试分析于下。

　　（一）对最高人民法院《意见》的认识不当

　　指对《意见》中的“一、受案范围……4.公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”的认识不当。

　　1.“行政机关就赔偿问题所作的裁决”不包括环境保护监督管理部门根据当事人的请求,就公害民事纠纷所作的赔偿损失处理决定，而只包括前述三种情况。因为,前述三种情况的裁决具有法律强制力,可能侵害管理相对人的合法权益而引起管理相对人与行政部门的行政争议，管理相对人向人民法院起诉必然是为了解决上述行政争议的行政诉讼。

　　2.对环境保护监督管理部门根据当事人的请求就公害民事纠纷作岀赔偿损失的处理决定不服,提起的诉讼是民事诉讼。因为，最高人民法院《意见》还称：“行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。”这一意见与《环境保护法》第四十一条第二款的规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。”的精神是完全一致的。表现为：环境保护监督管理部门是以第三者的身份“居间”处理的；所处理的纠纷是“公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间（因公害而发生）的民事权益争议”（即赔偿责任和赔偿金额纠纷）;所釆取的方式或者以调解结案,或者以处理决定结案。由于处理决定无法律强制力，故本质上仍属调解的性质。所以说，采取的方式与最高人民法院《意见》中所指的“调解、仲裁”方式的精神也是一致的。因此，没有理由将环境保护监督管理部门根据《环境保护法》第四十一条第二款所作的有关赔偿损失的处理决定与行政裁决混同，并将对其不服所提起的诉讼不适当地作为行政案件受理。道理很清楚，当事人对调解不服，“向人民法院起诉的,人民法院不作为行政案件受理”;那么当事人对本质上属于调解性质的处理决定不服，向人民法院起诉，人民法院也应理所当然地不作为行政案件受理。否则，就会产生同一种民事纠纷釆取了本质上同属于一类处理方式的两种解决办法，却导致两种不同性质的诉讼的矛盾。

　　3．将行政处理决定与行政裁决混同的弊端。需要重复强调的是，这里所称的“行政处理决定”，是指环境保护监督管理部门根据《环境保护法》第四十一条第二款对当事人的公害民事纠纷的处理决定，而不是指其他法律、法规规定属于行政裁决的处理决定。忽略这一点，把在不同条件下使用的各种概念混同，无助于理论研究和工作实践，而只会造成混乱。

　　如上所述,若将本质上都属于同类处理方式（调解和处理决定）而采用两种不同的救济程序（行政诉讼和民事诉讼），会造成不能自拔的矛盾，这是弊端之一。

　　弊端之二，造成救济程序的混乱。行政诉讼解决行政争议，民事诉讼解决民事争议，这是我国诉讼法律在受案范围上早已界定的分工。如若将本来属于民事争议（公害民事纠纷经环境保护监督管理部门作出处理决定之后，并未改变纠纷的性质或产生新的行政争议）纳入行政诉讼的受案范围，就会打乱两种诉讼程序的界限。

　　弊端之三，使人民法院陷入大量的民事审判事务,无暇集中精力审理重大、复杂的民事案件。因为，本来属于民事案件的把它当作行政案件受理,将环境保护监督管理部门当被告，必将挫伤这些行政部门的积极性，而今后只对公害民事纠纷进行调解,却不履行法律授权的对公害民事纠纷作岀处理决定的司法权。须知，大量的公害民事纠纷是通过这种处理方式得到解决的，没有行政部门这种行之有效的“过滤作用”，势必造成不管大案、小案，也不论简单还是复杂的案件，只要调解不成就上法院“打官司”的局面，而人民法院由于人力不足，不少审判人员缺乏专业知识等原因将难以应付。显而易见，这是既不利于加强司法工作，也违背环境保护法精神的做法。

　　弊端之四，将使人民法院徒费人力、物力和财力，使本来可以及时解决的争议旷日持久。就是说，像某些审判机关的做法那样，把对公害赔偿纠纷处理决定不服的诉讼作为行政诉讼审理，作出维持、发回重新处理或者撤销等判决，“其在法律上和社会效应上将产生不良的后果”，无助于民事纠纷的正确、及时解决。试分析一下：（1）如果作出维持处理决定的判决，当事人一方不履行，原处理决定不因法院判决而可超越《环境保护法》第四十一条第二款的规定，使其具有可以申请人民法院强制执行的法律效力，另一方当事人如若坚持索赔要求，仍须向人民法院提起民事诉讼（2）如果作出发回重新处理的判决，可以预料，除发现新的证据或者计算赔偿金额有误之外，环境保护监督管理部门必然作出类似原处理决定的处理；（3）如果作出撤销处理决定的判决，当事人仍可在三年的环境污染损害赔偿诉讼的时效期间内提起民事诉讼;（4）如果作出变更处理决定的判决，由于有悖于《行政诉讼法》的精神，如同（2）的结果一样将引起新的诉讼（上诉或者向人民法院提起民事诉讼）。可见，以上四种结果，几乎都会产生新的民事诉讼。这样,对不具有法律强制力的处理决定进行是否合法的审理而又解决不了当事人的实质问题（民事纠纷）的行政诉讼，显然是徒费人力、财力和时间。不如一开始，即在当事人对处理决定不服而提起诉讼时就作为民事案件受理，这也符合法律的精神。

　　（二）有关法律、法规解释不明确

　　表现为：

　　1.《环境保护法》第四十一条第二款规定的“处理决定”，虽经全国人大常委会法制工作委员会的解释,但与最高人民法院《意见》中的第六点有差别。需要作进一步的解释。

　　2.《行政诉讼法》第十二条关于人民法院不受理的事项中，缺乏有关不受理对行政机关居间就民事权益争议作调解、仲裁，或者处理决定不服的民事案件的规定。这方面，《行政复议条例》的规定就比较明确，值得借鉴。《条例》第十条关于不能依照该《条例》申请复议的事项中，明确规定了“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”三类事项不得申请复议。这样，就把民事纠纷排除在行政复议和行政诉讼的受案范围之外，而避免发生歧义。

　　3.最高人民法院《意见》第六点中,缺少对行政机关居间就民事权益争议作出的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理的解释。尽管从《行政诉讼法》规定的精神，以及最高人民法院《意见》的精神的一致性，可以得出如上的结论，但是由于未予明确表述,易因认识不同而造成理论与实践的混乱。因此，冒昧地建议将最高人民法院上述《意见》修改为：

　　“6.行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁、处理决定,当事人对调解、仲裁、处理决定不服,向人民法院起诉的,人民法院不作为行政案件受理。”

　　《行政诉讼法》颁布施行至今已三年余,若能不断总结经验教训，完善有关的法律解释,对推动行政执法、行政审判以至有关的理论研究，必将大有禅益。

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