《生物安全法》的基本原则和制度

　　【作者简介】杨朝飞，第四至五届理事会顾问、原环境保护部总工程师。

　　【文章来源】本文原刊载于《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2019年第5期。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　一、《生物安全法》的基本原则

　　二、《生物安全法》的基本制度

　　三、有关《生物安全法》立法的具体条款设计

　　《生物安全法》立法非常重要也非常紧迫。国际社会已经制定了《生物安全议定书》，它有三项基本内容：一是防止外来物种的入侵，二是转基因的安全问题，三是遗传资源惠益共享。1993—2004年间我一直担任国家环保总局自然生态司的司长，经历了中国参与国际《生物多样性公约》《生物安全议定书》的早期谈判、签约和履行公约的10多年的过程，组织编写了《中国生物多样性保护行动计划》《中国生物多样性国别报告》等。曾经想在国家生物多样性保护立法或生物安全立法方面做些推动工作，但是由于一方面人们对生物多样性保护立法或生物安全的重要性、迫切性的认识有较大差距；另一方面由于当时部门分工不清、职责不明确，相互扯皮制约的情况严重，因此就是否立法争论比较大，且始终也协调不下来。

　　中国《生物安全法》立法应当充分满足中国生物多样性保护和生物安全保障的需求，应当确立国际社会普遍承认的一些基本原则和制度。以下主要谈谈这些原则和制度以及具体条文表达上的立法意见。

　　一、《生物安全法》的基本原则

　　《生物安全法》最重要的基本原则有下列两项：

　　第一，生物多样性资源的国家主权原则。《生物多样性公约》谈判期间，中国的很多观点受到国际社会的认可和接受，当时中国强调一条，任何物种或遗传资源都是有国家主权的，任何物种只要查明原产地的，它就要接受这个国家的主权管辖，任何人来开发利用都得事先跟原产国商量。经过多方努力，国际社会接受了中国的这个建议，在立法时，明确了生物多样性资源的国家主权原则。所以这次中国生物安全立法，一定要宣布中国本土的物种或遗传资源都具有国家主权的意义，这是极其重要的第一点。

　　第二，国际上在生物安全的利用方面，非常强调谨慎原则。谨慎原则并不是咱们现在讲的预防为主的意思。任何经济建设或多或少都有一定的环境风险，环境风险有大、有小，有些是可知的，也有许多是不可知的。譬如说物种引进问题，一方面具有很大的经济利益，另一方面又存在着许多环境风险，而且这些环境风险大都是不可知的。在总结经验教训的基础上，国际上推算了一个概率公式，即每引进100个物种，只有10%的物种能存活，或是引进成功。在10个存活的物种里面，就会有1个成长为优势物种，成为外来入侵物种。外来物种的概率为1%，虽然概率并不大，可是一旦蔓延开来，其他所有物种就都面临致命的威胁，生态系统就会遭受毁灭性的破坏。其实最明显的就是桉树，我们国家到现在都没有重视。以色列在70年代的时候，曾经把桉树作为国家绿化的一个优势树种来推广，后来他们发现桉树一旦长开了以后，当地的树种就完全丧失了，因此后来以色列又把桉树作为消灭的对象。我们国家引进桉树种植面积最大的是广西，接下来是福建、广东、云南、江西等地，这些地方的桉树现在已经成了重要的经济林。现在地方政府总是把人工绿化面积作为一个政绩来宣传，实际上这样的政绩是非常表象的。桉树林从外面看全是绿的，达到了快速提高森林覆盖率的绿化要求，但是到桉树林里面看一看，地下什么都不长，而且据说桉树还能释放类似除草剂的物质，所以桉树林里没有鸟，根本不能为生物多样性提供栖息地的功能。外来物种入侵例子还有很多，比如秋天到江浙去看，到处是“一支黄”，长得挺漂亮，实际上当时也是作为花卉引进来的，现在它在江浙、上海一带已经蔓延。所以很多外来物种入侵的环境风险都是不可知的，事前很难预测或评估出来，但到了自然界之后就会很快显现出来，而且后果难以纠正。

　　二、《生物安全法》的基本制度

　　（一）必须建立遗传资源的惠益共享制度

　　遗传资源的获取与惠益共享一直是《生物多样性公约》的主要议题之一，一些国家已经将其作为遗传资源管理体系的核心内容。在联合国谈判过程中，经过发展中国家的努力，终于将“生物遗传资源的国家主权原则”写入了《生物多样性公约》，以保证遗传资源主权国家拥有遗传资源所有权及对研发成果、知识产权和经济利益的分享权。2001年10月在德国波恩通过了《遗传资源获取和惠益共享准则》，公平分享惠益作为《生物多样性公约》的三大目标之一，其主要目的是保护和持续利用生物多样性，促进合法获取遗传资源，保证公正、公平地分享惠益。倡导“惠益共享”可以确保原产地国在生物资源的出口合作中获取应有的回报，以体现遗传资源的合作利用对发展社区经济的真正价值，使当地群众能够从中获益。

　　中国在制定“十一五”国民经济发展规划纲要的时候，曾经把这个制度写了进去，但是后来没有很好地跟进落实，所以至今没有把这项制度建立起来。澳大利亚和新西兰有丰富的遗传资源，所以他们专门制定了生物多样性保护法，建立了遗传资源惠益共享机制，这项制度是生物多样性及其遗传资源国家主权原则的延伸和贯彻。例如，澳大利亚首先宣布遗传资源是有国家主权的。这里国家主权的含义包括三方面内容：首先，有关国家和地区在承认澳大利亚遗传资源主权的基础上实现获取的目的。遗传资源主权主要体现在一是遗传资源的所有权；二是生物材料研究的参与权；三是所有遗传资源商业化潜在价值研究数据、材料和报告的获取权；四是公平、公正、平等分享因开发生物资源所产生的科学上和经济上的惠益权。其次，遗传资源获取者应遵守澳大利亚的有关法律法规。最后，联邦和州政府可以视情况对获取澳大利亚遗传资源的各类活动设立并征收有关税、费。使用遗传资源的技术产权进行开发时，包括生物制药、商业种植等，原则上要求在原产地建立加工厂，解决当地人的就业，税收要交到当地，总之由此带来的经济收益也是由双方来共享。

　　实际上，澳大利亚后来把遗传资源的惠益共享作为扶贫政策，因为偏远地区生物资源比较丰富的地方也往往是贫穷、欠发达的地方。遗传资源惠益共享有两种形式，一种是货币的形式，开发利用遗传资源需要支付一定的费用，包括研究的费用，本国科研人员参加研究的工资也要负担；还有一种是非货币的形式，像研究的成果都是双方共有的，并且要为当地提供税收等等。

　　（二）借鉴国际公约有关生物安全的一系列重要制度

　　一是事前知情告知制度。他国要采用中国的物种，要研究中国的物种，或者要引进中国的物种，必须事先告知中国，不告知中国的行为都是违法的，应当受到重罚。二是转基因的标识制度。转基因产品利用到现在还有争论，这种争论无论在国际上，还是在国内都可能是长期存在的。国际社会最后达成的共识是，转基因的所有产品在上市时一定要标识出来，尊重消费者的意愿，让消费者自我选择，选择转基因的还是非转基因的，这个权利是消费者的。三是完善监管体制。当然这是最重要、最关键的制度。建立监管体制大体有两个思路：一个思路是一件事由一个部门管，其他部门只是配合工作；另一个思路是要建立相互制约的体制，即凡是有商业利益的部门原则上不能直接审批，比如农业部门负责开发转基因技术，林草部门负责引进外来物种。

　　为了保证国家和公众的利益，必须要有一个第三方部门去监督。在主管部门与监督部门之间建立起制约机制是非常重要的。

　　三、有关《生物安全法》立法的具体条款设计

　　这方面提几个建议：

　　1.国外遗传资源的获取者应当遵循中国的法律法规

　　国外企业或个人利用中国的遗传资源的时候，都需要签署一个契约协议书(保证书或是承诺书)，形成固定的格式化的文本，这应该作为一个制度明确下来。

　　2.鼓励国内的机构研究开发国外的遗传资源

　　国际上特别是发达国家的生物安全法都有这么一条，中国也应该鼓励依法对国外生物资源进行研究和开发。像澳大利亚政府专门编了一个利用国外遗传资源的技术导则，指导农业、医药、林业等领域的遗传资源获取，目的就是要确保国内可以长期、稳定、便利、低成本地利用国外的遗传资源。政府要为此提供优质服务。

　　3.明确加强国家的生物安全的能力建设

　　目前中国国内生物安全的管控能力、评估能力还是比较弱的，这个条款还需要财政和人事措施保障，财政部应该提供经费，国务院也要提供一些人事编制和机构设置。

　　4.开展生物安全的风险评估

　　从事生物资源科研开发活动的单位和个人，应当同时开展生物安全的风险评估，并将评估结果主动向主管部门报告。一定要把这个责任落实到从事科研开发的主体，要求研发者必须守好安全风险关。一旦发现风险，必须马上报告，绝对不能隐瞒，同时要采取应急措施。因为当前有很多研发者过度追求经济利益，而置环境风险和健康风险于不顾，所以必须明确研究开发者的法律责任。

　　5.建立环境损害赔偿制度

　　即造成生物安全损害的，必须要赔偿。从国外引来一个物种，或者从事一项生物技术研发，虽然获得很大经济利益，但却造成了外来物种的入侵，应当纳入追责事项。是谁引来的，谁就要把获得的经济收益拿出来用于消灭这个外来物种。转基因技术和产品也是一样，当事人除了承担风险评估责任，还必须对造成的损害承担恢复和赔偿责任。