环境侵权与民事救济----兼论环境立法中存在的问题

　　【作者简介】金瑞林，第二至三届理事会顾问、北京大学教授。

　　【文章来源】本文原刊载于《中国环境科学》1997年第3期。

　　按语

　　自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！

　　目录

　　1.环境侵权的特征

　　1.1主体不平等

　　1.2侵害对象广泛

　　1.3侵权行为具有合法性、连续性和不确定性

　　1.4侵害程度及范围为严重的社会性权益侵害

　　2．归责原则——从过失责任制到无过失责任制的转变

　　3．因果关系推定与举证责任转移

　　4.环境侵权的民事救济

　　4.1实行预防性的排除侵害与损害赔偿并重的救济制度

　　4.2环境侵权救济与利益衡量原则

　　4.3公害赔偿社会化

　　5．中国环境侵权与民事救济立法的完善

　　环境侵权是一种特殊侵权,同传统民事侵权与救济相比,有诸多不同。面对环境“公害”产生的侵权,传统侵权法将有新的发展。有些国家已出现“公害民事救济法”、“公害赔偿法”、“环境损害赔偿责任法”的概念与立法实例。目前,我国法学界对环境侵权与救济的理论研究和立法尚不完备,对此问题开展系统研究很有必要。

　　1.环境侵权的特征

　　环境侵权作为现代社会特有的侵权现象,其侵权主体、侵害对象、侵权行为、损害程度与范围等都有不同于传统侵权行为的各种特征。

　　1.1主体不平等

　　传统侵权行为当事人(加害人与受害人),一般说,两者位置具有平等性、互换性和特定性。而在环境侵权中,加害人多属经注册许可具有经济实力的工商企业,受害人多为缺乏规避与抵制能力的一般公众,两者地位处于不平等状态。

　　1.2侵害对象广泛

　　传统侵权行为一般是加害行为直接作用于个别受害人的财产与人身,比较单纯直接;环境侵权要通过“环境”这一中介物再作用于人身及公私财物。其侵害对象包括各自然要素及公私财产与人身,远较一般侵权广泛而复杂。

　　1.3侵权行为具有合法性、连续性和不确定性

　　从法律的价值判断,传统侵权行为,一般具有违法性或违反社会道德;环境侵权如各种排污行为多属工商企业经营活动之产物,除少数事故性污染,均属合法行为。此外,传统侵权多数情况下为一次性侵害;环境侵权常常具有连续性、反复性的特点。传统侵权因加害行为直接作用于侵害客体,侵权行为实施,损害随之造成,受害人较易认定;环境侵权,其行为与损害结果之间要通过广阔空间和时间延续,因具积累性、潜在性、滞后性与复合效应,不能立即显现出来,因而具有不确定性。这样,加害人为何人,加害行为何时发生,加害人有无故意过失,行为与损害之间有无因果关系等都较传统侵权行为难以判断。

　　1.4侵害程度及范围为严重的社会性权益侵害

　　传统侵权,通常是特定加害人对特定受害人造成的个别权益侵害现象。环境侵权,则常表现为非特定众多污染源之污染行为竞合,对一定区域一定人群的广泛侵害,从而形成社会性权益侵害现象,并因此又产生预防原则及救济制度与功能的修正。

　　环境侵权的上述特点,已远远超出了传统侵权法的法理及制度架构,若仍适用传统侵权法,如以单纯的加害人与被害人个别责任人为主体,以违法行为与过失责任为归责要件,要求行为与损害之间具有直接因果关系,原告承担举证责任,以及以损害赔偿为主要救济形式,将会遇到极大困难并难以发挥妥善的救济功能。

　　因此,建立新的公害侵权法与救济制度便成为各国法学界关注的重点。以无过失责任制取代过失责任制,实行因果关系推定,举证责任转移或倒置,实行预防性及社会化救济等制度,则为新的公害侵权与救济制度的基本发展趋势。

　　2．归责原则——从过失责任制到无过失责任制的转变

　　2.1过失责任(Liability for negligence)作为现代民事归责的重要原则,同“契约自由”、“无限制私有权”并列,被称为资本主义民法三大原则,它以保障个人自由、保护自由竞争为目的,但它体现了法律对违法性和社会道德标准的判断。在商品经济下其价值犹存,并成为包括我国民法在内的各国民法归责原则的通制。

　　但是把过失责任适用于环境侵权,便发现许多缺陷和难以克服的困难:(1)环境侵权大量表现为企业生产活动中排放污染物的行为,除个别事故性污染外,均属正常活动而无过失可言;(2)科学技术的发展及生产企业保有的商业技术秘密使受害人无法了解生产者采用何种工艺、设备、排放何种有害物质,其污染损害是否存在故意过失;(3)通常以污染物排放标准作为判断排污者是否合法的根据。但在某些情况下,例如污染源集中地区,个别排污者虽符合标准,但排污总量超过该地区环境容量,仍可造成污染损害;(4)受害人无法规避因污染遭受的的侵害,若以过失为基础,大量环境污染损害不能构成侵权责任,受害人权益将无法得到保护,此为有失法律公平的最大缺陷。

　　如果说“过失责任”是17世纪资本主义经济发展的产物,“无过失责任”(Liability with outfault)则是现代社会经济技术发展的产物,且经历了从17世纪的过失责任到19世纪的“危险责任”(Liability of dangerous things)至本世纪的“产品责任”(Product liability)等漫长的发展过程。

　　2.2在环境侵权方面,以无过失责任取代过失责任,几乎成为各国法理和立法修正的首要问题。

　　(1)日本的无过失责任立法例。日本在公害方面确立无过失责任制,从民事救济理论到损害赔偿责任立法之完备堪称一大特色。

　　日本公害无过失责任制首创于1939年的《矿业法》。该法规定:为探采矿物而挖掘土地,排放矿坑废水,堆积抛弃矿石矿渣,或因排放矿烟致损害他人时,矿业权享有者就其损害负赔偿责任。颁布于1968年的日本现行《大气污染防治法》第25条对无过失责任制作了如下规定:工厂或企业由于企业活动而排放(包括飞散)的有害于人体健康的物质造成生命或健康的损害,该工厂或企业应对损害赔偿责任。颁布于1970年的现行《水质污染防治法》在损害赔偿的无过失责任方面,作了与《大气污染防治法》极为相似的规定。

　　分析日本公害无过失责任立法,尚存在如下三个问题:①无过失责任范围只限于矿害、大气污染及水质污染,没有包括噪声、震动、地面沉降、恶臭、电磁辐射等其它公害;②损害赔偿范围仅限于受害人之生命及健康受害,没有包括财产损失(财产损害仍据日本民法典709条规定,实行过失责任制),这未免失之过狭,财产损害理应包括在内;③应在公害责任要件上普遍适用《公害危害人体健康犯罪处罚法》规定的因果关系推定原则,否则对被害者的救济将因因果关系证明与举证困难而无法实现。

　　(2)普通法系国家。英美等法系国家的侵权行为法缺乏系统的一般原理,它是以具体诉讼案的判例积累发展起来的。在英国,无过失责任的确立始于19世纪一个著名案例——赖兰兹诉弗莱彻案(Rylandsv.Fletcher)。该案法官确立了如下规则:土地所有人对其堆放的危险物品因溢散而造成的损害负赔偿责任。此后此案判决被扩大适用于所有改变土地正常使用的活动。有的学者将此种责任称为“严格责任”(Strict liability)或“绝对责任”(Absolute liability)。

　　美国侵权法采用无过失责任始于产品制造者责任,由1916年著名案例麦克弗生诉别克汽车公司案所确认。该案原告从零售商处购得被告所造汽车,因车轮缺陷致车倾覆而受伤。美国最高法院认定:对于汽车等能致人身危险的物品，尽管制造人与买受人无合同关系,制造人亦应对买受人负注意义务。

　　由于传统侵权法适用于环境侵权所暴露的缺陷,美国在70年代以来,随着公害发展和环境立法的增多,有关高度危险责任所采用的严格责任或绝对责任制大量被用于公害侵权领域,并在联邦和很多州以制定法的形式规定。

　　(3)大陆法系国家。法国和德国居于民法的基柱地位,其环境侵权与救济的理论与立法也具特色并在不断改革与创新之中。

　　法国的环境侵权与救济原理是建立在“相邻妨害”基础上。以相邻妨害原理观察和解决公害现象,暴露出下列问题:①相邻侵害适用于地理上相毗邻之侵害,环境污染如河流上游对下流的污染、噪声、大气污染因在空间上远远超出相邻之地理关系,受害人不能以加害源为实体相邻作为要件。②相邻侵害赔偿请求权的法律依据是法国民法典1382条和1384条。该两条在法国民法典中作为“侵权行为”规定于第三编第四章非因合意而发生之债,是以物权为基础的请求权，且1382条以过失为责任要件,这将难以取得救济。第1384条物之所有人、使用人因物造成之侵害,在归责原则上属“推定责任”、“危险责任”或“无过失责任”,在学界与法院又都有歧议。因此法国学界与司法界均主张对传统民事侵权与救济适用于公害救济当力图改革,其改革趋向为:①公害侵权归责原则应从传统的以行为人的过失或过失推定为基础,移向以物、物的使用及行为与物相联系而产生的危险责任为基础,即逐步以客观责任、危险责任、无过失责任取代过失责任、推定过失责任。②免除受害人举证责任,以简化求偿程序以无过失责任取代过失责任已逐渐体现于若干特别立法中。如民航法第142-2条规定:航空器对地面上所造成人身或财产损害,应负赔偿责任,不得以任何理由主张免责,且无法定最高赔偿限额之规定。原子能民事责任法,除有免责事由也实行无过失责任制。

　　在德国,公害侵权通称为“干扰侵害”(Lmmission)。1974年的《联邦公害防治法》对该词义的法律解释为:本法所称Lmmission指对人体、动物、植物或其他物质,足以产生影响的空气污染、噪音污染、振动、光、热、放射性及其它类似的破坏现象。

　　德国公害民事救济的法律依据首先是《德国民法典》906条的规定。1960年修订后的906条规定了对“重大妨害”,如无法采取防止措施时,可请求金钱赔偿,而不以行为人过失为条件。

　　其次是1974年的《联邦公害防治法》第十四条的规定。对于防止公害的设备在技术上、经济上不可能或有困难时,受害人可请求损害赔偿。

　　1991年德国颁布了《环境损害赔偿责任法》。该法不仅规定对原《联邦公害防治法》所列设施造成的损害承担严格责任,而且赔偿范围也从人身健康、财产损害扩大到生态损害的赔偿。

　　3．因果关系推定与举证责任转移

　　加害行为与损害结果之间具有直接因果关系并由原告举证是传统侵权责任的基本构成要件,如果将该原则适用于公害侵权,则由于人们对不同污染物危害特性的认识水平上的限制,同时也由于污染物在环境中的潜伏性和积累性,且很多污染是多因子复合作用的结果,这就使因果关系的认定极为困难而复杂。

　　公害因果关系理论与立法具有突破性发展者应首推日本。

　　首先是“盖然性”因果关系理论,即存在“如果没有该行为,就不会发生该结果”的盖然性(可能性),便认为具有因果关系。

　　继之又有流行病学(或疫学)(Epidemiology)因果关系理论。该学说采用流行病学集体性统计方法,从流行病学分析某种疾病发生之原因及其关系较大的因素,进行综合性研究判断。判断中要考虑四种条件:(1)该因素在发病前曾发生作用;(2)该因素作用的程度越显著,则该病患者比率越高(称为剂量与效果的关系);(3)该因素作用减低,该病患者的比率或程度则下降;(4)该因素引起该疾病的结论,与生物学的学说不发生矛盾。这实际上是一种“因果关系推定”理论。

　　流行病学因果关系理论被日本法学理论所接受,视为因果关系学说的主流而被用于司法实践。日本著名的四大公害审判,都采用了流行病学因果关系认定。

　　日本在1970年颁布1971年实施的《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》中,又对因果关系推定作了法律上的明文规定。该法第五条:如果某人在其工厂企业的经营活动中排放了可能严重危害公众健康的物质,并且其单独排放量已达到足以危害公众健康的程度,公众的健康在该排放发生后受到或正在受到危害,此时便可推定,此种危害是由该排放者的污染引起的。在其他国家如德、法,法院审理公害侵权案件时,可以推定因果关系的存在。

　　与无过失责任、因果关系推定相联系的是举证责任的变化。由于相同原因在公害诉讼中必须改变原告举证的制度——减轻原告举证或实行被告举证,即举证责任的转移或倒置。将此变化正式规定于法律中的是美国《密执安州环境保护法》,该法第三条规定:原告只须举出简单的事实证据,证明被告已经造成污染,诉讼便可成立,如被告否认应承担责任,则要举出反证,证明他没有或者不可能造成此种污染。

　　4.环境侵权的民事救济

　　侵权救济制度是法律保护权利以达公平、正义的本质功能之一。环境侵权的救济理论与制度的发展趋势是:实行预防性及社会化救济制度,排除侵害与损害赔偿并重,实行利益衡量原则,分担公害损失及公害救济社会化。

　　4.1实行预防性的排除侵害与损害赔偿并重的救济制度

　　传统侵权多为特定致害人对特定受害人一次性侵害,其救济方式多采用损害赔偿。环境侵权则为广泛而严重的社会性权益侵害,它的发生往往缓慢孕育,令人无从防范,一旦爆发其损害又极为严重;其侵害形式又具有连续性与不可恢复性,环境侵权只采用损害赔偿,此实为消极被动的救济方式,不能从根本上排除侵害。因而就环境侵权而言,建立预防性的、排除侵害与损害赔偿并重救济理论与制度极为必要。

　　4.2环境侵权救济与利益衡量原则

　　在公害救济问题上,存在比传统侵权复杂得多的多方利益冲突,这就要求有关国家机关在实施侵权救济制度时,贯彻利益衡量原则,应客观公正地权衡各方面利益。

　　利益衡量原则宏观上要考虑国家环境政策对环境与资源的合理有效配置;经济之成本与效益;法律之公平与合理。在具体方面,首先要考虑侵害行为的性质与程度如侵害形式、有无合理性、排除可能性、侵害的严重程度等,其次要考虑被侵害利益的性质及内容;如生命、健康、财产(生命与健康权法律上应属绝对保护之权利,利益衡量作用很小,甚至没有,而利益衡量主要是对财产权),最后确定权益保护范围及救济方式。

　　一般而言,已经确认造成的侵权损害,如无法律规定的免责条件,应采取损害赔偿方式。这种方式的主要困难在于责任分担与赔偿计算。对于连续性、反复性与不可恢复性的侵害则需采取能起预防与制止作用的排除侵害的救济方式。

　　强制性完全排除侵害(如我国的强制污染企业关、停、并、转)会危及工商企业经营活动的停止,需要进行利益衡量,严格慎重地作出决定。

　　这实际上强调的是当事人两者经济利益的平衡。美国对“产业公害”的救济,还出现了“均衡衡平”(Balancing the equities)的法理,即是否允许完全排除侵害,要从其产生的后果的经济利益,进行“双重衡平”,慎重衡量。

　　于是又有“部分排除侵害”(Partial injunction)和“代替排除侵害之赔偿”(Damages in luie of injunction)制度的出现和发展。部分排除侵害适用方式较广,包括:(1)设置污染防治设备,以减轻污染侵害;(2)减少企业营运操作时间以减少排污量;(3)禁止工厂在特定时间排放废气、污水;(4)对噪声扰民之机场或建筑施工场所限制飞机起降时间或施工时间等等。

　　代替排除侵害之赔偿,在德国,根据联邦公害防治法第十四条规定,对取得确定许可的营业设备,不得未具有特别私法权源而仅依私法上排除相邻妨害之请求权,请求营业设施之停止,而仅能请求采取防治公害的设施,但若此种设施技术上无实施可能或经济上显有困难者,则仅得请求损害赔偿。

　　代替排除侵害赔偿请求权的成立,须属重大侵害,即超出一般人的忍受程度,又须现有的经济及技术能力无法设置公害防治设施者。

　　4.3公害赔偿社会化

　　分担公害损失和公害责任风险社会化是各国公害救济制度的发展趋势。

　　公害为社会性权益侵害,其原因事实又具有社会有用性和公益性,某些重大危险性公害事件(如切尔诺贝利核电站、美国三里岛核污染,印度博帕尔毒气外溢)受害地区广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大。这些情况都使侵权救济不再是致害人个别人之间的问题,而成为社会性问题,需要建立社会化赔偿制度。损害赔偿社会化,是把环境侵权发生的损害,从某种意义上视为社会的损害由社会分担公害损失,使受害人得到救济,注重实现损害补偿功能而把处罚或制裁作用减至最低。

　　在日本据《公害健康补偿法》建立补偿基金,对公害健康受害者实行补偿;在美国、法国、荷兰等国以建立各类环境(生态)补偿基金的形式;实行对受害人的补偿。

　　还有的国家使公害救济与社会保险制度相联系,利用转移和分散危险造成的损失的保险功能,实现公害救济的社会化。

　　5．中国环境侵权与民事救济立法的完善

　　5.1中国关于环境侵权与民事救济,在现行立法如《民法通则》、《环境保护法》及海洋、大气、水及固体废物和噪声污染防治等单行法中,对归责原则与免责要件、救济方式等作了一些规定,但是,总体上没有形成系统的、有层次的、协调的立法体系。

　　5.2《民法通则》在“民事责任”一章的一般规定中,第106条规定了无过失责任制;第124条专门规定了环境污染的民事责任。但该条规定以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提。于是在某些著述中,作了如下学理解释:“污染环境造成损害承担民事责任要以违反国家保护环境防止污染的规定为前提条件,也就是说,只有进生产活动所排放的污染物违反国家规定的排放标准,才承担责任”。

　　如此规定和解释,暂且不说是立法上的败笔还是学理上的曲解,它至少不符合环境侵权责任构成的实际状态,也同环境法有关规定相矛盾。

　　《民法通则》作为我国民法典的“通则”,只适宜对各类侵权包括环境侵权作出原则性的规定,具体的有特点的规定留给特别法,而原则规定必须符合特殊领域的法理与实态并与特别法的规定相一致。

　　5.3中国环境立法最早规定“无过失责任制”是1982年的《海洋环境保护法》第42条。该法第43条兼顾国际惯例还规定了不可抗力、第三者故意等免责条件。1984年的《水污染防治法》第41条、第42条确立了中国公害赔偿无过失责任的“立法模式”,并规定了“受害者自身责任引起的”免责条件。1989年修订的《环境保护法》,几乎是简单地重复了《水污染防治法》的规定,免责条件却只规定了不可抗力中的自然灾害。

　　《环境保护法》在国家整个立法体系中属于特别法,在环境法领域它又属于“基本法”,因此它在国家立法体系中起着“承上启下”的作用。

　　关于环境侵权与救济,在《环境保护法》中应该与《民法通则》的原则规定相一致并将其具体化。对于环境侵权的归责原则、免责条件、救济方式与要件,都应作出全面具体规定。

　　5.4因果关系与举证责任

　　在中国现行立法中,对环境侵权诉讼均未作出因果关系与举证责任的特别规定。只是在最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条,对因环境污染引起的损害赔偿诉讼,作了转移举证责任的解释:“对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负责举证。”

　　因果关系与举证责任,对于通过环境侵权诉讼以保护受害人利益来说至关重要。实行因果关系推定原则与转移举证责任,应该在程序法和环境特别法中作出规定。

　　5.5关于预防性的排除侵害与损害赔偿并重的救济制度,关于利益衡量原则,关于完全排除侵害、部分排除侵害及代替排除侵害之赔偿制度,以及公害赔偿社会化与保险化的问题,都应该结合中国国情,进行深入的比较法的研究并将其规定于有关环境单行特别立法之中。

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