时间：2020-08-23 来源： 责任编辑：秘书处
资源法制：创新与重构——可持续发展与我国自然资源法制建设中若干理论问题
【作者简介】肖乾刚，第二至五届理事会顾问、郑州大学教授。
【文章来源】本文原刊载于《经济法研究》第1卷（2000年）。
按语
自1999年第一次会员代表大会伊始，中国法学会环境资源法学研究会已成立20周年。值此重要时刻，我们将分两期推送为研究会成立与发展以及环境资源法学研究做出卓越贡献的专家学者的重磅文章，以资纪念和感谢！
目录
一、资源理论、可持续发展、资源法制
（一）资源理论的主要问题
（二）工业化的繁荣与征服主义
（三）资源危机和悲观主义
（四）社会与自然的共同发展
（五）可持续发展的发展及涵义
（六）可持续发展”对资源法制建设的影响
（七）中国的可持续发展及其资源法制建设应注意的特点
二、市场机制与资源权益
（一）我国现行自然资源法所体现的体制特点
（二）市场机制的经济学原理与资源权益
例析A资源物权的专门化和定型化
例析B资源产业及其法律制度
三、政府作用与资源管理
（一）资源市场化基础上的政府作用
（二）政府的双重目标和双重职责
例析A资源特别行政主体
例析B资源行政中的社会参与
一、资源理论、可持续发展、资源法制
（一）资源理论的主要问题
资源理论，并不是一个严谨的科学概念，它可以泛指一切有关自然资源研究的自然科学和社会科学及其一定的有关自然资源环境的思潮或基本认识。但在当代，资源理论主要是以环境学、生态学、资源经济学、资源与社会发展的理论等科学研究或理论研究为代表的。
资源理论研究，概括而言，集中于三个主要问题：资源与人类社会的相互关系，资源环境状况分析，解决资源问题的方法。
人类与自然的关系，是资源理论的基本思想。正如任何自然科学和社会科学都以一定的哲学思想为指导一样，人类与自然的关系是资源理论的哲学基础或理论指导。关于人类与自然相互关系的思想，大体上可分为三种：征服主义、悲观主义、共同发展。
资源环境状况分析，是资源理论的主体板块之一，包括了资源环境发展的历史状况、现实状况及其改变、发展原因的分析。资源环境状况分析的任务是提出问题和认识问题。依据一定的资源环境状况分析的方法和结论，大体上也分为三种：资源可无限利用论、资源耗竭论和资源成长论。
资源问题的解决方法，是资源理论的另一主体板块。依据一定的解决方法中所体现出来的思想倾向和结论，并与基本思想和资源环境状况分析的思想倾向相结合，大体上也可分为三种：单纯经济发展论、零增长或有限增长论、可持续发展论。
（二）工业化的繁荣与征服主义
科技发展史上，以伽利略和牛顿为代表的科学的发展，使人类对自己赖以生存的自然基础第一次有了相对完整可以称之为科学的认识，自然规律的发现及其在应用技术上的发展，为工业革命的社会发展奠定了基础。工业革命阶段，人类利用自然资源的深度和广度，都得到了农业社会中人们所无法想像的发展。但是，人类社会突飞猛进的发展速度，似乎超越了人类对自然的应有认识，如同神话般繁荣起来的工业社会中，充斥了过于自信的征服自然的思想观念，“征服自然”、“驯化自然”、“人类是自然的主人”等工业社会中的豪言壮语，反映了在人类与自然的关系中的征服主义。
以工业革命为代表的人类利用自然资源能力的提高，在工业化国家所谓“地理大发现”的刺激下，进一步扩大了工业化国家的资源基础，相对于当时的社会发展和人口数量，可以被人们所利用的资源是如此的丰富和广裕。因此，自然资源可以被人类无限利用的认识成为人们的普遍共识，或者说，资源可无限获取、利用的认识是通过人类对自然资源毫无顾忌的掠夺和利用而反面表现出来的。
地理大发现、殖民地开拓和对外贸易等，极大地刺激了工业化国家获取财富的欲望，工业化的科技发展不断地提高人类获取、利用自然资源的能力，在“致富、致富、再致富”欲望推动下的单纯追求经济增长成为工业化进程的突出特征，经济增长论也成为传统的西方经济学的主流和主要论题。单纯追求经济增长的片面认识虽然产生了工业化国家四百年的繁荣，但却是以资源环境危机为代价的。
（三）资源危机和悲观主义
四百年的繁荣和工业化的发展，使人类的足迹遍布了地球的每一个角落，科学技术的进步和对经济增长的追求促进人类对地球上的资源数量和分布有了基本的认识，生产力的巨大发展在创造财富的同时却掠夺、破坏、侵蚀了人类的自然基础，20世纪中叶开始，人类在庆祝巨大胜利时却面临着严重的环境资源危机。
20世纪以来，一系列的环境公害和资源衰退状况引起了科学家的重视。50年代初，美国一些科学家首次提出了“资源科学”的概念，60年代后期，以探讨全球问题和人类困为主旨的“罗马俱乐部”成立，并发表了轰动西方世界的第一个报吿《增长的极限》（1972年），1972年石油危机的爆发和因谷物歉收而发生的物价上涨和饥荒，使《增长的极限》所提岀的悲观主义的观点得到了更大的反响，以后，“零增长论”、“反增长论”等观点的进一步提出，都反映了资源理论中的悲观主义倾向。
悲观主义的资源理论是以资源有限和资源耗竭的可能性为主要依据之一，虽然悲观主义的资源理论在一出现之后便遭到了许多人的反对和抨击。但是，在60年代时，根据经济增长论而衍生的物质进步论还在为掠夺自然资源辩护，把保护资源斥之为“不合时代的东西”。相对于这种征服主义和单纯经济增长论而言，悲观主义和反增长论以对立的技术分析和理论预测敲响了人类困境和资源危机的世纪警钟，这无疑是有着巨大的意义。
（四）社会与自然的共同发展
同样面对20世纪以来的环境公害和资源危机，与悲观主义资源理论持不同观点的另一种资源理论也在探索人类社会的新发展模式，1972年以美国著名经济学家戈德史密斯为首的资源经济学家们编著的《生存的蓝图》出版，提出了平衡稳定的社会发展论。1976年罗马俱乐部在反思“零增长”资源理论的悲观主义缺陷的基础上又出版了《人类处在转折点上》的报告，提出了“有机增长论”。
以社会“平衡稳定发展论”和“有机增长论”为代表的资源理论，可以称之为新社会发展论。这一理论在自己的发展中，从整体观点来看，有三大方面不同于单纯经济增长论和“零增长论”：第一，在人与自然的关系方面，新发展论不是立足于征服与被征服的对立，而是从新的视角寻求人与自然的相互和谐和共同发展；第二，在资源环境状况分析方面，新发展论在正视20世纪资源危机的同时，否定了单纯经济增长论片面鼓吹经济增长的偏颇，在反思悲观主义资源理论的极端性的基础上，承认了社会经济发展的合理性和人类社会发展的必然性；第三，在解决问题的方法上，新发展论将单纯经济增长扩展为社会发展，吸收了悲观主义资源理论强调社会发展的自然制约而自然基础的合理方面，进一步将社会发展深化为人与自然的共同发展，延伸为今天和明天或现代和后代的持续发展。
（五）可持续发展的发展及涵义
从70年代创立并发展的资源科学和资源理论在批判旧的单纯经济增长模式、反思悲观主义资源理论的极端结论的同时，在深刻认识旧的生产、消费方式带来的资源环境危机的严重后果和人类社会发展的必然性的基础上，也开始了对新的社会发展道路的探索，前所提及的《生存的蓝图》和“有机增长论”，即是这一探索的一部分。
80年代中期，欧洲一些发达国家提出了“可持续发展”一词，并给以了多种定义。1984年10月根据1983年联合国第38届大会通过的38/161项决议成立了“世界环境与发展委员会”,该委员会用900天的时间完成了《我们共同的未来》的报告，并经1987年第42届联大通过。在该报告中，总结和提炼了“可持续发展”思想，该报告认为：“许多发展形式损害了它们所立足的环境资源，环境恶化可以破坏经济发展”，“需要有一条新的发展道路，不是一条仅能在若干年内在若干地方支持人类进步的道路，而是一直到遥远的未来都能支持全球人类进步的道路”，即持续发展的道路；“人类有能力使发展持续下去，也能保证建立满足当前的需要，而不危及下一代满足其需要的能力”；“人类能够对技术和社会组织进行管理和改善，以开辟通向经济发展新时代的道路”，“贫困不是不可避免的，持续发展是要满足所有人的基本需求，向所有的人提供实现美好生活愿望的机会”。
在《我们共同的未来》的基础上，发展中国家和发达国家又进行了一系列的辩论和对话，1989年5月于联合国环境署第15届理事会期间对“可持续发展”的涵义达成了更进一步的认识，并以《环境署第15届理事会关于“可持续发展”的声明》的形式，记载了这一认识。《声明》认为：“可持续发展系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，而且绝不包含侵犯国家主权的含义。要达到可持续发展，涉及国内合作及跨越国界的合作。可持续发展意味着走向国家和国际的公平。包括按照发展中国家的发展计划、轻重缓急及发展目的，向发展中国家提供援助。此外，可持续发展意味着要有一种支援性的国际经济环境，从而导致各国特别是发展中国家的持续经济增长与发展，这对于环境管理也具有很大重要性。可持续的发展还意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础，这种基础支持着生态抗压力及经济增长。可持续发展还意味着在发展计划和改革中纳入对环境的关注与考虑，而不代表在援助或发展资助方面的某种新形式的附加条件”。1989年第44届联大通过了44/228号决议,对《声明》的“可持续发展”思想进行了重申，并作出了授权于1992年召开最高级别的“联合国环境与发展大会”，以促进全球可持续发展的决定。联大44/228号决议表明了世界对于“可持续发展”思想的共识。
1992年，联合国环境与发展大会召开，以“可持续发展”思想为基本方针，制定并通过了《21世纪议程》和《里约宣言》等国际文件，号召各国制定本国的可持续发展战略，加强合作,以推动《21世纪议程》的实施。1992年联大又通过决议，成立了联合国“可持续发展委员会”，以评审环发大会的后续行动和促进可持续发展战略的进行。“可持续发展”不再仅仅是共识，而且成为全世界的共同行动。
（六）“可持续发展”对资源法制建设的影响
“可持续发展"思想和《21世纪议程》中，包含了多方面的内容。除了国家主权、国际合作、贫困与人口的发展、科技发展和各项发展指标等内容外，涉及资源环境关系的，主要有三方面：社会发展中今天和明天、当代和后代的关系，社会经济体制中市场、政府及其社会参与的作用，资源环境与社会发展、经济增长的协调等。“可持续发展”是一条人类社会新的发展道路,可持续发展的思想对为保障社会新的发展而进行的资源法制建设的影响也是全新的、巨大的、深远的，这些影响主要是：
第一，要处理好社会发展中今天和明天、当代和后代的关系，不但要在资源法律中构建促进资源开发利用的资源权益，而且要创设资源保护治理的资源义务，以资源义务的原理体现后代人的权益和保障明天的发展。以前的资源法律，基于促进资源开发利用的目的，主要重点是立足于资源权益原理，正是强调资源权益而未对应设置资源义务的法律原理，刺激和纵容了人们仅利用资源而不保护治理资源，导致资源问题的严重化。
第二，现今世界各国的经济体制大多是以市场机制为主的混合经济，历史经验和理论分析都论证了市场机制在资源开发利用和保护资源方面的重要作用，因此，资源法律应充分反映市场机制。与此同时，混合经济中政府作用的独立性及其与市场机制的相互补缺性，也应给以足够重视和体现在资源法律的发展中。19世纪以前主要体现了市场机制，19世纪以后则过于偏重了政府作用，可持续发展思想结合现代经济理论，对如何在资源法律中协调地、相互补充又相互独立作用地配置市场机制和政府作用提出了更高的要求。尤其是《21世纪议程》中充分注意了新社会发展观和社会民主化进程中所呈现的社会参与活动，而社会参与在以前的资源法律中是很少予以注意和体现的。
第三，可持续发展思想提出了环境资源与社会发展、经济增长相协调的新的发展道路，否定了单纯经济增长道路，也否定了片面强调环境资源问题而要求社会停止增长的观点。这两个否定是对先污染、后治理和先破坏、后改善的资源环保方式的批判，也是对严苛求、高成本从而阻碍迟滞社会发展和经济增长的资源环保方式的批判。实现可持续发展思想，资源法律在制度设计、权利义务配置、组织确立、程序安排等方面也应注意资源环保与社会发展、经济增长的相互适应和相互协调。
（七）中国的可持续发展及其资源
法制建设应注意的特点
1992年6月联合国环境与发展大会召开之后，为了实现要认真履行大会所通过的各项文件的承诺，1994年3月25日，中国国务院第16次常务会议讨论并通过了《中国21世纪议程》,为中国可持续发展道路制订了基本行动纲领，我国的九五计划和2010年规划中，再次确认了可持续发展战略。
正如社会发展应立足于国情一样，我国的可持续发展及其为保障促进可持续发展而进行的资源法制建设也应立足于国情。基于对国情的认识，中国可持续发展的资源法制建设应强调并注意以下特点：
1.中国是一个发展中国家，资源法制建设中要特别注意防止先污染、后治理的资源环保方式，但是更应注意的是要正确认识到，不合理的或过分要求的制度设计和程序安排将造成沉重的社会成本负担，这种制度程序性社会成本如果予以实施，将可能压抑或阻碍经济增长，如果不予以实施，将造成法律仅是一纸空文的不良社会效果。
2.中国正在进行经济体制改革或转轨，应清醒地认识到目前正在实施的资源法律，大多带有浓厚的计划经济体制的色彩，这些资源法律在体制的基本情况上已与正在发展的体制和建立社会主义市场经济的经济改革目标不相符合，应以市场经济体制为法律原理的基础，全面重构资源法律制度，创新资源法律原理。
3.中国是一个人口大国，人口众多和资源相对短缺的严重性造成了资源基础的薄弱，基于此，资源法制建设应更加注意资源法律的新发展。也就是说，不片面强调资源保护或将资源保护狭义化，而应更突出资源建设、资源治理、资源发展，应注意深化资源保护的原理，将资源治理融于资源开发之中，资源保护融于资源利用之中，资源发展融于资源建设之中。片面狭义的资源保护，不是发展建设资源基础的最佳选择，为保护而保护，不是真正的保护。
4.中国是一个社会主义国家，社会主义的特点之一是强调全社会的整体力量，尤其是人民群众的创造性、积极性和伟大力量，这在本质上与社会参与是相通的。因此，我国资源法制建设应更加注意吸收当代社会进程中的社会参与思想，将社会参与的原理在资源法制中予以提炼、确立和实现。
可持续发展是人类社会一种新的发展道路,中国是一个12亿人口的大国，中国的可持续发展之路的成败盛衰，不仅有自身的意义，更有着世界意义。为保障可持续发展而进行的中国资源法制建设，应深刻并负责任地认识这一意义。从这一意义出发，中国的资源法制不仅要善于总结汲取古今中外资源理论和资源法律原理，而且更要敢于创新、重构资源法律制度。新的道路，必然要求新的创造，既然可持续发展是一条新的发展道路，为可持续发展而进行的资源法制建设也必须要进行新的法律原理探索和新的法律制度创造，内在逻辑关系是一目了然的。
二、市场机制与资源权益
(一)我国现行自然资源法所体现的体制特点
自从我国进行经济体制改革以来，商品市场发展迅速，要素市场中的资本(金融)、劳动、技术市场的发展也比较深入，但由于多方面原因，资源市场的发展迄今仍是非常不足的。因此,转轨过程中的自然资源立法，在基本体制上仍属于计划体制而非市场体制。其基本特点有三项：
1.资源经营的行政性。我国现行自然资源法依范内容的比例来看，超过五分之四的内容是规定资源管理和确定资源行政的，有关资源经营中的市场机制条件的塑造和设置很少，这充分表明了我国现行自然资源法所反映的资源经营体制特征。
2.特定主体专有与权益笼统性。我国现行自然资源法关于资源权益的规定，明显有两个特征：一是特定主体专有，例如土地的所有权，仅为国家所有权和集体所有权；二是权益内容过于笼统，各种资源权益大多为所有权和使用权，而且所有权和使用权的内容过于简陋不清。这两方面特征形成了资源长期被一定主体占有而不能形成流转的情形，资源不能流转则意味着资源的垄断和非市场化，意味着资源要素市场的缺乏。在实践中，被市场经济深化所带动，资源的市场化流转已经在进行或迫切需要形成市场机制，例如农村土地承包后的转包、农村土地或国有土地的租赁、农业产业化所面临的资源权益的流转需要及形式等，均未在现行自然资源法中包括。
3.资源的无价和无偿利用。我国现行资源法中，资源的流转是严格限制的，资源不能作为商品通过市场机制流转，意味着无价，无价则不能计入成本，不能进行经济核算，无价还往往意味着无偿占用资源，资源的无偿占有和使用，是资源浪费、破坏、闲置、废弃现象的根本原因之一，资源的无价和无偿占用也从另一方面反映了资源经济体制的非市场性。
由于我国现行自然资源法所规定的资源体制的非市场性与社会主义市场经济体制相违背，因此，在实现党的十四届五中全会决议所规划的两个转变之一的经济体制的转变过程中，修改或重立反映市场性经济资源体制的新自然资源法，是资源法制建设的根本任务之一。
（二）市场机制的经济学原理与资源权益
在一个充分商品经济化的社会里，尤其是资本主义发展以来的过程中，资源法律及其制度关于资源权益原理主要是满足市场权利的要求，并通过市场机制把资源流转到最有能力开发、利用资源的人们手中，尽管适应市场机制噓要的资源权益原理也有着刺激人们过度利用资源从而破坏资源的一定负作用（资本主义工业化以来所造成的资源严重破坏的历史结果是其明证），但是,适应市场机制需要的资源权益原理能提高开发、利用资源的经济效益也是一个已经历史验证的事实，因此，我国资源经营体制向市场化发展是必要的。
1.权益主体的专用性。承认一定主体享有的权益是其专有的，才可能或需要发生交易，市场经济建立在一定权益被一定的独立主体所专有的基础上。并且,权益的专有，才能产生权益主体在享有、利用权益的同时也承担责任与风险的机制，从而不断提高经济效益以充分收益。
2.权益内容的明确性。一定权益内容必须明确，不明确权益内容，一定的权益就不过是空洞无用的纯法律语言，而不能形成真正的、现实的法律关系。一定权益内容的明确包括两个基本方面：一是权益内容本身的明确，例如采矿权是指可以进行采掘矿物并进而享有所釆矿物所有权的权益；二是一定权益与其他权益之间的相互关系，例如所有者与非所有者、所有权与使用权等之间的相互关系。
3.可流转性。市场交易是为了有效地配置资源，为了交易，权益必须是可流转的，交易的基本特征是权利的转让，而不是物品的转让或移动。例如，一个人取得了土地使用权，他不是将土地予以移动，而是根据土地使用权的权益内容去利用土地；即使是动产交易，其基本内容也是权利的转让，即移动和占有、利用该项动产的权利的转让，因此，仅享有权利但权利不可转让，则不会产生市场机制。
4.可实施性。权利必须是可实施的，不可实施的权利实际上等于没有权利。权利的实施性表现在两方面：一是权利内容具有可实施性，使权利主体可以用一定作为予以行使；二是权利实施具有保障性，破坏或阻碍权利的实施应予禁止、取消并受到处罚。
经济学认为，竞争的市场经济利用价格系统作为一种内在机制可以使整个经济趋向于高效率，而竞争的市场经济及其价格系统所需要的财产权的特点为：
在这里应予指出的是，经济学的理论中，常常将财产权称之为所有权，这是一种简化或不精确的泛称，所有权仅是财产权的一种而非全部，这一点对社会主义市场经济的资源体制下的资源权益尤为重要。例如，采矿权并不是矿产资源所有权，捕捞权并不是渔业资源所有权，但它们仍然是资源财产权。因此，竞争的市场经济及其价格系统所需要的财产权，并不限于资源所有权，甚至还可以不包括所有权，只要具备上述四项特性，资源权益即可满足市场经济的要求或条件。认清这一点，对于我国自然资源法构建和配置适应市场经济的资源权益是至关重要的。那种认为资源的市场化流转仅指资源的所有权的流转,从而认为公有制下不可能构建市场化流转的资源权益的观点或认识，是极为错误的。
为适应市场经济发展，并能体现可持续发展的资源物权及其配置原理，是一整套完整的理论及其法律制度的组合物。限于篇幅，本文在此仅提出两方面的事例予以分析。
例析A资源物权的专门化和定型化
长期以来，我国的经济体制是计划经济，我国经济增长的方式是粗放型的，其中也包括资源经济体制和资源利用方式。根据我国经济的现状和发展趋势，为实现国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，党的十四届五中全会提出了实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。在资源活动中，实现这两个转变，都要求自然资源法中的资源物权向专门化和定型化发展。
1.资源物权的专门化
(1)资源物权专门化的原因和趋势。从原有的一般财产权的基础上分化出独立的资源物权，并由自然资源法予以专门规定,再从基本的资源物权中进一步分化出各种专项的资源利用权，这种法律现象，称为资源物权的专门化发展。资源物权的专门化发展，主要有四个方面的原因：①社会分工的发展。社会分工是人类社会生产力发展的体现，也是促进经济进步的主要原因之一，人类的社会分工在相当的意义上是与资源开发相连的。例如对于森林的利用形成了林业，对水产资源的利用形成了渔业等，在一定的资源基础上所形成的产业或者资源利用活动还要进一步分化并达到一定的专门化的程度，形成独立的劳动或生产时，社会的分工就为把有关的资源活动赋予一定的法律权益奠定了基础。②社会的分权化。社会分工的发展，产生了由于社会分工所形成的从事不同分工劳动的人们的利益的分割，对这些被社会分工所分割的不同利益予以区别并给以公平的保护，以促进适应社会分工的生产关系或社会关系的发展，就产生了法律确定权益并将原有的一体化权利予以分割，分配给不同社会分工的人们的必要。③资源的有限性和多用途性。资源法律权益的特征之一在于一定主体对一定资源或一定资源利用的专有性，这种专有性的原因之一在于资源的有限性，例如，在人类历史上水资源的丰富时期和一定的水资源丰富地区，人们由于可以自由地利用水资源，所以法律没有设立水权的必要。在人类以往的社会中，虽然资源活动中的社会分工早已发展，但有相当的现代资源权益却长期没有产生或没有独立，其根本的原因在于资源的有限性尚未明显暴露出来，资源危机呈现的资源的有限性剌激了资源物权的专门化发展，一定资源的多用途性，则更加剧了资源的有限性，并产生了以法律权益体现资源利用中的多种利益的分配的必要，例如对于土地的利用，为了保护农业的利用，耕地受保护的权益得到发展。④从所有到利用的发展。财产的所有和财产的利用相分离，是人类社会的重要现象，为了促进社会发展和经济效益，从所有权到利用权的发展，是现当代社会法律的主要现象。资源作为财产的重要意义及其有限性，更突出了发展资源利用权的社会意义。正是资源所
有与资源利用的分离，及其发展资源利用权对社会生产和社会生产关系的作用，最有力地推动了资源物权的专门化。因此，资源物权的专门化发展，是由资源的有限性所决定的，是由资源生产活动和资源生产关系的发展所决定的。新的可持续发展方式中，更加突出了资源有限性的意义，资源的有限性则进一步突出了资源的集约化经营的必要，由于可持续发展方式的发展和资源生产从粗放向集约型经营的发展，可以预言资源物权的专门化，是自然资源法必然的发展趋势。
(2)资源物权专门化的意义。资源物权专门化，对我国的现实发展而言，至少可以有四个方面的意义：①体现和发展社会分工。资源物权化的原因之一是社会分工，但反过来，资源物权的专门化也是促进和发展社会分工的动力与保障。②连接公有制与资源经济体制。在经济体制改革中，尤其是国有企业改革，所有权与经营权的分离是核心之一。在我国的资源经营中，公有制和农村集体所有制是两种主要的资源所有制，但随着经济体制改革的发展，资源的经营体制日益发达并日趋复杂，既要坚持公有制，又要发展资源经济体制，连接的环节之一即为资源物权的专门化，将专门化的物权配置于不同的主体以分别体现资源所有制和资源经济体制两方面的要求，是进行资源经济体制改革的主要法律技术。③适应和推动市场化的发展。资源要素市场的发展,由于资源大多为不动产和可再生资源，因此，在市场上流动的是资源物权而非资源本身。在此意义上，资源物权的专门化意味着制造有更多的可以交换的资源权益进入资源要素市场，尤如更多的商品进入市场一样，从而可以产生推动资源市场深化和促进资源市场发达的法律社会效应。④可持续发展方式的重要方面。资源物权的专门化对可持续发展方式有两方面的正效应，其一，资源物权的专门化可以促进资源经济主体在争取本身最大利益的机制下节约资源和合理利用，从而最终形成经济活动中节约资源和合理利用资源的机制；其二，资源物权专门化如与权益的长期化或法律意义上的永久性相结合，可以产生长期效应，从而为资源的可持续利用构造机制条件。资源物权专门化的意义不仅在于适应反映而且在于引导资源社会经济关系的发展。
(3)资源物权专门化的方法。资源物权的专门化，从法律权益设置的原理或按技术来看，以资源利用为例，主要分为四个层次：所有权、行业权、经营或利用权及其再分化。①资源所有权。在传统的财产法，例如在民法体系中，各类资源的所有权是与土地所有权相联并是以土地为核心的。随着资源行业的划分和自然资源法从民法中分化出来，以各类资源为基础的划分，从土地物权的基础上分化出了各类资源的所有权，并在相当的程度上独立于土地的所有权(视法律对土地定义的广狭而定)，各类资源的独立所有权是资源物权专门化的第一层次。②行业或产业权。随着资源利用的一些行业的独立化，根据资源利用活动的需要，并与其他的财产权相分离，产生了独立的资源行业权。与资源的所有权不同，资源行业权主要产生于资源利用活动而非惟一依据资源的划分，例如林业权、矿业权、渔业权、牧业权等。资源行业权在历史上曾有一定时期相当依赖于资源所有权或土地所有权，并在现当代仍然与资源所有权有着直接的紧密联系，但随着资源经济发展和受法律上从所有到利用的移位，呈现了日益独立于资源所有权的发展趋势。资源利用的行业或产业权及其独立是资源物权专门化的第二层次，并与资源所有权一起，共同构成了资源权益的产权基础或基础产权。③资源专用权。在资源经济活动中，随着人类科技和生产力的发展,资源利用的生产方式有了很大的发展，其中有着突出意义的发展之一是，对于自然资源的利用分为两种情况，一种仍是对自然资源的自然利用，例如采集、捕猎和放牧等；另一种则是自然资源人工化以后所发展的人工资源利用或自然资源的工厂化利用，例如在造林的基础上釆伐而不是对自然成长的森林采伐，在人工种植草场上圈牧，而非在自然草原上放牧以及对动物的驯养、对水产资源的养殖等。由于这种资源利用方式的不同，相应的产生了在资源所有权和资源行业权基础上进一步分化并独立的资源专项用益权，例如，渔业权中进一步分化为捕捞权、养殖权，捕捞权是对自然状态下的渔业资源利用权益，养殖权则是渔业资源工厂化下的资源利用权益，二者虽然都是渔业并因此而可以同归于渔业权之类，但权益内容显然是不同的。资源专项用益权从资源所有权中分离出来或是在资源行业权中进一步分化并独立，形成了资源物权专门化的第三层次。④资源专项用益权的再分化。社会生产力的发展和资源经营利用与活动中社会分工的发达，使资源和资源活动的分类或划分更加细化，这一发展与资源利用方式相结合，资源专项用益权有着更进一步分化的趋势，例如，渔业权中已分化出淡水捕捞权(江河湖泊)和海水捕捞权，也可以区分为定区捕捞和流动捕捞，海水捕捞中又可以进一步分化为近海捕捞和远海捕捞等，捕捞权的发展，典型地反映了资源专项用益权的再分化，并正在形成资源物权专门化的第四层次。
资源物权的专门化，从资源活动的有关方面而言，也可以另外区分为四个方面的权益，所有、利用或经营、保护、营造，但就自然资源法迄今为止的发展来看，这种划分资源物权的专门化而未达到系统的程度，因此，本文不予深入探讨，但其发展仍是值得注意的。
2.资源物权的定型化
(1)资源物权定型化的原因。自然资源法对独立一项资源物权的内涵、外延及其相关关系给予完整的规定，称之为资源物权的定型化。资源物权定型化的原因主要有三方面：①资源权益实施的需要。资源权益的设立，是为了实现一定的社会关系，而要实现资源权益所反映或表达的社会关系，就不能在自然资源法中仅仅设立一个资源权益的名称或仅作出简陋的规定，这样的资源权益将很难具备实施性，我国现行自然资源法所规定的资源权益之所以在社会实践中让人们感到似乎若有若无，或者滥泛为任意妄为，或者淹没于不透明的行政管理之中，或者当事人也不明所以而需要给以合同型重新确定等情形，表明现有资源权益的难以实施性，权益的完整性和定型性是法律实施的重要技术保障。②资源权益保护的需要。法律规定一项权益的意义之一，就是赋予该项权益以享受国家强制力的保护，一项权益如果只有其名而不明其实，或者仅给以简陋的规定，则国家强制力如何予以保护也必然难以明确，我国现行自然资源法对资源权益的规定往往有两个特点：其一是仅有其名，而不对或很少对资源权益的内容予以阐明，例如釆矿权、探矿权等；其二是虽然属于权益设立，但并不给以权益之名，例如水权。这样规定的资源权益，当事人很难明确请求国家强制力的保护。③资源权益原理化的需要。法律规定与法律原理并不完全等同，正因为此，区区几千字的法律，往往可以演绎为几十万字的法律原理的阐明或探讨。法律的原理化，一方面是源于社会关系和司法实践，另一方面是法学对社会关系和司法实践的总结，但这两方面又都是在法律确定的基础上发展的，法律规定是法律原理化的基础。以此对照我国自然资源法有关资源权益的确定，就可攻明显看出，正是现行自然资源法对于资源权益规定的简陋和不明确，妨碍了资源权益的原理化，而只有将资源权益的确定进一步原理化，才能以适应和接近现实的程度规范资源所有和资源经营的社会关系，并形成疏而不漏、明确肯定的法律关系，以构造社会发展需要的资源经营机制和资源活动秩序，资源权益的原理化是建立在资源权益的定型化基础上的。与资源物权的专门化略有差异，资源物权定型化更直接地反映了法律本身的技术需要。
(2)资源物权定型化的意义。资源物权的定型化，对于我国自然资源法律建设而言，至少有三方面的现实意义：①将资源社会关系的需要及其原理完整地翻译为法律。法律定义在于以特有技术将一定社会关系确立为法律关系，法律关系是一定社会关系的反映或体现，但并不是一定社会关系本身，因此，确定法律关系的方法是将一定社会关系的内容简洁、准确、完整地翻译为法律规定。资源物权的定型化，在法律技术上即是指资源社会关系中资源权益关系的准确和完整的法律规定。②保障和引导资源社会关系的稳定和长期发展。法律的意义还在于以特有的预见性和强制性引导和保障一定社会关系的发展，我国资源法律体制正在进行着向市场化体制的转轨，资源物权的定型化，可以促进这种转轨，并为转轨以后的发展设立稳定长期运行的制度条件。③为整体资源制度的发展奠定墓础。自然资源法是规范资源经营活动的，在市场经济中的资源经营活动主要是由独立主体性质的各种经济组织和个人进行的，并且，社会主义市场经济体制也是以市场经济为基础，在市场机制的基础上进行国家干预,因此,体现市场机制独立主体的独立权益制度是全部资源制度的基础。资源物权的定型化在设定独立主体的独立权益制度的同时,也为整体制度的发展奠定基础。以资源管理制度为基础还是以资源权益制度为基础，反映了计划体制的自然资源法与市场体制的自然资源法的基本差距。
(2)资源物权定型化的方法。资源物权的定型化，有广狭两种定义。广义上的资源物权定型化，包括资源的物权及其相关各个方面的完整规定，除资源物权本身之外，还包括资源物权的取得、变更、终止、资源权益转让等，还关联资源专项制度和资源物权与资源管理的相互关系。狭义上的资源物权定型化，则主要指三方面内容，即资源物权的内涵、外延和相关。①资源物权的内涵。资源物权的内涵就是指资源物权的内容规定及其权益性质的原理，以釆矿权为例，现代采矿权的内容一般包括三方面：在矿区划定范围内进行采矿的权利，通过采矿而获取矿产品的所有权，洗、选加工权等，釆矿权的性质也主要包括三方面：其一,物权性，采矿权属不动产物权；其二，独立性，采矿权属独立权益，不依附于矿产资源所有权和附存土地上的所有权和使用权；其三，限制分割性，指采矿权是否允许分割，分割后的最小规模，分割后是否独立等有关性质。②资源物权的外延。资源物权的外延主要是指除资源物权的内容外，因资源活动的需要或设定一定机制的原因而对相关相连或其他权益的权利。以釆矿权为例，因采掘活动的需要，采矿仅可以取得矿区土地的使用权，因采矿权而可以取得土地使用权的权利，属于采矿权的延伸权。再以探矿权为例，为了发展探矿业，鼓励进行探矿投资，矿业法或矿产资源法可以设定探矿权人探明矿产资源后对该被探明矿产资源的采矿权的优先取得，因探明矿产可以优先取得采矿权的权利，属于探矿权的优先权。优先权与延伸权并不当然包括在资源物权中，因此，应是资源物权的外延性权益。③资源物权的相关。因资源附存状态的特点，资源大多是与其他资源相连接的，因资源的多用途的特点，资源在相当多的情况下可以同时或持续被不同的权益主体相利用，资源的连接性和资源的多用途性使资源物权不同于其他物权的特点是资源物权的相关关系比较复杂。例如，资源关系中的相邻权，典型的如土地利用时的地上或地面相邻，采矿中的地上与地下相邻；再如取水权中的序位原理，再如用水权中对水资源的共用原理等；因资源相连和资源多用途的性质而产生的资源物权的相关关系，是资源物权定型化的重要方面，仅将资源物权的定型化看做资源物权权能内容和延伸内容的组合，仍是一种浅薄简陋的资源物权观点。
资源物权的取得、变更和终止以及资源物权的转让，也应属于资源物权定型化的内容，但由于资源种类不同，资源物权不同，难以概括其一般原理。因此，它们应为单项资源法的进一步研究的课题任务。
例析B资源产业及其法律制度
1.资源产业的概念和特点
(1)概念。资源产业，是指通过社会投入而专门进行资源开发、资源恢复等活动，从而增殖、积累和发展自然资源的生产事业，简言之，即生产自然资源的事业。在人类的历史上，长期以来，是一个自然资源相对丰裕的时期，形成了自然资源取之不尽、用之不竭的观念，社会大部分生产活动在生产内容上都仅仅是利用自然资源，以自然资源作为生产条件或原料来源。但是,20世纪的资源危机使人类社会不得不正视一个严酷的事实：只有一个地球，而地球上的资源是有限的，人类如果仅仅利用资源，仅仅向自然资源进行无休止的索取而不给予相应的回报，必然会使地球上的自然资源遭受破坏、耗竭同时也危及人类社会自身的生存和发展。人类不可能自我毁灭，也不可能停止发展，因此，通过人力或社会力量并遵循自然规则改善、维护、提高、强化自然资源再生能力，从而发展资源的供给能力，是消除资源危机、改善资源状况，发展人类社会与自然的关系和谐共处、共存的一条必然途径，因此，从物质生产领域划分出一个新的产业——资源产业，已是势在必行。
(2)特点。资源产业与现行人类社会的经济产业相比，有两个显著的特点：其一，生产内容不同。现行经济行业都是以利用资源为生产内容的，其活动是在索取或损耗自然资源。资源产业则是以生产资源为生产内容，这种生产将不是自然资源的自然物质转化为自然资源，例如治理沙漠；再一种生产是将被破坏的自然资源恢复再生能力或转变为可利用状态，其生产活动是在增殖和发展人类社会有用或更加适宜的自然资源。其二，产业地位不同。现行的经济产业从根本上而言，在其两端都与自然资源相关，始端是向自然资源索取物质或能量，终端是向自然资源抛弃废物或污染环境，其两端都对自然资源造成了损耗、破坏或负作用，正是这种负作用积累形成了资源危机。而资源产业则处于其他产业的始端和终端，不仅成为其他产业的基础，而且还是最终完成者，更精确地讲，应是其他产业始端终端的转换者，即把被其他行业利用或废物抛弃所损害、破坏的自然资源经过改造后，使其再进入生产领域。因此，资源产业的地位是独具特色的。
2.资源产业的意义
只有一个地球，对人类而言是一个严酷的现实，现代人类社会发展的需求及其对自然资源的利用水平相对于日趋严重的资源危机，形成了鲜明的对照，资源产业的崛起，不仅必要而且必然。资源产业的意义，大体上而言，主要表现在五个方面：
(1)自然与人类关系的新发展。长期以来，人类与自然关系是一种单向的利用、索取关系，资源危机所暴露的资源有限性危及了人类社会的生存和发展基础，为了恢复和巩固自然资源作为人类社会的基础作用，必然要发展资源产业，从而形成人类与自然的双向关系，不仅利用和索取自然资源而且要保护和发展自然资源。
(2)人类生产活动的革命性变化。人类社会的生产在传统意义上只包括两种生产：人口的生产和生活、生产资料的生产。这两种生产之下都潜藏着一个资源天赋的基础，没有多种“天赋”的自然资源基础，人类的这两种生产都是难以支持的。当天赋的自然基础仅在天赋情况下已难以维持的时候，以社会给予以维持发展就成为必不可免的事业。因此，当代和后代人类社会的生产还应该再增加一种生产，即人类社会基础的生产。在这一意义上，资源产业扩大了人类社会的生产内容，为人类社会生产带来了革命性的变化。
(3)可持续发展方式的重要内容之一。可持续发展方式的基本含义之一，即在于不仅要保证当代的发展，而且要保障未来的发展，从而要求对自然资源的利用应转变为持续利用，为了保证自然资源持续利用，就应发展资源产业。
(4)从保护到发展。资源危机发生以来，所产生的最大影响是资源维护的呼声强烈，并由此产生了资源保护运动，但资源保护在根本性质上有两种涵义，一是减少损害停止破坏，二是维持资源的再生能力，依靠自然自身的力量予以恢复和发展。这两种涵义都具有保守性、被动性，资源产业的根本性质不仅要保护资源而且要发展资源，要把对人类无用从而不是资源的自然物质转化为自然资源，并以社会力量或人化作用辅助促进自然资源的恢复再生能力及其发展，具有进步性、主动性。因此，资源产业是资源保护的进一步发展，并改变了单纯资源保护的被动性、保守性。
(5)资源价格的参考依据。资源价格理论认为，资源价格的有用性和稀缺性是确定资源价格的依据。由于自然资源是天赋的，不包含人类劳动在内，所以不能以劳动价值为价格的依据。这种资源价格理论在资源产业产生以前或在自然资源纯粹自然状态下是正确的。资源产业产生发展之后，由于资源产业也是一种生产活动，其中也包含劳动在内，资源产业劳动本身也应是资源价格的形成因素之一，因此，资源产业及其所营造开发土地的出售价格，可以成为资源市场价格的重要参考依据之一。当前，与自然资源有关的两个方面颇为引人注目。一方面，资源作为财富的观念大有发展趋势，例如，加入自然资源财富的最高国家是澳大利亚，而非是以国民生产总值为标准的最富国家——美国。另一方面，市场经济的发展呈现全球化趋势，也包括资源市场的发展，资源作为财富与资源市场的发展市场相结合。资源价格机制的意义，不仅在经济的意义上，而且在社会的意义上更加突出，资源产业对于资源价格的形成及其参考意义，也是不可忽视的重要方面。
3.资源产业对中国的现实意义
在中国社会经济的定位上，有三个特点是非常引人注目的,即历史悠久、人口众多和发展中国家。我国是一个历史悠久的大国，悠久的历史使自然资源不当利用、过度利用和受破坏的状况十分严重，发展资源产业对因悠久历史而长期利用的自然资源的恢复、更新和发展有重大意义。我国是一个人口众多的大国，众多的人口使丰富的自然资源在人均享有自然资源的意义上，使我国人均享有资源财富的数量很低，加重了我国现有资源的承载，发展资源产业对减轻资源承载和增大人均享有资源财富的数量具有重大意义。我国是一个发展中国家，不发达的状况迫使我国必须加速发展，而现在我国经济所处的起飞和飞速发展阶段及其现有的科技、文明发展程度，都尚未达到全社会普遍注意资源保护和资源合理利用的阶段，在这一经济阶段中，资源受破坏的速度明显随经济发展而不断增长，发展资源产业对减轻因经济起飞阶段所难以避免的资源破坏和恢复发展具有重大意义。作为一个发展中国家，不再走先污染后治理、先破坏后整治的资源环境发展方式，而是走可持续发展之路，在资源环境与社会经济的协调统一中进行发展，资源产业同样具有重大意义。
资源产业是一个新兴的产业，发展资源产业，不断深化资源产业的内涵意义，是人类社会根本解决资源环境问题的出路之一。
对于整个资源与社会发展将是意义深远的，但资源产业的发展，从自觉发展的意义上，应具有法律制度的引导和保障。
4.资源产业权益制度
以法定权益的方式构造资源权益，是引导进入资源产业和发展资源产业的重要机制。将资源产业定型为一种新兴产业，应根据资源产业的需要构造特别的或专项化的产业权益制度。
(1)资源产业权益种类。资源产业依其产业活动内容而言,大体可分为四种：资源开发(例如荒山、荒地、荒滩的开发)、资源营造（例如森林、牧场、渔场等的营造）、资源恢复（例如土地复垦、改造）以及综合型资源治理（例如国土整治）等。相对于各种资源生产活动及其所需要的利益机制，大体上应有三个层次：①资源生产性权益，指开发、营造、恢复和治理资源的权益；②资源利用性权益，指将资源开发、营造、恢复、整治后，依资源生产活动所取得的权益，例如营造森林后的森林经营权等；③转让性或再设性资源权益，指在资源利用权益基础上将自己享有的资源权益予以转让、再转让或再设立一定资源权益（如承包、租佃等）。
（2）资源生产性权益及其主要规则。资源生产性权益可以根据资源生产活动内容再区分为资源开发权、资源营造权、资源复垦权、资源整治权等，也可以再根据资源活动所针对的自然资源的种类予以再分类。资源生产性权益的主要规则大体上可由五个方面构成：①权益内容。依资源生产活动的需要，资源生产性权益的内容应主要包括三个部分：生产条件性权益，例如荒地占有、使用权；生产性权益，即进行开发、营造、复垦、整治活动的权利；收益性权益,即进行资源生产活动后所取得的物质性权益（例如种植物的收益）和权益性权益，例如可因开发而取得一定期限内的资源利用权并可将其再转让、再设权益的权利。②取得方式。指资源生产性权益的取得的程序和方法，其取得方式应注意与投资方式、生产方式相连接。③时间。资源生产性权益从根本上仍属于用益物权，而非所有权，不
《报告》的研发历程
具有永久性，为了鼓励资源产业，应给予其相当长的时期，以利于收回成本和营利。④与所有权的关系。资源生产性权益是在资源所有权基础上根据法定条件设立和取得的，其与资源所有权的关系应予明确，以平衡二者的相互关系。⑤风险避免。大规模的或相当深度的资源生产性活动，有可能造成不利的环境影响时，应规定其呈报环境影响报告书，并根据环境影响报告书的评估和批复预交风险保证金,以在出现不利环境影响时，可以风险保证金进行补救活动。
(3)资源利用性权益及其主要规则。资源产业活动中的资源利用性权益与非资源产业活动中的资源利用性权益在权益内容上基本一致，但在两个方面有所不同：①取得依据不同，非资源产业的资源利用性权益是在资源所有权的基础上产生的，资源产业的资源利用权则应依据资源生产活动而取得，资源生产活动进行完毕并达到一定条件后，才可以再取得资源利用性权益；②转权规则，由于资源行业的资源利用权益内容与非资源产业资源利用权益内容基本一致，取得资源利用权之后，即意味着资源产业的生产活动的结束而进入非资源产业，意味着资源产业的特殊性权益向一般资源权益的转化并进入资源市场。为了防止垄断资源产业的生产性权益而不进行资源生产活动，或凭借资源生产性权益谋取不当利益，并体现资源产业权益向非资源产业权益的转化，应在资源利用性权益与资源生产性权益关系上构建转权规则，主要包括三项内容：其一，依据资源生产活动而取得资源利用权的条件，例如，应对资源生产活动进行评估检验，颁发合格证书；其二，依据合格证书和有关合同，进行资源产权登记，并颁发证书；其三，依据资源产权证书而进行再转让或再设权益。
(4)转让性或再设性资源权益。在资源利用权取得之后，其再转让或再设立资源权益，因其已进入非资源产业的资源市场或与非资源产业的资源市场已相通，在没有特别意义时，一般仅规定适用规则即可。
5.资源产业的资本投入方式
资源产业活动就其内在含义而言，应是较长时间的较大额资本投入的产业，为了促进该项产业的培育成长和发达，资源产业法应规定有利可行的资本投入方式，以引导、指导、诱导社会主体进入该项产业。可供选择的资本投入方式主要有：
(1)国家资本投入。我国的自然资源大多是属于国家所有的，国土整治也是国家活动在可持续发展中的重要内容，社会主义性质赋予国家发展自然资源事业的实际职责，基于以上三个原因，伴随着我国可持续发展战略的实施，对资源产业进行国家投入并增殖国家的资源财富，是我国可持续发展事业中的可行措施之一。对资源产业的国家投入，可考虑四种方式：①权益资本收入，即以准予进行资源产业活动为依据，收取一定的费用，将一定的自然资源经资源产业活动后，授予产业主体以一定期限内的一定资源权益为资本投入；②现实资本投入，即以国家资金的形式通过一定程序授予一定的资源产业主体，使其利用该项资金进行资源产业活动，资源生产活动完毕后，该资源权益回归国家，由国家进行再分配或再转让；③贷款资本投入，即以国家政策性贷款的形式并通过一定程序，由政策性银行以贷款形式运作资金给取得资源生产性权益的主体，使其进行资源活动，资源生产活动完毕并清偿贷款后，该主体才能取得资源利用权益；④回购性资本投入，即以约定回购的方式，在资源产业主体自筹资金进行资源活动后，由国家以约定侨格回购该资源，然后再进行分配或转让，如无力回购或不愿回购时，国家应支付一定赔偿金，并由资源产业主体取得资源利用权益后自我经营或再转让。
(2)自我资本投入。进行资源活动的主体在取得質源生产性权益后，自筹资金进行活动时，其资本投入为自我资址投入。自我资本投入后，其资源产业主体可将资源生产性权益转化为取得一电期限内的资源利用权益，并在资源利用权益的基础上进行自我经营或进行再转让或再设资源权益。
(3)原权益主体资本投入。已享有资源所有权或已取得资源利用权益的主体，为了增殖其权益指向的自然资源，也可进行资源生产资本投入，由其与资源生产主体以合同形式订立权利义务关系，原权益主体资本投入的方式，也可采用权益性资本投入、回购性资本投入以及现实资本投入方式等。
4.社会资本投入。为了筹集社会资本投入资源产业，可以在特别规范资源产业公司的基础上现定资源产业的社会资本投入方式，主要规则有：①资源产业公司的特别性质。资源产业公司为特别公司，设立资源产业公司应符合资源产业公司的特别规定和公司法的一般规定，资源产业公司是指专门进行资源产业活动的公司组织。②资渥产业公司的设立条件，例如资本额、技术力量等。③资源产业公司的业务范围。④社会资本投入，资源产业公司的组织形式可釆用三种方式；其一，非上市股份公司形式，其二，上市股份公司形式；其三，股份债券二者互转形式，即在一定期间内为股份或债券，到一定期间可由股份转为债券，或由债券转股份，资源产业公司的资源生产活动应允许其发行债券，应规定其债券发行的有关规则。
6.资源产业主体
进行资源活动，不仅要运作规模资金，而且要具备相应的技术以保障资源开发、营造、恢复、整治的社会效益和经济效益，并要承担环境风险、市场效益风险等。从社会、资源和个体的三方面角度而言，都有着安全的意义包括在内，因此，资源产业法应对资源产业主体设立相应规则，主要的内容可以有：
(1)组织形式。分散风险、资本规模和管理方式是选择资源产业公司组织形式的考虑因素，依有关原理，大体上，资源产业公司应以股份有限公司形式为主，有限责任公司成为资源产业公司时应规定较大的注册资本，合伙企业成为资源产业公司时也应规定应达到的最低注册资本额，并规定更严厉的资本虚假责任。
(2)注册资本。资源产业公司的注册资本额，应视公司业务活动的内容予以特别规定。
(3)技术及专业人员。资源产业活动，因直接涉及自然资源的改造，其本身是一项具有综合性技术的活动，为保证资源产业活动不损害自然资源和发展自然资源，应规定资源产业公司必须具备一定种类的技术人员。
(1)企业管理人员资格。资源产业活动涉及重大社会利益和复杂的技术性，应对资源公司的管理人员资格进行规定。
7.资源产业规则
为使资源产业活动正确进行，并保障资源产业活动的安全性和效益性，根据自然资源的整体特性、相连特性、单体特性以及承载的资源利用效益等，资源产业法可规定资源产业的规则，基本包括二类：
(1)合理利用规则，指根据资源种类、资源生产的目的和用途，按照资源的特性所决定的合理利用的原理所应执行或遵循的规则，例如现行《水法》中所规定的“多目标梯级开发水能资源”原则。
(2)资源保护规则，指为了保护资源环境不因资源产业活动而造成资源环境危害而应执行或遵循的规则，例如《渔业法》所规定的禁止围湖造田的规则。
8.资源产业评估检验程序
资源产业活动涉及自然资源的赋存状态和人化作用，涉及自然与社会的长远关系，涉及重大的社会利益，并具有综合的复杂技术性，为了保障可持续发展及其有关的各种利益，为了保障资源财富的真正增值和社会、经济效益，针对一定的专项需要，资源产业法规定资源产业活动的评估、检验程序，这一程序应分三个环节予以设置：事先评估、事中监察、事后检验，一定的专项需要主要为：
(1)资源规模，资源产业活动涉及一定面积或累计一定面积的资源时，应经评估检验程序。
(2)资金规模，资源产业活动投入达一定规模，或持续投入达一定规模时，应经评估检验程序。
(3)重大环境影响，资源产业活动有关重大环境影响时，应经评估、检验程序。
(4)资本投入方式，以国家资本投入和社会资本投入方式进行资源影响活动时，应经评估检验程序。
为保障评估检验的公正和严格，事先评估、事中监察和事后检验的人员应为非连续性的，并且有关组织应由三种成分的人员组成：国家行政人员、专业技术人员、社会代表。
9.资源产业国家资金运用的法人基金制
国家资本投入资源产业时，我国现行体制下，一般是以有关资源主管部门运营该项资金，行政与企业经营混淆一起，政企不分的弊病仍然存在，缺乏有效率的运营机制。根据国家资本投入的性质及其目的，针对资源产业活动的经济规律，构造新的国家资金运用机制是重要的改革之一，法人基金制是可选择的方法之一。国家资源产业法人基金制可有以下主要内容:
(1)基金来源，根据国土整治规划、计划，由国家一定机构(例如国家计委、国土资源部)将有关资金专设为国家资源产业法人基金。
(2)基金组织，专设基金组织，并对组织体制进行构造规范，由该组织运营该项基金；基金组织基本性质是非行政组织，具有经营性质，但非以营利为主要或惟一目的。
(3)基金目的，应明确该项基金的运用范围和运营方式，将该基金主要用于资源产业投资和自我增殖，资金的运营方式可选择上述所言的国家资本投入方式,并在未予实际运用或资金回流后应存放于法定银行，或以其他无风险、少风险方式以自然增值或保值，同时利用该项基金的运用不断增大法人基金数额，以保证国家经济基金的不断扩大。
(4)基金审计，为保证基金运营权益和不予流失，应规定该项基金的专门审计及审计方式，以监督基金运用，审计与基金组织均对基金设立机构负责，并形成相互约束的机制。
法人基金是将政企分开但又具有转化连接作用的中间环节，既可以保障资源击业主体运用该资金时不受行政干预，又保证了有效监督，保证资源的专项使用，保证了资金的增殖保值机制。
10.资源产业与国土整治规划的衔接
资源产业活动是实现国土整治的主力军和主战场，资源产业法应对资源产业活动与国土整治规划、计划的各种措施相连接、对应。
11.资源产业政策
一定资金的规模、一定经济阶段、一定资源状况、一定社会需求等多方面因素构成了影响调节资源产业活动的机制，但资源活动的纯市场调节往往具有滞后性，除了以国土整治规划、计划方式体现一定计划性外，赏源产业政策也是有效调节、引导资源产业活动的重要手段或方式。资源产业法本身或其相关法规应对资源产业政策作出有关规定。需要在法律上对资源产业政策作出规定的内容，主要是资源产业政策制订的组织内容，包括组织形式、人员构成、职责权限、活动方式、议事程序等方面，尤其是应体现政策制订中的社会参与和经济民主性，以保证资源产业政策的适时、正确、科学和公益性。
三、政府作用与资源管理
（一）资源市场化基础上的政府作用
无论在历史上还是在已充分商品经济化的社会里，与自然资源直接相关的经营活动从来也未曾完全市场化，虽然现代经济学、发展经济学及其有关环境资源学强调市场机制对资源配置和资源合理利用的作用及效率，但除了较极端的自由主义流派认为应排除政府作用外，大多数理论仍主张政府作用与市场机制并存的混合经济，尤其是在直接相关资源的经幣动中。
大体上而言，主要出于三方面的原因，并相应地产生和发展资源管理的政府作用：
1.市场缺陷。市场机制并不是万能和完美无缺的，存在着自身内在的缺陷,其中，较为显著的是外部性。例如,资源环境的整体性难于被使用者认清或难于反映在使用者的成本效益中，使用者过度或不合理利用资源而破坏了资源时，由于很难区分和实行一定资源或资源用途的所有权和使用权，所以不存在市场，例如，森林对净化空气的作用，对流域保护的作用难以出售。此外，消费的不可分性、非专有性以及公用资源和自然垄断等也都与自然资源配置中的市场缺陷或非市场性有重大关系。由于市场的缺陷，以政府作用予以弥补的资源管理是大量存在并不断发展的。同时，不应忘记的是，促进和规范资源市场的产生和发展，也是资源管理的政府作用的一部分，尤其是在发展中国家。
2.资源特性。基于资源环境危机而发展起来的资源环境学，迄今尚不过近四十年历史，对资源环境及其与人类社会的关系，资源环境特性等方面的研究已取得了巨大进展。这些研究表明，由于资源的整体性、有限性、多用性及其与人类社会进步的整体关系，即使在市场经济最大化的国家，仍需要组织社会的努力去进行保护、发展资源的事业，去遏制资源恶化的总趋势并使之扭转方向，朝着人类社会与自然资源和谐发展的方面进步，而这一任务必须由也只能由代表全社会的国家政府来承担，例如大型水利工程、大规模国土治理，长期持续的资源环境保护和改善等。并且，作为社会公共代表；政策规则的制订和实施，制度秩序的维持和执行，也是一个社会中必不可少的公共职能。这些公共职能在资源特性被不断深化认识的过程中，需要及时地改进和发展。因此，资源活动中的政府作用虽然由于资源状况和市场机制的发展而有着变化的可能，但决不会不具有重要作用。
3.计划优势。现代经济的发展过程表明，虽然经济发展方式有着向市场体制和计划体制二端偏离的情况，但从整体而言仍是一种混合经济。混合经济的性质表明市场经济不可能完全化，这一点，除了因市场缺陷的原因外，计划优势也是不可忽视的另一面：市场机制在更大的程度上是一种事后调节，与市场机制相比，计划调节是一种事前调节，因而具有一定优势；市场机制的调节主要是通过个别利益及其最终的组合而体现为公共利益，计划调节则主要是从公共利益出发，最终体现为个别利益，在公共利益的实现上，计划具有一定优势；市场调节在实现方式上主要是通过短期利益来调节的，长期利益常常作为短期利益的牺牲代价，而计划则更多地着眼于长期利益，维护长期利益，计划具有一定优势。由于计划有着弥补市场缺陷和市场不可替代或可以替代市场的一定优势，作为计划调节主要主体的政府的作用必然具有重要的意义，而资源事业和资源活动，更应具有事前性、公共性、长期性。因此，资源市场基础上的政府作用与其他经济活动中的政府作用相比，具有更明显的必要性和重要意义。
（二）政府的双重目标和双重职责
在传统体制中，一方面由于强调使用价值而忽视价值，政府对资源的经营管理主要着重于资源管理而非资产管理；另一方面由于强调一大二公而忽视个体权益，政府对资源的经营管理将所有者权益与公共职能职责混淆在一起。向市场体制转轨，发展社会主义市场经济，给政府对资源的经营管理带来了新的变化。
1.资源管理与资产经营。在市场经济中，自然资源使用价值与价值并重，甚至更着重于自然资源的价值性，但是自然资源的使用价值和价值存在着偏离乃至狎突的可能性。就资源管理目标而言，也存在着基于自然资源的使用价值的资源管理目标和基于自然资源的价值的资产经营目标的不同，目标的不同进一步导
致了管理内容和管理方式的不同。资源管理的目标更着重于社会效益，管理内容主要是资源保护、资源发展及其合理利用，并兼有根据资源的多用途性平衡分配社会各种用途对于自然资源需求的供应，管理方式强调计划调节的强制性、引导性；资产经营的目标则更着重于经济效益，经营内容主要是资产的增值、保值及其投入产出效益，经营方式强调市场调节下的自然性。市场经济下，资源经营管理目标的双重化，要求政府对资源的经营管理予以革新。
2.公共利益代表和所有者权益代表。市场经济下，经营者独立的主体资格和权益专有化使得所有制结构多样化。由于这一变化，政府的职责性质也有了新的变化，政府作为社会公共利益代表的职责更为突出，依法而平等地保护各种所有制并维护利益关系的职责更值得强调，政府作为裁判员而非运动员的身份更体现了政府职责性质的深刻变化。在任何一个具有自然资源国有化的国家，政府常常又兼具国有资源的所有者权益代表的身份。我国是一个社会主义国家，绝大多数的自然资源属于国家所有，以往和现行的资源经营管理中，主要由政府担任国有自然资源的所有者权益代表身份，作为所有者权益代表和作为公共利益代表的职责融合在一起，是传统计划体制中政府身份和职责的典型特征。市场经济下，所有制的多元化和政府作为公共利益代表职责的加强和更新，使传统计划体制中的政府职责产生分化和冲突，其原因主要在于：作为公共利益的代表其政治职能要求政府执行法律面前人人平等的法治原则，而作为所有者权益代表则要求政府谋求所有权利益的最大化，虽然作为国有自然资源的所有者权益代表的身份中基于国有制的目标其本身主要含有公共利益的性质在内，但是国家所有制只是所有制形式的一种，其所包含的公共利益与代表各种所有制利益的公共利益毕竟有所差别，深刻地认识到市场经济下政府身份和职责的性质变化，也要求政府的资源经营管理予以革新。
3.革新的目标和方式。资源管理与资产管理的目标不同，将其混淆在一起，对两种目标的实现均有所妨碍，将其分离而由不同的组织分别予以实现，应是资源行政体制改革的重要内容。所有者权益代表与公共利益代表的职责性质不同，将其混淆在一起，对两种职责的履行均有所不利，将其分离而由不同的组织分别予以代表，也应是资源行政体制改革的重要内容。在两种改革的内容上，所有者权益代表的职责与资产管理的目标是相符合的，将其结合起来融进国有企业改革和政企分开的总进程中，是资源体制改革的重要方式；资源管理的目标与公共利益代表的职责性质是一脉相承的，将其结合起来仍归于资源行政体制，应是资源体制改革的另一重要方面。而以资源法律的形式体现改革的这两个方面，是我国资源法制建设的重要任务和新的重要原理之一。
4.一个必要的重心移位。在过去的计划经济体制中，为实现计划管理和重点发展一定的产业，长期以来所形成的我国经济行政，是以行业部门管理为重心的。进行经济体制改革以来，虽然经济行政体制已有一些重大变动，但以农村承包责任制和国有企业改革为重点仍是经济体制改革的重要内容。而经济行政体制的改革及其原理却没有根本上的发展，表现在资源体制改革上,资源行政制中资源管理与行业管理以何者为重心，以什么方式相结合的问题仍未给予深刻的探讨和得出明确的结论，现行自然资源法所设立的资源管理体制仍带有浓重的计划经济中的经济行政体制色彩。已经进行的经济体制改革主要由于三个原因使许多行业发生了质的变化：其一，市场经济的发展已将行业发展的机制和动力更多地赋予了企业组织和市场竞争机制，而不再是主要由行业的管理部门承担行业发展的任务了；其二,企业组织的发展及其市场竞争和营利的需要，使得企业组织的经营范围已大为扩展而多行业化了，计划体制下的单一行业性质的企业组织已成为很少见的历史遗物；其三，随着市场经济的发展和微观组织主体的性质变化，除了国家重点发展的少数行业之外，计划体制下的许多经济行政部门或行业管理部门已丧失了存在的意义，或是改变为新性质新职能的经济行政部门或行业管理部门，例如国内贸易部、工商管理局等，或是改变为自律性或半行政性的协会组织，例如轻工总会、纺织协会等，除了少数经济行政部门外，大多数经济行政部门的职能已由直接承担行业发展的任务而改变为规范和维持行业运行与发展秩序，以及主要以间接手段或经济政策引导行业的发展。认识到我国经济体制改革已经深化所达到的程度和现行资源管理体制的性质应进行重大变革的需要，在把公共利益代表职责与资源管理的目标相结合的基础上，同时进行资源行政管理中以行业管理向资源管理为转移的重心转移，也是我国资源管理体制改革的内容之一。以资源管理为重心，就意味着：
(1)资源管理部门和资源行业管理部门的主要职能与任务不再是直接承担行业发展的任务，而应以维护资源市场秩序、资源行业秩序为主。
(2)资源管理部门和资源行业管理部门应根据可持续发展需要或资源的特点，以保护资源、发展资源为主要职能。只有将以行业管理为重心的资源管理体制向以资源管理为重心转移，资源管理体制的改革才是完整的、准确的定位。因此，对于向资源管理目标和公共利益代表性质而转变的政府的资源管理体制由行业管理向资源管理的重心转移，是一个必要的重心移位。
根据资源管理体制改革的目标和资源法制建设的技术要求,规范资源管理的资源法制建设内容，主要反映在四大方面：管理组织、管理职责、管理程序和社会参与。
由于篇幅所限，本文在此仅对两方面事例予以分析。
例析A资源特别行政主体
1.资源特别行政主体的意义
从单行法规形式的自然资源法发展以来，在资源行政中，资源特别行政主体的设立及其职能配置一直定一个重要内容。所谓资源特别行政主体，是指对于一定的专业人员赋予特别的资源行政公职，使其成为专职的资源行政执法人员。由于此类人员是以个人公职身份，而非以机关为单位而进行资源行政的执法活动，所以与资源行政机关相区别，称其为资源特别行政主怵。资源管理、资源监督、资源保护等不仅是一项社会管理活动，由于资源活动的复杂性和资源法律的专门化，资源行政执法是一项专业性很强的技术。并且，破坏资源、浪费资源、进行违法资源活动的情况大量发生于现时各地的资源活动中，这些活动不可能都到资源行政机构的机关中予以处理。结合资源管理的需要和资源活动的特点，对一批专业人员赋予资源特别行政主体的身份和职能，使其深入到资源活动中担负起日常、定期、不定期的资源管理工作，维护资源开发、利用、保护的正常秩序，监测资源状况的变化，对于自然资源和可持续发展方式是非常主要的，也是资源行政执法的重要方式之一。我国当前的资源状况在高速发展的经济增长中有加剧恶化的趋势，大量的资源破坏不能得到及时的制止和治理，资源经济活动秩序混乱，资源法律执行不力，与我国资源特别行政主体的欠缺不无关系。因此，资源特别行政主体的建设及其发展，在自然资源法制建设和可持续发展中，具有十分重要的意义，并代表了资源行政管理水平的一个重要搠面。
2.我国资源特别行政主体的现状
在我国现行的自然资源法中，资源特别行政主体的设立及其有关规定，是十分不足的，除了森林法设立有护林员，渔业法设立有渔政检査员外，其他自然资源法律中，都欠缺特别行政主体的内容。即使在设立资源特别行政主体的资源法中，对于资源特别行政主体的规定也是十分简陋的，资源特别行政主体的组织建设明显不足。资源特别行政主体是不同于资源行政部门的另一类行政主体，在执行方式、职责权限及其与资源行政部门的关系上，也应建立相应的制度，才能深入持久地开展资源管理活动。尤其是，在市场经济中，防止行政滥施和以行政为名而谋私利是实现真正公共行政的重要方面，因此，资源特别行政主体的制度建设，也是我国自然资源法律中有待发展的方面之一。
3.资源特别行政主体的分类及其职能
现代资源特别行政主体可以有基本两类：一类是代表或代理专门的资源行政部门而行使资源行政执法权限的资源特别行政主体，我国森林法、渔业法所设立的护林员和渔政检査员大体属于此类资源特别行政主体。为了统一此类资源特别行政主体，可以将其称之为资源行政监理，再根据资源种类将其进一步区分为水政监理、地政监理、矿政监理、渔政监理、林政监理等。此类资源特别行政主体的主要任务在于资源行政执法，因此，其主要的职能可以有五项：资源监护、制止违法、现场检査、中止纠纷以及本资源行政部门授权的其他职能等。其中应明确的是，中止资源纠纷并非是直接处理资源纠纷，而应仅限于制止资源纠纷的发展，保持资源或资源利用现状，在不宜于停止资源利用的情况下，可以指定主体或指定方式继续进行资源利用，以待资源行政部门作出处理后，再依处理决定解决纠纷。另一类资源特别行政主体是代表综合资源环境机构（即前面所述的资源环境委员会）而对各种、各级资源行政部门及其所属的资源特别行政主体的资源行政活动进行监督。现代公共行政中，由于行政权力的膨胀和行政法规的数量剧增，行政滥施的防止以及行政的公开、公平、公正原则的实现与否，已成为重大问题，不仅对于社会经济的发展，而且对于国家与人民的关系，日益凸现出重大意义。对行政的监督，除了立法监督、司法监督之外，以特别委任的行政人员进行的监督在发达国家中已经发展起来。可持续发展是一种新发展方式，资源是社会的基础，基于资源管理的重要意义，借鉴发达国家公共行政中的行政特别监督，设立专门监督各种、各级资源行政工作的资源行政监督有着重要的意义。此类资源行政主体可以称之为“资源督政”，其职能可以主要有三方面：资源监测、资源行政监督和所属部门委派授权的其他职能。其中，资源行政监督主要是听取有关人员对资源行政的意见，并调査资源行政活动的执法状况，以提出对资源管理的建议及其有关处理意见，以保障资源执法的严格和公正。
4.资源特别行政主体的制度建设
为了统一加强和规范资源特别行政主体的建设，有关资源特别行政主体的制度建设以单项的资源督政和资源监理立法为宜。有关资源督政与资源监理的立法，大体上可以有六方面内容：（1）级别体系。资源督政的任务在于对各种、各级资源行政的监督，为了防止地方主义，应以两级为宜，即中央资源环境委员会资源督政和大区资源环境委员会资源督政两级；资源监理的任务主要在于直接进行行政执法，为了保持权威性，也应以两级为重，即省市两级。（2）任职资格。以个人身份进行行政执法，不仅是一项高度专业性的工作，而且是一项高度责任性的工作，为了使特别主体人员能够切实担当起工作，应规定较严的任职资格。依任职资格的惯行内容，应主要包括四方面：不得具有法定禁止情形之一，专业知识或专业学历，专业履历或专业工作年限，应经资格考试合格。其中，专业履历方面，省级资源监理应具有市级监理的专业履历，资源督政应具有省级资源监理的专业履历。（3）任免权限。为了保证资源行政执法的权威及其公平、严格，资源特别行政主体的任免应一律由资源环境委员会统一进行，并由资源环境委员会统一考核。（4）职责权限。资源督政的主要职责权限已如上述，主要有三方面：资源监测、资源行政执法调査、提出资源管理和资源行政的意见建议。资源监理的主要职责权限也已如上述，主要有四方面：资源监护、制止违法、现场检查以及中止纠纷等。（5）执法方式。资源特别行政主体的主要执法方式应为巡回调査、巡回检査、巡回和定点接受申诉、控诉、检举等。（6）违法处理。为了防止资源行政主体违法执法和促进其执法严格、准确、及时、公正，应对资源特别行政主体本身的违法予以严格处理。
例析B资源行政中的社会参与
在论述可持续发展方式或资源问题的书籍中，大都间接或直接地提到或论述了社会参与问题。在现代行政原理中，为了使国家行政更有效率和更加民主，也逐渐重视并发展出行政的社会参与原理a资源行政中的社会参与，是我国资源法制中明显欠缺和忽视的内容，补上并发展资源行政中的社会参与，是资源法制建设的重要内容。
1.社会参与的必要性及其意义
在可持续发展方式中，资源行政的作用之一，是要动员广大群众共同实施可持续发展方式。而以一定的方式由一定的群众或群众代表参与资源行政，是动员群众的一种方法。因为，要使广大群众实施可持续发展方式，必须使他们理解可持续发展方式以及资源政策、资源法律的制订、执行和实施对可持续发展的方式的作用，参与资源行政过程，则是群众理解资源行政的内容和意义的重要途径。与此同时，社会参与资源行政，也是资源行政民主化的重要方面。资源是人类生存和发展的物质基础，可持续发展方式可能从根本上影响和改变人们的生活方式和生产方式，资源政策和资源法律应该如何规定才能使人们自觉地实施可持续发展，必须由最终实施政策与法律的人们提出自己的看法和认识，否则，即使制定了政策和法律，在实施方面也困难重重和扭曲变形。资源行政中的社会参与，是沟通资源行政与民众联系的有效方法。
在我国现行的行政发展中，由于商品经济的负面影响，行政权力的私人化、利益化、地方化倾向日趋严重，资源行政也不例外，并由于资源要素市场的发展及其地位的发展而有所增强。正因为如此，我国才存在着显著的经济发展但资源恶化的趋势。以行政制约行政的自我疗法，也难以真正有效。在这种情形下，发展资源行政中的社会参与，监督资源行政过程，是加强行政权力公共化、社会化、全局化的重要方法之一，由于资源行政在可持续发展方式中的重要地位，因而它也是促进资源发展的重要方法之_。
可持续发展方式是一种新的发展方式，其内涵将随着实践的进程而不断深化丰富和拓展，而深化丰富和拓展可持续发展方式内涵的最重要最直接的实践，是广大人民群众利用、保护资源的实践。资源行政不是空中楼阁，其坚实的基础应植根于人民群众的实践，要想不断地发展可持续发展方式的内涵，必须及时反映和总结资源发展实践的经验，资源行政中的社会参与，则是资源行政总结人民群众实践的经验，创新可持续发展方式的基本方法之一：
可持续发展方式，是全社会的一种伟大实践，广大人民群众参加可持续发展的力度、深度、广度，是关系可持续发展方式本身发展的重要方面。资源行政，由于在现代国家资源活动中的重要作用，尤其是在资源大部分归国家所有的社会主义经济体制下，更是处于中枢地位，因此，应该从这两方面结合的意义上认识我国资源行政中的社会参与。
2.社会参与的分类
社会参与，依照不同的标准可以有多种分类。
(1)社会参与的主体。社会参与的意义之一在于使行政广泛听取社会各方面的意见。为了使各方面的意见得到反映，资源法律在规范社会参与时应规定资源行政中的社会参与主体及其代表方法。在这方面，我国实践中的有些法律已给予了一定的注意和体现，例如《商业银行法》中对国有独资商业银行监事会组成的规定，就反映了有关原理。国有独资商业银行的监事会，应由四方面代表组成：中央银行的代表，代表监管机构；政府有关部门的代表，代表资产所有者；专家代表，代表社会及一般民众；职工代表，代表行员利益。资源行政中的社会参与，依国外有关法律实践的经验和社会参与的一般原理，在社会参与的主体方面，应主要有四种主体参与：专家参与，代表知识科学；利益代表参与，又可再分为利益享有者代表和利益损失者代表，以代表不同利益集团；公众代表，资源并非仅仅与利益者相联系，而在社会和发展的意义上，与广大民众的利益也相联系，例如露天煤矿的开采，受益者主要为采矿权人，矿地原有的土地使用者以及邻近土地权益人，是直接的利益损失者，依民事法律可以得到赔偿，但因露天釆矿而使地表、地下水破坏所影响的水权益者，则为间接受损失者，依民事法律较难得到赔偿，而露天采矿使土地的农业生产力或自然景观遭到破坏而受损失的一般民众，依民事法律则得不到任何赔偿，因此，为了使一般民众的资源利益也能得到体现，资源行政中社会参与的公众代表是非常必要的；特别代表，资源事项所涉及的方面十分广泛，有的情况下，会对一些特别方面具有重大影响，例如资源开发利用对动物、植物的影响等,在这些特别方面也应有相应代表参与资源行政。
(2)社会参与的方面。依照行政原理的一般划分，行政一般可以分为行政决策、行政执行、行政监督三个主要方面。资源行政中的社会参与，也可以依此而分为三个方面，即：行政决策的社会参与，主要可以包括资源规划、资源决策和资源法规制定过程中的社会参与；行政执行的社会参与，主要可以包括大中型资源方案和资源规划实施、资源事项审批、资源权益出让、转让中的社会参与；行政监督的社会参与，主要可以包括行政处理、行政复议时的社会参与等。
3.社会参与的方式和权利
从国外有关实践来看，资源行政中的社会参与可以有如下选择：
(1)资源事项审议。在日本经济的发展中，日本产业政策起到了重要作用，日本产业政策的制订和实施，与日本通产省中的产业政策审议会有密切的关系。借鉴这一经验，可以在资源行政中的资源综合行政中(例如环境资源委员会)，设置资源事项审议会。资源事项审议会应规定其成员组成上的社会参与代表成分。资源事项审议会的主要职能为审议重大资源事项，包括资源规划、资源政策、资源法规、资源方案等；对于审议的事项，应作出审议意见，以供行政决策参考。作为社会参与代表的成员，除参加审议外，还应具有三项权利：其一，请求审议权，即对自己认为应提交资源事项审议会审议的重大事项，有请求审议的权利；其二，建议权，即对自己认为应制订或修改的资源规划、资源政策、资源法规、资源方案等，有提出建议并得到详复的权利；其三，独立意见权，对社会所关注的重大资源事项和资源行政中的重大决策，有独立发表意见和评议的权利。
(2)听证会。重大的资源事项，事关多方面的权利和社会的长远发展，在美国的经验中，常以听证会的方式征求意见和监督行政，这也是社会参与的一种好方式。我国立法调研中也有类似的形式，但却不严密。听证会的社会参与形式，可以主要有四项内容：其一，举行听证会的资源事项。应该举行听证会的资源事项可以有三种，即法定事项，指法律明确规定必经举行听证会的资源事项；指定事项，指本级政府和上级机关指定应举行听证会的资源事项；议定事项，指人数或所涉利益达到一定标准时，一定的社会民众或群体可以要求举行听证会。其二，听证会的参加人员。举行听证会时，应有两类人员参加，一为法定人员，即法律规定应邀请其参加的人员，如专家代表、利益代表和公众代表等；一为议定人员，人数或利益达到一定标准时，代表该利益或人员的代表应作为所推选的议定人员参加。其三，听证会的主持人员。为确保听证的客观、公正，听证会的组织人员应分为两种，一种是一定级别的人大环境资源委员会委员，应由其主持听证会，以体现人大对行政的监督；另一种是有关的资源行政机构，应由其组织听证会并遵循听证程序。其四，听证程序及其结果处理。资源法律中应对听证程序及其结果的处理方法作出明确规定，以保障听证会的实质意义得以实现。
(3)异议权。重大的资源事项往往牵涉到一些个体或群体的重大利益，有关这些重大事项的审批和决策常常不能深入全面关注某些重大利益，从而造成不公正但又无法及时纠正的实质性侵权现象。为了防止这种情况的发生，并减少行政滥施和行政腐败，应在资源法律中确立异议权。确立异议权的主要内容有六方面：其一，可以异议的事项；其二，异议权的主体及其异议权享有的资格；其三，提出异议的时限；其四，受理异议的机构，一般应为人民法院，以体现司法对行政的监督；其五，异议的审査程序，异议主要是针对行政机关的决定，因此异议权应为行政诉讼程序中的权益，可以用资源法律确定异议程序以补充行政诉讼程序；其六，异议的处理方式，资源法律应明确规定异议的处理方式，主要可有维持行政规定、撤销行政决定、限时修正行政决定的部分内容等。
(4)行政复议中的准陪审制。资源事项，不仅仅关系到可持续发展战略的具体实施，在现实中，更容易牵涉到与一
定资源利用有关的多方面的复杂利益。尤其是，由于一定的资源常常是一定生活方式的物质基础或物质条件，一定的资源冲突常常是具有重大影响的事项。在我国目前的行政实践中，由于传统影响的原因，存在着严重的以权势压人而处理资源事项的情形，这不仅严重影响了可持续发展战略的实施，也容易激起社会的不满，同时对依法治理和发展资源也是一种扰乱。为了真正使可持续发展方式深入人心，并获得社会的理解和认识，对于具有重大影响的资源事项处理的行政复议，应增设类似陪审的准陪审制。其意义不仅在于保障公平公正执法，而且还在于资源行政执法过程同时也是一个阐发资源法制原理、实施可持续发展方式的重要方面，使一定的社会人员参与这一行政执行程序，可以扩大并深化这一方面的意义。
重大事项行政复议中的准陪审制，应确定三方面的基本内容：①重大事项的种类及其认定标准。在所有的行政复议中都实行准陪审制，将增加复议成本并增加处理本身的复杂性，因此并非必要，准陪审制应主要适用于重大资源事项的行政复议。在这种情形下，何为重大资源事项具有重要意义。一般而言，所涉利益重大、处理影响重大、有关可持续发展方式等应作为认定标准。为了防止行政机关以认定标准规避准陪审制，可以当事人申请并支付费用为条件，规定申请性准陪审制。②参与人员及其资格条件。准陪审制的意义在于社会参与，为了保证社会参与的质量，应对准陪审制的参与人员规定资格条件，主要应有：第一,社会参与人员应与所处理的行政复议无利益关系；第二，社会参与人员应具备相关的代表性；第三，社会参与人员应具备专业知识或法律知识，并在一定年龄限制之内；第四，社会参与人员限于非现职行政人员。③参与人员的权利义务。为了保证社会参与具有实质意义且不流于形式，应将准陪审制的行政复议设定为独立负责的多数票决议制，并按照此种制度的要求设定参与人员的相应权利义务。
行政中的社会参与是20世纪50年代以来的新发展，可持续发展方式是一项广泛、深入、持久的社会发展方式的大变革，结合两者而对资源行政中的社会参与予以发展，应是资源法制建设中一项很有意义的专项课题。
1992年6月联合国环境与发展大会提出了《21世纪议程》,1994年3月我国发表了《中国21世纪议程》，1995年9月我国在九五规划和2010年规划中确认了可持续发展战略，新的社会主义市场经济体制和可持续发展战略已将我国自然资源法制建设推进到一个新的发展阶段。在这一新的发展阶段，存在着探索的艰辛，也存在着创造的机遇，也必将遇到新的挑战。自然资源法和环境法将以新的方式调整人与自然的关系，使人与自然向着和谐共处、共同发展的方向进步。自然资源法和环境法这一新的主题，在20世纪末，已经呈现了新世纪的魅力，召唤着人们奉献于自然资源法的新发展！
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