新型冠状病毒疫情下野生动物管理法制之反思

　　【作者简介】于文轩，男，满族，黑龙江伊春人，中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学环境资源法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《中国环境报》2020年2月7日第02版（法治版）。
　　
　　【转载说明】本文是《中国环境报》记者王玮专访于文轩的文章。

　　
　　一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，让野生动物非法交易和食用再遭口诛笔伐，记者就此采访了中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授。他认为，这次疫情可悲地反映了人们在“非典”17年之后，“好了伤疤忘了疼”，在野生动物利用方面一错再错，同时也暴露出现行野生动物保护方面存在的一些亟待解决的问题。以下是记者对他的专访。
　　
　　来之不易的“保护优先”
　　
　　中国环境报：野生动物是生态系统不可或缺的要素，对人类社会的可持续发展以及维护生物多样性和生态平衡发挥着至关重要的作用。我国的野生动物保护立法经历了一个怎样的过程？
　　
　　于文轩：野生动物同时具有资源属性和生态属性。我国在20世纪80年代制定《野生动物保护法》时，更多地强调野生动物的资源性，注重对野生动物的利用。随着野生动物保护的必要性与紧迫性日益凸显，对强调资源属性的即期利益的主观追求与对强调生态属性的生态保护的客观要求之间的张力越来越明显，并在社会生活各方面引发了各种博弈，最突出的表现是持续多年的针对野生动物利用范围和手段的争论。
　　
　　此种价值追求层面的冲突及其结果，是2016年修订的《野生动物保护法》诸多变化的根本原因。修订后的《野生动物保护法》在立法目的中删除了野生动物利用方面的内容，提出“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设。”这在立法理念上与环境保护基本法——《环境保护法》确立的环境保护应当坚持保护优先原则一脉相承。
　　
　　中国环境报：您怎么评价法律在保护野生动物方面起到的作用？
　　
　　于文轩：目前，我国形成了以《野生动物保护法》为核心、以《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等法规和规章为补充的野生动物保护法律体系，为我国野生动物保护和管理提供了重要的法律基础。
　　
　　同时也应该看到，尽管修订后的《野生动物保护法》在立法理念上有了转变，但在制度设计和制度实施过程中仍然存在一些亟待解决的问题。从公共健康保障角度讲，不当利用野生动物的巨大风险性及其导致大规模疫病传播的可能性未受到足够重视，是引发17年前的“非典”和如今的新冠病肺炎疫情的重要原因之一。
　　
　　保护范围过窄留下隐患
　　
　　中国环境报：在现行野生动物保护法制框架下，很多问题都无法回避“三有”标准。为什么我们不能只强调对“三有”野生动物的保护？
　　
　　于文轩：“三有”是指我国《野生动物保护法》长期以来遵循的划定该法保护范围的标准，即有益、有经济价值和有科研价值的陆生野生动物。
　　
　　从生态学角度讲，生态系统的各个组成部分都具有特定的生态价值和生态功能，每一种野生动物物种在生态平衡中都发挥着不可替代的作用。如果对其中的某一生态要素不当利用，人为地进行调整、变更甚至破坏，就有可能使整个生态系统的顺畅运行和健康发展受到负面影响，同时也可能殃及人类社会。此次新冠病毒疫情就是一个沉痛的教训。
　　
　　“三有”标准最明显的问题是保护范围过窄，致使大量非“重点”保护野生动物难以得到应有的法律保护。这一问题与其他因素相结合，为大规模的疫病传播留下隐患。在《野生动物保护法》实施和修订过程中，这一问题已饱受诟病。遗憾的是，2016年修法在这一方面未能迈出实质性的一步。
　　
　　中国环境报：若再次修法，您有何建议？
　　
　　于文轩：建议野生动物保护实行“一般保护与特殊保护相结合“原则。应当将野生动物的生态价值作为确定法律保护范围的基本依据，以生物多样性保护为主旨，对野生动物提供普遍保护，推动生态系统整体保护法制的完善。
　　
　　此外，对于目前立法和管理中规定的“三有“野生动物，可沿用目前的名录制度以及相关制度实施拯救式的特殊保护。这样，突破传统的“三有”保护标准，通过扩大保护范围，从而有助于更为有效地保护野生动物，同时有助于避免因野生动物的不当利用导致的大规模疫病传播等问题。
　　
　　人工繁育可以保护“野生动物”？
　　
　　中国环境报：保护优先原则是否定对野生动物的利用吗？
　　
　　于文轩：不能这么理解。保护优先原则是综合考虑社会、经济和生态效益，平衡野生动物的保护与利用，维护生态系统的整体性和统一性。国际法层面并未禁止对野生生物资源的合理利用，在国家法层面也对合理利用野生生物物种资源做出了制度安排。人工繁育野生动物就是我国《野生动物保护法》明确规定的保护和利用野生动物的方式之一。
　　
　　一般来说，通过科学合理地人工繁育野生动物扩大物种种群数量，可以为人类提供科学研究的样本、恰当的物质和生活资料，满足人类利用野生动物的需要，还能够减少对野外种群的获取需求，从而起到保护野生动物的目的。
　　
　　中国环境报：目前野生动物人工繁育制度实施效果如何？存在哪些问题？如何改变？
　　
　　于文轩：目前野生动物人工繁育制度存在的一些问题，严重影响了制度功能的实现。这其中最主要的问题是对商业目的人工繁育规制不足。根据《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》，人工繁育野生动物的目的包括保护、研究、科学实验、展览及其他经济目的。在现实中，对野生动物制品的非理性需求与消费，使得商业利用人工繁育野生动物可能获取高额利润，甚至使得商业利用成为人工繁育野生动物的最重要动因，这在很大程度上与《野生动物保护法》的立法目的是不相容的。
　　
　　因此，建议进一步立法可从生态系统保护、物种保护和生物遗传资源保护等角度，对人工繁育野生动物的行为进行区分目的的全方位管理。对以保护野生动物为目的的人工繁育活动予以鼓励，对以商业利用为目的而繁育野生动物的活动应实施规范和引导。在种源管理方面可以规定，只有在不存在人工繁育子代种源或因客观情况确实难以获得人工种源的情形下，从事人工繁育活动的单位和个人方可依法获取野外种源。
　　
　　千呼万唤的禁食“红线”
　　
　　中国环境报：禁食野生动物，法律还有多远的路要走？
　　
　　于文轩：我国现行相关立法对出售、购买、食用野生动物并非置之不理，而是将其纳入重点保护野生动物的范畴进行管理。对于其他非重点保护野生动物，在可以提供合法来源证明和检疫证明的前提下，并未明确禁止食用，这就为这些非重点野生动物及其制品的出售、购买和食用留下了“空间”。这也是引发此次疫情的原因之一。
　　
　　为此，一方面，建议依托规范化的名录制度和具有可操作性的指南，制定禁止食用野生动物的专门规定。明确一条清晰的禁食“红线”，是解决这一问题的突破口。这一专门立法在调整范围上与《野生动物保护法》不同，不宜“一刀切”地禁食所有野生动物，而应在生态保护、物种保护和生物遗传资源保护考量的基础上，更加充分地考虑公共健康安全等因素，区分依法人工繁育的野生动物和野外来源的野生动物，明确义务主体，细化具体措施。
　　
　　在这里需要特别强调的是：确定禁食的野生动物范围，需经过科学论证，免受“饮食文化”等因素的干扰，并特别注意与现有相关制度的衔接。在制定专门规定的过程中，林业草原、农业农村、生态环境、卫生健康、市场监督管理部门以及其他相关部门应共同参与，充分考虑包括公共健康安全在内的各方面因素。
　　
　　中国环境报：作为一名环境法学者，这次新冠病毒肺炎疫情对您的启示是什么？
　　
　　于文轩：野生动物保护与公共健康安全保障的协同推进，需要精细的制度安排和严格的法律实施。这次新冠病毒肺炎疫情提示我们，保护优先理念的落实、人工繁育制度的完善、明确的禁食野生动物规定，以及保护范围的科学化，对于物种保护和公共卫生保障是何等重要。同时，有关部门在立法和执法中协同配合，应急制度的严格落实，以及社会公众的有序参与，也应当在野生动物保护中受到更高程度的重视。

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