多元共治视阈下的三峡清漂长效机制研究

　　
　　【作者简介】熊晓青，博士，华中农业大学文法学院副教授，主要研究方向为环境法学。
　　
　　【基金资助】本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“生态文明与环境治理机制变革研究”（项目批准号：19JJD82005）；研究阐释党的十九大精神国家社科基金重大专项课题“新时代生态环境监管体制的法治创新研究”（项目批准号：18VSJ039）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目《乡村生态振兴中的软法治理研究》（项目批准号：2662018PY067）的阶段性成果。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《中国人口·资源与环境》2019年第10期。
　　
　　摘要：为保护三峡大坝安全及库区水生态环境，三峡库区每年都须进行漂浮物清理。由于三峡清漂中政府发挥了主导作用，市场机制也较为行之有效，加之社会公众并不“缺席”且一定程度“发力”，可以认为多元主体参与治理之格局已初步形成。尽管如此，三峡清漂之多元共治还是因责任落实不够、统一监管缺失以及市场与社会公众乏力而陷入“浅治”而非“根治”、“暂治”而非“长治”、“分治”而非“共治”等困境。究其根本，乃是因为三峡清漂中“权力—权利”力量显著失衡又缺乏良好互动、“权力—权力”间配置不尽合理且制衡不足所致。为落实三峡清漂长效机制，应当加快制定《长江保护法》，厘清多元主体权力（利）责任、明确统一监管机构、强化政府有效监管、激励市场主体积极发力、拓宽社会公众参与路径，以推动三峡清漂中多元共治的真正实现。
　　
　　关键词：多元共治；三峡清漂；长效机制；长江保护法

　　
　　目录

　　
　　1.三峡清漂中多元共治之理想图景
　　
　　2.三峡清漂中多元共治的实践样态
　　
　　2.1三峡清漂中的政府、市场与社会公众
　　
　　2.2三峡清漂中的多元共治：格局初步形成
　　
　　2.2.1央地事权分配，部门各履其职
　　
　　2.2.2市场机制运作，企业有意担责
　　
　　2.2.3社会公众在场，数方参与显效
　　
　　3.三峡清漂中多元共治的困境及其成因
　　
　　3.1三峡清漂中多元共治的困境：善治远未实现
　　
　　3.2三峡清漂中多元共治困境之成因
　　
　　4.以多元共治实现推动三峡清漂长效机制的建立
　　
　　4.1建网络，厘清多元主体权力（利）责任
　　
　　4.2明事权，归口专门机构统一监管
　　
　　4.3强监管，促进政府部门有效主导
　　
　　4.4增动能，激发市场主体积极发力
　　
　　4.5拓广径，推动社会公众实质参与
　　
　　2003年6月，三峡水电站蓄水发电后产生大量漂浮物，危及大坝机组正常运行及航运安全且破坏长江水生态环境，故有必要专门清理之。同年11月，原国家环保总局提出《三峡库区水面漂浮物清理方案》（以下简称“《方案》”），此后三峡库区漂浮物清理（以下简称“三峡清漂”）工作逐渐常态化。三峡清漂属长江流域环境治理，应当实现由政府“单维管制”到“多元共治”的体制机制的转变，不能简单沿袭传统的国家统治、国家管理的模式，而应实现包含政府在内的各方主体平等参与、协商互动、共同发挥作用。唯有如此，才可谓三峡清漂长效机制的真正建立。基于此，本文以三峡清漂为研究对象，试图从多元共治角度解读其中政府、市场、社会公众等主体之参与及作用，分析其中困境并探究成因，最后结合即将制定的《长江保护法》提出相应对策。
　　
　　1.三峡清漂中多元共治之理想图景
　　
　　环境治理属公共事务治理，单一性主导的治理模式难以有效解决环境问题，治理主体“多元化”成为环境治理新范式。十九大报告提出“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，是谓环境治理中多元共治之核心要义，其强调治理主体的多元性、治理依据的多样性以及治理方式的多样性，力图促进政府、市场与社会公众的协同合作、共同参与环境治理。具言之，是指通过政府与民间的合作，公共部门与私人部门的合作，法律规范与社会规范的合作，强制性法律规范与指导性法律规范的合作，行政监管手段和市场激励手段等私法手段的合作，拓展环境治理手段，优化政府环境治理活动，推进生态环境治理体系和治理能力的现代化建设，形成长效有序的生态环境治理体系。至三峡清漂，可做如下递进式考察：首先是从外在形式上看三峡清漂中是否已形成多元主体参与治理的基本格局，即能力强弱有别的政府、市场、社会公众等主体有否各在其位、各司其职；其次则是从内在实质观察多元主体之间能否从不同面向协调合作以真正形成合力而实现善治目标。进一步从权力、权利与责任角度探讨，则是考察三峡库区漂浮物治理能否达成“权力—权利”之适度平衡与“权力—权力”之合理配置。“权力—权利”之适度平衡意谓着三峡清漂并非以弱化权力为目标，而是更强调权利行使；易言之，三峡清漂仍以政府为主导，只不过应更大程度发挥市场主体的作用，更加强化社会公众的参与。三峡清漂中“权力—权力”的有效配置，则关涉不同层级、不同部门、不同类型之间的权力的合理分配与运行。而只有在“权力—权利”适度平衡、“权力—权力”合理配置的前提之下，才可能使得权力（利）与责任相统一，并促成多元主体积极落实责任、实现合力共治。
　　
　　2.三峡清漂中多元共治的实践样态
　　
　　2.1三峡清漂中的政府、市场与社会公众
　　
　　2003年《方案》提出以来，三峡清漂具体由重庆、湖北两地政府及相关部门和三峡集团共同完成，其后又有其他企业、基层自治组织、科研机构及普通公众的加入，实践中有一定成效。
　　
　　根据《方案》及实践，三峡清漂涉及到多个中央部委，原国家环保总局会同发改委、原建设部、原交通部、原三峡工程建设委员会办公室加强管理和监督，财政部、原监察部等也承担相应职能。重庆市、湖北省负有清漂职责的各级政府及相关部门承担各行政区域内支流水面漂浮物清理责任，其中湖北省集中于三峡工程坝上库首秭归县。此外，重庆市、秭归县人民政府还受三峡集团委托，承接部分干流漂浮物清理工作。实际中，清漂牵头组织实施单位不尽相同，重庆市为环卫部门，秭归县则为生态环境部门。船舶垃圾接收、处置及监管则由交通、建设部门负责。
　　
　　依原因者负担原则，作为开发利用主体的三峡集团直接负责坝前水域和干流清漂工作，并负担库区内相应的清理打捞、后期处理等费用，部分干流水面漂浮物打捞则委托有关单位进行；由于其自身清漂能力与经济实力较强，实际中发挥作用较大。此外，地方清漂负责部门也可委托具有资质的清漂公司完成指定区域的清漂工作。打捞物则交由固体废弃物资源化企业进行后期处理，目前三峡库区已实现“减量化、无害化、资源化”的处理。
　　
　　基层自治组织也会参与地方清漂工作，如某些行政村受地方生态环境部门委托实施清理打捞，但参与人员少、经费少、清漂设施较简陋，其作用还不显著。普通公众通常以组成“清漂队”的形式参与，也有民间志愿者独自自发参与。科研单位也有不小贡献，如长江科学院水力学研究所提出一体化漂浮物治理方案等。但目前尚未查询到NGO组织直接参与三峡清漂的信息。
　　
　　2.2三峡清漂中的多元共治：格局初步形成
　　
　　迄今为止，每年三峡清漂任务完成状况较好，未曾出现因漂浮物聚集而致大坝受损或影响航行的情况。以外在形式观之，政府、市场与社会公众等各类主体都能够参与三峡清漂，多元参与治理基本格局已初步形成。
　　
　　2.2.1央地事权分配，部门各履其职
　　
　　三峡清漂中政府发挥了主导作用，形成了中央重于领导、地方分级负责、部门职权分配的治理层次。三峡清漂涉及大坝及航运安全，中央、地方均较为重视，各层级、各部门都能尽力完成任务；特别值得一提的是重庆、湖北两地的各级地方政府及相关部门履职良好。此外，两地都针对三峡清漂出台了相关规定：尤其是重庆市，其制定了《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》等地方性法规以及《重庆市城市水域垃圾管理规定》等地方性规章，其中都有关涉三峡清漂的规定；此外还发布了专门针对三峡清漂的规范性文件如《关于进一步做好三峡库区水面漂浮物清理工作的通知》等。此种通过地方立法分配地方事权、细化地方责任的经验值得在整个长江流域推广。
　　
　　2.2.2市场机制运作，企业有意担责
　　
　　三峡清漂中企业担责能力较强，发挥相当之主体作用。首先是三峡集团能够积极且较为充分地承担环境社会责任，可谓三峡清漂多元共治中的核心力量。一方面，三峡集团有较强“经济人”属性，完成清漂工作主要出于维护三峡大坝机组运行及航运安全的需求；另一方面，作为国内顶尖能源企业，其有相当之意愿来承担长江流域生态环境保护的社会责任，同时具备较强“生态人”属性。其次则是其他环保企业，三峡清漂中专业清漂公司发挥一定作用，表明政府可以通过向环保企业购买服务的方式来分解任务、分担压力；而固体废弃物资源化企业能够充分实现“三化”处理则表明只要改进环保技术、加大环保投入就可以解决问题，而这既依赖于企业自身创新与进取，也需要政府给予更多支持。
　　
　　2.2.3社会公众在场，数方参与显效
　　
　　普通公众能自发参与三峡清漂，表明当下中国普通公众已具相当环保意识，对于与之自身生存、生活休戚相关的长江保护，其有意愿参与治理。科研机构作用显著则表明科技创新对于环境治理极有裨益，应当加大科研投入、鼓励技术进步。此外，长江沿岸城市及农村社区、环保团体的作用并不凸显，但这恰好也说明作为基层自治组织的城市、农村社区以及作为公众参与环境治理核心力量的环保团体在三峡清漂中还能有更大作为。
　　
　　3.三峡清漂中多元共治的困境及其成因
　　
　　3.1三峡清漂中多元共治的困境：善治远未实现
　　
　　由于漂浮物运动的复杂性及治理的困难,三峡库区清漂效果有限,在汛期三峡坝前仍然经常出现大面积漂浮物聚集。如此看来，每年清漂都是在“出问题”的情况下致力于“暂时解决问题”，实际治理效果并不尽如人意，可见三峡清漂中政府、市场与社会并未处于最佳共治状态，即“善治”目标未能实现，以下详述之。
　　
　　3.1.1责任落实不够，浅治并非根治
　　
　　三峡清漂中，清理打捞只是一个“治标不治本”的环节；如欲实现三峡库区漂浮物问题的“根治”，核心应是于前端尽可能减少漂浮物且于后端进行有效、合理的处置。因此，以“根治”为目标，三峡清漂中的多元共治范围就应拓展至漂浮物“源头管控—清理打捞—后期处理”的整个过程。依照《固体废物污染环境防治法》（以下简称“《固废法》”），第3条规定固废防治应当实现“减量化、资源化、无害化”的管理；第17条规定禁止任何单位和个人向江河、湖泊等地点违法倾倒、堆放固体废物。《水污染防治法》第34条和37条分别规定禁止向水体“排放、倾倒放射性固体废物”和“排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物”，第38条则明令“禁止在江河、湖泊…堆放、存贮固体废弃物和其他污染物”。由是观之，既然是“应当”实现“三化”、“禁止随意排放、倾倒、堆放”，理论上如果“岸上”管控完全有力、执法足够严格、后期处理十分到位，那么并不会有大量固体废物“下河”。此外，根据《关于全面推行河长制的意见》，《水污染防治法》第5条“省、市、县、乡建立河长制”、第6条“水环境保护目标责任制和考核评价制度”和第9条水污染防治监督管理体制的规定，即便有固体废物“下了河”或在“河下”产生，地方政府及党政负责人也应当依法依规履行水污染防治职责，清理“下了河”以及在“河下”产生的固体废物。可见，如果单纯以固废管控和水污染防治而言，现有《固废法》、《水污染防治法》以及相关规定基本能够形成“闭环”；如果“闭环”制度可被较好执行，也就可能不存在三峡清漂事宜或者说大大降低三峡清漂工作量。而这显然与每年三峡库区漂浮物“肆意漂浮”且必须投入大量人力、物力进行清漂的事实显著不符：近年来漂浮物清理量总体较三峡大坝运行前期有大幅下降，但2009年以后的数据并未呈下降趋势也不稳定，具体可见图1。由此可以推论：“闭环”制度并未得到有效执行，固废管控与水污染防治责任落实并不到位。究其原因，是由于固体废物不是从同一“岸上”到“河下”，长江流域的水流动特性使得漂浮物一直处于运动状态，可能从“此岸上”到“彼河下”甚至“他河下”，因此对于地处于三峡库区及其上游的“岸上”责任主体而言，就有可能产生固废控管与后期处理之懈怠，毕竟漂浮物可随“大江东去”而使得追责困难且将水污染防治的责任转移他处，因此部分原本应对漂浮物治理承担责任的主体并未或并未充分承担责任。此外，就漂浮物清理而言，三峡库区所设清漂点有限且每个清漂点的清理能力并不相同，也就意味着部分主体无法参与或者不能充分进行漂浮物清理打捞，自然不能“根治”漂浮物问题。

 

　　图1 2003-2017年三峡库区坝前漂浮物清理量（单位：万m3）
　　
　　数据来源：2003—2016年《长江三峡工程运行实录》及2017年《三峡集团环境保护年报》

　　
　　3.1.2统一监管缺失，暂治未能长治
　　
　　根据《方案》，多个部门都在三峡清漂中履行管理和监督职能，然真正的统一监管机构却并不明确。实际当中，原三峡办以往在三峡清漂中“露面”并不多；2018年国务院机构改革中，其被并入水利部，对三峡清漂继续履行监督管理职责就不再可能。从三峡水库的水库性质来看，其应由水利部管理，水利部下设三峡工程管理司则主要负责三峡工程运行事项与后续工作，不参与三峡清漂。依《水法》规定，长江水利委员会是长江流域管理机构，承担流域综合管理职能，但由于其是水利部的派出机构，级别、职权有限，难以协调具备涉水事权的中央各部委以及具体负责的地方政府；具体到三峡清漂，仅有下设的三峡水文局负责三峡清漂中的监测与监理工作，长江水利委员会在三峡清漂中并不能发挥流域管理机构作用。从漂浮物清理性质上属水污染防治来看，又应当归于生态环境部门监管；实际中生态环境部门贡献较大，包括提出《方案》、负责长江沿岸固体废物的管控以及承担地方清漂工作等。但生态环境部门履职仍存如下问题：其一，根据“环保不下河，水利不上岸”之传统，其对于“河下”事项的管控显然不如“岸上”有力；其二，即便考虑到省级以下生态环境部门即将实现垂直管理体制，且因生态环境保护综合行政执法改革而具备流域水生态环境保护执法权，其履职恐怕还是更多强调“区域”而非“流域”。此外，部分地区主要是重庆市所辖打捞点又是由环卫部门负责具体清理打捞工作。表面上看，职权不清对各清理打捞点的影响都不大，各“点”都能够基本完成工作；但实则可能造成整个三峡库区清漂监督管理机构缺位、各地组织实施部门不同而职权责任有差异等问题。此外，重庆、湖北两地履职较为良好，但也是各自治理而几无协作。各地在清漂工作中未形成联动机制，不仅是重庆、湖北两地之间，甚至在重庆市内部也都是各自为政、分别执行，但漂浮物本身是顺流而下的，上游清漂点如若不能充分打捞，则会给下游各点增加压力，并有可能将压力积至坝前。因此，各地协作机制欠缺实际上极有可能造成尽责力度不够、工作效率不高等问题。
　　
　　3.1.3市场、社会公众乏力，分治难达合治
　　
　　一方面，三峡清漂中市场主体的经验可供参考但不易复制，且难被界定为真正的市场机制。首先，三峡大坝的特殊地位决定了三峡清漂所受重视程度，三峡集团的强大实力又为三峡清漂提供了可靠的保障，这些都是显而易见的优势；但也带来另一担忧，即并非所有企业都有三峡集团这样的担责能力与环保意愿，更不是所有企业都具有类似维护三峡大坝的强动因，由此而言，三峡清漂中市场主体积极担责的经验似乎较难复制。实际来看，三峡集团的国有独资企业背景也使得其参与三峡清漂的“市场”性质变弱，因为某种意义上其主动而充分的担责也是中央交办的“政治”任务而不是市场机制运行的结果。其次，专业清漂公司、固体废物资源化企业这些环保类市场主体也都是以中央、地方政府与三峡集团投入大量经费、提供政策优惠等方式来予以保障的，一旦缺乏政府与三峡集团的大量投入与诸多支持，其能否开拓市场还未可知。尤其三峡清漂中的专业清漂公司，常常会有人力、物力、财力等多方面的问题，加之外部政策、资金支持也并不完全稳定及连续，因此这类公司的实际运营还比较艰难。
　　
　　另一方面，三峡清漂中社会、公众主体虽有参与，但无论是从参与形式还是参与内容上来看都显得乏善可陈。首先，三峡库区内并未建立起完备的生活垃圾分类及处置制度，无论是城市社区还是农村地区的基层自治组织在固体废物源头控管中所能发挥的作用都还较为有限；从漂浮物的清理打捞来看，基层自治组织的参与并不普遍，即便参与也常受限于其极为不足的清漂能力。其次，NGO组织在漂浮物清理打捞环节的直接参与几乎无迹可寻，当然这可能是因为三峡清漂依然是以政府为主导展开的，加之三峡集团在其中作为核心力量承担较大责任，而NGO组织通常并不具备清漂所需要的设备与能力而不得不“缺席”；但除此之外，与漂浮物治理相关的其他公共事务中，NGO组织的参与也还显不足，如在长江流域开展相关环境宣传教育还较少，也几乎难见其能提供漂浮物治理的技术与项目支持。最后，普通公众对漂浮物治理的关注度并不高，同时也缺乏参与三峡库区漂浮物治理事务的多种渠道。
　　
　　综上，三峡清漂中政府、市场、社会公众等多元主体虽都未“缺席”，但各方自身都还存有问题，实质上还未达到多元共治所强调的“政府、市场、社会公众协同合作”的核心要求，也即离真正的“共治”还有一定距离。
　　
　　3.2三峡清漂中多元共治困境之成因
　　
　　3.2.1权力-权利：力量悬殊，互动不良
　　
　　如前所述，三峡清漂中政府依然是最为主导的力量，这无可厚非，毕竟“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决。……所以具有较大强制力权力的政府的合理性，是得到普遍认可的。”只不过环境权力的良性运行，需要在权力制衡和权利制衡两种最基本的制衡机制的基础上，以多元主体的合作共治加以保障。三峡清漂属流域水污染防治事务，具有明显的负外部性特征，解决环境污染的“传统智慧”是采国家逻辑或市场逻辑，即通过政府强力管制或者市场经济刺激来解决问题。由于政府失灵与市场失灵存在，现代环境治理开始转而寻求新的“智慧”，因而多中心逻辑被提出。多中心逻辑谋求主体多元，寻求合作共治：“谋求”要求在国家与市场之外寻求新力量参与环境治理，随着社会组织之崛起与公民意识之提升，社会公众步入环境治理场域且其动能日益增强；“寻求”则需要国家、市场与社会公众在各自清晰定位与厘清自身权力（利）义务的基础上，形成合作治理机制。从国家与市场逻辑转向多中心逻辑的“谋求”与“寻求”过程，需要权力的适度“示弱”与权利的逐步“示威”：“示弱”要求权力主体放下“身架”，转而尊重权利诉求、倾听权利表达、畅通权利救济；“示威”则需要权利主体提高“音量”，通过更多渠道与方式进行更为充分、有效且合理的权利表达，维护自身权益与社会公共利益。对国家而言，面对一个多元权威并存的治理体系，其首先要承担起“元治理”的角色。所谓“元治理”，是“治理的治理”，旨在对国家、市场、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡。如此，政府应当实现从全能政府到有限政府，从管制型政府到服务型政府，从领导型到引导型政府的转变。对市场、社会公众而言，则应当依据各自特性发挥效能；尤其是作为权利主体代表的社会公众，其能否参与环境治理、参与程度如何、参与方式是否多样、参与效果可否显现，成为环境治理中多元共治的最重要内容。而从三峡清漂之实际情况来看，显然“多元”已达而“合作”未至：在“源头管控—清理打捞—后期处理”的整个过程中政府都是主要责任主体，履职情况较好，发挥着无可替代的最重要作用，但其更强调领导而非引导、更采硬性管制而非柔性监管；而三峡集团与其他环保类企业虽也依循市场逻辑一定程度参与漂浮物治理，但还不真正基于市场运作；尤其社会公众，虽有部分力量参与三峡清漂，但总体来看，环境保护社会组织几近“失语”，公众民意表达也几乎“静音”。可见，三者之间力量差距较大，权力主体“示弱”不足，权利主体“示威”不够，“权力—权利”适度平衡还未达成。在“权力—权利”力量显著失衡的大背景下，要求二者之间有效沟通与良性互动就近乎奢谈。三峡清漂中，也确实缺乏二者沟通与互动的基础，比如三峡库区漂浮物信息公开并不充分，与清漂相关法律规范的制定与实施、三峡清漂具体事务的决策、漂浮物污染所致公益之受损等都还缺乏社会公众参与机制的应对。
　　
　　3.2.2权力-权力：配置欠妥，制衡不足
　　
　　多元共治环境权力的配置与运行模式主要表现为“分部—分权”为特征的层级节制的的权力体系。横向为政府部门之间、政府部门与市场主体、社会主体之间的权力分配，纵向则为中央政府与地方政府之间的权力分配。三峡清漂中同样如此。
　　
　　从横向权力配置与运行来看，如前所述，三峡清漂中部门之间的权力分配比较清楚，主要问题是在缺乏统一监管机构而致部门间统筹协调不足。而政府部门通过购买服务等方式将一部分漂浮物治理事务交由市场主体完成，但总体来看市场主体所承接的漂浮物治理事务还远远不够。此外显而易见的是，社会行使社会公权力明显不足，基层自治组织在三峡清漂中还未能发挥其应有作用，社会组织对三峡清漂的关注度也相对不高。总体而言，社会公权力并未得到有效配置。
　　
　　从纵向权力配置与制衡来看，三峡清漂暂只涉及中央与地方间关系。如仅考察漂浮物清理打捞环节，中央与地方权力分配相对清晰，中央重于领导、地方负责执行，但中央对地方权力制衡并不显著。于漂浮物源头控管及后期处理环节，中央对地方则态度“坚决”与“强硬”：“坚决”是表现在中央及地方长期以来对三峡库区固废控管都极为重视，对库区内固废处置也有较高要求，监管相对严格并且给予了多方面的包括财政、政策支持等；“强硬”则表现为近年来中央部委对地方的强势监管，如生态环境部开展了长江经济带固体废物大排查、“清废行动”等一系列专项行动，水利部开展了长江经济带11省（直辖市）的固体废物清理整治行动等，此外还有近年持续进行且已制度化的中央环保督察，其也涉及到长江流域固废管控与水污染防治。在强化“督政”、坚持“督企”的背景下，中央对地方、上级对下级的监管整体上都较为严格。但这其中产生如下几层问题：第一，中央对地方的制衡倚赖于不少“运动式执法”，其是否具有长期的实际效果还需时验证。第二，“中央—地方”的二级权力结构并不符合三峡清漂现实：从空间上看，三峡库区是长江流域之一段；从性质上看，清漂工作是流域水污染防治工作之一部分内容，因此本质而言其权力结构应当为“中央—流域（库区）—地方”三级，但由于流域统一管理缺位，也没有流域立法用以分配流域权力，因而纵向权力配置有所缺失，三峡库区漂浮物治理事宜难被有效统筹处理。
　　
　　由此，三峡清漂中出现权责对应不一、责任难以落实就“顺理成章”。为实现三峡清漂之“善治”，应当致力于“权力—权利”、“权力—权力”更加平衡与更为制衡，需要从政府、市场、社会公众等不同面向分别施力、予以完善。

 

　　图2 三峡清漂中的多元共治结构图

　　
　　4.以多元共治实现推动三峡清漂长效机制的建立
　　
　　4.1建网络，厘清多元主体权力（利）责任
　　
　　三峡清漂中多元共治难以充分实现，乃是由于“岸上”与“河下”难以联结，导致部分主体缺位未能担责以及多元主体无法合力。究其根本，则是权利与权力、权力与权力、权力（利）与责任之间关系未能理顺。三峡漂浮物治理属典型流域水污染治理，可通过网络的方式来配置中央政府、地方政府、非政府组织和企业与个人之间的权力（利）和责任，使得各方面合力得以发挥。而网络构建需要明确稳定的法制支持以及严格有效的法律实施。就三峡清漂中多元共治的实现来说，首先是进一步督促漂浮物“源头管控—清理打捞—后期处理”整个环节中的权力与权利主体进一步担责履职，其实质则是已有“涉水四法”、《固废法》以及相关规定的严格实施。其次则是解决库区层面事权缺位的问题，由于三峡清漂是整个长江流域水污染防治的“区段”问题，从流域空间角度来看，在流域层面回应是更有效率的选择，因此可以通过长江流域专门立法《长江保护法》来“沟通私法与公法、协调私权与公权”，在其中明确流域事权，以此为基将三峡清漂的统筹协调事宜纳入其范围，使原本不能在长江流域形成协作的多元主体真正形成合力而达“共治”。最后则是进一步增加或细化地方立法，特别是就三峡清漂事项形成更有针对性、更具实效的地方立法，通过地方立法有效配置地方事权、促进地方落实清漂责任。
　　
　　4.2明事权，归口专门机构统一监管
　　
　　三峡清漂中之所以出现“分而治之”状况，归根结底，是受“强区域、弱流域”与“多龙治水”的长江流域治理格局之困。如前所述，由于现有形式上的流域统一监管机构长江水利委员会实际上不能担负重责，因此应当考虑设置行政级别较高且能够真正承担长江流域统一监督管理职能的专门机构。当然，从机构设置的效率与成本考虑，可以以《长江保护法》的制定为契机，将长江水利委员会“升级”为直接隶属于国务院的、负责整个长江流域的综合决策和事务协调的统一监督管理机构，赋予其在长江流域内规划协调、资源开发利用行动协同、流域生态安全监督等职权。如此一来，这一长江流域的统一监督管理机构也当然负责协调、监管三峡清漂事项；更进一步来讲，可在其中再设长江流域水污染防治部门，并将三峡清漂纳入其职权范围，从而统筹三峡清漂中应该由其负责的事宜，比如牵头出台新的三峡清漂方案、协调跨区域的漂浮物治理事务等。
　　
　　4.3强监管，促进政府部门有效主导
　　
　　三峡清漂中政府依然是最为核心的力量，但这须以明晰政府间事权为基础。首先，应当进一步加强中央对地方的监管。对中央而言，更应当重视的是如何对长江流域各地方进行更为有效的“督政”，从目前来看，已经开始的第二轮中央环保督察、长江流域内河长制的全面推行、生态环境部的约谈制度，都将进一步促进中央对地方的有效“督政”；生态环境部的“清废行动”、水利部的“长江经济带固体废物清理整治专项行动”等，虽然可能具有短效性，但也不失为中央对地方进行“督政”的重要手段。其次，在《长江保护法》明确了长江流域统一监督管理机构后，其应当能够对三峡库区地方漂浮物治理情况甚至是整个长江流域的漂浮物治理情况进行监管；《长江保护法》中也应建立政府考核制度、流域约谈制度等，将漂浮物治理情况纳入考核范围，赋予长江流域统一监督管理机构能够在地方漂浮物治理不佳的情况下约谈地方政府及相关负责人的权限。再次，应当进一步厘清部门与部门之间职权范围。长江流域“多龙治水”格局有其合理性，各部门在权限范围内行使职权，但应当建立执法联动机制。考虑省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理即将实现，而《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》又明确了要整合环境保护和国土、农业、水利等部门相关污染防治和生态保护执法职责组建生态环境保护综合执法队伍，因此长江流域水生态环境保护执法权将主要由生态环境部门来行使，其中当然包括与三峡清漂相关事项。
　　
　　4.4增动能，激发市场主体积极发力
　　
　　就市场主体而言，一方面应当促使长江流域内依据原因者负担原则需要承担相应责任的市场主体更为积极主动承担长江流域环境保护的社会责任，根据三峡清漂中的经验，类似于三峡集团这样担责能力较强的企业，应当进一步鼓励其加大漂浮物治理投入、研发并采用漂浮物治理的新技术与新设备等；而对于担责能力较弱的企业，也不应当忽视其基本环境保护社会责任的承担。另一方面，对于类似于三峡清漂中的专业清漂与固体废物资源化企业的环保类企业，由于其作用发挥与政府是否购买服务、是否给予足够经费支持、是否有相应政策密切相关，因此应当以制度设计来予以明确。具体而言，应当在《长江保护法》明确这些企业能够享有财政、税费、价格、信贷等多个方面的优惠政策与支持。当然，《长江保护法》中的制度设计并不直接针对与三峡清漂有关的市场主体，但通过所涉范围更广的原则性规定来明确市场激励机制，才能进一步使得环保意愿有差、担责能力有别的各类市场主体在其应有范围内发挥其最大效能。此外，为发挥企业在漂浮物治理中的主体作用，可以由政府和企业或行业组织签订自愿性环境协议，在自愿协商的基础上以协议形式确定环境目标，促使企业履约，发挥“软法”手段的优势。
　　
　　4.5拓广径，推动社会公众实质参与
　　
　　就社会公众而言，其参与长江流域治理本就有其天然优势，这是因为“公共池塘资源占用者生活中的关键事实就是，只要他们继续合用同一个公共池塘资源，他们就处在相互依存的联系中”。《长江保护法》可以对社会公众中不同主体进行引导使其进一步参与长江流域漂浮物治理。以发挥长江沿岸各行政村或居民社区的作用而言，一来应提供资金、设备以及技术支持让其承担更多长江流域漂浮物治理任务，可以在《长江保护法》中明确其开展长江保护生态环境保护宣传教育、负责责任水域日常保洁与巡查等工作的义务；二来应当充分发挥其基层自治组织之功能与作用，在《长江保护法》中要求以制定村规民约或居民公约等自治规则的形式来保护长江，在其中设计有关水域保护义务、垃圾分类与处理等条款。再以NGO而言，虽然目前三峡清漂中没有NGO组织的直接参与，但是如果以长江流域的大范围来看，NGO参与长江流域环境治理还有极大拓展空间，一来是可以通过近年颇为引人关注环境公益诉讼参与长江流域治理，这样的话也应当考虑明确长江流域专设环境资源法庭或至少交由一些专门的环境资源法庭来审理长江流域的环境案件；二来应当积极拓展NGO参与长江流域漂浮物治理的领域，诸如开展长江流域环境宣传教育活动、提供漂浮物治理科学技术支持与具体项目支持、投入漂浮物治理资金等等。就普通公众而言，则更应给其提供更多的有关长江保护的环境教育，加大长江流域漂浮物及其治理情况的信息公开，鼓励普通公众对在长江流域倾倒固体废弃物污染水域的行为进行监督举报，并提供更多途径使其参与与长江流域漂浮物治理有关事务的决策与实施。

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