域外流域立法的发展变迁及其对长江保护立法的启示

　　
　　【作者简介】邱秋，博士，中南财经政法大学法学院、湖北经济学院法学院教授，主要研究方向为环境资源法。
　　
　　【基金资助】本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“生态文明与环境治理机制变革研究”（批准号：19JJD820005）；长江水利委员会长江科学研究院“长江流域生态用水配置法律机制研究”（批准号：HX1758）阶段性成果。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《中国人口·资源与环境》2019年第10期。
　　
　　摘要：本文采用历史分析和比较分析的方法，研究了域外流域立法的发展变迁规律及其对长江保护立法的启示。域外流域立法经历了传统法调整阶段、现代流域立法产生阶段和流域立法的综合化三个阶段。法律上的流域空间逐步具备独立性，并向整体性和综合性迈进，推动域外水事立法体系不断完善，以独立的、更为综合化的流域立法来容纳和调整日趋复杂的流域法律关系，并发展出对特定流域空间的流域特别法。《长江保护法》是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法，域外规律启示，作为一项开创性的水事立法，应首先明确其在法律体系中的定位，才能理顺与其他法律法规之间的关系。本文认为：①20世纪以来，在科技进步、流域管理理念和流域经济的推动下，流域空间在法律上成为独立的水资源管理单元，标志着现代流域立法的产生。②20世纪60年代以来，现代流域立法逐步综合化，从地方分散立法为主走向中央统一立法，从单项立法走向综合立法；综合化不仅是对“碎片化”的流域单项立法和地方立法进行整合的立法技术，更是法律对现代流域空间扩张的调整与适应。③现代流域立法主要有普遍性流域立法和流域特别立法两种模式，各国在选择流域立法模式时，政治制度、自然地理、经济社会、流域功能和流域问题的特殊性，是决定是否制定流域特别法的主要因素。④域外流域立法发展变迁的规律启示，在我国水事立法体系中，《长江保护法》在层级上应为流域特别法，是水事立法的新类型；在内容上是流域综合法，而非单项保护法；在空间上仅适用于长江流域，未来能否推广到黄河等其他大型流域，需深入研究流域特别法的适用条件。
　　
　　关键词：流域空间；流域立法；流域特别法；长江保护法

　　
　　目录

　　
　　1．域外流域立法的缘起
　　
　　1.1流域问题的传统法调整阶段
　　
　　1.2现代流域立法的产生时期
　　
　　2．域外流域立法的综合化发展
　　
　　2.1流域立法综合化的主要表现
　　
　　2.2流域立法综合化的理论基础
　　
　　2.3现代流域立法综合化的空间面向
　　
　　3．域外流域立法的模式选择
　　
　　3.1流域自然地理因素
　　
　　3.2流域社会经济因素
　　
　　3.3流域功能定位因素
　　
　　3.4流域问题特殊性因素
　　
　　4.域外流域立法的发展变迁对长江保护立法的启示
　　
　　4.1立法层级：《长江保护法》是流域特别法，是水事立法的新类型
　　
　　4.2立法内容：《长江保护法》是流域综合法，而非单项保护法
　　
　　4.3适用空间：《长江保护法》仅适用于长江流域，能否复制于其他流域需深入研究
　　
　　《长江保护法》被列入十三届全国人大一类立法项目并进入2019年立法计划，标志着长江保护立法已从蓝图走向现实。《长江保护法》是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法，是一项开创性的水事立法。立法保障流域治理是世界各国面临的共同问题和挑战，现代流域立法已有一百多年的经验，比较域外流域立法发展变迁的普遍规律，为制定《长江保护法》提供了更为宽广的世界经验。
　　
　　1．域外流域立法的缘起
　　
　　流域由基于水文循环的自然生态系统，以及基于水资源开发利用而形成的社会经济系统共同组成，是一个自然人文复合生态系统。从形成之日起，流域就是一个相对独立的自然地理系统。但是，流域空间作为一个独立单元进入法律，产生现代意义上独立的流域立法，经历了漫长的历史发展。
　　
　　1.1流域问题的传统法调整阶段
　　
　　20世纪以前，法律上并无独立的流域概念。无论在法学观念上，还是在法律制度上，包括河流、湖泊在内的附属于土壤的任何东西都被视为土地的附属物而存在［1］。长期以来，受生产力发展水平限制，河流的用途主要与防洪、航行、捕鱼和灌溉等单一的使用功能有关，人们缺少对河流流域进行大尺度管理的需求和能力，开发利用范围局限于地表水流及其毗邻的河岸地带，远小于流域的自然空间。因河流利用而产生的有限的经济利益冲突，主要适用传统民法，特别是土地所有权规则派生而来的法律规则。起源于罗马法的公共信托原则提供了航行和捕鱼方面的公共权利［2］。来源于罗马法和中世纪习惯法的河岸权原则，成为解决水事纠纷的主要法律工具。根据河岸权原则，河流沿岸土地所有人有权对水进行合理使用，即“没有明显的减少、增加和改变水的特征和质量的使用”［3］。《法国民法典》和英国普通法均吸收了河岸权原则，借助于它们的传播，河岸权原则在19世纪得以发展完备。河岸权原则承认与水流接界的土地所有者的社区利益，反映了水和流域单元的相互依赖，使流域更具凝聚力。美国、荷兰、英国、德国、日本等许多国家，为了防洪、排水等目的，制定了一些地方性或单项水法。但流域在法律上并没有成为独立的水资源管理单元，也不存在现代意义上的流域立法。
　　
　　1.2现代流域立法的产生时期
　　
　　现代流域立法的实践，源于法学界对流域管理理念的共识。流域管理概念产生于20世纪初期，早期主要关注流域的单项问题。以河流流域为单元来规划和管理河流、湖泊和相关地下水的利用，通过成文法和条约出现在法律中，是20世纪的概念［4］。
　　
　　19世纪后期，科技的巨大进步拓展了水的用途，水的有效利用将流域的社会经济单元扩展到流域的自然地理单元，扩大了法律上的流域尺度，成为在法律上将河流流域当作一个管理单元来规范的主要理由。20世纪是河流流域作为一个经济发展单元的黄金时代，经济发展是采用流域管理模式的主要动因。［5］伴随流域经济的空前发展，流域各种功能和利益之间的冲突也日益复杂。除传统的洪水防控、水权分配等流域事务以外，跨流域调水、修建水库等深度开发，对流域尺度的规范与协调，提出了越来越高的需求。20世纪以来，流域尺度上的多元功能和利益冲突，已超越了传统民法，以及地方性或单项水事立法的调整范围，迫切需要以流域作为水资源管理单元的新的法律形式。流域在法律上成为独立的水资源管理单元，标志着现代流域立法的产生。现代流域立法的实践在二个层面展开：一是普遍性流域立法，即用流域管理的理念，改造与环境保护或水相关的国家或地方立法，建立起流域管理的理念和框架性规范；二是为某一特定流域制定的流域特别立法。
　　
　　许多国家在中央立法、地方立法和流域特别法中都贯彻了流域管理的理念，接受以流域空间作为水资源管理单元来解决各类流域问题。人们提倡流域是一个独特的经济地区，通过全流域立法，规划和监督所有资源一体化发展。在澳大利亚的达令－墨累河流域，长期适用英国普通法中的河岸权原则解决水事纠纷。经济发展导致激烈的用水之争，上游的维多利亚州、南澳大利亚州和下游的新南威尔士州分别出资创立了本州的人工运河分配制度，加剧了上下游之间的矛盾，地下水利用也出现“公地的悲剧”。为弥补河岸权制度的不足，1914年联邦政府与上述三州共同签署了《墨累河水协定》，在法律上体现了流域单元和流域管理的理念。在美国，1933年《田纳西河管理法》开创了通过法律授权成立流域管理机构，成为特别经济和社会目标自治流域实体的先河。1956年，国务卿宣布河流流域发展是经济发展的本质特征。西班牙、意大利、法国不仅在单一河流上，而且在整个国家尺度上进行了流域规划和管理。在国际河流立法上，1950年国际法委员会通过了流域一体化原则，并在1961年的萨尔茨堡宣言中重申，1966年国际法委员会的赫尔辛基规则充分体现了为国家发展而分享水资源的合作。
　　
　　2．域外流域立法的综合化发展
　　
　　综观美国、澳大利亚、欧盟、日本等流域立法较为成熟的国家，20世纪60年代以后，流域立法普遍经历了综合化的发展变迁。
　　
　　2.1流域立法综合化的主要表现
　　
　　2.1.1流域立法从地方分散立法为主走向中央统一立法
　　
　　流域事务曾经普遍被认为主要是地方事务，中央政府发挥的作用有限。美国境内大江大河大湖众多，是最早尝试流域综合管理和开始现代流域立法的国家之一。作为联邦制国家，1917年密西西比河大洪水事件之前，流域事务一般由流经各州行使属地管辖权。在澳大利亚，1901年成立联邦时，各州坚持在联邦宪法中规定：“联邦不能通过任何贸易或商业法律或规章来削减州及其居民为了保护或者灌溉而合理使用河流水的权利。联邦可以拥有航运权，但也需要受到限制”［3］。在欧洲，国际河流或在一个独立国家内跨两个或两个以上次级政治区域的河流众多，跨界流域引发的冲突极为常见。但是，历史上各国普遍认为流域事务具有地方性，如法国1964年之前实行以省为基础的水资源管理，德国的流域水事立法也属于地方事务。20世纪60年代以后，反思历史上流域管理成败的经验，流域管理不再仅仅被当作地方问题来看待，利用修改水法和相关立法的机会，各国将流域管理的理念和框架性制度统一规定在国家立法中。
　　
　　2.1.2流域立法从单项立法走向综合立法
　　
　　在美国，《水资源规划法案》（1965年）是历史上第一部综合性全国流域立法，主要目标是优化水资源开发利用。20世纪70年代以后，流域立法开始强调流域水生态环境保护、水安全及可持续发展。国家环境署还发布系列具有指南意义的流域治理报告，如《流域保护途径》等，指导、协调流域各州进行流域综合治理，为流域管理提供统一规范。
　　
　　在澳大利亚，1983年的Commonwealth v.Tasmania案中，联邦政府成功阻止塔斯马尼亚州政府建设一座大坝，结束了完全由州控制的水资源管理政策［3］。20世纪80年代，州际合作得以加强，因各州立法不同，南墨累河地区存在183种灌溉水权，每一类水权都有不同的权利内容、时效期限和名称，使州际水权交易变得几乎不可能［3］。2007年，澳大利亚按照流域综合管理理念制定了第一部全国性《水法》，标志着墨累--达令流域由原来的主要依托州的分散化立法转为强化联邦权力的流域统一立法，通过流域计划来统一流域内各州制定的水计划，要求流域内所有地表水和地下水都本着国家利益原则统一管理，优化经济、社会和环境结果，并使《拉姆萨尔湿地公约》等国际公约在澳大利亚得到实施。
　　
　　欧盟一直致力于内部大范围的环境政策合作，进而推进跨界流域综合管理立法，成效显著。历史上，欧洲跨界河流争议主要集中于航行、防洪和灌溉等水量分配问题，《凡尔赛条约》（1919）、《多瑙河航行制度公约》（1948）等流域立法均以水量分配为主。20世纪70年代后，欧盟流域立法的重点指向单项环境问题，水资源作为独立的环境要素得以保护。欧盟针对特定水体或污染源等单项水环境问题，颁布了《成员国抽取饮用水的地表水水质指令》，以及《保护改善可养鱼淡水水质指令》等一系列涉水指令；并通过《杀虫剂指令》、《硝酸盐指令》等农业和其他领域的政策工具，加强水体保护。以单项环境问题为主的流域立法发挥了重要作用，但不可避免地导致水政策法律结构复杂，内容零散破碎且存在诸多重叠。2000年12月22日，《欧盟水框架指令》（WFD）正式颁布，为欧盟在水政策方面采取一体化行动建立了综合的法律框架。《指令》要求所有欧盟成员国必须按照指令的各项要求或为实现指令所规定的目标，规范本国的水资源管理体系和法律，是欧盟整合零散水资源法规，形成统一的水法框架的典范。流域管理是《指令》的核心，所有水资源的管理都必须与水体的自然界限相符；流域管理规划包括地表淡水（湖泊、溪流、河流）、地下水、生态系统（如一些依赖于地下水的湿地）、海湾和沿海水域等。《指令》要求运用综合的管理方法来保证实现已被认可的目标（Art.10 WFD），为欧洲国家提供了一套规则体系使得本国的水资源可以走向可持续的未来［6］。
　　
　　在德国，1957年，联邦议会通过《水平衡管理法》，形成了联邦范围内统一的水事法律框架。2009年，该法得到全面修订，将欧盟《水框架指令》转化为国内法，并大量吸收各州水法，首次实现了全国统一的、直接适用的水事基本法［7］。20世纪80年代以来，荷兰逐步整合其水法。2009年，整合了八部单项水法的综合性的《水法》及其相关附属法规和实施细则生效，终止了每项水任务都有专门法律的高度碎片化的立法模式，改善了水法的内在一致性，从法律上实现水系统的综合管理。［8］在法国，1992年颁布了新《水法》，规定法国“实行以自然水文流域为单元的流域管理模式”，以实现各种用途水的平衡管理以及各种形式水（海水、地表水、地下水、沿海水）的统一管理。2004年，法国将《欧盟水框架指令》转化为国内法，确立了法国的水资源管理目标，以同欧盟的整体目标保持一致［9］。
　　
　　在日本，19世纪末，河流立法的主要目的是防洪。《河川法》（1964）确立了流域管理基本制度，与《工业用水法》、《水资源开发促进法》等多部涉水法律，共同组成完善的水资源管理法律体系，为流域管理提供法律保障，并以流域水资源基本规划作为流域统一协调的技术基础［9］。2014年，日本通过了《水循环基本法》，认为要从流域的整体出发考虑水循环过程及其产生的影响，因此必须进行流域综合和一体化管理。［10］《水循环基本法》相当于统一各单项立法的大纲，强调流域水资源统一管理，规定全国水资源由一个部门主管，协调多个分管部门，建立了级别很高的“水循环政策本部”，推动水资源利用的部门协调与管理。
　　
　　2.2流域立法综合化的理论基础
　　
　　生态系统方法、流域综合管理等与可持续发展相关的概念进入法律，为流域立法综合化提供了理论基础。自然资源管理中的“生态系统”一词可以追溯到1972年斯德哥尔摩人类环境会议。［11］1978年，加拿大和美国将生态系统方法用于《大湖水质协议》的污染控制［12］。随后，生态系统方法在法律中得到了广泛运用。例如，1994年，国际法委员会在其草案的第20条中要求沿岸国家“保护国际河道的生态系统”，狭义解释为只适用于河流和水质。但是，欧洲经济委员会在其1993年版有关水资源管理生态系统方法的指导方针中，建议将整个流域作为综合生态系统水资源管理的自然单位。［13］流域综合管理是与可持续发展联系在一起的另一个概念。1992年，关于水资源和可持续发展的《都柏林宣言》指出，水资源的高效管理仰赖一种整体方法，将社会和经济发展与自然生态系统保护关联起来，并将整个流域或地下蓄水层的土地和用水关联起来。宣言明确支持河流流域作为规划、管理、保护生态系统和解决水资源冲突的单位［14］。1992年联合国环境与发展会议进一步阐明，水资源综合管理的基础在于“水是生态系统的组成部分，是一种自然资源和经济产物，其数量和质量决定了水资源的利用”，强调“考虑到地表和地下水之间的现有内在联系，水资源综合管理应在流域或子流域层面进行”［15］。1994年，联合国可持续发展委员会提出综合管理建议，以整体方式调动和使用水资源，并敦促对国家、国际和所有适合层面河流和湖泊流域的综合管理和保护给予特别关注［16］。为应对21世纪全球规模的水危机，20世纪90年代中期以来，许多国家提倡通过各种途径实现流域综合管理［17］。
　　
　　2.3现代流域立法综合化的空间面向
　　
　　现代流域立法的综合化，不仅是对“碎片化”的流域单项立法和地方立法进行整合的立法技术，更是法律对现代流域空间扩张的调整与适应。受生态系统方法、水资源综合管理理念的推动，法律上的流域概念不仅在20世纪得以形成，还经历了一个逐步向整体性和综合性迈进的过程［4］。流域空间外延和内涵的扩张，意味着流域功能更加广泛，流域空间内的多元利益搏弈更为激烈，导致法律对流域空间不断进行重新定义和阐明，以更加综合化的立法来容纳和调整日益复杂的流域法律关系。
　　
　　2.3.1现代流域空间的外延扩张
　　
　　流域的核心要素是水，科技发展扩大了人类可资利用的水资源类型。20世纪以来，法律上流域的概念逐步从地表水扩张到地下水、空气水等，流域所有的水资源被视为一个整体在法律上调控。二战前，地下水大多归属于土地所有权人。战后，出现了地下水是流域的一个部分，将其纳入流域范围进行水行政管理的趋势。在美国，1950年水资源政策委员会宣布，所有流域项目中都应包括地表水和地下水；1960年的特拉华和萨斯奎哈纳河流域协议中，对大尺度的地下水和地表水进行联合利用；1974年的哥伦比亚特区自然资源和环境保护法中，流域作为一个联合管理单元，涵盖了流域内地表水、地下水和空气水的联合利用。在国际法上，关于国际地下水的赫尔辛基规则像国际流域那样对待跨界含水层；1992年的都柏林宣言，宣布规划和管理水资源的最合适的地理单元是河流流域，包括地表水和地下水。
　　
　　2.3.2现代流域空间的内涵扩张
　　
　　随着资源环境问题的发展，流域空间在法律上从一个水资源管理单元，成长为一个资源发展单元，其概念不仅扩展到与水相关的土地、大气、自然资源等，还增添了环境保护等生态功能方面的新元素。20世纪80年代末期以来，环境顾虑使流域问题得到全新关注，污染控制、生态系统保护以及全球气候变化，开始成为流域单元的新元素。法律对流域的调整扩大到移除对淡水生态系统造成巨大损害的水利工程、努力改善鱼和野生生物的栖息地，提升流域尺度的生态系统恢复等。如美国1990年的特拉基水权解决法，为金字塔湖提供生态恢复；1992年的中央山谷项目提升法，保护中央山谷和加利福利亚特里尼蒂河流域的河流和水流中的栖息地。
　　
　　3．域外流域立法的模式选择
　　
　　流域立法有普遍性流域立法和流域特别立法两种模式，前者普遍适用于所有流域，后者则仅适用于特定的具体流域。普遍性流域立法并不能完全替代对特定流域的专门立法。尽管流域特别立法的实践十分丰富，形式不一而足，但并不是所有的国家都有流域特别法，一国范围内也不是每个流域都有流域特别法。是否为特定的流域立法，除了政治制度的影响，通常还考虑以下因素：
　　
　　3.1流域自然地理因素
　　
　　是否制定流域特别法，与所在国家和流域的自然地理条件相关。欧洲河网稠密，国家林立，成为全球国际河流最多的地区。根据《欧盟水框架指令》，欧盟将境内的所有河流划分为128个流域区，其中49个跨域了国家边界。［18］为解决跨界流域导致的冲突与合作，欧洲成为全球流域协议最多的地区，莱茵河、多瑙河等大型国际河流均制定了流域特别法。日本河流众多，受岛国地理环境的影响，河流长度和流域面积均较小：最长的河流为367公里的信浓川；流域面积最大的河流利根川全长仅322公里。因幅员有限，河流较短，流域差别相对小，日本主要通过《河川法》、《水循环基本法》等普遍性流域立法来实现流域管理。
　　
　　3.2流域社会经济因素
　　
　　流域社会经济系统的活跃度和重要性，是流域特别立法的催化剂。大规模的流域经济开发利用活动往往伴随着流域特别立法。美国田纳西河流域受经济危机和环境恶化影响，一度沦为全美最贫困地区，流域内开发利用的地方矛盾增多，1933年通过的《田纳西流域管理局法》，为重塑流域经济提供法律支撑。罗纳河是法国第二大河和重要的政治、文化和经济中心，法国对其制定广泛的开发计划的同时，1921年国会通过立法，从水电、航运、农业灌溉等方面对罗纳河流域进行综合开发治理，保障其成为流域综合开发与管理的成功范例。澳大利亚为墨累-达令河制定流域特别法，该水系是澳洲大陆最大和唯一发育完整的水系，更是澳大利亚经济的关键，农业的“心脏”和食物的“摇篮”［19］。德国为鲁尔河、加拿大为第一长河马更些河，以及亚马逊河、尼罗河等国际河流制定流域特别法，均与流域大规模经济开发利用规划直接相关。
　　
　　3.3流域功能定位因素
　　
　　普遍性流域立法同样可以适用于具体流域，它们会针对每个流域特殊的地理、人文环境而调整到适合的形态。当流域功能较为单一，流域问题相对简单时，在普遍性流域立法框架下也能较好地实现流域综合管理。如简单的流域航道问题通过项目治理就能实现，无需专门制定流域特别法。但是，当流域功能越是趋向多元时，流域问题和流域法律关系就越复杂，用普遍性流域立法的一般规则，很难有效协调流域的各种社会、经济、生态功能之间的冲突，以及附着其上的利益冲突。流域特别法可以专门针对本流域的多元功能予以特别的制度设计，更具实效。
　　
　　3.4流域问题特殊性因素
　　
　　普遍性立法难以解决具体流域的特殊问题。流域管理具有多样性和范围的差异性，每一个流域面临的主要问题，流域管理的主要目标、范围和尺度，流域问题协调的难度都不相同。流域综合管理也是一个长期的过程，必须根据流域的条件和情形，而不能复制其他流域的管理模式［20］。如果具体流域的问题具有很强的特殊性，普遍性流域立法提供的框架性制度，实施时就很难转化为具体流域的实际行动，需要制定流域特别法，来应对流域特殊问题。例如，“墨累--达令流域在澳大利亚国家政治、经济上是如此重要，一方面需要授权联邦政府更强有力的参与、管理，另一方面，由于墨累--达令流域本身的状况是独一无二的，已经建立的一系列同时也适用于其他流域的、统一的国家法律、政策并不必然对流域管理有效。因此，建立一套单独适用于墨累--达令流域的制度安排成为现实必要”［21］。
　　
　　4.域外流域立法的发展变迁对长江保护立法的启示
　　
　　作为一部“史无前例”的水事法律，《长江保护法》首先要明确其在法律体系中的定位，特别是立法的层级定位、内容定位和适用空间定位，方能理顺与其他法律法规之间的关系。域外流域立法发展变迁的普遍规律，丰富了我国流域立法的理论基础，更为明确《长江保护法》的定位提供了有益借鉴。
　　
　　4.1立法层级：《长江保护法》是流域特别法，是水事立法的新类型
　　
　　在我国水事立法体系中，存在着“全国性水事立法——流域性水事立法——地方性水事立法”三个层面的水事立法。《长江保护法》是流域特别法，是水事立法的新类型。它以《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，以及《防洪法》等全国性水事立法为上位法，长江流域内各行政区域的地方性立法，是《长江保护法》的下位法，不能与之相冲突。
　　
　　综观域外流域立法发展变迁的理论与实践，流域特别法为具体流域“自然地理－社会经济”复合生态系统的特殊性和复杂性流域问题提供法律供给，具有独立的意义。《长江保护法》作为一部流域特别法，不是过渡性立法，未来不能为全国性水事立法和地方性水事立法所替代。首先，长江极其特殊，长江流域面临许多本流域的特殊性问题。长江拥有独一无二的生态系统，面临大量流域特殊生态问题，如上游水能资源过度开发导致部分河道断流，中游江湖关系发生重大变化，河口地区咸潮入侵加剧等；长江经济带更是实施国家发展战略的流域经济区，实行“共抓大保护，不搞大开发”的特殊政治、经济和生态政策。虽然有的国家仅通过普遍性立法就可以规范流域问题，但这些国家一般幅员较小，流域间的差异性相对较小。美国、欧盟及欧盟主要国家、澳大利亚等，在制定普遍性流域立法的同时，均对本国具有特殊自然人文复合生态系统的大江大河制定流域特别法。中国幅员辽阔，流域空间的内部差异极大，即使未来普遍性流域立法得以完善，也需要流域特别法解决长江流域的特殊问题。其次，长江是我国流域功能最复杂的大江大河，长江经济带发展国家战略赋予长江流域实施绿色发展的重任，又进一步放大了这种复杂性。长江流域涉及到19个省、自治区、直辖市和12个行业部门，上、中、下游情况各异，地方和部门利益关系错综复杂。作为流域特别法，《长江保护法》应着力解决涉及全流域的重大问题和长江的特殊问题，协调现有立法冲突、填补立法空白，国家和地方层面相关立法已解决的问题不必重复规定。
　　
　　4.2立法内容：《长江保护法》是流域综合法，而非单项保护法
　　
　　《长江保护法》在内容上存在着综合性的保护、开发、利用法与单项保护法的不同选择。回顾域外流域立法的发展变迁，20世纪60年代以后，伴随法律上流域空间概念逐步向综合性和整体性迈进，将流域开发、利用和保护等统一在一部法中是流域立法的趋势。
　　
　　长江流域是世界水资源开发、调度频率和强度最高的流域之一，居民对生态资源的生存依赖度极高。“共抓大保护、不搞大开发”要求以生态保护引领长江流域经济转型与社会和谐发展，克服当前单项立法间的冲突重叠，为长江大保护提供流域高质量发展的绿色产业支撑。《长江保护法》应建立在广泛的公共利益的基础上［22］。域外流域立法从地方分散立法为主走向中央统一立法，从单项立法走向综合性立法的规律启示，《长江保护法》应定位于实行流域治理的综合法，面向“以水为核心要素的国土空间”，在流域生态系统的尺度，整合涉水单项立法，将“保障流域水安全、保障流域水资源公平配置、促进流域可持续发展”作为目的，以统筹长江流域保护和开发、利用的综合决策，提升法律制度的整体性、系统性、协调性。为此，《长江保护法》需确定不同类型法律权利的优先位序，建立权利冲突的基本规则和具体制度，为协调流域功能冲突与多元利益冲突，提供系统的制度性方案。
　　
　　4.3适用空间：《长江保护法》仅适用于长江流域，能否复制于其他流域需深入研究
　　
　　作为流域特别法，《长江保护法》仅适用于长江流域。作为流域特别法，《长江保护法》仅适用于长江流域。这种以国家法律的形式为特定的河流流域立法的立法模式，未来能否由长江推广复制到黄河、珠江等其他大河流域，在我国水事立法体系中增添《黄河保护法》、《珠江保护法》等系列新的流域特别法律，需深入研究。
　　
　　流域空间是自然人文复合生态系统，各大流域皆有突出的环境问题，但流域环境问题并不必然催生流域特别立法。域外经验表明，是否制定流域特别立法，受到政治制度、自然地理条件、经济社会发展、流域功能的复杂性，以及流域特殊性等诸多因素的影响，尤其是大规模的流域经济开发利用活动往往伴随着流域特别立法。随着长江经济带建设上升为国家战略，长江流域成为我国重点开发开放的地区，实现绿色发展、高质量发展的先行先试区，与其他大河流域相比，长江流域空间在相当长的时期内具有自然人文复合条件的特殊性。为保证长江经济带高质量发展，必须通过专门立法，为长江流域资源保护提供顶层设计与制度创新。目前，黄河、珠江等其他大河流域实施的流域发展战略各不相同，流域功能相对简单，是否复制《长江保护法》的立法模式要认真研究其相应的政治基础和社会经济条件。借鉴域外经验，未来完善我国水事立法需双管齐下，一方面以流域综合管理的理念，对涉水四法等全国性单项水事立法予以综合化改造，完善普遍性流域立法，通过流域规划、流域综合管理等制度来解决各大流域的共性问题；另一方面，在其他大河流域的个性问题尚不足以催生流域特别法律时，以行政法规、地方立法来补充规范不同流域的个性问题；条件成熟时，适时制定流域特别法律以弥补普遍性流域立法的不足。
　　
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