健全野生动物保护法律规范，提高野生动物保护依法治理能力

　　
　　【作者简介】秦鹏，重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《国家治理》周刊（2020-02-21 ）。

　　
　　目录

　　
　　一、是否应当将所有的野生动物纳入到法律保护的范围？
　　
　　二、是否应当取缔一切野生动物的经营交易？
　　
　　三、是否应当全面禁食野生动物？
　　
　　四、完善野生动物法的进一步建议
　　
　　（一）落实和完善野生动物致损补偿制度
　　
　　（二）落实和完善野生动物调查监测制度
　　
　　（三）落实和完善野生动物保护公众参与制度
　　
　　面对当下仍处胶着状态的新冠疫情，毋庸置疑，野生动物再次扮演了极其重要的角色。从表面上看，野生动物是与新冠病毒紧密相连的，对应着一种疫情技术化的生成思路，而实质上，此次新冠疫情是一种“人化”的公共健康风险，其归咎因素不在于自然而在于人及其背后的社会治理结构。因此，其管控、化解之进路就不再仅仅限于卫生技术与医疗方法，而进入更为广域且复杂的公共健康风险治理层面，这其中有关野生动物保护的法律问题就成为公众共同关注的重要面向。结合近年参与野生动物保护立法研究的工作实践，笔者就野生动物保护中大家探讨较为趋焦的问题和野生动物保护法实施中应当完善的方面谈以下认识。
　　
　　一、是否应当将所有的野生动物纳入到法律保护的范围？
　　
　　2016年修订通过的《野生动物保护法》第2条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物。”结合该法第10条的规定，目前在我国受法律保护野生动物的范围包括：国家一级保护野生动物、国家二级保护野生动物、地方重点保护野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（通称“三有”动物），即法律保护的野生动物是“珍稀濒危+三有”的动物。新冠疫情发生后，一些人士基于包括蝙蝠、蛇类、鼠类等可能导致此次疫情的病毒宿主动物未纳入野生动物保护法管理范围的缘由，建议应当扩大野生动物法律保护的范围，将法律保护范围扩大到至所有野生动物，即对所有未被人类驯化且生活在自然环境里的动物予以保护。对此，笔者表示不予认同，理由有三。
　　
　　第一，就保护目的而言。保护野生动物就是保护生态系统，而生态系统是否良好往往是通过生物多样性的物种丰度和物种珍稀程度来体现的。保护“珍稀濒危+三有”动物是由于这些动物在生态系统中的代表性和典型性，保护好这些野生动物并不意味着就排斥对其他野生动物的保护，而是因为这些动物的存亡是生态系统完整性和质量的重要标志，如果不通过法律进行保护就难以实现保护目的。
　　
　　第二，就立法技术而言。如果将法律保护范围扩大到至所有野生动物，即对所有未被人类驯化且生活在自然环境里的动物予以保护，那么保护的关键性制度如何设计？举一个简单的例子，倘若蚂蚁、蜘蛛、老鼠等都是可以纳入保护的野生动物了，这些动物怎么保护合适？既然是保护动物了，如果路上踩死蚂蚁、家里捕杀老鼠的行为算不算违法，又该怎么处置？
　　
　　第三，就守法成本而言。法律制度为公众的行为框定了范围，范围的大小也决定了公众的守法成本。倘若立法将所有野生动物纳入保护后，守法、执法的难度势必会大大增加，社会管理会付出更多的代价，法律实施的效果会受到更大的影响，最终戕害的还是法治的精髓。
　　
　　事实上，通过立法保护珍稀濒危动物，是国际上的惯例。现行野生动物保护法规定了保护名录的调整周期，规定国务院野生动物保护主管部门每五年根据评估情况确定对名录进行调整。针对此次新冠疫情，如果认为法律保护的野生动物范围不科学不合适，那么将公共健康风险、公共卫生安全等因素纳入评估，并根据评估情况确定对名录进行调整而非将所有野生动物纳入保护，可能更为妥当。
　　
　　二、是否应当取缔一切野生动物的经营交易？
　　
　　新冠疫情发生后，市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发布《关于禁止野生动物交易的公告》，疫情期间禁止野生动物交易活动。为此，一些人士提议国家今后应全面取缔一切野生动物包括人工繁育野生动物的经营交易。笔者认为，正如中央再三重申在环保中不能搞不分违法合法的“一刀切”一样，作为环境保护应有之义的野生动物保护也不能搞“一刀切”。非常时期，为了做好疫情工作，三部委出台相关规定，具有正当性合理性，值得拥护。但是疫情过后，是否应当全面取缔野生动物交易包括人工繁育野生动物经营交易，值得商榷。
　　
　　2016年修订通过后的《野生动物保护法》规定，对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入人工繁育国家重点保护野生动物名录，对其人工种群不再列入国家重点保护野生动物名录。对列入人工繁育名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。依据2017年国家林业局发布的《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录（第一批）》，可凭专用标识对9种陆生野生动物开展经营利用。此外，个别省份如云南省2019年发布了《人工繁育技术成熟非国家重点保护陆生野生动物名录（第一批）》，有23种陆生野生动物纳入经营利用规范范围。
　　
　　野生动物保护得到国际社会的普遍认可，但是驯养野生动物子二代并可进行合法交易也是国际社会的共识。从世界范围来看，对野生动物及其制品的利用依然广泛存在。《濒危野生动植物种国际贸易公约》(简称CITES公约)是在于管制而非完全禁止野生物种的国际贸易，其用物种分级与许可证的方式，以实现野生物种资源的永续利用性。2016年修订后的《野生动物保护法》在强化对野生动物保护的同时，进一步规范野生动物经营利用管理，保护合法的经营交易，即合法人工繁育或者合法进口来源的经营交易。既然野生动物及其制品经营利用活动不管在国际条约上还是国内法上都有明确的管理规定，我们需要做的应当是加强执法，如何落实好相关法律规定和完善现有法律制度的不足。
　　
　　例如，《野生动物保护法》仅将人工繁育技术成熟的国家重点保护野生动物及其制品纳入了标识管理范围，而当前实际上是滥捕滥食、非法经营非国家重点保护野生动物的问题更为突出，那么在地方立法中是否可以考虑将人工繁育技术成熟的非国家重点保护野生动物及其制品也列入标识管理范围？再如，如何保证人工繁育野生动物及其制品标记标识代码的唯一性，是否应当考虑专用标识的统一性，专用标识的发放如何与行政许可等管理行为结合、如何利用大数据等手段对野生动物及其制品经营交易全过程的监管等等。通过加强执法和完善制度，形成周密完善的管理体系，取缔非法的野生动物交易，堵住当前野生动物交易的漏洞。而取缔一切野生动物经营交易，从严从快，看似雷利，实则暴露出治理的任性，不是法治思维，也不符合治理能力现代化的要求。
　　
　　三、是否应当全面禁食野生动物？
　　
　　笔者认为，应当禁食野生动物，但若全面禁食需渐进推行，特别是通过立法全面禁食尚需充足的认知、沟通、条件成就的相应过程。长期以来，一些国人食用野生动物的不良陋习很大程度上改变着我们的生态环境，并严重地腐蚀和影响着我们的社会风气。不受限制的消费欲望在逻辑与现实中造成了人与自然地对峙，并进而导致生态危机、资源枯竭和公共卫生安全问题。
　　
　　近代社会的历史性特征主要体现在公共领域与私人领域。一般而言，公民生活的公共和私人领域所指的范畴和作用，具有不同性质，彼此之间甚至是对立的。传统上，将公共领域划归于国家体制所管理的范畴，而对自由渴求的私人领域则为与此相对的范畴。较之终极关切的形上性质，个体之域的存在形态更多地与日常生活习性相关，如餐饮习惯、服装配饰、休闲旅游到出行方式。但在环境保护的大背景下，公民个体之域受到公共管制和介入的可能性提高，呈现出公共领域与私人领域适应时代脉络的内在相关性。当今世界上很多国家藉由相关机构的设置来将垃圾处理这一原本属于公民私人领域之内的事务，转移至公共领域范畴来加以控制，立法规定公民应当对生活垃圾进行分类，其直接的影响是原本划归在私人领域的议题具有了公共属性，终旨是使公民的环保美德通过法律规范的制定得以唤发出来，并逐步转变为自愿的个体生活习性。这同样也为禁食野生动物提供了法理逻辑支撑和立法例，因此，从长远来讲，应当全面禁止食用野生动物，彻底摒弃食用野生动物的消费陋习，在国际社会上塑造国人文明健康的消费形象。
　　
　　但是，基于国情和特定的发展阶段，笔者认为，全面禁止食用野生动物得渐进地推行，需要相应条件和厚实基础的铺垫。其原理就在于个体私域与公共领域之间有复杂的博弈，个体试图突破公共领域对于自我生活的控制，会因生活习惯、历史阶段、地缘因素和现实条件等持续地作用。前一段时间，一些地方强制推行生活垃圾分类中所遇到的窘境和困难，给我们的关键启示就是法律规则预设与社会实际的脱嵌，理想情怀式的、片面经验式的制度建构可能会使立法预期与法律运行实践相背离。因此，类似的制度建构得考虑到意愿与行为的统一是一个渐进而漫长的过程，得循序渐进，需要细密周全的安排，需要策略人性的推行。考虑到现行法律没有禁止合法利用野生动物及其制品，而利用中无论是用于传统药品还是肉类制品，都存在对野生动物的食用，仅是如何将“食用”从“利用”中分离出来就颇费立法技术的思量，因此，全面禁食野生动物也需要细密周全的制度安排，需要循序渐进。
　　
　　笔者认为，当下可能更为可行的举措还是加强执法、严格监管和完善立法。一方面，严格打击各种非法的野生动物交易，另一方面，也是需要特别强调的，应加强和完善野生动物的检疫工作。2016年修订的《野生动物保护法》第27条和第33条规定了出售、运输野生动物时，应当附有检疫证明；《动物防疫法》第47条规定了人工捕获的野生动物应当经捕获地动物卫生监督机构检疫合格后方可饲养、经营和运输；农业部2010年公布的《动物检疫管理办法》第9条规定了合法捕获的野生动物应当在捕获后3天内向捕获地动物卫生监督机构申报检疫。但是，笔者在野生动物保护法的研究调研中，一些地方以《野生动物保护法》第27条和第33条未明确指明由哪个部门出具检疫证明或者野生动物的检疫归属哪个部门为由，在野生动物检疫环节互相推诿。目前，全国有云南、江西、重庆三个省市在有关野生动物保护的地方立法中明确指明了野生动物的检疫部门。当务之急是，严格落实《野生动物保护法》《动物防疫法》等法律中有关检疫的规定，加强野生动物的检疫管理和执法监督工作，健全野生动物疫病防疫和卫生检疫体系，防范出现监管漏洞。
　　
　　四、完善野生动物法的进一步建议
　　
　　（一）落实和完善野生动物致损补偿制度
　　
　　根据笔者调研的情况，近年来，野生动物致损补偿问题成为不少地方“两会”中连续多年较为热议的话题。野生动物致损补偿率低、野生动物致损补偿不到位，不仅容易引发受损群众的不满情绪，还会极大影响公众对野生动物保护的动力和积极性。2016年修订的《野生动物保护法》第19条规定了野生动物造成人员伤亡、财产损失的，由当地政府给予补偿，具体办法由省、自治区、直辖市政府制定。同时规定了地方政府采取预防、控制野生动物致害措施以及实行补偿所需经费，由中央财政按照国家有关规定予以补助。根据该规定，有关野生动物致损补偿的事宜，国家授权省级政府出台具体实施办法。但是迄今为止，全国只有不足10个省级政府制定公布了具体的实施办法，野生动物致损补偿的地方立法进程还有待加快推进。除应当通过立法明确补偿范围、补偿标准、补偿程序等具体规定外，最重要的是要明确野生动物致损补偿的经费来源，这是笔者在野生动物保护立法调研中，基层管理部门反映最为突出的问题。建议完善野生动物保护特别是致损补偿的财政投入保障机制，尽快出台《野生动物保护法》第19条第2款所列的中央财政予以补助的国家规定，加大中央财政野生动物保护的投入比例，减轻地方财政的投入压力。
　　
　　（二）落实和完善野生动物调查监测制度
　　
　　野生动物及其栖息地的调查监测是野生动物保护管理工作的重要内容。调查野生动物资源现状，建立野生动物资源数据库，监测野生动物动态变化，对于综合评价野生动物资源、科学制定和调整野生动物保护名录、增强野生动物保护工作具有重要意义。2016年修订的《野生动物保护法》第11条规定应当定期组织对野生动物及其栖息地状况进行调查、监测和评估，但是没有明确野生动物资源调查的周期。我国曾于1995年和2011年分别开展了全国第一次和第二次野生动物资源调查，但是全国不少地方长期未开展过本地野生动物资源的普查工作。在调研过程中，不少地方并不掌握本地的野生动物资源现状，有些地方甚至从未开展过本地野生动物资源调查工作。这既有调查制度不健全的原因，也有地方财政困难、党委政府不予重视的原因。建议进一步完善野生动物及其栖息地的调查监测制度，明确野生动物资源调查的周期，强化地方党委政府对野生动物保护的重视，保证野生动物资源调查监测等保护工作的专项经费投入。
　　
　　（三）落实和完善野生动物保护公众参与制度
　　
　　目前，我的野生动物保护主要采以政府为主、专家知识为辅的管理格局，尽管2016年修订的《野生动物保护法》总则中增加了鼓励公众参与的条款，但实践中公众参与还是主要表现为形式化和符号化的低度参与。十九届四中全会提出推进国家治理能力现代化，打造政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系，意指打破政府单极化的治理模式，强调社会协同，补强公众参与能力。公众是野生动物保护最根本最广泛的实施者和受益者，应当通过立法加强公众参与的主体能力。一方面，应完善野生动物保护信息公开与交流机制。例如，《野生动物保护法》第18条规定了地方政府应当采取措施预防、控制野生动物可能造成的危害，但是没有明确预防、控制的措施是否公开和如何公开。建议该规定在落实中进一步细化，所有预防控制的措施都应当有公开透明的信息资讯，且应当事先公开，并充分征求公众的意见，切实保障公众的知情权，调动公众参与野生动物保护的积极性。另一方面，应将野生动物信息公开贯穿于野生动物保护全过程。有关野生动物保护名录的制定和调整、 野生动物信息调查采集、野生动物栖息地划定等，都应当采取调查问卷、论证会、听证会、公示公告等方式，让公众知情参与，使野生动物保护立法或管理决策既可行又能为社会所接受。

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