《野生动物保护法》修订建议及理由
　　
　　（中国法学会环境资源法学研究会建议稿）

　　
　　（一）第一条的修改建议及理由
　　
　　原条文：为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。
　　
　　修改建议：为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，保障公众健康和公共卫生，推进生态文明建设，制定本法。（下划线为建议修改或增加的内容，下同）
　　
　　简要理由：一是我国历次与动物有关的疫情、公共卫生事件说明《野生动物保护法》和《动物防疫法》等相关法律没有对环境与健康风险、野生动物检疫等工作开展协同规制，致使发生普遍性的交易、食用野生动物等问题。二是现行《野生动物保护法》并未把所有的野生动物纳入保护范围，这不利于防止公共卫生事件的发生。而食用野生动物极易造成新发传染病和突发公共卫生危机。三是为了把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，防止国人根深蒂固的吃野味陋习疫情之后死灰复燃,以及加强《动物防疫法》目的和理念在《野生动物保护法》领域的贯彻和宣传，非常有必要将公共健康、检验检疫、公共卫生的理念和要求及时纳入《野生动物保护法》立法目的。因此，建议在第一条立法目的中增加“保障公众健康和公共卫生”的内容，将野生动物的开发利用与生物多样性保护统一到保障公众健康上面来，从而促进相关法律法规协同做好重大公共卫生安全、环境与健康风险的源头控制。
　　
　　（二）第二条第二款的修改建议及理由
　　
　　原条文：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。
　　
　　修改建议：本法规定保护的野生动物，是指所有的陆生、水生野生动物，特别是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物及其驯养繁殖物种，包括哺乳类动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类、软体动物、腔肠动物、昆虫及其他种类的动物等。
　　
　　对于属于CITES公约附录一和附录二中的野生动物，无论过多少子代，都属于野生动物。其他野生动物的子代归属问题，由国家野生动物保护主管部门根据科学评估予以确定。
　　
　　简要理由：一是现行《野生动物保护法》在相当大的程度上仍未跳出“重点野生动物保护法”的思路，没有采取“概况+列举”这种相对更加周延的法律定义方法，只是限定发在“珍稀、濒危+三个重要价值（简称三有）”动物，将有重要生态、科学、社会价值的“水生”野生动物排除在外。尽管第二条规定“其他水生野生动物的保护适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定”，但是我国《渔业法》甚至《水生野生动物保护实施条例》并没有规定“其他水生野生动物”的分类分级保护名录制度，没有对国家重点水生保护野生动物名录制度进行衔接、补充或完善。该款规定的法律保护范围过窄，缩小甚至矮化了本法的立法目的，致使大量非国家“重点”保护的野生动物难以得到应有的法律保护。二是第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十七条、第三十三条的调整和保护对象均是“国家重点保护野生动物”，并没有涉及非国家重点保护的“一般性”野生动物。进言之，在重点保护动物和“三个重要价值”动物之外，还存在着大量“非国家重点”的“一般”水生生物及陆生野生生物、伴侣动物、农场动物、流浪动物等。这一部分的野生动物目前在法律上处于空白地位，既不在法律保护之内，也不处在监管范围之内，因此会带来损害生物多样性、公共安全及公共健康的诸多风险、次生风险。三是《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕37号）将“珍贵、濒危野生动物”拓展到了驯养繁殖物种。还要修改《传染病防治法》的相关规定，确保和《野生动物保护法》的动物法律定义和禁止性规定相衔接。四是《野生动物保护法》没有规定太多的珍贵、濒危的水生野生动物保护制度或措施。因此，建议采取“概况+列举”的方法，将第二条保护范围扩大到所有生存于自然环境下的野生动物及其驯养繁殖物种，对野生动物提供普遍保护，确保“物种保护的公平”。
　　
　　（三）第七条的修改建议及理由
　　
　　原条文：国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。
　　
　　县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。
　　
　　修改建议：本法所称野生动物保护主管部门为国务院和县级以上地方人民政府的林业草原、渔业主管部门。
　　
　　国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护、管理等工作。
　　
　　县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护、管理等工作。县级以上地方人民政府有关部门和军队环境保护部门应当按照各自职责，依法协同野生动物保护主管部门做好野生动物的保护和监督管理工作。
　　
　　县级以上地方人民政府应当加强野生动物保护和监督管理工作的组织领导，组织、协调、督促有关部门依法履行保护、监督管理职责，建立建全定期开展联合执法机制。
　　
　　简要理由：一是该款规定将陆生、水生野生动物保护工作分别授权给林业草原、渔业主管部门，没有涵盖比较重要的相关主管部门。但是现行《野生动物保护法》共出现42次“野生动物保护主管部门”，并且实践中的野生动物保护主管部门涉及林业草原、农业、公安、交通运输、动物防疫、卫生健康、市场监管等部门，不仅仅只有林业草原、渔业这两个主管部门。本款没有对“野生动物保护主管部门”进行具体明确和一一对应，也没有规定县级以上地方人民政府在其中的组织协调的义务，容易造成实践中相关主管部门的工作推诿或权限冲突。二是政府机构改革后，林业草原主管部门的职责涉及到水生野生动物的保护工作，实践中必然和农业部门的渔业渔政部门发生只能交叉或冲突。三是需要对与野生动物保护、管理有关的部门联动协同机制做出规定，并适当的提高“野生动物保护主管部门”在相关保护和管理中的优先性和前置性许可等权利。四是从文义解释来看，该款只授权林业草原、渔业这两个主管部门享有“保护”的职责，没有包括“管理”以及其他相关活动，需要适当的拓展“野生动物保护主管部门”的权限，而不应当仅仅是“保护”工作。因此，建议第二条对主管部门和管理体制进行细化和明确化，拓展野生动物保护主管部门的权限，并建立健全相关联合执法机制。
　　
　　（四）第十条的修改建议及理由
　　
　　原条文：国家对野生动物实行分类分级保护。
　　
　　……
　　
　　地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。
　　
　　修改建议：国家对野生动物实行分类分级保护，建立建全野生动物保护名录制度。现有国家级野生动物的相关名录应逐步整合为一个综合性名录，具体办法由国务院另行规定。
　　
　　野生动物保护名录均应综合采用学名、俗名、照片等方法，以便环境宣传教育和公众参与。
　　
　　……
　　
　　地方重点保护野生动物，是指国家野生动物保护名录以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。地方野生动物保护名录应严于国家野生动物保护名录。
　　
　　简要理由：一是当前我国野生动物保护名录包括《国家重点保护野生动物名录》[ 此外，原国家林业局2003年公布《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》（林护发[2003]121号），包括九种国家重点保护野生动物以及多种“三个重要价值的”保护动物，分为皮草类（5种）、药用食用类（31种）、宠物（5种）、观赏类（13种），计54种陆生野生动物。]《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》《具有重要生态、科学和社会价值的陆生野生动物名录》《中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》，以及地方重点保护野生动物名录。这些名录的主管部门鉴于目前我国野生动物保护名录采取列举模式，而且名录本身的更新比较缓慢，其中很多野生动物栖息地受到威胁甚至濒临灭绝，而又得长久得到保护的野生动物却泛滥成灾。二是有必要将国家林业草原主管和农业农村主管部门分别印发的野生动物名录进行整合与合并，并适当的将名录中的一些“Ⅱ级”保护动物的级别提升为“Ⅰ级”，逐步减少允许人工繁育的动物种类。三是鉴于目前我国近海渔业资源的普遍性枯竭，建议扩大名录中的“鱼纲”范围，并将提升保护级别。四是《野生动物保护法》规定的人工繁育动物和《动物防疫法》第三条规定的动物（是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物）的内涵和范围，需要立法修订的进行打包式修改，做好两法衔接，避免各自为政。五是为了避免地方立法和名录对国家层面的名录和禁止性规定进行恶意规避或变相变通，有必要强化地方重点保护野生动物名录的种类数量和严格程度。合理借鉴环境标准制度，做好国家名录和地方名录关系的衔接性规定。
　　
　　（五）第十二条的修改建议及理由
　　
　　原条文：国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录。
　　
　　修改建议：国务院林业草原主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果，建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系。
　　
　　简要理由：一是目前的国家级和地方级重点保护野生动物栖息地名录与国家级、地方各级自然保护区甚至国家公园存在一定的交叉和重叠。因此，建议废除野生动物重要栖息地名录制度，将野生动物重要栖息地统一到自然保护地体系中；建议明确由林业草原主管部门来负责推进建设以国家公园为主体的自然保护地体系。正在起草中的“国家公园法（草案）”、“自然保护地法（草案）”或“长江保护法（草案）”要对此做出衔接性规定，从而避免野生动物栖息地名录、各类保护地名录（包括海洋自然保护区）、《渔业法》中的水产种质资源保护区、《水生野生动物保护实施条例》中的水生野生动物自然保护区等各类保护地之间的冲突，以及因此导致的部门职能交叉重叠、重复建设等问题。二是国务院农业农村主管主管也有划定和发布水生野生动物重要栖息地名录的权力，有的地方人民政府发布了省/市一级的“重点保护野生动物栖息地名录”，这容易和国务院林业草原主管部门的权限产生重叠和冲突。比如原农业部将四川省诺水河水獭重要栖息地等33处水生野生动物重要栖息地列入第一批《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》（农业部公告第2619号，自2018年1月1日起实施）。
　　
　　（六）第二十一、二十二条的修改建议及理由
　　
　　原条文：
　　
　　第二十一条第一款 禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。
　　
　　第二十二条 猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。
　　
　　修改建议：
　　
　　第二十一条第一款 禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。国家建立健全年度休猎、休渔制度，合理划定禁猎（渔）期、休猎（渔）期。
　　
　　第二十二条 猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证、渔业捕捞证，并且服从猎捕量限额管理。
　　
　　简要理由：一是根据上述规定，县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门就可以核发狩猎证。也就是说，除了国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和‘三有’动物，尤其是在非自然保护地范围内的“一般的”水生生物及陆生野生生物就成为了合法或非法的狩猎、捕捞对象。二是第二十二条实际上还允许猎捕“地方重点保护野生动物”，并且没有规定年度休猎、休渔制度，没有和《渔业法》做出较好的衔接性规定。三是“猎捕”和“狩猎证”在文义上没法涵盖水生野生动物。因此，建议扩大禁止猎捕、杀害的野生动物范围，增加针对珍贵、濒危的水生野生动物的相关禁止性或更加严格的制度或措施，比如休猎、休渔制度，以便与第十二条的禁猎（渔）区、规定禁猎（渔）期制度以及《自然保护区条例》等立法规定相呼应。
　　
　　（七）第二十七条第四款的修改建议及理由
　　
　　原条文：出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。
　　
　　修改建议：出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、捕捞、进出口等合法来源证明。
　　
　　简要理由：一是非国家重点保护野生动物包括陆生、水生野生动物，但是本款中的“狩猎”没有涵盖水生野生动物。因此，为了本款规定更加周延，建议增加“捕捞”二字。二是本法允许食用非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，只不过是只要出具相应的合法来源证明和检疫证明就属于合法行为。这也似乎间接的说明现行《野生动物保护法》有意无意的为国人食用“野味”的饮食习惯留了一个口子甚至有所妥协。三是第三十条规定需要对此作出更加详细的进一步衔接性规定。
　　
　　（八）第三十条第二款的修改建议及理由
　　
　　原条文：禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。
　　
　　修改建议：国家建立健全野生动物禁食名录制度，尤其禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。
　　
　　简要理由：一是本条确立了国家重点保护野生动物及其制品的“非食品”法律地位。相应的，第四十九条针对国家重点保护野生动物的经营者、实施购买行为的食客作了相应的法律责任规定。尽管这些规定将禁食范围扩大到了“非国家重点保护野生动物”，并采取了双重否定的立法方法，但是在实践中非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品只要有“合法来源证明”，并不在法律的禁止范围。二是狩猎、运输、食用“一般的”或“国家重点”野生动物都存在的不可预知的环境与健康风险。因此，为避免因交易、食用“野味”导致的公共卫生和健康危机事件重演，需要尽快建立健全禁止食用有可能造成公共卫生危机或健康风险的野生动物清单。
　　
　　（九）第三十八条的修改建议及理由
　　
　　原条文：任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。
　　
　　修改建议：任何组织和个人经野生动物主管部门科学论证、备案登记后，才可以将野生动物放生至野外环境。野生动物的放生应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。
　　
　　简要理由：一是本条规定了野生动物放生和相应的责任制度，但是这种自由、自主放生野生动物的立法模式不可取。就全球而言，外来入侵物种已成为影响我国生物多样性和生态系统功能、造成生物多样性下降的重要因素，因此《生物多样性公约》明确要求防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。我国是全球遭受外来入侵物种危害最严重的国家之一，随着人员往来的增加和物流业的迅速发展，外来物种入侵我国的速度加快，新的外来入侵物种不断被发现。因此，原环境保护部与中国科学院联合先后发布过四批“中国外来入侵物种名单”[ 我国相关部门一直对生物入侵保持警惕，多部门发布过入侵物种名录。由原国家环保总局（及此后的原环保部）和中科院联合发布的外来入侵物种名单已经公布4批。2003年1月，原国家环保总局与中国科学院联合发布第一批外来生物入侵的名单，共有16个品种，典型物种如凤眼莲（水葫芦）；2010年1月，原环境保护部和中国科学院联合制订，环境保护部发布第二批外来生物入侵的名单，共有19个品种，比较出名的如克氏原螯虾（小龙虾）；2014年8月，环境保护部办公厅发布第三批外来生物入侵的名单，共有18个品种，常见有巴西龟等；2016年12月，环境保护部办公厅发布第四批外来生物入侵的名单，共有18个品种。2007年，原农业部和原国家质检总局发布了我国进境植物检疫性有害生物名录，名录分为六大类435种。2017年，名录进行了一次更新，增加了包括扶桑绵粉蚧、木薯绵粉蚧、向日葵黑茎病、异株苋亚属杂草等6种新的检疫性有害生物，新的名录包括了昆虫、软体动物、真菌、原核生物、线虫、杂草六大类441种。此外，我国还有禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品和其他检疫物名录，除了猫狗外的活动物均在禁止之列。原农业部于2013年公布了国家重点管理外来入侵物种名录，共52种。值得一提的是，农业农村部印发的《2019年农业农村科教环能工作要点》提出，将推动外来物种管理立法，提出第二批国家重点管理外来入侵物种名录。]，这足以说明随意放生野生动物的危害性和风险。二是生物多样性保护是一个涉及多个法律领域的大课题，2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议要求把生物安全纳入国家安全体系，尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。因此，建议对该条款加以修改，采取野生动物放生的申报登记、许可主义，加强放生之前的科学论证和风险评估的前置性要求，以便与即将出台的《生物安全法》做好衔接性规定。
　　
　　（十）第三十九条第二款的修改建议及理由
　　
　　原条文：前款规定的有关许可证书、专用标识、批准文件的发放情况，应当依法公开。
　　
　　修改建议：前款规定的有关许可证书、专用标识、批准文件的发放情况，应当在国家野生动物/自然资源主管部门平台进行统一的依法公开。前款规定的有关许可证书期限最长不得超过五年，期满应重新申请许可。
　　
　　简要理由：一是林草部门主管的狩猎证、野生动物驯养繁殖许可证和野生动物经营利用许可证制度，以及农业主管的动物检疫制度是保障生物多样性安全和公共卫生安全的最主要的保障机制。二是有的养殖市场、“野味”市场和网络交易平台商家利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等来“洗白”，即名为养殖、狩猎实为贩卖、食用等。甚至有的野生动物被捕获后申报动物检疫的极少，持动物防疫合格证销售野生动物的极少，这些都暴露出市场监管的严重缺位。三是鉴于目前自然资源、农业领域有关的许可证名目繁多、杂乱，因此可以在自然资源统一确权登记基础上，合理借鉴目前国家正在推进的排污许可证制度改革经验，尽快建立健全全国统一的野生动物许可证制度，以便与将来的全国统一的自然资源许可证制度和监管体系相衔接。
　　
　　此外，建议对现行《野生动物保护法》“第四章 法律责任”相关条文进行科学论证，适当提高相应的罚款额度，加大行政相对人的违法成本。其次，鉴于现行《野生动物保护法》规定了“野生动物保护主管部门”的47个“应当”义务，但是“第四章 法律责任”没有进一步的做出相应的主管部门或国家工作人员的法律责任规定。因此，建议在“第四章 法律责任”增加相关主管部门或国家工作人员的法律责任。第三，建议加强因野生动物开发利用造成的生态环境损害赔偿和公益诉讼工作；进一步修改完善野生动物犯罪的罪名和刑罚规定。

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