关于修订《野生动物保护法》的若干意见和建议
　　
　　中国法学会环境资源法学研究会

　　
　　2月10日，全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺向记者透露，全国人大常委会法工委已经部署启动野生动物保护法的修改工作，拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划，并加快动物防疫法等法律的修改进程。为更好贯彻党中央关于为打赢疫情阻击战提供法治保障的各项部署，中国法学会环境资源法研究会组织部分学者成立课题组，对《野生动物保护法》的修订问题进行专门研究，形成意见建议如下。
　　
　　一、新型冠状病毒疫情反映出法律规制的不足
　　
　　中国疾控中心发布的《2019新型冠状病毒疫情进展和风险评估》显示，新型冠状病毒可能于2019年12月初从湖北省武汉市华南海鲜市场的某种野生动物外溢及其市场环境污染感染人，进而造成人与人之间传播。此次疫情和2003年SARS都属于“舌尖上的肺炎”，暴露出如下一些亟待解决的法律问题。
　　
　　一是“健康中国”战略的法律协同规制不足。近年来我国环境与健康问题频发，尤其是2003年SARS和新型冠状病毒疫情等突发公共卫生事件、灾难性风险凸显出一个“悖论”：我国法律体系虽初步形成，但难以有效保障公众环境与健康权益；相关部门法的“健康化、绿色化”不足。再者，现有法律未形成对“健康中国”和“美丽中国”战略的协同规制体系，制度手段缺乏互动。“健康中国”战略的法律实施缺乏环境法维度的研究实践推动；健康理念和元素没有贯彻和融入到环境治理全过程，环境与健康的治理合力与制度效能有待加强。
　　
　　二是我国野生动物保护立法分散，相关立法的宗旨各异。《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等所要保护的只是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。其他一般的动物（比如实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等）的保护分散在《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》等法律，以及《实验动物管理条例》《兽药管理条例》《动物源性饲料产品安全生产管理办法》等规定中。相关规定虽涉及动物，但立法形式、效力层级不同，立法宗旨各异，资源开发利用和生物多样性保护矛盾难以调和，保护优先原则难以贯彻。
　　
　　三是法律适用范围狭窄，相关法律衔接不畅。现行《野生动物保护法》对野生动物开发利用属于“鼓励型”模式，属于“重点野生动物”的保护法，保护范围限定为“珍稀、濒危”和具有三个重要价值（简称“三有”）的动物，将有重要生态、科学、社会价值的“水生”野生动物，以及非“重点”保护的一般动物（比如实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等）排除在外。再者，《野生动物保护法》采取自由、自主放生野生动物的模式容易造成生物入侵，带来公共安全及公共健康风险、次生风险。此外，《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》以及《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》没有规定家畜家禽和人工饲养、合法捕获的“其他动物”的分类分级保护名录制度。而狩猎、运输、食用“一般的”或“国家重点”野生动物都存在的不可预知的环境与健康风险。在实践中，非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品只要有“合法来源证明”，并不在法律禁止范围，造成难以监管甚至渎职。
　　
　　四是管理权限交叉重叠，管理与监督职能不分，相关名录没有及时更新和拓展。野生动物的主管部门主要有林业草原、农业、海洋、市场监管、卫生健康、公安等，部门之间的管理范围和职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突。一些主管部门存在监督与管理职能合一的情形，“既做运动员、又做裁判员”，影响了法律的有效实施。同时，由于缺乏系统科学的溯源体系或监管检查方式，导致现实中难以区分合法和非法来源的野生动物个体或制品，出现许可证发放后的监管乏力、执法不严等现象。在“捕猎—运输—贩卖—消费”野生动物的整个黑色利益链中，有的“野味”市场和网络交易平台商家还利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等来“洗白”，即名为养殖、狩猎实为贩卖。其中，野生动物被捕获后申报动物检疫的极少，持动物防疫合格证销售野生动物的极少，这些暴露出市场监管的缺位甚至严重渎职。再者，国家林业草原主管和农业农村主管部门都具有发布野生动物名录的权利，《国家重点保护野生动物名录》的保护种类范围、数量过窄，没有及时更新和拓展，并且《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的种类数量有扩张趋势。此外，国家级和地方级重点保护野生动物栖息地名录与国家级、地方各级自然保护区、国家公园存在一定的交叉和重叠。
　　
　　二、相关对策建议
　　
　　（一）坚持保护优先原则，兼顾野生动物的资源属性与生物多样性保护。首先，是要改变以往过于重视野生动物的资源开发利用，而轻视遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性的保护的传统。建议将《野生动物保护法》的适用范围扩大到没有被人类驯化且生活在自然界中的所有动物。其次，建议采取“概况+列举”的立法方法，对野生动物、国家重点保护野生动物、CITES公约附录一和附录二中的野生动物、难以人工繁育的野生动物（如虎、狮、熊等）等术语进行界定。第三，正在起草中的“自然保护地法”、“国家公园法”或“长江保护法”等应做出衔接性规定，避免野生动物栖息地名录、各类保护地名录（包括海洋自然保护区）、《渔业法》中的水产种质资源保护区、《水生野生动物保护实施条例》中的水生野生动物自然保护区等各类保护地之间的冲突，以及因此导致的部门职能交叉重叠、重复建设等问题。第四，建议采取野生动物放生的申报登记、许可主义，加强放生之前的科学论证和风险评估的前置性要求，避免造成生物入侵和生态损害。
　　
　　（二）增加“保障公众健康和公共卫生”的立法目的，推动综合性、体系化立法。第一，为防止国人根深蒂固的吃野味陋习在疫情之后死灰复燃,有必要将公共健康、检验检疫的理念和要求纳入《野生动物保护法》立法目的。《野生动物保护法》《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》等法律对动物定义应内在统一，并加强协同规制，确保无缝衔接。第二，应将《野生动物保护法》《陆生野生动物保护条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等相关立法进行修改完善，整合为《动物保护法》，促进野生动物保护立法的综合化和体系化。此外，可加快出台“环境与健康法”，完善环境与健康监测、调查及风险评估制度、机制。第三，为避免因交易、食用“野味”导致的公共卫生和健康危机事件重演，建议将目前非常时期的国市监明电〔2020〕2号禁令措施的严打时间适当拉长，采取高压态势并常态化执法，直至修法成为正式的禁止性规定。要建立健全那些列入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的“人工种群”动物“管理措施”，包括人工繁育许可制度、生产专用标识以及据此出售和利用该种群动物及其制品的可追溯制度。
　　
　　（三）优化野生动物保护管理体制，严厉打击名为人工养殖实为交易、食用的“洗白”行为。第一，野生动物保护涉及林业草原、公安、交通运输、动物防疫、卫生健康、市场监管等部门，建议合理借鉴先进国家或地区的环境与健康风险规制经验，重点围绕“捕、养、售、运、食”等环节，对狩猎证、野生动物消费市场、野生动物人工繁育单位、宠物商店、花鸟市场、饭店等开展专项联动执法、联合整治，进行拉网式覆盖检查，加强动物重大疫病及动物源性人畜共患病的监测，建立健全联合协作的执法线索移送机制。第二，建议缩短野生动物繁育和经营利用许可证的有效年限，加强监管和年审要求。建议全面检查企业和个人持有的《野生动物驯养繁殖许可证》《野生动物经营利用许可证》及其专用标识；严查非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品“合法来源证明”。第三，2020年联合国《生物多样性公约》及第十五次缔约方大会（COP15）即将在昆明举办。建议生态环境部宣传教育中心、自然资源部宣传教育中心等相关部门加强生态环境、资源保护等方面宣传教育的合作。
　　
　　（四）尽快开展专项执法检查、立法后评估工作，发布野生动物保护的指导性案例。第一，建议全国人大尽快启动对《野生动物保护法》《动物防疫法》等相关法律开展专项执法检查、立法后评估等工作。其次，建议最高人民法院和最高人民检察院发布一批专门的野生动物保护的指导性案例或典型案例。第二，建议国务院尽快启动针对《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》实施情况开展监督检查，对《人工繁育国家重点保护野生动物名录》进行专门执法检查和评估，从严把关并适当删减该名录中的野生动物种类数量。第三，对省、自治区、直辖市和设区市的人大或政府相关立法、地方重点保护野生动物名录进行全面审查和评估，保持中央环保巡视高压态势，避免地方立法和名录对国家禁止性规定和名录进行恶意规避或变相变通。
　　
　　（五）更新、整合相关名录，逐步将国家重点保护野生动物养殖的强制性要求适用到其他野生动物。第一，对现有三个名录（《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护野生动物名录》和《中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》）采取“学名+俗名”的列举方法，并附上彩色照片，以便宣传教育和公众参与、监督。第二，将我国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录、“三有”动物调整、合并到国家重点保护野生动物和地方保护野生动物名录中。建议将国家林业草原主管和农业农村主管部门分别印发的野生动物名录进行合并，合并后的名录建议更名为《国家保护野生动物名录》，并适当的将名录中的一些“Ⅱ级”保护动物的级别提升为“Ⅰ级”。第三，鉴于目前我国近海渔业资源的普遍性枯竭，建议扩大名录中的“鱼纲”范围，并将提升保护级别。第三，建议将国家重点保护野生动物养殖的强制性要求扩展到其他野生动物上，要求建立物种系谱、繁育档案和个体数据，并给予技术指导和支持。第四，修订名录时应充分考虑分类命名变化所带来的社会、生态与健康等方面的影响或风险。同时建议修法增加禁止捕杀、加工、运输、销售的野生动物非许可或负面清单制度，抓紧制定专门的禁食禁养负面清单。第五，考虑到部分民族地区的原住民仍然保留部分基于传统风俗进行的野生动物利用活动以及传统中医药产业发展的需要，调整名录或修法的时候需要做出审慎性的规定，要避免“野味”资本下乡或上山，防止野生动物产业链或资本市场变相的向一些民族地区或山区、草原转移。同时，也要加强对生态旅游的监管，避免生态旅游间接的变成去乡下/山上吃野味、生态破坏。
　　
　　此外，鉴于伴侣动物、农场动物、流浪动物等不属于《野生动物保护法》的保护对象，建议另行制定《动物福利法》，禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侣动物，确立伴侣动物的“非食品原料”法律地位。