建议|关于修订《野生动物保护法》的意见和建议

时间：2020-08-23 来源：责任编辑：秘书处

　关于修订《野生动物保护法》的意见和建议

　　
　　全国人大常委会为《野生动物保护法》（以下简称“野保法”）修订做出巨大努力，并广泛听取公众对修法的意见。北京大学自然保护与社会发展研究中心、山水自然保护中心、昆山杜克大学、自然之友、北京大学生态研究中心、广州绿网、守护荒野、桃花源基金会、猫盟、野生生物保护学会（WCS）长期从事环境保护的科学研究与公益活动，致力于野生动物的研究与保护工作。我们认为此次修法的关键，是重新定义《野生动物保护法》的规定范围，从野生动物利用的角度，特别是通过对食用和繁育的规定，明确划定利用野生动物的非法与合法边界，从法律上严格控制野生动物的非法贸易和消费。现针对《野生动物保护法》（以下简称：“野保法”）提出修改意见和建议，以下概括了其中的重点内容：
　　
　　第一，完善野生动物保护的立法目的。
　　
　　首先，野生动物保护的目的是确保生物多样性及生态系统的完整与稳定，从而保障生态安全及人类的可持续发展。野生动物保护的成效在于物种的野外种群是否健康稳定，这不仅取决于动物个体的保护，也包括其栖息地的保护。根据联合国2007年发布的《千年生态系统评估报告集》，栖息地的改变会导致传染病致病媒介的数量或宿主分布状况的变化。因此，本法应当明确强调同时保护野生动物及其栖息地，把栖息地保护的重要程度提到更高的等级和立法目的上来，否则不可能实现对野生动物的有效保护。
　　
　　其次，人类已经充分认识到，我们与自然界的紧密的依存关系和复杂的相互作用。保护野生动物对于维持生态系统健康和降低生态风险不可或缺，因而是降低公共卫生风险，减少公共安全危机，保障社会稳定及经济可持续发展的关键举措。因此，在确立野生动物普遍保护理念的同时，引入公共卫生和健康的视角，要加强从公共卫生的维度开展野生动物保护。
　　
　　建议将立法目的扩展为：为了保护野生动物及其栖息地，拯救濒危野生动物及其栖息地，维护生物多样性，保障生态安全与公共卫生安全，推进生态文明建设，制定本法。
　　
　　第二，明确“野生动物”的定义，扩大“野保法”适用范围至所有野生动物；厘清“野保法”和其他法律之间的关系，将一部分野生动物纳入其他相关法律的规定范围；不再保留“有重要生态、科学、社会价值”的“三有”概念。
　　
　　首先，现行“野保法”规定本法保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。但仍有大量野生动物未被纳入保护范围，它们既不属于重点物种也未列入任何名录，造成了监管空白。
　　
　　生物多样性是维持生态系统服务和生态系统稳定的基础。所有的物种都是生态系统的组成部分。不同物种通过食物网及复杂的物种间关系维持不同物种数量的稳定与功能多样性，相互制约平衡。某些物种的丧失及减少，会导致生态系统失衡，造成病虫害增加、动物源疾病增加，因此需要进行生物多样性整体保护来保障公共卫生及安全，以及社会稳定发展。
　　
　　因此，建议借鉴有关国际公约和国际惯例的方法，重新定义“野生动物”的概念为：“生活在自然状态下和人工环境里未经人类驯化的动物”。将“野保法”适用范围扩大至所有野生动物，除了非国家重点保护的水生野生动物适用《渔业法》等其他法律的规定；对农业、林业、公共卫生有影响的陆生野生无脊椎动物，以及可作为特种繁育陆生野生动物进行商业利用的人工繁育种群（需要通过本法修订定义），适用于《农业法》、《森林法》和《传染病防治法》，以及《畜牧法》《动物防疫法》等其他法律或规定进行管理。这样的安排，既扩大了保护范围，又回答了公众担心的“野生鱼能不能吃”，“苍蝇蚊子是否保护”等问题，同时厘清野保法与其他相关法律的规范和约束对象的分工与衔接。
　　
　　其次，我们长期以来视野生动物为可利用资源，用经济价值来划分保护类别，但是这样的保护思维，显然已不符合现代生态学基本原理，也不再适应“生态文明”理念下的保护工作，“三有动物”即是典型的经济价值保护思维。一些物种如蝙蝠类等，虽然不属于濒危物种，根据现有法律也不受保护，但是却可能携带危害人类病原体。类似这样的物种还有很多，因此我们建议将这些野生动物也纳入保护范围，以减少人类因消费和交易这些动物带来的公共卫生和健康风险。事实上，任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用，因此建议废除“三有动物”，保留原有的重点保护野生动物类别（即国家和地方重点保护野生动物）将三有动物与在本法规定范围但未在任何名录上的野生动物合并为“一般保护动物”实行全面保护，填补监管空白。
　　
　　第三，根据名录和许可，对野生动物利用进行分类管理；依照科学原则，及时制定和更新名录。
　　
　　首先，将野生动物分为国家和地方重点保护野生动物和一般保护野生动物。对于列入国家重点野生动物保护名录和地方重点保护野生动物保护名录的野生动物实行严格保护。
　　
　　其次，除因科学研究、种群调控、迁地保护、疫源疫病监测或者其他特殊情况向野生动物保护行政主管部门申请许可后方可猎捕外，禁止猎捕、杀害野生动物，野生动物保护行政主管部门审批时必须同时出具专家论证文书和所依据的法律条文。野外捕猎的野生动物不得用于商业目的或进入市场进行交易和利用。
　　
　　再者，对人工繁育陆生野生动物，则明确划分商业与非商业目的，区别管理。
　　
　　科学研究机构经科学评估野外种群存在生存风险，有必要开展物种迁地保护时，向野生动物保护行政主管部门申请许可后，可进行野生动物非商业性人工繁育。鉴于实践中大量存在的借用物种保护名义，人工繁育野生动物用于商业利用，给公共卫生安全带来巨大隐患的情况，故禁止除科研机构以外的其他单位和个人以物种保护目的为由人工繁育野生动物。科学研究机构因物种保护目的人工繁育野生动物，应当用于恢复野外种群、科研和教育，不得进行商业利用。
　　
　　将同时满足下列要求的动物纳入国务院野生动物保护主管部门制定的《特种繁育动物名录》，包括：人工繁育技术成熟稳定成熟、有合法检疫标准且经科学评估公共卫生安全风险低、拥有可持续规模化繁育种群且无需从野外补充种源、可进行商业性人工驯养繁殖的陆生野生动物。名录之外的野生动物禁止开展商业目的人工繁育，由此提高行政机关监管商业利用特种动物的可行性。符合资质的企业可向主管部门申请特种繁育许可。
　　
　　最后，对于名录的制定和更新应当遵循科学原则，按时组织调查、监测和评估，根据评估结果，组织专家论证并及时予以更新。现有法律虽然规定了主管部门应当每五年更新名录，但是国家重点保护物种名录自1989年制定以来没有做过大的调整和更新，致使众多已经濒危的物种没有得到应有的保护。国家重点保护物种名录的更新应是本法最紧急和迫切的配套规定，可参照IUCN红色名录的“受威胁”物种的标准尽快落实。
　　
　　第四，禁止食用本法所规定的野生动物及其制品制作的食品，包括特种繁育动物及其制品制作的食品，以简化执法难度，集中力量对非法贸易严厉打击。
　　
　　首先，鉴于食用野生动物给公共卫生安全带来的巨大隐患，应明令禁止食用、生产、经营、为食用非法购买野生动物及其制品制作的食品，包括特种繁育动物及其制品制作的食品。
　　
　　其次，从严打野味全链条的角度，还应补充规定禁止生产、经营、运输、携带、寄递野生动物及其制品制作的食品野生的动物，包括特种繁育动物及其制品制作的食品。加强对不具备专用标识和检疫证明的野生动物非法贸易的打击。对非法消费野生动物的消费者也纳入违法范围。
　　
　　这样的安排大大减轻了野生动物执法部门和市场监管部门的执法难度，提高执法效力。
　　
　　第五，建立人工繁育陆生野生动物的追溯和标识制度，以动物检疫标准作为商业性人工繁育许可的前置条件，严格监管野生动物交易每一环节。
　　
　　首先，对本法规定的陆生野生动物及其制品除食用外的商业利用，应当来源于《特种繁育动物名录》内的物种人工繁育子二代以上的动物，且符合《动物防疫法》等相关法律的规定。禁止源于野外的野生动物及其制品直接进入市场。
　　
　　其次，现有人工繁育许可制度过于粗放，建议包括特种繁育野生动物种群在内的野生动物应当使用人工繁育子代种源，建立物种系谱、繁育档案和个体数据。特种繁育动物个体使用植入型芯片进行个体标识，保证谱系明确保证可追溯，并保留组织样品两年，供DNA抽样检查。凡是纳入《特种繁育动物名录》并按许可证的要求人工繁育的陆生动物，包括国家重点保护野生动物名录中的物种，依法取得“特种繁育动物”专用标识，按照《动物防疫法》和《畜牧法》等相关法律的规定进行饲养和商业利用，但禁止食用。
　　
　　再者，长期以来，商业性的人工繁育野生动物缺乏有效监管，尤其是检疫的普遍缺失，给社会公共卫生安全带来了巨大的风险。为了从源头上控制商业性人工繁育的公共卫生风险，建议以商业为目的的人工繁育采取许可制度，所涉及物种的动物检疫标准作为许可审批的前置条件。
　　
　　第六，依法信息公开，保障公众参与和监督野生动物保护的权利。
　　
　　公众的支持和参与，特别是监督作用，对主管部门的工作是一个有益的补充，同时培育公民保护野生动物的意识。主管部门应向社会公开保护管理和执法的信息。现行的《环境保护法》对保障公众参与保护、监督、信息公开和公益诉讼有明确的规定，野保法应做相应规范。
　　
　　因此，建议明确规定“本法保障公民、法人和其他组织依法获取野生动物保护信息、参与和监督野生动物保护的权利。各级人民政府野生动物保护主管部门和其他负有野生动物保护监督管理职责的部门，应当依法公开野生动物保护信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督野生动物保护提供便利”，并确立野生动物保护相关的民事及行政公益诉讼制度。
　　
　　第七，强化野生动物保护的管理体制，建议在自然资源部成立野生动物保护局，同时明确生态环境主管部门对于野生动物保护工作的监督职责。
　　
　　长期以来我国由林业草原部门和农村农业部下属的渔业部门分别负责陆生和水生野生动物的保护。这两个部门的产业思维和部门之间的分歧一直是我国野生动物保护中存的问题之一。随着我国林业部门由国家部委、国务院直属机构再到目前部委管理的国家局，其法律地位不断调整，相应的具体负责这项工作的野生动植物保护司的法律地位也趋低，行政资源不足，难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。两年前的机构改革一定程度上削弱了我国野生动物保护的行政和执法能力。因此建议将野生动物保护职能整合后划归自然资源部，在自然资源部成立野生动物保护局，一方面提高其法律地位、增加其行政资源，另一方面可以利用自然资源部门的管理和执法力量，有效提高野生动物保护管理的能力和执法水平。
　　
　　另外，林业草原部门作为野生动物保护工作的主管部门同时肩负主管与监督职责，不利于法律的执行和监督。而生态环境主管部门在多部门联合开展的 “绿盾”等专项行动中体现了其在执法监督工作上的优势，根据其“三定方案”也具有监督野生动植物保护工作的职责，因此建议明确生态环境部门监督全国陆生、水生野生动物保护执法情况，对林业草原、农业农村主管部门野生动物保护执法工作提出监督和加强执法意见的具体职责。
　　
　　同时，建议设立独立和公开的科学委员会，指导监督相关配额制定、名录设定和更新调整等专业性问题。
　　
　　其他详细意见及理由见附表。
　　
　　以上意见，请予以考虑，并期待反馈。

　　
　　北京大学自然保护与社会发展研究中心
　　
　　山水自然保护中心
　　
　　昆山杜克大学
　　
　　北京市朝阳区自然之友环境研究所
　　
　　中国猫科动物保护联盟
　　
　　北京大学生态研究中心
　　
　　广州绿网
　　
　　守护荒野
　　
　　桃花源基金会
　　
　　野生生物保护学会（WCS）
　　
　　2020年2月18日