生物安全视角下外来物种入侵防治的法律与实践：澳大利亚的经验及其启示

　　
　　【作者简介】秦天宝，男，江苏省徐州市人，法学博士，教授，博士生导师，武汉大学环境法研究所所长，主要从事环境法、比较法与国际法研究。
　　
　　【文章来源】本文摘录自秦天宝所著之《生物多样性保护的法律与实践》第三章第一节（高等教育出版社2013年版）。如需引用，敬请参考原著作。

　　
　　目录

　　
　　一、引言
　　
　　二、联邦立法与政策
　　
　　三、主要州的立法
　　
　　四、管理体制
　　
　　五、结语
　　
　　正确引种能丰富生物多样性，而物种入侵则会对生物安全造成极大威胁。地球上的生态系统是经过长期进化形成的，系统中的物种经过长期演变，才形成了现在相互依赖又互相制约的密切关系。一个外来物种的引入，有可能因新的环境中没有与之抗衡的生物而演变为凶残的入侵者，对入侵地的生态系统、栖息环境、物种和人类健康带来严重威胁，甚至造成生态灾难。正因为如此，国际社会都普遍重视外来物种入侵的防治。澳大利亚是与我国类似的生物多样性大国，他们在防治外来物种入侵的法律与实践，可以对我国建立健全外来物种入侵防治法制、维护生物安全提供一些镜鉴。
　　
　　一、引言
　　
　　澳大利亚有着100万种不同的自然物种，其中80%以上的开花植物、哺乳动物、爬行动物和蛙类动物以及大部分的鱼类和接近一半的鸟类都是澳大利亚所特有的。18世纪以来，澳大利亚引进了大量的外来物种，其中包括一部分有意引进的动物和植物。但这些外来物种中有许多已经成为危害农业和自然保护的有害入侵物种。例如被澳大利亚宣布为有害杂草的220多种外来植物中，近46%是作为农业物种有意引进的，近31%是作为观赏植物有意引进的。在海洋方面引进的物种包括一些藻类和小型底栖生物种群，主要通过压舱水的携带而进入了澳大利亚海域。此外，澳大利亚还引进了许多脊椎动物，如兔子、野马、野猪和狐狸等物种，最初是为了满足农业、狩猎等活动的需要而引进的，而现在却发现它们对农业和生物多样性保护具有不利影响。入侵物种对澳大利亚经济有重大影响。杂草的经济影响大约每年上40亿美元，但其中没有包括对生物多样性、景观旅游、水、志愿者的劳力损失和其它无法量化的财产和工业的损失。海洋入侵物种对澳大利亚海洋养殖业的经济威胁是巨大的，每年因此的损失超过6亿美元。因此，如何保证世界上独有的物种不受外来物种干扰的生存和发展，是澳大利亚政府面临的重要环境议题之一。
　　
　　二、联邦立法与政策
　　
　　澳大利亚很在就在政策层面上关注外来物种入侵问题。1996年，澳大利亚制定了《生物多样性保护国家战略》，总结了涉及外来种管理的主要问题，如对外来种潜在的和已造成的影响的评估，以及控制方法的研究，控制或消除外来种计划的纲要，以及最大限度减少有害物种引进的风险的规程纲要。同时，澳大利亚针对外来杂草的环境问题，于1997年颁布了《国家杂草战略》建立了杂草风险评价系统，评估拟引进外来植物在野外建立种群的风险、可能产生的影响以及控制和消除的可能性，以决定是否引进该物种。此外，为了加强对海洋有害物种引进的管理，并遵守国际海事组织《压舱水公约》的要求，澳大利亚于1990年第一次发布了《压舱水管理指南》（经过多次修订，最新版本为2008年3月31日公布），自2001年7月1日起已经成为澳大利亚进行压舱水管理的强制性规范。
　　
　　在联邦立法方面，澳大利亚与外来物种入侵相关的立法主要是以下三部：1999年《环境保护和生物多样性保护法》（Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act，简称EPBC）、1908年《检疫法》（Quarantine Act）和1997年《澳大利亚自然遗产信托法》（National Heritage Trust ACT，简称NHT Act）。
　　
　　EPBC是联邦关于环境保护和生物多样性保护的基本法，它于2000年7月16日实行，代替了先前实施的多部保护环境某一方面的法律（分别是1975年《国家公园和野生动物保护法》，1980年《鲸保护法》、1983年《世界遗产（财产保护法）》、1992年《濒危物种保护法》和1974年《环境保护法》）。EPBC的主要目的是阐明联邦的环境管辖范围。它聚焦于“国家环境意义上的事项”（matters of national environmental significance），力图通过对以下方面提供保护而促进对生物多样性提供保护：（1）在联邦地区列入名录的物种和生物群落（包括列入名录的濒危物种和生态群落、迁徙物种和海洋物种）；（2）在联邦水域和澳大利亚水域外的鲸类（所有的鲸、海豚和鼠海豚）；（3）在圣诞岛自治领（Territories of Christmas）、椰子（cocos）岛和珊瑚海岛上被保护的物种；（4）根据国际贸易而确定的野生生物物种以及野生生物的衍生物。EPBC规定了关键的有威胁的活动的确定；核心生境的保护；对恢复计划、威胁减轻计划、野生动物保护计划、生物区域计划和保护协定的准备；保护指令的发布；对活体动物、植物和野生生物标本和从野生生物中获得或以其为原料制得的产品的出口和进口的管制。
　　
　　该法第301A条规定了对外来物种的管制要求。该条建立了一份关于适用活物进口的样本名录，禁止任何不在名录上的物种的进口。法律也规定了允许活物进口的例外情形，即如果部长确认其对环境没有风险。活物进口的名录分为两部分——第一部分是无需批准即可进口的样本名录，第二部分是必须经过批准才能进口的样品名录，经常也附有附加条件。如果进口未在名录上出现的物种或未经允许进口在第二部分的物种，则认为是对法律的违反。希望增加进口货物名录上的申请人必须准备一份评估报告，考察拟进口的活物对环境的潜在影响。草拟的对这份报告的授权调查范围和这份草案报告会在部门网站上公示，也会向已登记的利益相关者发送邮件征求意见，会向有关的州、自治领和澳大利亚政府部门发送信函，要求其对这份草案报告给予意见。只有当部长确信这一新物种的引进不会影响澳大利亚环境时，它才被列入活物进口名录。根据该法所制定的2000年《环境保护和生物多样性保护条例》第26.66条作出了补充规定，在保护地内，护林员或巡视员有权为了保护公共安全以及保护澳大利亚的生物多样性造成或可能造成损害，采取适当的措施控制甚至是清除外来物种。
　　
　　《检疫法》规定联邦政府负责与人类、动物和植物有关的入境前（pre-border）与入境（border）的监视、检测和控制安排。DAFF参与入境前和入境保护既是履行联邦在检疫事务方面的宪法责任，也是检疫法条款的要求。DAFF的入境保护管理体制主要包括三个部分：第一，由澳大利亚生物安全部（Biosecurity Australia）评估和确认的负责的处理那些风险的必要的政策和措施（通过进口风险评估和杂草风险评估）；第二，由澳大利亚检验检疫局（Australia Quarantine Service，简称AQIS，DAFF内部组织）负责执行进出口的保护措施；第三，在邻近地区制定监管体制和补充性措施，连同近海的和海外的检验，这也是由澳大利亚检验检疫局负责。此外，AQIS对外来的国际旅客、货物、邮件、动物和植物以及它们在澳大利亚境内的生成品（products）进行检验检疫，并且检查和证明从澳大利亚出口的动植物产品。
　　
　　《自然遗产信托法》建立了澳大利亚自然保护区的自然遗产信托，它专用于修缮和补充澳大利亚主要的自然保护的基础设施。该法允许因信托财产获得利息，并将整合的收益资金支付给信托保护区。来自保护区的基金将拨付给旨在解决环境问题的项目和规划。这项自然遗产信托的目的是将自然资源的管理转换为一种更加综合的方式，具体是通过要求整个社会合作式的输入来缓和存在的问题，以提高当前以及后代的土地利用效益。联邦政府和各州、各自治领之间存在伙伴协定，根据该法的第19条，伙伴协定规定了从信托财产中获得财政资助的条件，它也规定建立在环境保护、自然资源管理和可持续农业发展方面的合作机制。它同时也致力于确保各州的环境保护和可持续发展政策和法规安排与国家目标和优先事项一致。自然遗产信托项下设立了国家杂草战略、国家野生动物控制方案以及海岸与清洁海域引入海洋害虫方案，对控制外来物种入侵提供资金支持。
　　
　　三、主要州的立法
　　
　　在新南威尔士州，较早的相关立法可以追溯到1974年的《国家公园和野生动物法》（National Parks and Wildlife Act 1974）。该法为新南威尔士州控制有害脊椎动物提供了法律基础。1993年制定的《有害杂草法》（Noxious Weeds Act）将列入联邦杂草计划物种纳入联邦计划进行管理，州和地方政府的资金用于地方层面的杂草的控制，而自然遗产信托拨款则仅被用在少数独立的项目上。1995年的《濒危物种保护法》（Threatened Species Conservation Act）将欧洲红狸（European red foxes）、野猫（feral cat）和多年生杂草对本地植物群落的入侵列为的主要控制对象，并要求制定并执行旨在减轻这些物种威胁的计划。1998年《农村土地保护法》（Rural Lands Protection Act）及其修正案（2003）规定了可以作为有害物种加以控制的动物、鸟类和昆虫的公告（declared）制度，以及控制公告的有害物种的程序和机制。农村土地保护委员会负责监管公告的有害物种。同时，土地所有者、占有者和公共土地管理者负有消除公告的有害物种的法律义务，农村土地保护委员会则有协助义务。
　　
　　在维多利亚州，主要的相关法律包括《流域和土地保护法》（Catchment and Land Protection Act 1994）、《流域和土地保护规章》（Catchment and Land Protection Regulation Act 2002）和《动植物保护法》（Flora and Fauna Guarantee Act 1998）。1994年的《流域和土地保护法》及其规章建立了一个综合管理和保护流域的框架，鼓励和支持社区参与土地和水资源管理的程序，规定了控制有害杂草和动物的机构，包括维多利亚流域和土地保护委员会、地区流域和土地保护理事会和有害动物咨询委员会。该法的目标是建立一项流域管理的综合和协调机制，评估该州的土地和水资源以及土地保护方法的有效性的程序，鼓励和支持土地所有者、资源管理者以及其它社区成员在流域管理和土地保护中控制有害杂草和动物。土地所有者承担预防和管理有害杂草和动物的法律责任。这部法第8部分阐述了有害植物和动物之所以被公告为“有害”的标准，并且概述了控制有害植物和动物的方法。根据该法，禁止销售、经销和在各州之间流转被公告的杂草。如果一种杂草在其它州或自治领存在巨大的威胁，而且有可能在维多利亚蔓延，或者在维多利亚销售将引发不可接受的风险，则主管部门可以宣告这种杂草是受限制的。本法还规定了对进口、售卖、养殖和释放有害动物的限制和罚则。1998年的《动植物保护法》主要致力于保护维多利亚的濒危物种以及潜在威胁的控制，其中，红狸、野猫的猎食行为和环境杂草对本地植物的入侵被列为控制对象。
　　
　　在昆士兰州，相关的立法主要是《土地保护（害虫及其种群迁徙路线管理）法》（Land Protection（Pest and Stock Route Management）Act 2001）、《土地保护规章》（Land Protection（Pest and Stock Route Management）Regulation Act 2003）和《渔业法》（Fisheries Act 1994）。根据《土地保护（害虫及其种群迁徙路线管理）法》，所有联邦计划管理的杂草均被禁止在昆士兰销售，以及从其它州运往昆士兰。昆士兰根据该法相继出台了《2002-2006杂草战略》和《2002-2006有害动物战略》，创建了一种促进入侵物种和本地有害物种管理的机制，要求土地管理者管理他们自己的土地上的入侵物种。此外，该法还要求所有的地方政府必须制定《地方政府区域害虫管理计划》（a Local Government Area Pest Management Plan，简称LAGPMP），该计划应在2004年7月1日之前咨询州政府机构和其它利益相关者的意见后完成。计划范围覆盖了地方政府区域界限内的所有土地，包括个人、组织和州所拥有和控制的土地。1994年的《渔业法》规定了保护鱼类栖息地，主要管理某些鱼类的获取、持有以及出售。其中涉及有害的和非本地的渔业资源的拥有和释放的规定，可以作为控制入侵物种的法源。
　　
　　在西澳大利亚州，与入侵物种管理相关的法律主要是《农业和相关资源保护法》（Agricultural and Related Resources Protection Act 1976）。该法的目标是保护初级工业以及和初级工业相关的资源。该法对植物和动物实行分类分级管理，每年一次将植物和动物的等级名录在报纸上公布。州政府、地方政府和私人土地主负责对各自土地上以及与该土地相关的有害植物和动物的控制。西澳政府2004年制定了《外来哺乳类、鸟类、爬虫类和两栖类物种进口与持有规定》，详细说明了引入上列活体动物时的限制性规定和一份随时接受更新的管制名录，将物种按照管制进口和持有的严格程序分为9类。进口外来脊椎动物，除了要遵守一般的检疫要求外，还必须向农业部以及自然保育和土地资源管理部申请许可证。
　　
　　四、管理体制
　　
　　澳大利亚法律传统承袭普通法系，但在环境保护领域，普通法所起作用不大，大多数环境法为成文法。澳大利亚环境法主要分联邦和州两级（有时还有更低一级的地方环境法），联邦和各州都有自己的环境法规。环境保护工作大都由各州负责，州环境法规因数量多而成为环境法的主角。联邦政府只负责有限范围内的环境保护活动，联邦环境法规因数量较少而处于“配角”地位。但近几年的发展趋势是联邦政府正逐步直接或间接地通过环境立法扩大其管理环境事务的职能和范围。
　　
　　澳大利亚联邦宪法对环境问题具有局限性。宪法没有提及环境保护这方面的内容，因此，联邦没有制定环境法的明确授权。然而在宪法中仍然存在与环境有关的特定权利。可能用来推动环境法的权利包括：贸易和商业权、税权、检疫权、外交权等等。如果联邦法律和州、自治领的法律有不一致之处，联邦法律优先。因此联邦有权在宪法范围内否决各州的法律。
　　
　　根据澳大利亚宪法，自然资源管理范围内的立法和行政管理职责主要由州和自治领政府承担。联邦对环境事务的参与主要表现在具有重大环境意义的事项上，如制定与重大环境意义的事项有关的法律及履行国际责任。这种联邦和各州共同承担环境保护责任的体制被称为合作的联邦主义（federalism）。1992年由联邦、州和自治领签署的《政府间环境协定》（Intergovernmental Agreement on the Environment）就是该体制的集中反映。该协定的目的是通过一套并行且互补的法律体系实现完备的环境管理。在合作的联邦主义机制下，联邦参加应对环境问题的国家方略的协调（如参与制定并施行控制入侵种的国家措施和计划），各州和自治领协助这些方略的执行。这项合作方式的目标包括：减少联邦和州、自治领对环境问题的争议；为政府和商业机构的决策提供一套更好的机制；为环境保护提供一套更好的机制。通过部长委员会、常务委员会和包括关键的工业和科学代表在内的一系列咨询委员会而使联邦和各州、自治领之间的磋商形式制度化。
　　
　　目前，澳大利亚已经建立起了一个各部门相互协调的管理体制——澳大利亚初级生产与环境生物安全系统（Australian Biosecurity System for Primary Production and the Environment，简称为AusBIOSEC），为在澳大利亚全国确立共同的原则、指南和体制提供了框架，旨在协调澳大利亚政府、各州及领地政府、工业、土地主以及初级生产与环境方面的其它关键利益相关者所有与生物安全相关的活动。
　　
　　该系统的联合指导小组（Joint Steering Group）成员包括联邦政府、各州与领地负责初级产业、环境与自然资源管理的部门、地方政府、联邦科学与工业研究组织（CRISO）的代表组成，通过各自的常设理事会向自然资源管理部长理事会（NRMMC）以及初级产业部长理事会（PIMC）报告工作。环境部与农业部这两个在防治外来物种入侵领域最重要的部门设立了该系统的联合秘书处（设在农业部），负责支持联合指导小组及其工作组的工作。2008年7月，澳大利亚还行成立了一个新的咨询机构——国家生物安全委员会（National Biosecurity Committee），所有与环境以及动植物生物安全有关的议题，在提交相关理事会讨论之前都必须经过该委员会的审查。
　　
　　澳大利亚环境、水、遗产与艺术部（以下简称为环境部DEW，2007年3月由之前的环境与遗产部改组而成）。根据EPBC法，环境部主要在行使以下三个方面的职权：首先，编制“重大威胁性进程名录”，列举威胁本土生物或生态群落的存续、丰富程度以及演化发展的重大生物进程。目前已经被列入名录的侵袭性物种包括兔子、狐狸、猪、未经管理的山羊、岛屿上的啮齿动物、入侵红火蚁、疫病菌、传染病菌、喙羽症等。其次，制定和实施《威胁清除计划》（Threats Abatement Plans,TAPs），对被列入名录之内的、影响受保护的物种及生态群落的重大威胁性物种采取研究、管理和其它方面的措施。第三，制定和实施“恢复计划”，旨在最大限度地恢复受到外来物种入侵威胁的物种或生态群落，确保其长期存续
　　
　　农林渔业部（Department of Agriculture,Fisheries and Forestry，简称DAFF）DAFF负责管理对农产品价值产生威胁的入侵种。它主要负责三个领域：第一是农业、畜牧业、渔业、食品和林业；第二是水、土壤和其它自然资源；第三是检疫。2000年以前，农业部下负责外来物种入侵事项的是其下属的澳大利亚检疫检验局（Australian Quarantine and Inspection Service，AQIS）。该局是负责进口动植物检验检疫事务的政府机构，主要通过在边界检验外来病虫害以防止外来物种入侵到澳大利亚。2000年10月，农业部成立生物安全局(Biosecurity Australia)，该局代替AQIS承担了动植物检疫政策的研究和制定以及进口产品风险分析工作（Import Risk Analysis），而AQIS转而主要负责政策的具体实施和出口产品证书的颁发。澳大利亚规定，一国的动植物产品在进入澳市场前要由生物安全局决定是否进行进口风险分析。进口风险分析的目的在于：(1)确保充分评估该产品进入澳大利亚以后可能造成的病虫危害；(2)只有当病虫害风险符合澳大利亚的有关规定时才能准许进口该产品；(3)让有关利益方充分了解澳大利亚作出决定的依据
　　
　　DEW和DAFF及其下属之AQIS与生物安全局在工作上相互协作。比如，它们密切配合制定了一套综合评估活体标本对环境的影响的程序。在活体标本进口以前要求这两个部门的一致同意。这无论是对澳大利亚政府还是申请人（或者潜在的进口者）都能减少重复和集中评估过程。
　　
　　自然遗产信托基金（National Heritage Trust）的目的是通过全社会的合作投入实现对澳大利亚环境的可持续管理，以减轻现存的问题和改善土地利用。环境与遗产部和农林渔业部联合管理自然遗产信托财产。在实际操作上，自然遗产信托基金由自然遗产部长级会议管理，该部长级会议包括环境与遗产部和农林渔业部的部长，同时也包括监督和支持自然遗产信托基金的委员会和组织。
　　
　　同时，在联邦与地方的关系上，联邦政府主要是通过贸易控制、风险评估和防疫检疫等方式来防堵动外来有害物种之入侵，而地方政府则是负责有关物种入侵的应对措施的执行。
　　
　　五、结语
　　
　　通过对澳大利亚联邦及主要州的相关环境立法的简要考察，可以看出该国有关外来物种入侵的法律与实践具有以下几个特点：
　　
　　1．分散的规范形式。除了新南威尔士州1993年制定的《有害杂草法》和昆士兰州《土地保护（害虫及其种群迁徙路线管理）法》外，无论是联邦还是州都很少有专门的有害物种或入侵物种管制法，有关入侵物种或有害物种管制的法律规范散见于环境保护法、动植物保护法、公园法、土地法、流域管理法、农业资源法、渔业法、检疫法等相关法律中。可以说，分散立法是常态，专门立法是例外。同时，在有些领域，如杂草的控制，通过联邦杂草计划、州的杂草战略或实施计划，又能较好地将分散的法律规范统一到协调一致的目标上去。
　　
　　2．合作的共同责任原则。在联邦和州之间，通过《政府间的环境协定》建立起来的所谓合作的联邦主义，建立起了联邦和各州共同承担环境保护责任的体制。联邦政府主要负责制定入侵物种的管理计划和资金支持计划，地方政府负责执行这些计划。它们的合作主要是通过部长级会议、咨询委员会会议等制度化了的形式来实现。在政府部门之间，则由相关的组织法和专门的立法明确划分各自的职责权限，各部门在各负其责的同时，十分注重相互的配合。无论是环境与遗产部与农林渔业部联合制定的综合评估活体标本对环境的影响的程序，还是多个部门对自然遗产信托基金的联合管理，都是这种合作的共同责任体制在部门之间最好体现。在政府、资源管理部门、私人土地所有者和社区成员之间，都依法负有管理、消除或控制有害物种的法律义务。如新南威尔士州《农村土地保护法》要求土地所有者、占有者和公共土地管理者都负有消除公告的有害物种的法律义务，农村土地保护委员会有协助义务；维多利亚州的《流域和土地保护法》鼓励和支持土地所有者、资源管理者以及其它社区成员在流域管理和土地保护中共同参与控制有害杂草和动物；西澳大利亚州的《农业和相关资源保护法》要求州政府、地方政府和私人土地主负责对各自土地上以及与该土地相关的有害植物和动物的控制。凡此种种，都体现了一种合作的共同责任原则。
　　
　　3．通过名录制度、公告制度、标准制度将法定的管理对象明确、具体化。联邦《环境保护和生物多样性保护法》建立了一份关于适用活物进口的样本名录，禁止任何不在名录上的物种的进口。新南威尔士州《濒危物种保护法》和维多利亚州《动植物保护法》都明确将欧洲红狸、野猫和多年生杂草列为的主要控制对象。新南威尔士州《农村土地保护法》建立了有害动物、鸟类和昆虫的公告制度。西澳大利亚州《农业和相关资源保护法》每年一次都将纳入管理的植物和动物的等级名录在报纸上公布，以便相关责任主体明确自己的管理责任。维多利亚州《流域和土地保护法》规定了有害植物和动物之所以被公告为“有害”的标准。如果一种杂草在其它州或自治领存在巨大的威胁，而且有可能在维多利亚蔓延，或者在维多利亚销售将引发不可接受的风险，则主管部门可以宣告这种杂草是受限制的。
　　
　　4．实行分级分类管理。西澳大利亚州《农业和相关资源保护法》将纳入管理的植物和动物分成不同的等级，并在报纸上公布等级名录。昆士兰《2002-2006杂草战略》和《2002-2006有害动物战略》，将管理对象分为入侵物种和本地有害物种两类，分别加以控制和管理。
　　
　　5．信息公开与公众参与制度。如联邦《环境保护和生物多样性保护法》要求进口活物的环境影响评估报告草案在部门网站上公示，并向已登记的利益相关者发送邮件征求意见，向有关的州、自治领和澳大利亚政府部门发送信函征求对该草案报告的意见。
　　
　　除此之外，澳大利亚外来物种入侵防治的立法及实施也存在着一定的不足：
　　
　　1．入侵物种的定义不周延导致管理困境
　　
　　澳大利亚现有立法中并不存在入侵物种的明确定义。在《环境保护和生物多样性保护法》只是明确界定了“本地物种（native species）”的涵义。本地物种是指（A）属于澳大利亚本土的及其所辖领土范围内的；（B）属于澳大利亚海洋海床及其所辖海域范围内的；（C）属于澳大利亚所辖大陆架范围内的；（D）属于澳大利亚专属经济区范围内的；（E）定期或临时进入澳大利亚领域或所辖领域的或专属经济区的；（F）在1400年以前就已经进入澳大利亚领域或所辖领域的。因此，不符合以上特征的物种为“非本地物种”。澳大利亚公认的对“入侵物种”的管理以此为逻辑起点。以此推之，入侵物种仅指那些对澳大利亚而言为“外国”或者“非本地”的物种。
　　
　　然而事实上，即便是澳大利亚本地的植物和动物也可能因人为行为散布于它们的自然活动范围之外，进而危害当地的生物多样性。这些动物和植物具有明显的入侵特征，但是却因是“本土”的物种，而被排除在“入侵”物种之外，难以监管。
　　
　　2．入侵物种的自然分布和行政区域管辖存在矛盾
　　
　　借用澳大利亚环境与水资源部对入侵物种的官方定义，入侵物种是指因人类活动的结果而出现在超越它可接受的正常分布区域，并且因其造成的损害威胁有价值的环境、农业和私人资源的物种。入侵物种的分布和蔓延显然只遵循自然规律，只要合乎生存所需的阳光、水分、土壤等环境要求，则会恣意繁衍和生长。总体而言，它们是按照生态环境的标准栖息于各地。入侵物种的分布区域显然不在人类的掌控之中，不可能按照人类的意志仅分布于各单独的行政管辖区域内以便于采取统一法律措施管理。
　　
　　澳大利亚对入侵物种的相关立法并没有注意到这一点，没有采取措施来限制入侵物种在各州之间的运输，缺乏国家性的管理立法。因此影响了各州与自治区有效管理入侵物种的能力，有可能使分散的潜在的入侵物种成为其它州的入侵物种。当然，这是所有遭受入侵物种侵袭严重的国家在立法管理上面临的问题，即如何解决入侵物种的自然分布和行政区域管辖存在的天然矛盾。中国亦如此。
　　
　　3．合作的联邦主义执行存在困难
　　
　　合作的联邦主义（cooperative federalism）是在1992年联邦政府和各州、地区以及地方政府协会共同签订的《澳大利亚政府间环境协定》中提出。该《协定》确立了一种促进“对环境的全国性的合作态度；确立有关政府责任；减少联邦、州和地区之间在环境问题上的争议；增加政府和企业决策的确定性；更好地保护环境”的机制。《协定》承认州和地区在发展国家和国际政策方面具有重要作用，力求避免各级政府之间在环境保护方面的只能重叠，建立一种在环境问题合作的有效机制。
　　
　　如前所述，联邦、州和自治区在总体的环境事务上，尤其是入侵物种的责任是由合作的联邦主义信念所巩固。然而合作的联邦主义是一种一致同意的方式，依赖于所有缔约方在各自所辖区域内适时将此付诸实践。如缺乏各州、自治区政府的协同一致的努力，治理入侵物种就难免流于形式，无法取得实效。例如，各州和自治区对20种国家意义上的杂草的禁止出售的统一执行上就出现问题，甚至澳大利亚首都直辖区根本没有禁止对被宣告的杂草的出售。这种合作的联邦主义方式的困难可见一斑。
　　
　　虽然在毗邻的州和自治区之间在环境事务方面有一定程度的合作，但是处理大部分的入侵物种问题时仍缺乏国家性的范式（approach）。这主要是因为不同地区存在不同的优先事项。比如，一种有害物种在某州可能没有引起丝毫关注，而在另外的某个州可能已经泛滥成灾，超出控制范围。此外，由于各州管理入侵物种的责任部门的性质不同使该问题更加复杂化了。如有些州由初级工业部门负责管理入侵物种，而在另些州则是由环境保护部门负责。可见，国家性的管理入侵物种的范式将是一个值得追求的目标。

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