德国水体保护监管机制和治理理念发展及对我国的启示

　　
　　【作者简介】沈百鑫，江苏省环境科学研究院工程师；沃尔夫冈.科克（Wolfgang Koeck），德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心教授。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《环境法评论》，第1辑（2018年），北京：中国社会科学出版社，第198-210页。
　　
　　【摘要】德国水体保护法的主要规范机制有：水体使用的许可保留、污水税费和取水费、水源保护区建设、一般性限制和禁止制度。德国水法理念的历史发展可概括为四个方面，即水事规范从私法向公法性质转变、从传统行政治安的危险防卫型向借助环境标准的风险预防型严格许可转变、从点源排放的个案监管向流域整体的环境质量达标的结合转变、从水事领域相对独立管理向生态系统的综合管理转变。通过对德国水管理的分析与借鉴，在公权力对私人用水权的绝对地位、以先进技术标准来实现水事许可中的预防性原则、以环境质量达标来弥补和完善点源排放监管为主的水体保护机制不足、建立及完善内生的中国环境问题解决理念等方面，对中国会有一定的启示。
　　
　　【关键词】德国水法；公法秩序；先进技术标准；环境质量达标；水生态综合管理

　　
　　目录

　　
　　一、德国水体保护的主要监管机制
　　
　　二、德国水体治理理念的转型发展
　　
　　三、对我国水体治理的启示
　　
　　治水的历史一直伴随着人类的历史，远早于现代环境治理，从更长远的历史角度和更广阔的自然空间来理解我国当代水危机，有利于找到应对和解决机制。在比较法研究中，同样不能仅停留在法条字面表述上，更需要透过历史看到整个社会与相应法规的发展脉络，然后才能为深受各自历史传统影响下的、处于不同发展阶段却又不断变化中的不同国家，针对其可能的相似社会问题，找到相互借鉴的可能性。以下首先介绍德国水治理的主要监管机制，然后梳理出其水体治理理念的演变路径，最后寻觅可能对我国水事治理有价值的信息。
　　
　　一、德国水体保护的主要监管机制
　　
　　（一）对水体使用的严格许可制度
　　
　　德国水管理中，最核心的规制措施是国家对水体使用的许可保留，允许在哪些条件下并以何种方式使用水体，主要是在公法上予以规范。根据《水平衡管理法》（德语为Wasserhaushaltzgesetz，以下简称《水法》），联邦德国建立了公法上相对统一的经营管理秩序框架。除了轻微影响的共同使用外，只要《水法》或者基于《水法》所颁布的法规没有特别规定，原则上要求对水体任何使用，都置于行政机关的许可保留下（《水法》第8条和第68条，依2009年最新修订规定，下同）。
　　
　　德国的水事许可制度有以下几个特征：
　　
　　一是许可的对象为综合的水体使用。对须经许可的“水体使用”，法律以明确列举加以规定，包括：从地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水体倒入或排入物质，抽取、挖掘、引出或排出地下水（第9条第1款第1、2、4和5项）。从中国法的角度来看，这种以完整定义的“水体使用”为许可对象，为水事领域综合许可提供了前提条件。在此，“物质”不仅是指固体物质也指流体物质，同时“水体”既指地表水也指地下水。此外，对利用专门或相应的设施，致使地下水截蓄、下降和改道，和其它持续的或明显程度致水质不利改变的行为，也视作为水体使用。同时也还规定了例外情形，如为致力于在一定意义上的水体建设而采取措施，对水体进行养护措施，不视为使用，只要不应用化学物质。
　　
　　二是德国水法许可属于豁免型许可（即严格许可）。基于包括公共水供应在内水事相关利益的重要性，出于预防原则，在私人水使用的权利上，自始就受到严格限制，须当事人申请，由行政机关在行政自由裁量权下进行审批决定。行政自由裁量权（第12条第2款），意味着行政许可机关有较大的裁决空间，只有在行政行为有明显错误的情况下，当事人和相关人才能获得法院支持，以提起废止和撤销相关许可的主张。
　　
　　三是不仅要考虑到德国法规范，还需直接适用欧盟法规范。在水事许可程序中，水事管理机构不仅需要依据《水法》第12条规定的授予许可和特许的前提条件规定，还必须要考虑到欧盟水事法律。尤其是根据2000年颁布的《水框架指令》，需要考虑流域或区域水事管理规划中确定的管理目标(第12条以及第3条第10项和第27、44和47条)。而在管理上必须同时遵守两个目标：既要求到2015年能实现良好的水体状况目标（改善要求），（在法定例外情形下，最晚推迟止2027年，其中针对明显改变的水体，管理目标要求就相对不严格，只要求实现一种“良好的生态趋势”；同时又严格要求，不能造成水体现状有明显退化（禁止退化）。欧盟法上规定的管理规划和措施规划（第82条以下）为具体个案的许可裁定进一步设定了框架。只有当不涉及到欧盟水法上要求的管理规划内容时，当地水事机构才能在个案决定层面就此行使较自由的管理裁量。
　　
　　四是对于许可制度的分层细化，保障一定的灵活性。除法律有特别规定外，所有水体使用都需经一般许可、特别许可或者高等许可。一般许可和特别许可都是许可“为一定目的、以一定的种类和规模方式使用水体”，其区别在于保护的程度不同：一般许可保障“权益”，特别许可保障“权利”。一般许可保留一种撤回权。而颁发特别许可需要规定明确期限，只有特殊情况才允许超过30年。如果水体使用会对第三方权利产生不利影响，并且也受到异议，当这些“不利影响”可以通过许可内容或者附加规定避免或补偿时，才能颁发特别许可。但当因技术不经济，难以有效减少或避免环境不利影响，又因出于公众福祉需要，也可颁发特许，但必须对相关受损第三方给予赔偿。但不论一般许可还是特别许可，都不能对水体造成“明显影响”，在此“不利影响”和“明显影响”有着程度和指向对象的不同。在制度层面上，新《水法》引入了高级许可制度(第15条)，尤其是与水供应和污水处理紧密相关的水使用。此前，仅在部分州的《水法》有规定高等许可。授予高级许可的前提条件，是水体使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供应和污水处理方面，就存在此公共利益。这种高级许可保护许可权人拥有相对于第三人的私法抗辩权，但同时也赋予第三人有权较早在行政审批程序中指出第三人权利的侵害可能性(第15条第2款)。高级许可和特别许可都可以视为是对严格水事许可的一种灵活性补充，以保证公共利益和投资安全。
　　
　　五是水事许可中的不同义务协同和强度层次。德国采用的是综合水事许可，只要对水体有影响的，不管是水量、水质还是水生态，它是一个许可体系内的。因为污水排放是现代水体使用中的主要监管对象，在对一般的水体使用许可基础上，对于污水排放许可还根据第57条有着进一步更严格的要求。水体使用许可的基本条件要求不能造成水体的明显不利影响，即使通过附带条件也仍然不能避免或无法补偿不利危害后果，或者不符合其它公法上的规定条件，就不得授予许可或特许（第12条第1款）。这种否定式规定，体现了水事许可的严格程度，即只要不能排除申请行为导致不利影响的可能性，行政机关就能拒绝申请。在此前提下，《水法》还进一步规范对水体使用和污水排放的监管，即只有当所有需经审批的设施和程序，都符合当前先进技术水准（第57条第1款第1项），依此建立并运营生产设施和相关的污水处理设施，以保证遵守排放的污水量和危害性最低限度，才批准向水体的直接排放(第57条第3款)。
　　
　　六是通过系统的污水排放标准，来增强污水排放设施许可的可操作性。对所谓的先进技术水准，即环境技术标准是通过《污水排放条例》和依不同行业分别规定的附件加以一般化的。《水法》通过第57条第2款和第23条第1款第3项的明确规定，授权联邦政府制订符合先进技术水准的污水排放实施细则。基于此，于1997年颁布的现行《污水条例》（简称AbwV）规定了适用范围、概念定义、一般性要求、分析和测量程序以及在其后57个附件中，集中并明确规定了与行业相关污水的具体排放标准。根据行业制订清洁标准，并由此要求直接排放适用排放标准，这是德国许多地方在水体的化学质量得以改善的最重要原因。现行《污水条例》是取代了1986年制订的《污水来源条例》，因为在原宪法框架下，联邦法是框架性法，在实施中更主要是各州的具体水法规定。即使在《水框架指令》颁布生效后，德国仍然坚持此政策，要求按照先进技术水准的清洁处理是每个污水排放许可的最低要求，不论水体是否已经达到优良状况（欧盟水体的环境目标）。欧盟《水框架指令》采用了所谓的“结合措施”，质量导向的流域管理和以影响最低为导向的源头监管（最主要是污染减排）（第10条），实际上也正是考虑到了德国的经验。
　　
　　在操作上，对污水排放设施的许可基于两个步骤：首先是基于根据先进技术水准而制订的污水排放标准，但达标并不一定就批准排放；第二步是根据各流域中长期的水管理规划中所确定的目标，许可机关有行政自由裁量权，比如考虑要到现有底值、规划中达标的严格要求以及可能的同时多个申请，因此需要有一定的决定权。
　　
　　（二）污水（税）费和取水费
　　
　　除传统的行政监管手段外，从1976年前起就颁布《联邦污水费法》，在联邦范围内统一征收污水(税)费（Abwasserabgabe）。污水（税）费是基于污水的有害性，而有害性又根据特定的危害参数值计算排污当量为基础来判定。污水（税）费与污水处理费是两个不同的概念，污水处理费是以提供的服务为对价的，而污水（税）费是国家对所有依法合规排放收取的一种环境税费。同时因为德国在联邦层面上对征税有着特殊特别规定，而污水（税）费是不同于传统税收一种征费。而且，只要没有启用《污水费法》第4条第5款中所谓的“承诺申明”，原则上其具体数值是根据排放许可证来确定的。如果不遵守“承诺申明”将受到罚金刑处罚。
　　
　　污水（税）费是从环境经济角度提出的，规定对污水排放的国民经济成本应由致因人承担的一种机制，它以“损害最小化”为基本理念，即它并不直接追求某种环境目标，而是出于一般的损害最小化规定费用（成本）承担。因此对那些尽管严格遵守了水事行政治安法上规定的处理标准，但因仍存在着剩余污染，对此仍需要征收税费。《污水费法》除了“损害最小化”外，也还有其它目的，尤其是对支持和促进水事行政治安法执行起着重要作用，因为负有缴费义务的直接排放者，只要遵守水事行政治安法上的规定，即依先进技术水准进行污水处理，其污水费可予减半缴纳。然而随着污水处理领域投资多样化，这种特殊的引导功能逐渐消退，以致现在有人认为最初立法目的已经实现，主张取消污水（税）费。但是这些主张错误理解了污水（税）费的基本原理，对《污水费法》的修订，目前正处于激烈争论中。
　　
　　此外，对抽取地表水和地下水的取水费规定属于州法权限，在16个联邦州中有11个州的法律规定征收取水费，还有拜仁、黑森、莱茵兰-普法尔茨州，萨克森-安哈尔特和图林根这五个州没有征收取水费。与联邦法层面的污水税费相同，取水费也是一种涵盖资源成本的经济激励手段。对收取取水费，联邦宪法法院视为在宪法容许的范围内，因为取水许可意味着获得公共物的特别部分，这种优势是有价值的。这种税费收入可用于对农业的补偿支出，尤其是针对在水保护区所采取的一系列针对农业特别严格规定，更有征收取水费的必要。
　　
　　联邦层面统一的污水税费和基于州法征收的取水费，还不能与对饮用水供应和污水处理的收费相混淆。后者是针对具体的供应和处理服务进行的收费，它是以提供服务所需要的企业经营成本为根据的。环境与资源税费是对外部性的内化，更为符合市场经济的内在规律，也是对致因人承担原则的真实贯彻。这也是《欧盟水框架指令》第9条所明确的，要求遵守资源与环境成本的全涵盖原则。
　　
　　（三）区域特殊保护制度（设立水保护区）
　　
　　在地下水保护方面，最重要的机制是授权州政府划定水保护区。这在一定意义上是空间规划的一种，划定保护区虽然是以州条例的形式，但制订条例的前期过程类似规划手段。只要基于公共福祉需要，尤其基于现在或将来的公共水供应利益需要，为防止水体受到不利影响，《水法》授权州政府可以通过政府条例划定水源保护区。德国一共划定了13000个以上的水保护区，总共涉及到43000平方公里，相当于12%的德国国土面积。
　　
　　《水法》第51条第2款规定，划分饮用水保护区根据“一般认可技术标准”，“一般认可技术标准”主要是指考虑德国供气供水专业协会的饮用水导则。不同保护区域适用不同的保护规定。对不同保护区间的划分，主要根据各州自身发展而来的长期实践。通常区分为分别适用不同保护规范的三个不同保护区间，以萨克森水法为例，第48条第3款规定分为：外围保护区、紧邻保护区和核心区。
　　
　　出于保护目的，在水保护区规章中可以“禁止或者限制从事一定行为”（《水法》第51条第1款第1项）。在饮用水水源保护规定中，一般会对农业化肥和农药使用作出明确的禁止或限制规定。但是只要其中规定了相比通常农林业的使用标准更高的要求，对由此造成经济上的不利影响，需要进行适当的补偿（《水法》第51条第5款）。对公共水供应，州法也同样规定必须缴纳取水费（Wasserpfennig），主要是想以此方式创设一种对农业补偿支付的收入来源。借助这种征收和补偿的国家体系，水供应企业补偿支付农民因不污染地下水的而导致的损失。这种本质上与环境法上的致因人承担原则相违的做法，因为不能对农民在实际的农田耕作上的“良好行业实践”予以过高期待，却又因而变得符合实际。对于直接补偿行为关系，州法规定更为具体，如在萨克森州水法第48条第7款中规定，应当由通过规定此类水保护区而获得利益者来承担补偿支付。
　　
　　现在已划定水保护区域主要是为确保地下水作为饮用水水源，而第51条第1款第3项还规定，为防止向地表水体排入土壤成份（水土流失）以及化肥和农药，可以依法确定水保护区。考虑到水体的污染现状以及《水框架指令》严格高要求的环境目标，可以更好地利用区域特殊保护这个机制。
　　
　　（四）一般性限制和禁止制度
　　
　　除了通过直接规范水体使用外，出于谨慎原则，还规定了对行为的一般性监管规范。《水法》对地表水体的监管中，规定了一系列直接的限制和禁止措施规范，尤其是在第32条到第38条。其中第32和33条规定了地表水体的保洁义务，不允许向地表水体中倾倒丢弃固体物质；只有在对水质和水流没有不利影响情况下，才允许于地表水体附近堆放或采挖；只有不影响水体生态状况，才允许蓄拦或抽取或引出地表水。同样为了实现水体管理规划的目标，蓄水大坝的建设、改造及运营，需要通过合适的设施和运营方式，保持或重新恢复水流的完整性。而归属为联邦的河道，其相应措施则由联邦水和航运监管部门负责（第34条）。此外，第36条从设施角度进行规范，如房屋、桥梁、河埠、涵洞、码头设施和泊位等建筑类设施，管道设施及航道，只有不会导致有害的水体变化，且不会对水体养护造成不可避免的困难，才能在地表水里、水边、水上和水下，建立、运作、维护和停止这类设施。
　　
　　（五）临水绿地岸带制度
　　
　　随着点源排放已经得到有效监管，因而源自农业经营的面源污染对水体的影响相应凸显，临水绿地岸带保护机制的意义日益重要。第38条对水体堤岸区域的开发利用规定了明确具体的禁止和限制性要求，明确规定确定临水绿地岸带，以利于保持和改善地表水体的生态功能、滞水、保障排水以及减少物质的面源输入。在联邦《水法》中明确规定水体堤岸带外侧延伸至少五米宽，在有的州规定了更大的保护范围。在此明确规定的临水绿地带中，所有权和使用权受到限制，在临水绿地岸带：禁止将绿地转变为耕地；除在合法的林业范围内的伐取外，禁止砍伐当地的树木与灌木，或者新植与当地不相适应的树木与灌木；禁止处理水危害物质，但只要州法中不作特殊其它规定，也可施用农药和肥料，并以经许可的设施处理水危害物质；禁止可能阻止水流的或者可能被淹没的非临时性物体堆放。此外，也规定了例外情形：允许为防卫危险而采取所必要的措施，以及包括水体建设和水体和湖库维护措施。然后，这种严格的规定在有的州看来仍还不足够，因为对现在已经是很狭窄的临水绿地岸带，还是规定了许可使用化肥和农药（第38条第4款第3项），而且离《水框架指令》的环境目标实现还很遥远。当然，《水法》同时也规定各州可采取进一步限制，因此《萨克森州水法》第50条规定了更严格的要求。
　　
　　（六）水事管理规划的公共参与和水事信息管理体系
　　
　　尤其是通过《水框架指令》，规划机制变得尤为重要，因为它要求成员国，对各个流域单元必须制订管理规划和措施计划。通过这些规划，在整个规划层面上为将来可能的具体的水体使用个案许可规定了框架。另外，还要求在规划制订中促进公众积极参与，制订规划的职责机关必须要面对和处理来自公众的不同建议和意见。
　　
　　位于同一流域范围内的各州都参与到流域规划的制订中，流域共同体正是建立在这种任务协调基础上的。对于管理规划，在欧盟法和联邦法上都没有明确其法律形式（即其具体的效力与意义）。原则上，它只对国家行政机关有效，而不针对地方自我管理权的地方乡镇，也不针对成员国公民。只有当因为关于规划的政府决定涉及到公民利益，才产生对公民关联与约束效应。
　　
　　欧盟《水框架指令》在一定意义上就是一种信息管理集成机制，流域水体的经营规划和措施计划实质上就是按流域单元进行的信息与数据的收集、分析、定性和解决方式提出及分享和报告的过程。在水事的登记、许可审批、豁免制度实施过程中，行政机关要掌握各种环境标准、环境容量以及相关的治理规划和达标目标，还要求申请人提供环境相关数据或环评报告，这种行政活动本身也都是知识与信息收集积累的过程和结果。在多层次治理和国家与社会的合作治理中，利益的平衡与冲突其实质就是信息的交互过程，信息与知识的不对称也会影响治理的协同力。水事管理规划和措施计划，需要向上级的报告，并向全社会公开，从法律到具体个案之间，规划机制对国家水治理成效起着重要因素。
　　
　　二、德国水体治理理念的转型发展
　　
　　纵览德国上百年的水事规范发展，加以概括，它相继经历四方面的法律理念转型，分别是：水事规范从私法向公法性质转变、主要监管方式从传统行政治安的危险防卫型许可向借助环境标准的风险预防型豁免特许转变、管理理念从就点源排放的个案监管向结合流域整体环境质量达标转变、法律目的从水事领域相对独立管理向基于生态系统综合管理转变。这四次转型深刻地影响着德国水治理的政策发展和法律制度安排，这对于同时面对着现代化进程和后现代问题的中国，为实现社会发展和民族振兴，具有一定的借鉴意义。
　　
　　（一）水事规范：从私法向公法性质转变
　　
　　早在罗马法中就已经有对水相关的规定，但主要是以私法相邻权为主。但到19世纪末德国制订《民法典》，德国试图统一水事规范的计划就已经行不通了。这既表明了德国各地水事相关私法规范很不统一，也意味着水事法规已经大量遁入公法规范领域。同时期，巴伐利亚州就已将重要水事规范集中编纂为三部分，就一般水使用、灌溉和排水以及防洪和堤岸维护分别加以规范。尽管在纳粹执政后期（1941年）已完成了统一的水法草案，但因为德国的战败而未能颁布实施。直到1957年，才正式颁布联邦德国统一的《水法》。其中奠定了统一水事许可的法律基础（见第一部分）。
　　
　　总体上，在私法框架下，人们是基于直接的权利侵害和相邻权关系，更多是事后救济规范，主要是以证明污染行为与损害事实之间的关系为主，以私权保护和防卫原则为核心；而在公法框架下，国家机构对于水事相关事务提前介入，私人在使用上的自由和权利受到很大的约束，甚至通过禁止性规定，来保障公共与集体利益的最大化，尤其是借助基于先进技术水准（最佳可行技术）和环境质量达标为基础的环境行政许可制度，环境保护预防原则才能得以实现。现代环境保护理念，重点不在于治理已造成的环境损害，而是及时认识和防范经济和社会发展中不希望出现的副效应，并通过排污许可在内的行政准入机制和充分的环境规划予以避免。这既需要应用新的科技手段和程序，也需要重新评估至今遵循的发展目的和传统习惯。水法从私法向公法规范的转变，并不意味着私法规范的消失，而是指公法规范越来越占主导地位，私法规范不仅作为最后的救济方式起着特定作用，而且也是协同不断发展的。这种进一步的公法治理与私法治理的协调关系体现在两个方面：一是公法规定对私法上的所有权关系不断产生影响。对于水体的所有权与使用权之间的关系，在《水法》第4条第3款中已经予以明确规定。水体是公共物，它原则上具有双重特征，它既可以是私法上所有权的对象，主要针对静止水体的湖泊，当涉及到法律规定的水使用时，又处于公法上使用规范监管，它叠加于私法的所有权规范之上。德国主要是以地下水为饮用水水源，为了保障长期的饮用水供应，《水法》明确规定地下水与土地所有权相分离，并处于公法上的严格使用许可监管下。而且这种许可审批处于行政管理裁量下，同时这种行政管理裁量原则上又受管理规划的约束和引导；二是体现在事后救济制度上。虽然现代环境法从行政预防出发，以环境公法手段为主，但对仍然可能未能完全避免的污染引起的民事纠纷，仍然需要规定污染发生后的责任规范，因此环境私法仍然存在于相应的环境法规范中。比如在对水体造成不利影响的责任规定中，《水法》第89条和第90条分别规定了相应的民法上的责任和公法上的责任，其中第90条是对《欧盟环境责任指令》在德国水法上的转化。在1957年《水法》颁布时，就已经对水事相邻关系中因污染而侵害民事权益，规定了以危险责任原则的私法责任规范（第89条，原第21条），这其实表明了早在二十世纪六十年代末七十年代初现代环境法产生之前，德国就对水污染导致的民事权益侵害采用了严格责任。而在现代环境保护理念下，通过明确国家在环境管理上责任，及由此规定行政机关的相应管理职责，私法上的民事权利保护，转化为更易受到保障的行政第三人诉讼，并前移至行政许可审批程序中，在保护私益的同时为公共环境利益保障搭了便车。
　　
　　（二）主要监管方式：从传统防卫型行政治安向借助科技标准的预防型严格许可之转变
　　
　　有效实施环境许可制度是实现环境预防原则的关键。从传统法角度，环境污染仍属于传统治安管理的范畴，即一旦出现威胁个人权利和公共秩序的紧迫危害可能性，就需要从刑法和行政治安法的角度，针对个案来加以防卫。而环境预防原则更要求从风险预防的角度，将潜在可能明显影响环境的行为都经由行政许可得到防范，适用包括严格的豁免特许在内的环境许可制度。环境许可制度是实现从传统刑法和行政治安法的危险防卫，向现代环境法风险预防原则转变的制度基础。在德国水事许可制度，尤其是对污水排放的规定，在1957年立法之初就明确规定严格的豁免型许可制度和行政裁量权，但一直到1976年贯彻现代环境保护理念中，才通过第4次修订明确了污水排放的具体许可条件。从严格许可理念的提出到具体机制的落实也是经历了近二十年的时间。而尽管于1976年首次在《水法》上锚定了水污染物排放监管制度，但一直到1997年才通过联邦《污水排放条例》，对于水污染排放标准的全国性统一与体系化，又是经过了长达二十年的时间。对比我国的排污许可制度，也正同样说明了环境法治没有环境技术的进步与支撑，是无法想象的。
　　
　　在实践水体使用许可中，尤其是污水处理设施相关的许可中，通过污水费和取水费制度，不仅是将环境对于传统生产的外部性通过税费机制内化到经济循环中，更是通过费用机制将许可中的计量、标准及监测更为精细化，因为涉及到详细具体的金额计算的问题，也就同时促进了相应的精确性。同时基于污水费征收中因为根据适用先进技术水准而得以减半的政策，又与许可制度结合，促进先进技术水准的应用。
　　
　　（三）管理理念：从排放监管在内的个体监管向与流域整体的环境质量达标相结合转变
　　
　　《水框架指令》的最大创新是以流域水体环境质量达标为导向的理念，要求包括过渡水体和沿海水体的地表水体和地下水，必须以流域（包括集水区）为单元经营管理，以到2015年年底达到良好水体状况。在符合严格的前提条件下，《水框架指令》也允许目标延期实现、确定较低目标以及例外性目标（第4条第4、5和7款WRRL）。
　　
　　地表水的良好状况是指化学和生态状况，而对于地下水则是指化学状况和水量状况。对于水体的化学状况的评价，即有害物质的界限值，主要是体现在《水框架指令》的附件八和附件十中。尽管各流域在污染物上会有一定的区域特征，但总体上对于主要的重点污染物质是基本相同的，因此在欧盟范围内也相对统一。但随着科技的进步，物质清单和其界限值也不断在更新。
　　
　　而对良好的生态状况的评价，不同于良好的化学状况，无法在欧盟范围统一规定界限值，而是要求根据流域适用《水框架指令》附件五中复杂的参考和定级体系。根据河流、湖泊、过渡性水体和沿海水体以及重大改变或人造水体的分类，分别对于生物质量要素和与此相关的水文形态质量要素，以及物理化学质量要素作为具体的列举规定。为了确保在流域单元内有统一规定，在所谓的“共同执行策略”框架内CIS-Prozesses Common Implementation Strategy）引入了欧盟范围内的“相互校正机制”（Interkalibrierungsprozess），以实现在所有水体类型的状况级别上基本的统一。同样，对于在《水框架指令》附件五中第1.1项中影响生态状况质量的特殊污染物质，原则上也没有明确规定。对此不需要在欧盟范围内确定界限值，因为对这些有害物质并不必要在欧盟范围内统一规定，它们仅对特定流域有着特殊的相关影响。对于特定流域的相关特殊有害物质，需要成员国通过国内的环境质量标准予以确定。对此，德国规定在州法层面上，比如黑森州于2005年颁布的《转化水框架指令的州条例》其中附件四对于环境质量规定了130多种物质。在化学状况或生态状况质量的评价因素上，在德国国内法上作了进一步规定，尤其是通过《地表水条例》和《地下水条例》加以细化，具体指导行政决定。
　　
　　从具体个案监管向流域统一的环境质量达标治理，这是欧盟水治理的重大创新。因为个案监管尽管能起到对具体个人的权利约束，但缺少对环境变化整个趋势的影响力，它是欧盟经过近三十多年水治理分散补丁式治理的经验总结与理念新导向。这种理念在德国自身水事治理的传统理念中是没有的，但德国人也正看到自身传统水治理的不足和新理念的先进性。事实表明，要依法按期实现境内全部水体环境质量优良达标，这也是对德国水治理的一个巨大挑战。根据最新数据，到2015年仅有8.2%德国水体达到良好以上，而根据2015—2021年的规划，即使到2021年年底也仅能有18%的地表水体实现良好。
　　
　　（四）法律目的：从水事领域相对独立管理向兼顾生态系统的综合管理转变
　　
　　《水法》第1条明确指出了法律保护的水体功能，是“作为生态平衡的组成部分、作为人类生存基础、作为动植物生存空间、以及作为可利用物质资源”。对排放的个案，只能对于化学物理因素加以监管，但对于水体的生态状况质量因素不能充分加以引导。如果要对水体状况全面监管就需要以水生态质量为导向的监管机制，而水生态质量就不仅是水的化学质量，而更需要全面的生态状况考虑。这不仅强调了环境保护的生态系统整体性，而且也指出了只有基于良好的生态平衡出发，其他水体功能才能得到有效和永久保障，尤其是作为人类生存所必须的饮用水供应，和作为动植物的生存空间。作为部门环境法的水法日益从生态的系统性出发，充分考虑到生态系统的整体利益。这也是可持续水治理的要求，环境保护不仅要考虑当代人之间的利益，还要考虑到代际之间的公平。
　　
　　为实现以上目的，就需要在机制上的创新与支撑。自上世纪六十年代起，世界各国环境部门法都在不断发展与进步中，但整体上环境法缺少系统性与综合性。欧盟在这些方面进行创新，但成员国的实施还需要一个过程。与以控制排污、方式比较单一的传统环境管理相比，系统和综合环保的新理念体现有以下四个方面，其中之一是一体化（综合性）的环境保护。整个环境作为整体来保护，防止环境污染从一个环境媒质向另一种环境媒质转移，比如污水与污泥系统治理。就此，需要对空气、水和土壤问题，超越环境媒质进行一体性的调整与控制。在针对某一环境媒质的立法中，要综合性地考虑到与其它法律的衔接，避免环境污染转移。尤其需要利用环境适应性评估、策略性环境评估以及综合审批等环境保护机制。在水体环境保护上，不管是水系统角度还是环境系统角度，都需要贯彻同样的理念。
　　
　　三、对我国水体治理的启示
　　
　　（一）公权力对私人用水权的绝对地位
　　
　　在私法的框架内已经难以解决现代环境问题，就像德国水法从私法向公法的转变所表明的，需要国家权力对涉及民生的饮用水保障及现代生态系统保护，用豁免型严格许可来贯彻预防原则，出于全民福祉需要对各种水体使用和影响水生态的行为进行全面监管。德国水治理基于公法上的经营管理秩序理念，未经许可，任何人都不得造成对水的明显影响，从而确保国家能够决定对水体使用的准入，确保遵循所有人公平分享水资源。
　　
　　但这种绝对地位，它是以保护基于水体的公共利益出发，仍需要遵循个人实体性和程序性法律权利（权益）义务的逻辑。而就此，尽管在我国《中华人民共和国水法》中规定了取水许可和采砂许可，也在《水污染防治法》中规定了排污许可，但一方面这些许可制度本身的权利义务关系如何具体展开，在相应法律中仍然非常抽象，看不到其中的权利（益）义务关系，另一方面在法律之间对于本来就是一个整体的权利系统得不到协调，因此可以说仍未能建立系统的水体使用许可制度。这可能与我国传统私权意识薄弱有关，没有系统受保护的私权体系，公法及在公法上的权利体系难以伸展。综合系统的水许可制度，既要求将保护性规则与使用规则在同一法规中作整体安排，还要求将水视为一个时间和空间上的循环整体，在取水时就考虑到排水，上游与下游的流域统一管理。正是这种综合性和科学的知识权威，才赋予了公权力相对于私人利用更为主导的地位。科学与法治在一定程度上相互促进的。
　　
　　在公法监管制度上，也体现为两个方面的趋势：一方面是规划制度的广泛应用，在中国语境下以“一河一策”作为法律与具体监管之间的衔接与补充；另一方面是对于许可制度不断向环境影响的源头推进，从最初的私法上的损害救济到危险防卫向排放管理，再向间接排放和生产领域不断推进。
　　
　　（二）以先进技术标准实现水事许可中的预防性原则
　　
　　德国水法中的核心机制是一体化的水使用许可，而其中最为重要是污水排放许可，规定了所有向地表水体的污水排放都必须要达到净化处理相关的先进技术水准。这不仅仅是一个排放标准的问题，还涉及到这个排放标准是怎么制订的，核心是贯彻了源头防治的理念，即在生产技术上就考虑是现行最佳可适用技术为标准，是经过经济可行性分析的。而且这种监管是长期的，污水排放的许可是随时可事后补充新的要求，甚至是可依法撤回的。从中德现有的环境许可制度的发展看，德国从历史传统出发，还不能实现欧盟法要求的工业综合排放许可，而是强调与传统的资源使用许可结合，比如水事方面的统一综合。而我国则因为现代环境法律与资源法律之间的不统一，同时资源管理部门与统一的环境管理部门之间的复杂权限关系，趋向于统一的环境综合许可，而资源许可仍然单独，比如对于取水的许可，许可制度中这两种不同的趋势值得关注。
　　
　　对中国来说，水事环境标准的制订就要求考虑到社会与经济发展的阶段不同，在经济效率和环境公平上，尤其是处于全球激烈竞争背景下，需要从各方面利益平衡考虑。而且对于技术水准的整体信息管理和对排放标准的认识进步和知识管理，我国还仍然在起步积累中。但因为我国区域广，地区发展差别大，在东部相对发达地方，需要逐渐向以绿色生产技术和绿色经济为基础的水事许可发展。在国家层面上，有必要借鉴德国《污水条例》，对现有污水排放规定及其大量零散的排放标准予以体系化，制定污水排放条例。这里还涉及到环境法中的合作原则，即要求重视社会在环境保护的法律规制中，以及是行业专业技术协会在技术标准制订中所起的关键作用。
　　
　　（三）以环境质量达标来弥补和完善以点源排放监管为主的水体保护机制不足
　　
　　在欧盟《水框架指令》的影响下，通过法律上对环境质量目标的明确规定，为水事管理机构规定了水经营管理的前提框架。所有使用监管都受到综合考虑，以使按期实现“良好水体”的环境质量目标（排入原则）。这种以水的环境质量达标管理的理念，一方面是为了系统地考虑人类对水的不利影响，尤其是农业的面源污染；另一方面为此又需要实施流域统一管理，流域统一管理与水的环境质量达标管理之间有着紧密的联系。环境质量达标也还是针对面源污染治理不足而提出的，在现有的监管机制中，缺少治理农业面源污染的有效机制，而环境质量达标将此任务留给各成员进行制度创新和竞争。
　　
　　在这点上，基于点源污染和面源污染的各自危害性和可操作性，点源污染监管对于中国来说仍然还是处于首位的。一方面如何在工业点源排放上通过水事综合许可制度，实现污水排放的严格监管；另一方面在城市市政和路面雨水以及农业污水通过技术或基础设施，从面源转化为点源，然后纳入水事监管范围和环境许可制度，这可能是接下来需要紧迫完成的工作。
　　
　　即使治水理念转向水体环境质量达标制度，其最终实现仍有赖于具体的水事个案监管，包括取水许可和环境许可中的水事许可制度。尤其是污水排放许可制度的全面建立，并结合环境税费制度，将使得企业在用水上的权益关系直接体现在经济利益上，这将形成制度的协同效应。如果在接下来的几年内，两者有序展开，将起到相互促进的效果。
　　
　　从德国环境治理的历史经验来看，环境许可制度是随着环境治理理念的发展与转型而不断严格的。环境治理从法治的权利逻辑理论和监管发展实践来看，德国走过环境影响监管、污染物排放监管和环境质量达标（pollution control, emission control and environmental goal orientation）这三个发展阶段。环境治理从最初的防卫环境影响对权利和财产造成侵害，逐渐发展到通过严格的污染物排放监管来尽早防止对环境本身发生不利影响。而到了第三个阶段，不再以防止发生不利影响为最终目标，而是以改善和达到优良质量为目标，即从保护环境的“亚健康”到“全面健康”的发展，从保护与使用的平衡发展到长期使用和长期保护间的平衡。在此，不仅采取预防和修复，还要求采取积极措施改良和达标。地方行政主体不再只是被动地实施行政监管行为，而是需要以优良环境质量改善、达标的治理规划和环境修复措施等制度下积极作为。
　　
　　（四）中国环境问题解决方案迫切需要内生理念
　　
　　“不论哪个国家，哪个民族都要走近代化这唯一的一条道路。它不是西方的，不过是西方早走了一步。我们中国人也要走，所有一切后进的国家都要走，近代化就无所谓是中国的道路还是西方的道路。”以发达国家的环境治理为借鉴，中国环境治理面临困境的原因可能在于：中国几乎在三四十年中经历了西方发达国家上百年的现代工业和城市化进程，而由此导致的经济、社会和环境问题，在德国是在相当长时期内逐渐产生并分时期加以应对，但在中国却需要经济发展的过程中同时面对这多重叠加的任务。对此，尽管具有可借鉴的后发优势，但同时对于多问题的综合把控力度是面临的巨大挑战。
　　
　　科技与知识信息的迅速传播推动了社会发展，再加上由于中国地域辽阔，多种发展阶段同时并存，发展利益又各不一致，通过水这个点看到背后的整个社会面，甚至中国社会的多维现状，牵一发而动全身，极为复杂。这尤其需要我国在环境治理中探索源自中国智慧的制度创新。在现代环境治理中，是多种理念与机制不段优化的过程，但并不意味着传统治理手段的放弃，而是一个整体推进的过程。在新的理念和新的机制下，传统理念与机制仍然扮演一定的角色，环境私法、环境行政法和环境刑法共同治理，环境行政监管、经济性手段和信息工具发挥协同效应，用环境系统治理的理念来适应环境的系统性。

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