环境问责归责原则的理论基础与制度思考

　　
　　【作者简介】田亦尧，河南开封人，法学博士，天津大学法学院讲师，硕士生导师，天津大学中国绿色发展研究院研究人员。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《河南大学学报（社会科学版）》2020年第1期。
　　
　　【摘要】在环境问责的过程中设立所谓“尽职免责”条款并不能解决“环境问责异化为问责环境”的现实和理论困境。从理论上看，科学的环境问责必须是从义务到责任的归咎程序，从实践角度来看，无论是舆论关注的身份问责抑或纯粹的事实问责都不能科学地解释环境问责的责任基础。为此，由政治义务、管理义务、执行义务构成的环境义务才是科学问责的基础。同时，基于注意义务的比例性而设置的无过错责任原则、特殊过错推定责任原则和过错责任原则符合当前与行政管理相适应的体制需求和现行问责效果的事实需求。由此，可以相应地建立起针对政治义务的免责清单、针对管理义务的负面清单和针对执行义务的正面清单等三大责任清单共同构成的清单制度以作为相应的制度设想。
　　
　　【关键词】环境问责；尽职免责；环境义务；归责原则；责任清单

　　
　　目录

　　
　　一、  问题的提出与研究起点
　　
　　二、  环境问责归责原则的内涵解构
　　
　　三、  类型化视角下的环境问责归责基础选择
　　
　　四、 从义务到责任的联结：环境问责归责原则的具体化
　　
　　五、责任清单制度：环境问责归责原则的制度设想
　　
　　一、   问题的提出与研究起点
　　
　　所谓环境问责，是指以公职人员行使公权力时所担负的环境义务为基础，将公职人员的所掌握的环境管理权力、地位或公职身份（核心是环境义务）与应承担的法律责任相对接。不可否认，伴随着《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的制定和大量环境立法，环境问责制度的四梁八柱已经基本建立起来，为环保“督政”所设计的“党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致”的制度建构取得了一定的实效。也不必讳言，在以结果为导向下，对环境问责的质疑声确实客观存在，在第二轮生态环保督察即将全面展开之际，为确保这项制度法治化、科学化地可持续开展下去，对既有的实践与理论问题有必要深入研究与回应。
　　
　　（一）客观存在的现实问题
　　
　　首先，在公众眼中，“正职警告、副职处分，小兵顶罪”的现象被频繁诟病，为此，应当向民意解释为何“小官重罚，大官轻罚”。其次，在干部眼中，“基层干部越忙越罚，主要领导无辜躺枪”：在调研中，基层环保干部反映，自中央和各级环保督察开展以来，有些人已经被问责了两三次以至于已不在乎再多来几次，有些干部几乎整天都在环保第一线付出巨大努力，也是难逃问责；地方主要领导主政一方，除环保外亦是诸事繁琐，稍有疏忽则“责从天降”。为此，有必要正确引导各级干部理解“基层难逃重罚，领导凭空受罚”的问责现象。最后，社会对整个环境问责过程的认知，“虽然以行政过程为起点，但其关注点最终落在行政结果上。”但制度设计本身还应当思考，“行政问责如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。”[1]为此，环保实务界传出了建立所谓“尽职免责”的呼声。事实上，国家生态环境部门多年前已讨论过此问题，但最终并未具体实施。其主要现实原因在于对国家公职人员环境问责在近两年方才全面展开，其制度效果有目共睹，而“尽职免责”本身存在着局限性和绝对性，此时建立所谓尽职免责制度既有回避政治责任的隐忧和造成社会舆情波动，又确易造成个别怠于履行职责之人逃脱处罚。
　　
　　（二）现有相关理论研究的基础梳理
　　
　　从现有研究基础看，学界对环境问责展开过较为广泛的对策研究，如有单从问责本身的政纪党纪追责属性辨析展开研究[2]；有提出行政首长问责或环境保护党政同责等内容的问责对象范围扩大化的问题研究[3]；有论证完善环境保护地方问责主体和府际协同问责的研究[4]；有主张环境保护公众参与和加强外部监督力量等异体监督问题的研究[5]；有完善和加强环境绩效考核等具体问责技术方面的研究[6]；也有建立健全环境问责程序机制和问责结果方面的研究[7]。这些研究成果丰富和完善了环境问责的制度构架，也有许多成果已经在中央政策和国家立法中得到体现。
　　
　　但关乎环境问责“尽职免责”议题的学术研究成果方面乏善可陈。单纯研究“尽职免责”的成果一般集中于安全生产领域，且研究往往停留于表面制度设计和正当性论证，缺乏深入的理论基础研究。从逻辑上讲，在作为原因的事实表达之“尽职”，与作为结果的法律责任表达之“免责”之间，难以建立起应然的因果联系，而本文认为，对责任原因进行追问的最佳选择才是对归责原则的准确界定。
　　
　　（三）环境问责的研究接续与归责原则的提出
　　
　　承上，本文立足于解答环境问责中“凭什么担责”这一问题，提出了引入归责原则这一制度解决方案：通过对不同问责对象的归责基础进行类型化界分，准确指出相对应归责原则，以达到回应社会关切，缓释矛盾，完善制度设计之目的。
　　
　　需要说明的是，本文提出的环境问责归责原则，其制度原型本是民事法律规范中对于侵害民事权益行为救济时的课责指引制度，其解决的核心正是“凭什么担责”这一“责任基础”问题。在归责原则原生的民事侵权制度和本文提出的环境问责所在的行政法之间，确实存在着部门法的间隔，但笔者比不认为其价值旨趣及其法理基础没有共通之处。且如果过于强调部门法的独立性而忽视法律制度的体系性，不仅很容易造成其封闭、自恋的部门法意识，而且往往会带来部门法的视角狭隘化、理论体系封闭化和方法程式化等不良后果。[8]应当摒弃部门法间的隔阂，充分借鉴并内化其他部门法中可供参考的制度设计。
　　
　　二、   环境问责归责原则的内涵解构
　　
　　环境问责归责原则的内涵解释既需要解读从环境义务到环境责任的问责生成逻辑，也有必要详尽阐明归责原则得以与环境问责相联结之理由，亦需建构归责原则框架内对于问责对象因其所负担之义务、主观之过错、行为之过失而受责任追究的正当性类型化的规范体系。
　　
　　（一）环境问责的逻辑结构
　　
　　环境问责，出发点在于环境义务，落脚点在于环境责任。从这个层面来看，环境问责将环境义务与环境责任纳入一个逻辑联系之中，是环境义务到环境责任的顺承连接点。
　　
　　首先，环境义务是环境问责的基础。《环境保护法》第六条提出：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”基于这个条文的表达，可以认为环境义务主要分作三个层次，第一个层次是宏观上环境保护的政府义务、社会义务和公民义务，在这个层次上，政府环境义务的内容应当是：国家基于“公共信托”，作为全体国民的委托人管理好环境，不得滥用委托权或未经委托人同意处理环境公共财产，如果违反该义务或由此造成侵害，则应承担责任。[9]；第二个层次是中观上政府自身作为承担环境保护义务的主体，可以分为政府集体义务（组织义务）和个人义务（公职人员义务），具体到问责制度设计上，组织和个人也已经成为了问责的两大对象，如《中国共产党问责条例》第四条规定“问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员……”；第三个层次是微观上政府公职人员履职期间的环境保护义务。而就本文所论述的环境问责的逻辑基础而言，政府环境义务的承担主体应指行使公权力的国家公职人员。由此出发，本文所研究的环境义务是：以“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”为目的，要求国家公职人员作为或不作为，并有效预防生态环境损害后果发生的狭义环境义务。
　　
　　其次，环境责任是环境问责的目的。所谓责任，即未尽应尽的环境保护职责所应承担的后果，也有学者将其称为违反“第一性义务”（环境义务）而导致的“第二性义务”[10]。本文所指环境责任并不仅仅是“环境立法中”[11]明确体现的纯粹法律责任，还应当包括政治责任、行政责任、道德责任、目标责任、制度执行责任[12]等多方面、多维度的责任设计，只有这样才能真正实现对公职人员环境行为的全方位控制，才能做到环境治理与环境公共服务相统一[13]。
　　
　　最后，环境问责是环境义务与环境责任的纽带[14]。以推动生态环境治理纵深推进。在我国，环境问责的发展有赖于政府环境意识的觉醒，是中国特色社会主义生态文明建设与法治建设共同作用的结果。本文提出环境问责是在制度框架内对环境公权力的监控，通过向公众解释并使其接受解释，以回应公众对美好环境的期许，保障环境治理的有序推进[15]。
　　
　　（二）环境问责归责原则的框架阐释
　　
　　如前文所述，归责原则所要解决的并不是直接的责任归属问题，而应是责任归属的核心——法律的价值判断标准究竟是什么。环境问责归责原则的精神实质应当是与环境问责的目标与功能相契合的。在环境问责过程中，依据权责一致原则，从主要领导干部到管理领导干部再到直接行政人员，为达至惩戒失职、公正处分之目的应当依惩戒追责力度不同而合理建构归责原则体系。以此为基点，笔者认为该体系应当建构在基于问责对象所负之环境注意义务强度上，并依据比例原则[16]分别设立无过错责任原则，特殊过错推定原则以及过错责任原则。

 

　　
　　图1 归责原则的追责严格程度与注意义务强度关系示意图
　　
　　首先，过错责任原则是指在党政领导干部环境问责中，以环境决策失误、突发环境事件处置失当或环境执法错误为前提归责，其主观过错既有故意也有过失，其行为既有积极的作为也有消极的不作为。同时需要说明的是环境问责的因果关系可以不是直接的因果关系，只需完成“损害事实的环境属性—当事人具有环境职权”即可判定执行行为与损害结果间存在因果关系。这是应用最广泛的归责原则，基本适用于最基层或直接参与环境行政管理的党政干部。
　　
　　其次，过错推定责任原则是指行为人是否有过错,必须通过“推定”的方法认定,并在推定行为人有过错后才能要求其承担相应责任。本文提出适用于环境问责的特殊过错推定原则是指只要出现了规范性文件中明确规定的造成生态环境损害的事实，即应推定行为人在生态环境损害过程中存在过错。此处的是事实既包括行为人损害生态环境的行为也包括生态环境损害的结果。
　　
　　最后，无过错责任原则在民事侵权法律制度中原意指无论侵权人是否存在过错，皆应承担相应的侵权责任。其对于行为人是否存在过错并不影响责任的追究。而环境问责中的无过错责任原则，是强调无论问责对象在生态环境损害过程中是否存在过错，皆应承担相应的侵权责任。为维护生态环境而设置的这个原则的核心就是对于业已产生的生态环境损害，基于特定行政权力所可能负有的政治义务，而必须对问责对象加以约束和引导。若问责对象确实存在过错，则比照不存在过错的情形加重处罚即可。可以说，无过错责任原则是对注意义务的高度强化，而非对其执行行为进行法律上的否定性评价。如应负有较高政治义务的“主要负责人，其职责具有更为明显的概括性和不定量性特征。”[17]
　　
　　三、   类型化视角下的环境问责归责基础选择
　　
　　纵然在意蕴阐释中明晰环境问责归责原则之应然构成，在实然层面却不得不面临着更有具象性和对某种社会期待更有回应性的制度尝试。这种尝试或基于问责对象的职务、权力和社会影响，或来源于特定的行为、业已产生的后果。在治理初期，这类直观具体的规范表达有助于传达制度预期，起到相对有效的预防作用。而从长期法治建设和治理效果看，从经验中抽象出的符合实践规律的规范表达才是避免制度手段的比例性失调和解释偏差的科学路径。
　　
　　（一）类型选择之一：按身份进行归责及其缺憾
　　
　　从规范角度看，在当前设置的一系列环境问责规范性文件中，并未明确提出身份归责这一表述。然而在多部规范性文件中，却隐含了问责身份的存在。如，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中，第五条至第七条分别规定了追究相关地方党委和政府主要领导成员、有关领导成员和政府有关工作部门领导成员责任的情形。笔者进一步整理了《中国共产党问责条例》等多部环境问责核心规定中问责对象关键词，发现现行问责规范性文件的确多以身份定责，而这种身份的表达方式亦是多种多样。

 

　　表1   问责对象在规范性文件中的文本表达
　　
　　从问责实践角度看，通过梳理众多环保督查实例，我们不难发现现实中环境问责类型确依身份而划分,当然某种意义上也可以说是依此种身份带来的职责义务。此种划分实际上也是与《中国共产党问责条例》中所坚持的党的问责工作原则：分级负责、层层落实相契合，可以有效的促进各层级责任的落实，尤其是针对领导进行问责，可以有效发挥示范引领作用，推动“以下效上”。但是，这样也带来一个弊端，就是依据身份来定责实际上仍然是坚持了身份社会固有的价值偏狭，仅认为处罚的官员越多越好，职务越大越好；至于为什么被问责则很难说清楚。从各省市反馈的督察信息来看，也会存在着通过发布处理干部的级别与人数以彰显整改的“成绩”的情形。
　　
　　（二）类型选择之二：依事实进行归责及其困境
　　
　　依据环境问责所依据事实的不同，可以将环境问责的归责基础分为“行为事实与结果事实”，或者说是“过程问责”[18]与结果问责。在此基础上，又可以将行为问责细化为“法律明确规定的行为和官员享有自由裁量空间的行为”，将结果问责分为“直接结果问责与间接结果问责”。该问责模式既强调了行为与结果的两分法，也提出了行为与结果之间的内在联系；既可以加强对不同身份公职人员行使权力的过程控制，同时保障了既定行政目的的实现。如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了应当问责的若干情由。

 

　　
　　表2《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》问责情由
　　
　　从中不可忽视的是，首先，从标准认定角度看，何为结果？何为行为？从目前文本的表达来看确实是很难界定的。如“不力”、“失当”、“失职”、“疏于”、“不及时”、“未正确履行……”、“不按照……规定”[19]等文字表达，往往既能认为是行为的表现，也能认为是结果的构成，乃至可以认为是行为与结果的组合。
　　
　　其次，从解释现有制度角度看，许多规定并非单纯的行为归责或者是结果归责，如在对“违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果”的条文设计时，就包括既对决策行为提出要求，也对严重后果提出了要求。因此，单纯设计结果归责抑或行为归责并不能解释当下的制度安排。
　　
　　再次，从制度预期效果看，在表达这些问责情形时，尽管直观地表达了“结果导向”或是“行为导向”的归责思路，但此种分类缺乏明确标准和范围，毕竟众多环境损害的行为和结果纵然穷尽书犊也无法一一具体列出，难免挂一漏万情况的出现。
　　
　　最后，从结果和行为归责的结果看，并不能区分孰重孰轻。这是因为尽管结果问责往往不问主观过错处罚看似很重，然行为归责亦不问结果是否发生处罚同样不轻，这两种归责基础对于问责对象而言都是十分严苛的，依靠此二者确定相应的归责原则存在难度，直接以此二者作为归责原则更是难以区分责任轻重大小。
　　
　　（三）类型选择之三：循义务进行归责及其理论建构
　　
　　呈前文所述，环境问责是联结环境义务与环境责任的纽带。作为问责程序核心的归责原则实际上应当是联结义务与责任的关键一环。所以无论是依据身份归责抑或是依据事实归责都难免出现“看人下菜”或是“头疼医头”等制度困境。而依据义务确立归责原则才是环境问责归责原则建构的基础。因为唯有以义务归责才可既体现了政治身份的义务差异性，又使同类义务兼容了结果问责与过程问责。在具体的义务类型化界定上，学界有着 “法律（义务）问责、政治（义务）问责、管理（义务）问责、职业道德（义务）问责”[20]，或者“政治义务、行政义务、业务部门义务、法律义务、道义上的义务”[21] ，又或者“官僚型、法律型、专业型和政治型”[22]等多种分类，这些分类所依据的正是问责对象所肩负的相关政治、行政、法律或道德义务。
　　
　　基于本文所研究的环境问责的对象是处在政府义务第三层次的公职人员环境义务，为此，依据政治行政二分法理论[23]，从问责机制的归责基础出发，环境义务可分为政治义务与行政义务，其中依行政主体职责不同，行政义务可分为管理义务与执行义务。[24]
　　
　　其中政治义务是指党政等领导干部虽无过错，但基于其“公共权力的被委托者对委托者所承担的职责”[25]，在生态环境破环结果出现或风险增加时应承担的义务。政治义务之所以更多的强调是政治使命所带来的义务，是因为这个政治使命是由国家和执政党的“正当性”与“合法性”赋予的，所以政治义务[26]的来源实质上是正当与合法的国家政治身份带来的与人民的契约，该契约也反之赋予了政治的正当性与合法性。
　　
　　行政义务是指公职人员拥有相应的行政职责而承担的义务，若乱作为或不作为而导致国家意志执行有瑕疵或未执行则应担责。行政义务强调的是职责所带来的义务，而该职责应该是“规范性法律文件明确规定的”或“单位内部规范性文件明确规定的”[27]。根据不同公职人员职责所在又可以将行政义务分为管理义务和执行义务。其中，管理义务是指对某项行政职责具有主管职责的公职人员，对所管理人员的作为或不作为的义务。执行义务则是指对某项行政职能具体执行的公职人员在履职过程中作为或不作为的义务。管理义务下党政工作人员对某项管理行政职责具有主管责任，执行义务下党政工作人员是具体执行者。
　　
　　需要说明的是，上述义务之间并不存在互斥的关系，即公职人员可以同时肩负不同的义务，并可基于不同的义务承受不同的归责原则课责而承担不同性质不同程度的责任，最终责任结果既可能是单独责任，也可能是“数罪并罚”。也只有科学区分不同义务及其归责原则，才有可能得出相对应的追责结果，使问责对象“明明白白”接受惩戒。
　　
　　四、从义务到责任的联结：环境问责归责原则的具体化
　　
　　承上所述，政治义务与行政义务中的管理义务和执行义务是环境问责的基础所在，那么有必要讨论该义务体系在归责原则体系建构中的正当性和具体表现。
　　
　　（一）政治义务——无过错责任原则的联结正当性分析
　　
　　从理论层面分析，人民主权理论是政治义务的重要理论来源，业已在我国的政治实践中得以贯彻发展。国家权力必须对人民负责（承担政治义务）。我国宪法规定：“中国各族人民在中国共产党领导下……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”、“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。” 是故各级党政领导在环境保护方面的权力必须受到制约和监督，其有义务为人民服务，构建良好的宜居环境，在此方面，无论其是否存在过错，只要违反人民的环保意志，造成生态破坏和环境污染，就要承担相应的政治责任。为此，党政领导干部拥有双重身份关系——环境保护职务的履行者与环境保护政治权力的所有者，其应当正确行使权力建设美丽中国，如果违反政治义务，未履行党员干部的政治承诺，就要承担相应的责任。
　　
　　从实然层面分析，我国党政“一把手”负责制决定了为政治义务设置无过错责任原则的必要性。我国长期的政治实践中，党政“一把手”负责制贯穿整个政治体制并发挥着重要作用。中国共产党作为执政党，所以各级党委书记是相关地区或领域全方位的“一把手”，而行政上的“一把手”往往兼任党委副书记，一些分管重要领域的政府副职领导兼任党委常委。在这样安排下，往往是“一把手”对某地区或领域进行统筹领导。在我国“一把手”往往能够调配本部门或领域的所有资源，但却存在责任规定不明确的问题。故有必要通过环境政治义务的赋予，提高党政“一把手”的环境保护履职中的注意义务。
　　
　　（二）行政义务——过错责任原则的联结正当性分析
　　
　　从理论层面看，首先，责任政府理论视角下过错推定责任原则与管理义务存在契合关系。责任政府理论是管理义务的重要理论来源，也是过错推定责任原则与管理责任的理论意义上的契合点。一方面，责任政府强调了责任的指向，对契约理论下政府与人民的关系有了重新的思考和定位，将管理责任从现实意义上纳入一个规范性的管理体制中，要求管理领导干部必须对赋予它们该领域权力的人民负责。另一方面，它在政府作用方面更强调“功能主义政府”导向[28]，管理政府的存在正是使得某项被管理功能在政府功能的发挥中得以实现。正是基于此两点可以得出，管理责任设定之目的正是在于要求管理政府恰当履行义务，若管理领域被管理项功能的实现有瑕疵，且管理政府不能证明自己没有过错，自然赋权之人民对其评价进行会降低。
　　
　　其次，委托-代理理论视角下过错责任原则与执行义务存在契合关系。在委托代理理论中，委托人（即人民）与被委托人（即政府）的“行为目标是为了实现自身效用的最大化”[29]，故两者在价值的选择上是不同的，委托人是结果导向的选择者，而被委托人是过程导向的选择者。所以，委托代理理论更多的是强调的一个动态的过程，强调被代理过程中“代理人拥有相对于委托人的信息优势”[30]，所以如果有过错即应承担责任，如果并未利用信息优势发生“道德风险”[31]，产生相应过错，那么便不需要承担责任。以此出发，我们可以清晰的看出执行义务与过错推定责任在该点得契合，并由此推导出执行问责适用过错推定原则的逻辑脉络。
　　
　　从实然层面看，环境行政科层体制决定了行政义务分别设置过错推定和过错责任原则的必要性。从我国行政制度框架构建的实践来看，科层制的确是对社会的发展产生了重要影响。马克思·韦伯认为，基于社会管理的必要性，社会主义不得不选择高度理性的管理组织体制[32]，而科层制也保障了整个社会的正确运行[33]。为此，科层制下的问责必须趋向于条块化，而这种条块化的问责正是构建在科层制组织模式基础上。从“块”的地方政府及其环境部门内部看，既有担负管理职责的各级领导干部，也有一线工作的普通执法人员。为此，应当区别对待职责职权不同的公职人员。从“条”的各级环境部门之间看，各级机关的管理与执行的关系是相对存在的，“上级”与“基层”的关系亦是相对而视的，为此，在对行政义务问责时，应当坚持同级系统内管理与执行义务问责与上下级系统间管理与执行义务问责相区别相结合的原则，如同级系统内问责中的管理义务人也有可能成为上下级系统内问责的执行义务人，此时应当根据其具体担负的行政义务确定相应的归责原则，以避免单纯以行政身份或级别定责的问题。
　　
　　从当前环境问责效果看，归责原则的设计是平衡责任成本规范性路径。所谓责任成本是指问责对象因问责而承受责难的主观感知和问责成效的客观表现。而责任成本公正性则要求在同一环境损害问责程序中，保证不同主体付出责任成本与其责任基础和惩戒力度相当。而此公正性的失衡就是导致“委托人质疑”与“受托人委屈”矛盾的内在逻辑。如前文所述，归责原则是当事人承担责任的基础和门槛，若“门槛低”则当事人更容易受到问责，反之亦然。故当事人的易受责难程度就与归责原则的严格程度直接关联。为保证责任成本公正性，就必须使归责原则的严格程度与惩戒力度具有相关性。例如对同一环境损害事件问责时，主要领导人承担政治责任时，因为适用无过错责任原则，受责难的门槛较低，其处罚惩戒力度也应相应降低；基层干部承担执行责任时，适用过错责任原则，承受责难的门槛较高，但其承受的惩戒力度也应相应提高。基于此，本文提出，在同一环境损害问责程序中，在保持责任成本（C）的公正性（定量）情况下，可以依据不同问责对象所负之特定义务而选取相应归责原则（x），进而作出合乎公正比 例的惩戒措施。所以本文提出如下理论模型[34]：

 

　　
　　图2 环境问责的责任成本模型
　　
　　在此模型下，笔者认为在同一环境问责中，处罚方式的严厉程度与归责原则的严格程度应当是成反比的，只有这样才能保证问责对象对惩罚接受程度的相对一致。
　　
　　五、责任清单制度：环境问责归责原则的制度设想
　　
　　清单制度是规范相关主体为或不为某种行为或对某类事项采取何种态度的制度设计。从类型上看，既有激励的正面清单，也有否定的负面清单。呈前文所述，环境问责的归责原则中，坚持只有出现过错才应追责的过错责任原则，则可以建立以职责权限为基础的正面（尽职）清单；坚持只要出现了特定事实即应追责的特殊过错推定责任原则，可以建立列举特定事实的负面（失职）清单；坚持无论是否存在过错皆需问责的无过错责任原则虽体现了十分严格的追责态度，但也不能排除免责事由的适用，为此，可以建立相应的免责清单。
　　
　　首先，正面清单制度是要求担负执行义务的问责对象严格遵守清单列举的职责事项，只要遵守履行清单规定的职责内容，可以免除或减轻问责对象的责任。正面清单的设计可以不具体罗列相关事项，而是依照生态环境部门的职责进行具体化，进而出台专门环境依法行政的规范性文件。正面清单的制度设计是对学界和实务界广泛呼吁的环境问责尽职免责条款的具体化实现路径，也是坚持“失职必问责”原则的贯彻。
　　
　　其次，负面清单制度是当承担管理义务的问责对象出现清单上列举的过错形式时，即可推定其存在过错的制度设计。在下一阶段的环境问责立法实践中，还应当适时根据实际情况增减这一清单内容，落实“有责必担当”的制度原则。
　　
　　最后，免责清单制度是针对无过错责任原则适用时，对于确实存在的免责事由，减轻或免除处罚的制度设计。其中设计的内容可以包括（1）不可预见的自然灾害并由此引发的及时采取了一切应急技术手段仍不能避免的生态环境损害的；（2）向上级提出保留意见后执行上级指示的；（3）依据当时经济科技社会条件不可预知的。这样的制度设计是对“有权必有责原则”的贯彻，极大限度地要求承担政治义务的公职人员切实担负起政治使命，同时也能起到保护领导干部，不搞一刀切的作用。同时，此处的免责事项也可当然及于注意义务更轻的过错推定责任原则和过错责任原则中适用。
　　
　　注释
　　
　　[1] Christopher Hood，"The New Public Management in the 1980s: Variations on a Theme"，Accounting Organizations and Society，1995，20(2/3)，p． 94
　　
　　[2] 参见 徐国利：《论行政问责的责任与归责原则》，《上海行政学院学报》,2017年第1期。
　　
　　[3] 参见 常纪文：《党政同责、一岗双责、失职追责:环境保护的重大体制、制度和机制创新——之解读》，《环境保护》,2015年第21期。
　　
　　[4] 参见 孙法柏,李亚楠：《地方政府环境行政问责:功能与制度》，《唯实》,2015年第9期；孟卫东,徐芳芳,司林波：《京津冀生态环境损害协同问责机制研究》，《行政管理改革》,2017年第2期。
　　
　　[5] 参见 范海玉：《论我国政府环境信息公开问责制度——基于公众参与外部问责模式的视角》 ，《法学杂志》,2013年第10期；张建伟：《论政府环境责任问责机制的健全——加强社会公众问责》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》,2008年第1期。
　　
　　[6] 参见 蒋洪强,王金南,程曦：《建立完善生态环境绩效评价考核与问责制度》，《环境保护科学》,2015年第5期；
　　
　　[7]叶彩虹,吴学兵：《生态文明制度视阈中的政府生态问责制探析》，《长春理工大学学报(社会科学版)》,2014年第10期。
　　
　　[8] 柯坚：《当代环境问题的法律回应——从部门性反应、部门化应对到跨部门协同的演进》，《中国地质大学学报(社会科学版)》,2011年第5期。
　　
　　[9] 此为美国萨克斯教授根据环境保护需求提出。参见蔡守秋《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，《现代法学》2013年第6期,第3-21页。
　　
　　[10] 参见 李艳芳,王春磊：《环境法视野中的环境义务研究述评》，《中国人民大学学报》,2015年第4期。
　　
　　[11] 参见 张建伟：《完善政府环境责任的若干思考》 ，《河北法学》,2008年第3期。
　　
　　[12] 参见 马志娟,韦小泉：《生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究》，《审计研究》,2014年第6期。
　　
　　[13] 参见 阳东辰：《公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径》，《现代法学》,2011年第2期。
　　
　　[14] 参见 范俊荣：《浅析我国的环境问责制》，《环境科学与技术》,2009年第6期。
　　
　　[15] 正如有学者提出的“权力拥有者应当对公众具有解释和辩护其行动的责任，若其行动及解释没有达到公众的预期，那么权力拥有者则要受到相应的惩罚（Goetz & Jenkins，2005）”参见胡春艳《公务员问责制度研究》，北京：经济管理出版社，2016年版，第27页
　　
　　[16] 比例原则是行政法的基本原则之一，其可以扩展解释为对于具体行动与效果的合比例性。比例原则是一个通过对“适当性”、“必要性”和“均衡性”的理性分析进而对“成本效益”最优化分析的过程。就环境问责归责原则的选择而言，适当性是指选择的归责原则必须与问责人员所负注意义务适当，必要性是指采取该归责原则是恰如其分的，而不是“扩张”或“限缩”其责任基础。均衡性是指在环境问责中问责人员的注意义务与归责原则严格程度相对称。参见纪海龙《比例原则在私法中的普适性及其例证》，《政法论坛》2016年,第3期，第95-103页。
　　
　　[17] 杨小军：《行政不作为问责的性质与构成要件》，《国家行政学院学报》,2009年第2期。
　　
　　[18] 王晓萍,李景春：《政府部门责任的动态维度与过程问责制研究》，《工会论坛(山东省工会管理干部学院学报)》,2013年第5期。
　　
　　[19] 林鸿潮：《公共危机管理问责制中的归责原则》 ,《中国法学》,2014年第4期。
　　
　　[20] 卢智增：《现代行政问责制研究述评》，《中共山西省委党校学报》,2016年第5期。
　　
　　[21] 毛寿龙：《责任政府的理论及其政策意义》，《行政论坛》,2007年第2期。
　　
　　[22] 胡润忠：《探寻适合国情的公共行政问责制》 ，《学习月刊》,2006年第1期。
　　
　　[23] 尽管后期随着政治学理论的发展，政治行政二分法被打破，但此种划分可能更利于对中国当下现实的环境问责情况进行梳理并在此基础上对归责原则进行合理区分。参见[美]古德诺著：《政治与行政》，北京：华夏出版社，1987年版，第12-13页
　　
　　[24] 有学者认为中国环境问责的实质是政治问责。本文认为，无论是法律问责还是政治问责，都必须是法治问责，即应当在法治理念引导下，制定专门的规范和程序来实施，避免出现“运动问责”“人治问责”等情况。
　　
　　[25] 参见张贤明：《政治责任的逻辑与实现》，《政治学研究》2003年第4期，第46-52页
　　
　　[26] 参见毛兴贵：《政治合法性、政治正当性与政治义务》，《马克思主义与现实》，2010年第4期。毛兴贵博士在这里强调了政治正当性与政治义务的逻辑关联。
　　
　　[27] 侯艳芳：《环境监管过失的注意义务与司法认定》 ，《政治与法律》,2016年第12期。
　　
　　[28] 陈国权,徐露辉：《责任政府:思想渊源与政制发展》 ，《政法论坛》,2008年第2期。
　　
　　[29] 刘有贵,蒋年云：《委托代理理论述评》 ，《学术界》,2006年第1期。
　　
　　[30] 林鸿潮：《公共危机管理问责制中的归责原则》 ，《中国法学》，2014年第4期。
　　
　　[31] 胡春艳著：《公务员问责制度研究》，北京:经济管理出版社, 2016年版，第27页。
　　
　　[32] 唐爱军：《探析韦伯的官僚制思想——兼与马克思官僚制思想比较》，《天津行政学院学报》,2011年第6期。
　　
　　[33] 马克思·韦伯著：《支配社会学》，桂林:广西师范大学出版社, 2004年版，第66页
　　
　　[34] 此公示含义为在对被问责对象的制裁定量的基础上，惩戒手段的严厉与归责原则的严格是呈反比的，此公式并不表达具体的数量，只表现一种趋势。

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