中国环境治理概念模型：一个新范式工具

　　
　　【作者简介】王曦，昆明理工大学特聘教授、昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地主任、上海交通大学法学院教授。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《环境保护》2020年Z2期。
　　
　　卷首语
　　
　　聚焦完善制度保障 构建良性互动的环境治理体系
　　
　　环境治理是由各种社会主体围绕着环境保护目标在规则的规范之下的互动。党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的目标。中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，并指出要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标，建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系等，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成良性互动的环境治理体系。
　　
　　推进生态文明建设，离不开任何一方环境治理主体的作用和相互配合。构建良性互动的环境治理体系需要明确地方党政、企业和第三方主体的角色定位，构建环境治理的规则体系，各方主体在环境治理规则的约束下相互配合、相互制约，共同发挥作用，形成良性的互动关系和秩序，为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。
　　
　　【摘要】当前，我国生态文明制度建设任务繁重，需要立法者、管理者和研究者探索环境治理研究的新范式，从整体视角考察和研究环境治理（包括其主体、互动和规则）。本文在结合经济学、法学、政治学等多学科理论与我国国情的基础上，提出了中国环境治理概念模型，为探索环境治理研究的新范式提供了一个有用的理论工具。模型围绕着消除企业生产和经营所产生的环境负外部性这个目标，对环境治理的主体（企业、地方党政、第三方主体）、主体间关系（规制关系、督政关系、督企关系）和规则对主体间关系的影响做了高度的抽象和概括。它逻辑自洽并具有坚实的理论基础，可供环境治理各方主体和研究者参考使用。
　　
　　【关键词】环境治理；主体；规则；概念模型；理论工具

　　
　　目录

　　
　　一、中国环境治理概念模型简介
　　
　　二、中国环境治理概念模型原理
　　
　　三、中国环境治理概念模型的特点
　　
　　四、结论
　　
　　环境治理是各方主体为了绿色发展目标而在环保问题上的互动。这种互动是它们之间在规则之规范下的博弈。因此，环保主体互动与规则的关系问题就成为环境治理的一个中心命题。对于环境治理制度建设而言，这个命题具有顶层设计的价值。对于当前我国环境治理研究（包括环境法研究）而言，这个命题具有范式创新的意义。从整体上把握环保主体互动与规则的关系，既是制定正确的环境政策和法律的前提，也是环境治理研究的应然进路。如何着手研究这个命题是一个重大的理论挑战。本文引入一个有一定研究和应用基础的理论工具——中国环境治理概念模型，以期为应对这个挑战做出微薄贡献并求教于同仁。
　　
　　中国环境治理概念模型简介
　　
　　模型是具有原型即研究对象的相似特征的替代物，是对包括系统或过程在内的研究对象的简化、抽象和类比的表达，常被用来描述事物或社会现象的主要特征和变化规律。本文推介的模型所模拟和表达的是中国环境治理这一社会现象，模式图示如图1所示：

 

　　
　　模型分析
　　
　　中国环境治理概念模型由一个等边三角形和环绕它的三个圆圈组成。模型中等边三角形的三个角、三条边和三角形外部的三个圆圈分别代表我国环境治理中的三方主体、三种关系和三种规则。
　　
　　1.三个角（三方主体）
　　
　　从三角形的右下角开始，顺时针方向旋转，三个角分别代表企业、地方党政、第三方主体。
　　
　　（1）企业
　　
　　在这个模型中，企业一词取其广义，指的是环境规制的对象即被规制者和第三方主体监督的对象即被监督者，包括企事业单位和个体工商业者。这里的“监督”也取其广义的定义，包括规制以外的来自第三方主体的各种形式的监督。企业之所以处于这种地位，是因为它们的生产和经营往往带来污染等环境问题，从而成为环境问题制造者。企业的污染是环境治理主体之间发生互动的“源头”即原因所在。因此，从消除污染等企业引起的环境负外部性的角度看，企业的角色是被规制者和被监督者。当然，我们必须承认和尊重企业的另一面，即他们同时也是社会物质财富生产者和产权所有者。作为环境治理的主体之一，企业的这两重性值得规制者即政府全面考虑。
　　
　　（2）地方党政
　　
　　地方党政在环境治理中的地位和作用在2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中得到明确，文件首次规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任”。在环境治理中地方党政具有双重角色。其一是规制者。规制企业，防止、减少和消除由于企业违法排污而导致的“市场失灵”和环境负外部性是地方政府的基本职责。其二是规划者。地方党政是地方经济发展的规划者和领导者。值得注意的是，如果发展观不正确，地方政府可能规制不力或者规划失误，近年开展的中央环保督察和中央生态环保督察揭露了不少这样的例子。所以，地方党政的规制和规划都可能"失灵"。他们都可能沦为与违法企业一样的“环境问题制造者”。有鉴于此，地方党政也必须受到第三方主体的监督，这样才能够保障其在履行规制者和规划者职责时不至失误。因此，在环境治理中，地方党政既是“规制者”又是“被监督者”。这也是它们在此模型中的角色。
　　
　　（3）第三方主体
　　
　　三角形的上角代表的是除企业和地方党政以外的所有其他主体即第三方主体。第三方主体主要有上级党政、人大、检察院、监察委、公众（公民和社会组织）、新闻媒体、法院、人民政协等。尽管他们的身份和地位各不相同，但在消除和减少由企业带来的环境负外部性问题上具有共性，即均属于“监督者”。这种监督既包括督政，也包括督企。由于身份的不同以及监督的性质和形式不同，各个第三方主体发挥的监督作用也不一样。模型中的“上级党政”指的是县级党政之上的各级党政（不包括县级党政），如省级党委和政府以及中共中央和中央人民政府。在环境治理中，上级党政通过党内监督和行政监督来监督地方党政的环保履职。由于执政党的地位，上级党政除了做好督政和督企以外，还负有领导其他第三方主体进行监督的责任。这是第三方主体中作为监督者的上级党政的特殊性。模型中的“人大”是指县级和县级以上的人民代表大会。人大是立法者。其为环境治理各方主体制定行为规则，各方主体都必须在人大所制定的法律框架内活动。人大还是法律监督者，有权对地方党政的环保履职情况进行监督并拥有对地方政府主要官员的任免权。因此各级人大是模型中唯一一个兼法律规则制定者和监督者双重身份的主体。模型中的“监察委”是指各级监察委员会。他们是行使国家监察职能的专责机关。在环境治理中，这种监察表现为对地方党政公职人员环保履职情况的监察。在环境治理中，公众即公民与社会组织是监督地方党政环保履职和企业环保守法的最广泛、雄厚而基本的社会力量。而新闻媒体是监督地方党委环保履职和企业环保守法的不可或缺的舆论平台，能够促进社会环境道德水平的提升，从而促进法律法规和党规政纪的遵守。检察院既有权通过对地方政府提出检察建议和提起环境行政公益诉讼的方式对地方政府的环保履职进行监督，又有权通过对企业提起环境民事公益诉讼的方式对企业环保守法的情况进行监督。法院是居中裁判者。在环境治理中，法院通过裁判环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼起到对企业和地方政府的监督和制衡作用。由于司法裁判的终局性和强制性，法院不仅是一个第三方监督者，而且是一个最终的裁判者，其裁判具有国家强制力的保障。模型中的“政协”是指县级和县级以上的中国人民政治协商会议。通过建议和批评进行督政和督企，是人民政协履行其政治职能的重要方面。
　　
　　2.三条边（三种关系）
　　
　　在上述三方主体之间，围绕着环境治理目标的实现，存在着三种基本的互动关系。它们是规制关系、督政关系和督企关系，也可称为规制互动、督政互动和督企互动。在模型中，这三种关系分别由等边三角形的底边、左边和右边代表。
　　
　　（1）规制关系
　　
　　规制关系，又称管制关系，是因地方政府依法规制企业而发生的地方政府与被规制的企业之间的互动关系。在环境治理中这种规制被称为环境规制。环境规制的目的是将企业的环境负外部性减低到法定标准所容许的水平。达到这个目的或朝着这个目标运动的环境治理主体互动是良性的互动。反之则是恶性互动。
　　
　　环境规制十分必要，因为企业的有些行为如向公共环境排放污染物的行为不为市场价格规律所调节。公共环境是一种公共品。它可为任何人免费所用。为节省生产成本，在缺乏有效的规则约束的情况下，企业倾向于将生产过程中产生的污染物排入公共环境，从而将治理污染的成本转嫁于社会。为了让企业对这种行为负责，即承担这部分它们应当承担的生产成本，只有靠规制即政府干预。政府以法定的强制性排放标准、税收和收费等手段约束企业，使之合规生产和经营，把生产和经营的负外部性内部化。因此环境规制是消除污染等负外部性的必要而基本的公共手段。
　　
　　地方政府通过环境保护职能部门依法对企业的生产和经营进行监管，预防和控制其生产和经营过程中可能出现的环境负外部性。如发现企业有违反环保法律的情况，则对其采取行政干预措施如执法行动。地方党委虽无此职责，却有职责监督和保障合法行政监管与执法的实现。在环境规制上地方党委与地方政府同责。现行环境规制手段在各项环境保护类法律中有明确的规定，其中主要有环境影响评价制度、排污许可证制度、生态环境监测制度、生态环境保护综合行政执法制度、生态环境损害赔偿制度等。在现实中，环境规制不力是一个比较广泛存在的问题。地方政府环境管理中的不作为、慢作为都是规制不力的表现。某些地方政府甚至对违法生产和经营者采取姑息或放任的态度，则是放弃了规制职责。如果出现规制不力或放弃规制的情况，地方上的环境问题就得不到解决，环境规制就“失灵”了。如果环境规制失灵，它所应控制的以污染和生态破坏为表征的“市场失灵”和环境负外部性就将得不到控制。
　　
　　在环境规制关系中，地方政府是规制的发起方，享有法律的授权并握有法律规定的强制手段。企业是被动的接受者，有接受政府规制的义务。但同时企业也是产权的合法所有人，享有法律授予的合法生产和经营的权利以及反对地方政府不当行政的权利。因此，环境规制关系是一种公权与私权的互动。环境规制关系的目的决定了它与其他两个关系即督政关系和督企关系相比更具基础性，是环境治理主体互动的重心和最终目的所在。其他两个关系都是为了保证环境规制关系处于良性状态而存在的。
　　
　　（2）督政关系
　　
　　督政关系指的是第三方主体对地方党政环保履职情况的监督。这种环保督政一方面是为了使地方党政勤勉履行其环保职责，做好环境规制工作；另一方面是为了防止地方党政在规划和招商引资等与环境有关的重大决策上失误。
　　
　　环保督政十分必要。作为规划者，地方党政对地方经济发展做出规划并推动其实施。但由于发展观不正确等原因，一些地方党政在地方经济规划和招商引资等问题上往往决策失误，只重视规划和项目对地方GDP的带动，忽视其对地方环境、资源和生态的负面影响。在这种情况下，地方党政不幸沦为与违法污染环境或破坏生态的企业一样的“环境问题制造者”，以汚染和生态破坏为表征的“市场失灵”和环境负外部性不仅得不到控制，反而由于地方党政的决策失误而扩大了。近年来，中央环保督察揭露的很多事例表明，有些地方党政由于发展观不正确，没有正确处理经济发展与环境保护之间的关系，没有切实履行其环保管理职责。纠正地方党政环境规制不力和规划中的失误甚至乱作为要靠督政。只有把地方党政置于强有力的监督之下，才能保证地方党政更加认真切实地履行其环保职责。
　　
　　由于第三方主体中各类主体的身份不同，它们的督政手段和途径也不一样。上级党政对下级党政的监督包括政府内部上下级之间的日常工作监督、上级党政对下级党政的政绩考核和行政监察，以及中央生态环保督察。此外，上级党政还负有领导其他各种第三方主体做好监督工作的责任。人大督政的主要形式是听取和审议地方政府环保工作情况报告和环保执法检查。从人大的崇高法律地位看，人大的环保督政工作还有很大的完善余地。中央和地方监察委对地方党政环保履职的监督往往与中央环保督查工作结合在一起。公众如公民和社会组织对地方党政环保履职情况的监督主要通过依法向负有监督职责的党政部门举报、向新闻媒体曝光、向检察院举报和在法院提起环境行政公益诉讼等途径实施。人民法院通过裁判环境公益诉讼案件而起到特殊的监督作用。人民政协通过有关环境问题的政协会议发言、专题调查活动、反映社情民意等途径发挥督政作用。
　　
　　（3）督企关系
　　
　　督企关系指的是第三方主体从环保角度对企业的生产和经营的监督。应当指出的是，在第三方主体中，由于环境规制的存在，上级党政、人大、监察委一般不对企业进行直接的实质性的监督。可对企业进行直接监督（例如批评）的，主要是公众、新闻媒体、检察院、法院、人民政协。
　　
　　虽然与环境规制关系一样，督企的对象也是企业。但由于主体的身份、地位和监督的性质和途径的不同，督企关系与环境规制关系有很大的不同。公众的督企与环境规制平行存在。它与环境规制的区别首先在于监督主体的身份不同。环境规制的规制者是地方政府即公共权力主体，督企关系中公众如公民个人或社会组织只是私方主体。其次是监督手段不同。环境规制者享有法律授予的一系列强制执行权，而公民和社会组织不享有任何强制性权力。最后是监督作用不同。环境规制的作用是直接的，例如依法对违法企业进行罚款或财产扣押等。而公众的监督没有也不能有这种直接作用。公众能够做的，是依法通过党政机关、新闻媒体、检察院和法院对企业的生产和经营进行不同形式的监督。然而公众的督企具有独特的优势。与环境规制相比，公众督企的优势在于其低耗性、经常性和敏锐性。新闻媒体的督企通过社会舆论而发生作用。新闻媒体督企如果与公众督企结合起来，其影响力将被放大，企业受到的压力也将更大。检察院的督企是直接的。它通过对企业提起环境民事公益诉讼而发生。法院的督企是间接的，它通过法院在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中行使审判权而发生。
　　
　　（4）三条边之间的关系
　　
　　模型中等边三角形的三条边所代表的三种关系既是相互区别的，又是相互联系的。它们统一于环境治理的目的——消除企业的生产和经营所带来的环境负外部性。面对污染和生态破坏之类的“市场失灵”，环境规制是基本的应对手段，而督政和督企则是不可缺少的辅助手段。环境治理的理想状态是在有效的督政和督企之下的有效环境规制。这就是说，等边三角形的左边（督政互动）和右边（督企互动）都服务于它的底边（规制互动）。
　　
　　3.三个圆圈（三种规则）
　　
　　模型中环绕着等边三角形的是三个圆圈。它们分别代表三种行为规则：环境道德、党规政纪、法律法规。规则为人们提供行为的可预测性。好的规则可以防止零和博弈，建立正和博弈。如果没有规则或规则有重大缺陷，环境治理是不可能成功的。环境规制、督政和督企都必须依规则（特别是法律法规）办事，否则各方主体之间的互动就是恶性的。良法良规和高水平的环境道德是环境治理取得成功的关键。
　　
　　环境道德是指以善恶评价的方式调节人与人之间有关环境和资源的利用和保护关系的一种行为规范和人类自我完善与自然的关系的一种社会价值形态。环境道德依靠社会舆论、习俗和内心信念的力量，以“应当”如何的方式调节人的行为和生活方式。在环境治理中，环境道德是一类不可缺少的行为规则。它适用于人类一切有关生态环境的行为，即包括环境保护法律法规所禁止的行为，也包括法律法规虽不禁止，但被一部分社会成员所嫌恶的行为。社会环境道德水准的高低决定该社会中环境保护法律法规的严格程度。换言之，环境保护法律法规的有效性，除了其他因素以外，还取决于该社会的环境道德水准的配合程度。在一个环境道德水准高的社会，环境保护法律法规的实施效果一定好。反之亦然。由于环境道德的这些特点，良好的环境治理需要努力提高各方主体的环境道德水准。
　　
　　党规政纪是指与环境治理有关的中国共产党的党内法规和政府的行政纪律。它们分别适用于约束中国共产党党员和公务员。2015年颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》就是一部在环境保护问题上集党规与政纪为一体的规范性文件。
　　
　　法律法规是指国家和地方立法机关制定并施行的有关环境保护的法律与中央和地方人民政府制定并施行的有关环境保护的行政法规。与环境道德相比，环境保护法律法规的适用范围大为缩小。它们只适用于规范那些具有广泛的社会危害性并需要以国家强制力加以禁止的有关生态环境的行为。环境保护法律法规所规定的行为规范具有底线性，是维护环境治理良性互动的最后防线，任何人都不得违反。其由国家强制力作为保障，违法者必将受到法律制裁。就环境治理而言，法律法规的另一个独特的作用是建立环境规制。法律告诉行政机关应当和如何规制企业的产生环境负外部性的行为。
　　
　　这三个圆圈中，由内向外，第一、二层圆圈用虚线表示，第三层即外层圆圈用实线表示。虚线表示规则具有某种柔性或者局限性，而实线表示规则是刚性的和底线性的。例如，环境道德用虚线表示，意指其作为行为规则的非底线性。某些违反环境道德的行为并不为社会所绝对禁止。党规政纪也用虚线表示，意指其作为行为规则的主体覆盖面的有限性。它只适用于社会的一部分人群（中共党员和公务员）。法律法规则用实线表示，意指其作为行为规则的刚性和底线性。这三个圆圈用正圆形表示，意指它们处于符合环境治理客观需要的理想状态。这三个圆圈不是相互孤立的，而是相互紧密联系和互相影响的。例如，环境道德为另外两种规则的实现提供土壤和条件，所谓“徒法不足以自行”；而另外两种规则的实现则可以促进社会环境道德水平的提升。
　　
　　模型综合
　　
　　从整体上看，这个模型表示三种主体（三个角）及其互动（三种关系）都在规则（三个圆圈）的规范下互动。换言之，这种状态是“在完善规则的规范下环境治理主体在环境规制、督政和督企三方面良性互动，各方主体的有关权利（和权力）得到有效行使，义务（职责）得到有效履行，共同助力环境治理目标的实现”。当然，现实离这个理想状况尚有很大距离。在现实中，三种互动并非都是良性的，规则的完善性和实施的有效性都存在问题。也就是说，现实中的三角形不是等边的，圆圈不是圆的或者不是封闭的。这正说明需要为改善现状而针对现实问题努力改进和完善规则。

　　
　　中国环境治理概念模型原理

　　
　　中国环境治理概念模型以市场经济为社会背景条件。其逻辑发端于“市场失灵”即企业的生产和经营产生的环境负外部性。为了克服这种负外部性，国家通过立法授权政府实施环境规制。但遗憾的是政府这把“剑”不是一祭就灵的。由于发展观不正确和政府也是“理性经济人”等原因，政府也会出现规制不力和规划失误。这种“政府失灵”不仅导致原有的应由政府干预加以克服的环境负外部性得不到克服，而且还会由于政府的规划失误等问题而引起新的、更多、更大的环境问题。在这种情况下就需要督政，由第三方主体如上级党政等依法依规对下级党政的环保履职进行监督。同时还需要督企，由第三方主体中的适格主体依法对企业的生产和经营进行监督，以提高企业的守法意识和社会责任感。环境规制、督政和督企都不能乱来，都要依法依规有序进行。规则的完善与否决定了企业产生的环境负外部性能否被很好地克服。所以模型的逻辑最后落脚到规则的完善上。这正是国家治理体系和治理能力现代化的要求。在规则得到改善之后，环境规制的目的——克服环境负外部性——将得到实现。环境规制源于负外部性的产生，归于负外部性的消失，这是一个自洽的逻辑（见图2）。

 

　　
　　中国环境治理概念模型的特点

　　
　　工具性。本研究中的中国环境治理概念模型属于理论工具，可用于帮助研究者观察和研究环境治理社会现象，找出规则的缺陷，从而完善规则，改进制度。而制度改进将导致环境治理主体的行为和互动关系的改进，进而促进环境治理目标的实现。因此本模型是有助于环境治理实现其目标的理论工具。
　　
　　整体性。模型是一个整体。它不仅囊括并抽象表达了中国环境治理的主要主体、主要互动关系和互动所依的规则框架，而且抽象表达了不同互动关系之间的关系和规则框架与主体互动的关系。这种整体性的考察必然带来对环境治理制度顶层设计合理性和环境治理社会成本的关注和思考。它表达了环境治理研究的一个新范式。这正是国家治理体系和治理能力现代化所要考虑的重大问题。
　　
　　自洽性。模型的逻辑始于企业所致环境负外部性的发生，终于这种负外部性的消失；始于规则不健全条件下环境治理主体之间的非良性的互动，终于规则健全或趋于健全条件下的良性互动。这个逻辑线路是自洽的。
　　
　　理论性。首先，模型是对环境治理现实的高度抽象和概括。环境治理现实中的主体、主体间关系，主体及其互动与规则的关系都以高度抽象的线条和图形表达。其次，模型有明确而规范的理论渊源。这个理论渊源分为三部分。第一部分是支撑环境治理规则的基础学科理论。其中主要的有亚当·斯密的政治经济学、微观经济学的公共经济学部分、新政治经济学的公共选择理论、政治学的治理与善治理论、伦理学的功利主义理论。第二部分是法学。其中主要的有关于法的概念、法律关系、法律权利和义务等理论。将经济学等基础学科理论所公认的消除负外部性的种种对策与我国环境治理的实际相结合，变成人们的行为规范并用国家强制力来保证其实现，是法学家的任务。第三部分是当下我国提出并运用于指导国内环境治理的政治理论，例如2019年10月党的第十九届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该决定明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大任务和总体目标。其中包括“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”。在这个方面，中共中央明确提出了四个方面的制度建设任务，即实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度。制度就是规则。可以预见，由于这个重要文件的颁布，保障我国环境治理主体良性互动的规则体系将更加完善。最后，模型有基础理论的交叉支撑。支撑这个模型的，是上述各基础理论在环境治理问题上发生重叠和交叉的部分。这些理论部分既分别属于它们所属学科理论的一部分，又在环境治理问题上重叠和交叉在一起。位于这个交叉点上的这些理论的集合构成了这个模型的理论基础。因此这个模型像一棵“杂交水稻”，是多学科知识“杂交”的结果。例如，微观经济学的“公共品”“外部性”“市场失灵”“规制”；新政治经济学的“政府失灵”“政治关系中的理性经济人”“规则”；政治学的“治理”“制度”“互动”；伦理学的“利益”“效用”“好”“坏”；法学的“法律关系”“权利和义务”等概念和理论，都在环境治理这个交叉点上交汇和融合起来，成为模型的理论基础，为模型的逻辑自洽性提供了有力的支撑。
　　
　　局限性。当然，本研究中的模型也不是万能的。例如，它仅适用于观察环境治理主体为了消除企业的生产和经营所带来的环境负外部性而发生的互动关系，而没有反映生活污染问题。本研究中的模型只是一个初步尝试，还需要进一步发展和完善。
　　
　　结论
　　
　　范式是指科学共同体成员所共有的研究框架、理论传统、方法论和基本工具。范式的更新往往带来科学的发展。我国当前繁重的生态文明制度建设任务需要立法者、管理者和研究者探索环境治理研究的新范式。这个新范式需要从整体视角考察和研究环境治理（包括其主体、互动和规则）。本文介绍的模型为这种探索提供了一个有用的工具。这个模型围绕着消除企业生产和经营所产生的环境负外部性这个目标，对环境治理的主体、主体间关系和规则对主体间关系的影响做了高度地抽象和概括。它逻辑自洽并具有坚实的理论基础，可供环境治理各方主体和研究者参考使用。
　　
　　参考文献
　　
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