检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向

　　
　　【作者简介】曹明德，中国政法大学钱端升讲座教授、博士研究生导师。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《法学评论》2020年第1期。
　　
　　【转载说明】本文转载自“武汉大学环境法研究所”公众号。
　　
　　【摘要】检察机关提起公益诉讼在我国正在如火如荼地开展，并取得了初步的成效，特别是在生态环境与资源保护以及食品药品安全领域。但由于案件来源受到制约、可诉案件的种类范畴过窄、检察院的调查取证权和调查核实权缺乏明确的法律授权、诉讼中举证责任的分担规则不甚明确、公益诉讼被告不配合或阻挠以及诉讼费用如何分担等问题的存在，司法实践操作中还存在诸多困惑和困难。因此，如何推进检察院的公益诉讼是当前和今后一段时间内检察院面临的一个重要任务，需要理论界和司法实务部门共同探讨对策，尽快完善立法并颁布相应的司法解释，为检察机关公益诉讼的顺利开展提供立法和司法保障。
　　
　　【关键词】检察院；公益诉讼；生态环境；食品药品；诉讼费；举证责任；调查取证

　　
　　目录

　　
　　一、我国检察机关提起公益诉讼的现状
　　
　　二、当前检察机关提起的公益诉讼所面临的困境
　　
　　三、检察院公益诉讼的推进方向
　　
　　2015年7月，经全国人大常委会授权，北京、山东等13个省、自治区、直辖市开展了检察机关提起公益诉讼的实践探索。与此同时，最高人民检察院也意识到了检察机关在公益诉讼领域的重要地位，颁发了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称《试点方案》)，对检察机关提起公益诉讼的案件类型、案件范围、诉讼身份、诉前程序和诉讼请求等主要内容做出了较为详细的规定。2017年6月，《行政诉讼法》得到修改，其中第25条明确规定了由于行政机关违法行政行为或不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以提出检察建议；若相关行政机关在收到检察建议后仍旧不停止违法行政行为或仍不依法履行应有职责，检察机关在此基础上可以向人民法院提起公益诉讼。可以说，新《行政诉讼法》为检察机关作为适格原告提起行政公益诉讼提供了坚实的法律基础。
　　
　　在法治建设背景下，一方面，规范性法律文件的出台使得检察机关可以通过提起公益诉讼来监督相关行政机关的行政行为，另一方面，检察机关提起公益诉讼获得了越来越多的法律法规以及司法解释的支持，这也证明了检察机关提起公益诉讼从根本上契合法治建设的时代要求，是我国司法建设的重要组成部分。这种制度安排不仅能够进一步有效发挥检察机关作为国家法律监督机关的职能，还有利于激发行政诉讼制度的应有功能，在司法层面加强了对相关行政机关违法行为的监督力度，拓宽了维护国家利益和公共利益的范围领域，开辟了具有中国特色的以司法力量维护国家利益和公共利益的道路。
　　
　　依照《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条以及《消费者权益保护法》第47条、《环境保护法》第58条等程序上和实体上的相关规定，检察机关提起公益诉讼成为损害救济的一种新选择，是基于现实需求和法治建设的必然趋势。然而，在理论和实务中，检察机关提起公益诉讼的制度构建上尚存有许多问题，由此，有必要对此进行深入剖析，从程序正义与实体正义两个层面全方位地完善检察机关提起公益诉讼机制。
　　
　　一、我国检察机关提起公益诉讼的现状
　　
　　（一）检察院提起公益诉讼的主要法律依据
　　
　　我国公益诉讼制度的法律依据主要包括《民事诉讼法》第55条，《行政诉讼法》第25条第4款，《消费者权益保护法》第47条，《环境保护法》第58条，以及《英烈保护法》第25条第2款等。此外，两高还发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。这些法律和司法解释共同构成了当前中国公益诉讼制度的法律依据。
　　
　　（二）我国环境公益诉讼发展现状
　　
　　随着2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订，我国已分别建立起以检察机关和社会组织为诉讼主体，民事环境公益诉讼与行政环境公益诉讼并行发展的环境公益诉讼格局。
　　
　　首先，在民事环境公益诉讼领域，我国《民事诉讼法》明确强调了法律规定机关与有关组织提起公益诉讼的适格主体地位，此外，该条还明确了法定机关、有关组织以及检察机关在民事公益诉讼中的诉讼顺位，即针对生态环境保护、食品药品安全等领域内侵害公共利益的行为，法定机关和组织为第一起诉顺位，若其提起公益诉讼，检察机关则可以支持起诉而不能直接起诉；若不存在法定机关和组织，或者其存在却不提起诉讼，检察机关则可以作为补充顺位提起诉讼。其中，依据《环境保护法》《消费者权益保护法》规定，“有关组织”分别指环保社会组织、消费者协会，《环境保护法》第58条的“法律规定的机关”应当包括检察机关。在起诉顺位上，原则上其他主体优先于检察机关，检察机关只有在没有其他适格主体或其他适格主体不提起公益诉讼的情况下才可以提起公益诉讼。不过，在英烈荣誉保护领域，由于英烈荣誉的特殊性质，《英烈保护法》第25条明确了检察机关是提起此类公益诉讼的唯一适格主体。
　　
　　其次，在行政诉讼领域，与民事公益诉讼相比，行政公益诉讼一方面诉讼范围领域更加广泛多元，具体包括国有资产的监督管理与保护、环境保护和自然资源管理、食品药品安全监督及市场监管等诸多领域；另一方面针对目标也更为单一，即主要针对行政机关的违法行为或者不作为，且《行政诉讼法》第25条第4款明确规定，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一适格主体。不过，在审判实践中也出现了以行政公益诉讼为基础前提，将相关行政机关作为被告，同时对直接侵害社会公共利益的民事主体附带起诉的行政附带民事公益诉讼案件，如呼和浩特人民检察院诉赛罕区林业局行政附带民事公益诉讼案。
　　
　　最后，刑事附带民事公益诉讼是检察机关在审理刑事案件过程中，对违法者追究刑事责任的同时一并追究其对社会公共利益造成的损失。司法实践中刑事附带民事公益诉讼主要集中于环境资源保护和食品药品安全领域，在所有公益诉讼类型中占比甚高，在2018年1至10月之间的所有公益诉讼中这一类型案件占比75.21%。
　　
　　（三）检察机关提起公益诉讼之成效
　　
　　经过十余年的实践与探索，我国检察机关提起公益诉讼已取得以下成效：
　　
　　首先，案件量增长迅速，其中检察机关提起公益诉讼案件增长最为明显。仅2018年10月份，全国检察机关提起公益诉讼的案件立案数量就达到了16154件，检察机关向相关行政机关提出检察建议和发布公告总计达到13690件，最终向人民法院提起公益诉讼的总计达到350件。
　　
　　其次，可诉案件类型和范围逐步扩展。在2012年，我国公益诉讼发展之初，其案件类型主要集中于民事公益诉讼；时至今日，我国公益诉讼真正建成了民事与行政公益诉讼并行、多种诉讼类型全面发展的新格局，其可诉范围也从最初仅限于环保领域，逐渐向环境资源、食品药品、国有土地使用权出让、国有财产保护、英烈保护等领域扩展。
　　
　　最后，诉讼程序日益完善。诉前检察建议和发布公告程序在公益诉讼中起到了监督执法、案件分流的作用，与诉讼程序互相衔接，形成了以诉前程序为主以诉讼为辅助的二元监督模式，既有效地监督了行政机关的履职，又有效地节约了司法资源或减少了法院的案件负荷。
　　
　　二、当前检察机关提起的公益诉讼所面临的困境
　　
　　（一）案源的结构性局限
　　
　　正如前文所及，随着试点范围的不断扩大，检察机关提起公益诉讼的总量较大，且目前仍呈现不断增加的趋势。然而，公益诉讼案源的内部构成仍然存在一些问题，首先是刑事附带民事公益诉讼占比过高，达64%，而其中有一部分本可以通过普通刑事附带民事诉讼程序解决，这就十分容易导致司法资源的浪费与紧张；其次，案件领域不均衡，例如从2018年1-10月份来看，检察院提起公益诉讼的案件中，生态环境保护和资源管理领域案件数量最高，总计达到了1363件，所占比例达到了67.71%，远远超过其他领域案件数量的综合，其次是食品药品安全领域，案件数量总计492件，占比24.44%，国有财产保护领域131件，占6.51%，而国有土地出让领域案件数量总计25件，占比仅1.24%，，英雄烈士名誉荣誉保护领域由于尚不成熟，案件数量仅有2件，占0.10%，其中，典型性、影响力大的案件并不多；最后，地区发展不平衡，不少基层院还存在立案空白，有的检察院还没有办理过诉前程序案件。这些结构性缺陷制约了检察院公益诉讼的健康发展，甚至会导致背离该制度的设立初衷。
　　
　　同时，公益诉讼在案源问题上也呈现结构性失衡。首先，公益诉讼的性质决定了检察机关既是公共利益代表，也是“技术性当事人”，诉讼主体、权利主体处于分离的状态，而且检察权也需要保持一定的谦抑性，不应过于主动干预行政权的正常运转，这都导致检察机关距离公共利益受侵害的事实较远、案件的来源有限，并集中在刑事案件线索的“二次利用”上。案件线索移送不畅也是一大原因。现在，实践中还没形成统一、制度化的线索收集办法，检察院内各个业务部门缺少公益诉讼信息共享的机制，“两法衔接平台”（行政执法与刑事司法衔接信息共享平台）上的部分行政机关更新行政行为信息不全面、不及时，社会舆论线索收集处理方法不一，导致案件线索质量不高、成案率低，涉及的领域较为有限。另外，《行政诉讼法》《民事诉讼法》规定的检察机关“履行职责”的具体范围不够清晰，也影响检察机关收集线索渠道的畅通，检察机关获取案源的各种方式是否完全合法也值得探讨。目前检察院公益诉讼案件的线索搜集方式主要有以下几种：1.本院自侦、批捕、公诉、控申部门的线索移送；2.通过两法衔接平台收集；3.通过阅览报刊、杂志等新闻收集；4.走访行政机关了解收集等。
　　
　　（二）可诉的案件种类/范围过窄
　　
　　正如前文所及，有关检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼种类与案件范围的法律条文，主要规定在《民事诉讼法》第55条第2款与《行政诉讼法》第25条第4款。虽然这两部法律在检察机关提起公益诉讼的案件范围上均采用“枚举法+等”的开放式表述，但是在实践中，检察机关提起公益诉讼的案件类型仍然囿于法律列举情形，集中于环境资源、食品药品、国有资产保护等方面。事实上，侵犯公共利益的案件领域还有很多，如侵害劳动者权益、行业不正当竞争等领域。如最近正在发生的共享单车平台企业无法办理退余额与押金问题，就是一类新型的侵害公共利益的案件。因此，对于公益诉讼类型和范围的理解需要我们对法律条文中的“等”字做出恰当解读。检察机关提起公益诉讼的案件范围不仅会直接影响到法院司法裁判权的行使范围，也会进一步决定检察机关所代表的检察力量在司法层面对于行政权力的监督深度以及公共利益通过司法监督途径获得保障的最大程度。
　　
　　（三）检察机关的调查取证权/调查核实权无具体法律依据且内容规范不完善
　　
　　目前来说，依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》）的相关规定，检察机关在提起和开展公益诉讼的过程中享有调查取证权以及调查核实权。《实施办法》第6条和第33条分别对民事公益诉讼和行政公益诉讼中检察机关的调查取证权做出了详细规定，可以说两个领域的权利内容几乎相同，都规定了检察机关可以采取调阅复制有关卷宗、询问当事人与证人、收集证据、咨询专业人员意见、勘验等方式进行案件事实的调查核实，且对调查核实的措施做出了一定限制，即检察机关不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，也规定了行政机关以及相关单位和个人的配合义务。
　　
　　不过，《实施办法》中关于检察院调查取证权的有关规定存在以下几个问题：
　　
　　首先，有关调查取证权、调查核实权的规范缺乏充分的法律依据。《实施办法》效力层级过低，难以有效保证检察机关调查取证权、调查核实权的行使。众所周知，调查取证是办理公益诉讼案件的基础工作，如果无法或者难以取得证据，检察机关提起公益诉讼将举步维艰。尤其是面对生态环境案件这类多发、复杂、专业的案件类型，如果检察机关的调查取证权、调查核实权缺乏法律保障，公益诉讼案件的进展势必受到影响。以行政公益诉讼为例，检察机关提起行政公益诉讼，无疑是一场与行政机关的力量角逐，但是检察机关并无采取强制性措施的权力，也难以对行政机关真正产生制约作用。因此，检察机关公益诉讼案件中的调查取证权、调查核实权没有法律明确授权，在一定程度上制约了公益诉讼的推进。
　　
　　其次，《实施办法》中检察机关调查取证权、调查核实权的规定缺少对违反该条义务的责任条款。《实施办法》仅仅对相关人应当配合检察机关调查核实做出一个概括的义务性规定，并没有明确阻碍调查取证或违反该义务的主体应承担何种法律责任。也是说，这是一项没有强制力的义务约束。在实践中，这样缺乏法律保障的调查取证权遇到行政权力，特别是在检察院“两反”部门转隶监察委的背景下，行政机关是否会继续配合检察院查证对其不利的证据或案件线索有待观察。
　　
　　最后，检察院在公益诉讼的一些领域如环境资源领域缺乏专业知识或技术人员。例如，环境污染防治需要具有专门知识和专业人员，大气、水、土壤、噪声、电磁辐射、放射性、危险化学品污染以及生态环境损害的鉴定、修复等具有很强的专业性，对这些案件的调查取证也较为复杂，需要专业设备和技术专家。检察机关在这些领域并无专业上的优势。就民事行政调查取证权的配置而言，检察机关的职权不仅弱于人民法院，甚至弱于其监督对象行政机关。例如，法院具有如证据保全、强制调查等强制权，对于拒不接收调查的当事人还可以作出罚款、拘留等处罚决定，但是检察机关并无上述强制权。
　　
　　（四）公益诉讼中的举证责任分配有待于重新认识，不宜同于普通民事诉讼，也不宜同于行政诉讼
　　
　　举证责任分配是构建一套完整公益诉讼规则的重点问题，不仅关系到案件事实的认定，左右着裁判的结果，而且还会影响到公益诉讼功能的发挥和制度的前途。从目前的司法实践来看，举证责任分配规则不清也是检察机关提起公益诉讼时必须面对的重要问题。
　　
　　在目前司法实践中，检察机关提起环境行政公益诉讼，基本还是沿袭传统行政诉讼的“举证责任倒置原则”， 即由检察院就符合起诉条件等有关程序性事实负担举证责任，而被告就被诉行政行为的合法性承担举证责任。具体法律依据包括《行政诉讼法》第49条、第34条，《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条、第4条，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第45条。
　　
　　需要注意的是，环境行政公益诉讼并不完全等同于一般传统行政诉讼，其举证责任分配规则与传统行政诉讼也有细微不同，例如：在起诉条件的证明方面，公益诉讼起诉人承担的举证责任重于传统行政诉讼起诉人。根据两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，检察机关提起公益诉讼在符合一般起诉条件的基础上，还必须提供另外两方面的证据材料：一方面，需要证明被告行政机关确实存在消极不作为或者违法行政行为的情形，使得国家利益或公共利益受到了侵害；另一方面，检察机关还需证明自身已经向相关行政机关提出了检察建议，即已经履行了法定的诉前程序，但行政机关仍不依法履职或者纠正违法行为。这种做法值得提倡，但并不代表着当前环境行政公益诉讼的举证责任分配规则已经十分清晰，主要问题包括以下几点：第一，传统行政诉讼一贯适用的起诉期限举证责任规则，并不完全适用于环境行政公益诉讼；第二，对于合法行政行为致使公共利益受损问题，被诉行政机关是否需要就其行为的合理性提供举证责任；第三，是否不区分案件的具体类型，一味适用“举证责任倒置”规则，这可能不利于公平的实现。
　　
　　民事公益诉讼实质上是民事诉讼的一种，在环境公益诉讼中，检察机关享有调查取证权，这并不意味着其要承担环境损害的主要举证责任，在环境污染案件中，在举证责任分担和因果关系领域仍然实行“举证责任倒置”和因果关系推定规则，即原告负担存在环境污染事实、自身合法权益受到侵害等初步证明责任，而被告负担自身行为与损害后果之间不存在因果关系、存在法定减轻或免除责任事由等相关举证责任。具言之，根据两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，当检察机关作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼时，需要提供证明材料证明被告的违法作为或消极不作为已经侵犯了公共利益且自身也已经履行了公告程序，向其送达了检察建议。虽然《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》未对环境民事公益诉讼的被告的举证责任作出明确规定，但是依照环境民事公益诉讼通行规则，其需要由其提供证据材料加以证明的事项应当包括两项：一、是否存在有关免除或减轻责任的法定事由，二、自身的行为与最终损害结果之间并不存在因果关系。
　　
　　综上所述，检察机关提起环境民事公益诉讼的举证责任分配规则与现行的环境民事公益诉讼制度中举证责任分配规则一致，并无特殊性。同样，这种举证责任分配规则也存在一些模糊不清的地方，主要包括以下几个方面：第一，初步证明材料的证明标准并不明确，即检察院提交的用以证明损害社会公共利益的证明材料达到何种程度可视为已尽到初步证明责任；第二，对于大多数生态环境损害案件而言，如果不进行专业化的生态环境损害鉴定评估，便很难证明损害是否存在、损害的程度以及损害即将发生，而检察院专业能力不足，如果此时将无法证明损害作为驳回检察院起诉的理由，显然不利于生态环境公共利益的保护。
　　
　　（五）行政机关的抵制情绪影响公益诉讼工作的开展
　　
　　检察院提起环境公益诉讼还遇到行政机关的抵制情绪。从其原因看，主要包括以下几个方面：第一，观念认知方面的落后，由于对于检察机关提起公益诉讼制度的不了解，大多行政单位都存在抵触情绪。一方面，检察机关办理的公益诉讼案件，往往都涉及矛盾突出、复杂而敏感的领域。检察机关在这些领域向行政机关“开火”，让其直面来自于诉讼和舆论的双重压力；同时，也由于认识上的片面，认为检察机关提起公益诉讼就是在与其“对着干”，导致行政机关对公益诉讼产生较大的抵触情绪。一旦涉案，行政机关大都会想方设法进行“协调”，力求“息事宁人”。另一方面，根据《实施办法》，检察机关提起行政公益诉讼主要以同级管辖为主，即“由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”。从目前司法实践来看，绝大多数行政公益诉讼案件的被告是基层行政机关，在我国行政机关层级结构的影响下，上级机关往往会通过向同级党政机关或相应检察机关提出协调请求的方法来介入案件审理以维护自身形象和相关利益。同时，部分党委政府对检察机关提起行政公益诉讼存在一定的过度反应，如严厉的人事处理等过激举措，这也使得各级政府行政部门十分抗拒被列为行政公益诉讼的被告，从而进一步加剧了行政权力对司法的干预与影响。第二，由于一些行政执法权最低设置在市一级行政单位，造成基层检察院监督市级行政单位层级不对等的“尴尬”局面，检察院在调查取证、联系工作过程中遇到了行政机关“不配合”情况，以及检察建议发出后主动前来“协调”情况。第三，由于省级以下，尤其是地方基层法院检察院的统一管理改革尚待进一步完善，因此其独立性仍会受到来自地方党政机关在人事、财政等方面的掣肘，这也导致了部分地方检察机关在提起行政公益诉讼时会出于利益衡量而将行政机关的“被告”身份变更为“第三人”，或者在多方压力下直接撤回起诉。
　　
　　（六）其他问题
　　
　　1．高额诉讼成本的承担问题。根据我国《诉讼费用交纳办法》等相关规定，诉讼费用一般包括案件受理费、申请费，以及证人、鉴定人等相关人员的费用，且由败诉方承担。在公益诉讼中，除了上述费用外,还存在律师费、调查取证费、鉴定评估费等诸多费用，且专业鉴定成本高昂。但针对公益诉讼的诉讼费用支出、负担问题，我国目前并没有明确规定，在司法实践中，一般依照《诉讼费用缴纳办法》的规定，财产性案件受理费的数额取决于诉讼请求的金额或价格，由原告按照比例分段累计预交。也就是说，先得由提起公益诉讼的原告垫付案件受理费，诉讼程序才能启动，由于公益诉讼案件标的额一般都十分巨大，因此原告启动诉讼的成本负担也十分沉重。并且，一旦败诉，除了律师费用、调查费用等相关费用之外，原告还需要自行支付巨额的诉讼费。面对这些压力，大部分原本处于弱势的原告可能会因无力预付相关费用而被迫放弃诉讼或导致影响诉讼的顺利进行。
　　
　　2.败诉责任承担者不明。公益诉讼不同于私人诉讼，其保障的并非个人利益，而是公共利益，最终受益群体为不特定多数人，因此让原告承担公益诉讼的全部成本并不合理。而且，检察机关作为原告如果最终败诉，不仅自身地位会遭到质疑，还需要承担败诉的后果，这后果可能包括诉讼费、律师费、鉴定评估费等实际支出。虽然目前还未明确规定检察机关提起公益诉讼的败诉责任由谁承担，但较高的诉讼风险会导致检察机关在提起公益诉讼时持十分审慎的态度，妨碍检察机关在公益诉讼领域发挥应有职能。
　　
　　3.缺乏对行政公益诉讼案件判决后的程序规则。由于目前法律主要侧重于完善检察机关提起公益诉讼的前端程序，对判决后续程序尚未详细规定，检察机关作为原告提起行政公益诉讼，在法院判决生效后时常会面临许多问题：在法院判决生效之后，若被告行政机关、本案第三人或者案外人对法院判决正确性产生质疑，那么他们能否依照一般行政诉讼程序申请对生效判决进行法律监督？如果答案是肯定的，那么法律监督部门以及监督程序就是我们必须思考和解决的问题。然而，《实施办法》并未对这些问题进行明确规定。假如缺少对错误生效裁判的救济途径，不仅会导致公众对司法公信力产生质疑，更有可能损害法律的公平正义以及当事人的合法权益。在案件执行方面，检察机关提起行政公益诉讼案件在胜诉后，检察机关作为原告，又作为监督机关，为了“公益”，能否或者说是否应当确保判决的执行？检察机关又是否可以在原告的身份基础上再依据自身的监督职权进行执行监督？如果可以，那么检察机关又应当具体采取何种监督措施来确保生效判决的落实？
　　
　　三、检察院公益诉讼的推进方向
　　
　　（一）拓展公益诉讼案件线索的来源渠道
　　
　　解决公益诉讼案源结构问题，首先需要界定好检察机关“履行职责”的外延。应当对“履行职责”做适当扩大化的解释，基于刑事案件、行政执法检察监督、检举控告和其他合理途径发现案件线索，均应纳入“履行职责”的范围内，这有利于检察机关不超越检察权的范围最大程度的获取案件线索信息，在一定程度上弥补公益诉讼结构中检察机关获取相关信息的劣势。还应当构建与完善检察机关提起公益诉讼的案件移送机制。同时，在检察机关内部，也需要加强公益诉讼部门和民行、侦监、公诉等部门的配合和协作，上下级检察机关之间也应当加强线索通报的联动机制，减少案源信息的遗漏，特别是一些具有代表性、影响力的案件。检察机关还应当与生态环境、自然资源、农业农村、食品药品、发展改革、财政、审计等相关行政机关之间探索构建线索移送、信息共享机制，同时可以借助一些社会舆论途径，全方位发现公益诉讼案源，使得案源构成更加均衡、能够真正反映涉及公共利益的各个领域。
　　
　　（二）检察院公益诉讼案件的种类或范围应适当扩大
　　
　　确定案件范围，应当顾及多重考量因素。在民事公益诉讼类型中，检察机关的角色是诉讼支持者，对公民个人和公益组织未能或没有能力提起公益诉讼的案件做出补充性的回应。但是在行政诉讼中，检察机关的角色则复杂许多。在行政公益诉讼类型中，行政公益诉讼制度增强了行政机关和检察院之间的制度性张力，双方的这种对立和争议最终由司法机关作出裁判。这也构建出二者之间与此前全然不同的新型关系——即由原本国家机关之间相互配合的协同工作关系转变为诉讼程序中原被告双方之间的对抗关系。然而，在试点实践中，检察机关相对克制，案件来源和案件范围都相对较为狭窄。但是，在全面开展公益诉讼之后，应当正视检察权和行政权的新生态，也为了督促行政机关依法行政、保障试点成果、维护公共利益，案件范围应当适当扩大，检察机关应当对立法中的“等”字作出进一步的解释。
　　
　　“公共利益”这一概念在理论界至今仍无定论。在立法层面，虽然“公共利益”一词时常出现在宪法以及诸多法律法规之中，但是，何谓“公共利益”也始终缺乏一个明确具体的规定。除了《民事诉讼法》《行政诉讼法》中所规定的案件范围，是否可以授权检察院在其他领域同样可以提起公益诉讼？一般而论，至少存在以下一些案件——如侵害消费者权益、劳动者权益、行业不正当竞争、知识产权等领域。
　　
　　有学者指出，至少在行政公益诉讼这一类型中，应当对法定案件范围做出扩大解释，检察机关对行政机关违法行为或不作为进行重点监督领域除了目前法律中已明确的四项之外，还应当包括公共安全、房屋拆迁和土地征收领域。也有学者认为，还可增加文物、古建筑等文化遗产保护领域，当因行政机关违法行为或不作为致使公共利益遭受重大损害时，检察机关应依法启动行政公益诉讼，以保障社会公众的合法权益。由此看来，无论从对“公共利益”的应然理解方面，还是从对公益诉讼制度的实然作用方面，司法实践都应当适当扩大检察机关提起公益诉讼的可诉案件范围。
　　
　　（三）应采取措施保障检察院有效行使调查取证权和调查核实权
　　
　　有学者认为，在检察机关提起公益诉讼制度的构建中，职权配置应以调查取证为重心。检察机关提起公益诉讼制度的顺利实施有赖于其有效行使调查取证权和调查核实权。立法层面上，一方面可以将检察公益诉讼的调查取证权上升至法律规定，从而使检察机关的调查取证过程更为顺利，令检察机关有能力与行政机关进行角力。另一方面，应当依据《实施办法》以及相关司法解释，以制度化的形式进一步明确检察机关进行调查核实的工作程序，并不断细化与完善调查核实的相关细节，如检察机关提起公益诉讼可采取的手段措施，以及全程同步录音录像、客观真实记录调查核实活动等要求。
　　
　　此外，明确检察机关调查取证权的保障措施也是当务之急。检察机关提起公益诉讼是其监督权运行的表现，自然会遇到一些来自其他公权力机构的阻力。要减少这些阻力，赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。在这一问题上，我们可以参照法院的调查取证措施，赋予检察机关一定权力，对妨碍调查取证或调查核实的单位及个人根据其行为情节轻重处以罚款、司法拘留等制裁措施；同时，我们可以利用社会征信体系作用，针对不配合检察机关的被调查者，应当赋予检察机关一定权利，在合理范围内向有关单位公布其相关信息，若单位及个人面对调查核实存在恶意串通、伪造证据、故意逃避等行为，检察机关应当有权向相关单位公布该单位及个人的不诚信行为。
　　
　　（四）公益诉讼中的举证责任分配有待于进一步完善
　　
　　目前，尽管人民检察院提起的民事公益诉讼直接沿袭了传统民事诉讼的特殊举证责任分配规则——即“举证责任倒置”和因果关系推定规则，人民检察院提起的行政公益诉讼承袭了传统行政法领域有关举证责任的“一般规则”——即“举证责任倒置”规则，但二者殊途同归，最终均形成了一种有利于检察院的举证责任分配规则——即“举证责任倒置”规则。这种制度设计有利于扭转原被告在生态环境损害领域有关损害、行为以及因果关系问题等证据收集能力的不平衡问题，有利于保障原告的诉讼权利，实现实质公平正义理念。但这并不意味着原告不用承担相关举证责任，相反，原告仍需负担初步的证明责任。作为原告的检察机关、相关组织在提起公益诉讼时，必须提出有关公共利益遭受损害的初步证明材料，但达到何种程度的证明材料可以视为履行了初步证明责任，目前尚缺乏明确标准，有赖于司法实践经验的总结提炼。此外，无论是环境行政公益诉讼还是环境民事公益诉讼，举证责任规则内部还存在其他一些不完善的地方，此时需要立法者结合实践经验对其进行完善，而这需要以综合考虑环境公益诉讼相对于传统行政诉讼、民事诉讼的特殊之处作为基础，进一步细化原被告证明责任的具体标准。
　　
　　（五）做好对行政机关及其工作人员的疏导工作
　　
　　检察院行政公益诉讼案件针对的是行政机关的违法作为或不作为，在对行政机关进行调查取证时,部分行政机关存在畏惧、抵触情绪以及不配合。尤其在行政公益诉讼中，针对环境行政的不作为或乱作为，其直接行政负责人承担着法律责任和党内责任的双重压力。一旦考虑到其将面临着行政公益诉讼的不利后果，很难保证取证的效果。
　　
　　除了在法律上赋予检察机关适当的强制性的调查权之外，应当对涉案行政机关及其工作人员进行疏导，拒不配合或阻挠检察机关调查取证的，应当承担相应的法律责任。
　　
　　另一方面，应当根据司法体制改革的总体要求，各地应当进一步完善实现省级以下尤其是基层法院、检察院人财物的统一管理，提高其独立性，以消除基层检察院及其工作人员办理行政公益诉讼的为难情绪，保障检察机关提起行政公益诉讼的顺利开展。
　　
　　此外，为了激发检察院维护社会公益的热情，法院可以通过典型案件的判决确立减少或免除检察院公益案件诉讼费的规则，以免原告由于担心案件败诉后可能面临的巨额诉讼费用而阻却其提起诉讼，或者通过最高法院的司法解释来明确减免检察院提起民事公益诉讼的诉讼费用。司法裁判或司法解释还应当积极探索公益诉讼原告败诉后其他费用的承担问题，包括案件证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴、律师费、调查取证费等费用，这些费用原则上应由败诉一方承担，但当检察院败诉后，应当免除其承担被告方上述费用的责任。法律还应当为检察院提起的公益诉讼的裁判异议设定法定的救济渠道，可以将这种法律监督权利赋予上一级检察院行使。