著作封面

　　
　　出版信息

　　肖爱:《行政边界区域环境法治研究》，光明日报出版社2019年版。
　　
　　内容简介
　　
　　现行环境法规定跨行政区环境事务由有关地方政府协商解决或由共同的上级政府进行协调作出决定，对如何协商和协调以及协调决定的法律效力等都没有具体规定，这导致了行政边界区域尤其是省级行政边界区域环境问题的复杂性。为解决这一问题，囿于当前环境法中有关规定的细枝末叶的修改或修补，显然难臻其效。
　　
　　新区域主义指导下的区域治理理论强调通过多元主体之间基于信任和开放的平等协作以实现区域善治，这一理论架构有助于形塑行政边界区域环境法治价值目标，即环境权益的区域均衡；重构行政边界区域环境法治的公共权力体系；引导区域环境法治主体机制、协作机制和纠纷解决机制的建构与完善，最终实现行政边界区域环境治理的“和谐法治”状态。“和谐法治”即“良法善治”，“协同法治”是其本质表现，它强调以民生为本、有序规束公共权力以及利益的动态均衡性。
　　
　　影响行政边界区域环境法治的核心因素是各类主体及其内在关系。行政边界区域环境法治的主体是指基于主体间性的、具体的行政边界区域环境法律关系的主体，是那些能够影响区域环境决策或者能够被区域环境决策所影响的任何个人和群体，包括政府主体和社会主体。这些主体之间存在多元的利益关系，其结构表现为政府之间、政府与企业之间、政府与公民社会主体之间、社会主体相互之间的经济利益关系、环境利益关系以及“经济-环境”利益关系，其中地方政府和企业具有经济发展的内在一致性冲动，易于形成经济利益共同体而忽视环境保护；政府环保职能机构、环保公益组织、受到或可能受到环境污染和破坏危害的公民因为其环境公益或环境私益诉求的基本一致性，较易于形成环境利益共同体。如果法治机制有效，会促进两种典型的共同体的合作博弈，达致行政边界区域利益的动态均衡。影响利益结构调整或自适应的主要是权力结构，当前行政边界区域环境治理中的行政依赖性，忽视了各级人大和司法机关调整社会关系功能的发挥，更忽视了社会权力对国家经济和社会稳定和谐发展、对行政边界区域环境保护的积极意义。加强人大职能和司法功能的发挥、保障宪法规定的公民参与国家（尤其是区域或地方的）公共事务管理，成为行政边界区域环境法治不可回避的选择。
　　
　　多元协作是行政边界区域环境法治的根本，要平衡区域利益结构和权力结构，首先，需要建立多元的立法决策机制，其中尤其是要注意发挥地方人大以及公民社会组织在各行政区环境立法中的主体性、积极性，偏赖于地方政府间行政协议或合作宣言等无法形成政府和社会的区域共识，不可能产生具有充分合法性（指法律性合法和政治性合法，后者主要指获得社会认同）的“良法”，则作为行政边界区域善治本质的“和谐法治”或“协同法治”也成为空中楼阁。组建规范化的区域环境立法协作会议制度（包括人大和行政部门以及公民社会主体）及其程序机制有利于形成区域环境法治共识。协作的另一个至为重要的方面是行政边界区域环境执法联动机制，即行政边界区域内各行政区政府（包括其各相关部门）之间、政府与生产经营者以及社会组织等主体之间通过沟通和信息交流，形成对区域整体利益以及区域环境执法的共识，进而整合资源、统筹安排、互相监督、互相协调，协同行动。
　　
　　区域环境纠纷复杂多样需要多元解决机制进行化解。发挥公民社会主体的社会关系调整功能，是社会自适应性的内在要求，诉讼外解纷机制在区域环境法治中能充分有效地调动“硬法”规范和多元“软法”规范，有利于多层次多面向地化解区域环境纠纷。当前偏赖于行政调解或协调的非诉讼解决机制事实上已经无法回应越来越多且复杂的区域环境纠纷。任何多元化的社会都不可能忽视司法在社会调整中的意义，把司法作为调整社会利益结构和权力结构的最终保障，将“司法最终”原则确立为区域环境法治的基本原则，既有利于国家法制统一的真正落实，又有利于社会多元规范的相互协调尤其是与国家法律规范的相互协调、转化和促进。法院独立行使审判权和司法“去地方化”是解决区域环境行政分割、实现区域环境和谐法治的根本保障。
　　
　　总之，行政边界区域环境法治的基本逻辑框架为：“目标判断—主体识别—利益结构与权力结构分析—立法协作—执法协作—非诉讼解纷—司法最终裁判”。这不仅是认识和分析行政边界区域环境法治的理论框架，也是解决区域环境法治问题的行动框架。
　　
　　作者简介
　　
　　肖爱，湖南师范大学法学院副教授，硕士研究生导师，中国环境科学学会环境法学分会常务理事，湖南省专业特色智库“生态环境保护法治研究中心”、湖南师范大学生态文明研究院、湖北省高校人文社会科学重点研究基地“湖北水事研究中心”研究员。
　　
　　2004年毕业于湖南师范大学，获法学理论硕士学位；2012年毕业于中南财经政法大学，获环境与资源保护法学博士学位。先后任教于吉首大学法学院、湖南师范大学法学院。迄今发表论文40余篇，其中5篇被《新华文摘》《人大复印报刊资料》《高等学校文科学术文摘》以及中国社会科学网、国务院发展研究中心信息网等权威媒体全文转载或者摘编。主持国家社科基金项目3项（其中1项为国家社科基金重大项目的子项目）,主持省部级项目4项，主持或者核心参与服务地方法治建设项目数十项。

　　
　　序言
　　
　　探索环境法的“跨界”之理

　　
　　2005年，在重庆、贵州、湖南交界区域发生的“锰三角”污染事件备受国内外关注。时任中共中央总书记胡锦涛先后四次作出重要批示，原国家环保总局成立了以环监局局长为组长的调查组奔赴当地，协调三省市环保部门和地方政府共同制定了《湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区锰污染整治方案》。2014年，“锰三角”被纳入国家《重金属污染综合防治“十二五”规划》重点区域，由国家牵头进行专项整治，基本改变了过去涉锰企业无序发展的局面，治理也取得了相当突出的成效。但是，直到2017年，中央环保督察组指出“锰三角”区域还存在综合防控协调机制尚未真正建立、地方政府对“小散乱污”企业的整治力度不足、锰渣场等历史遗留污染的治理缺乏有效措施、电解锰行业污染源还不能做到稳定达标排放等问题。事实表明，“锰三角”的环境治理任务依然繁重，环境法如何应对“跨界”污染问题，也是需要理论走深、走实的“真问题”。
　　
　　肖爱随我攻读博士学位。2010年他准备博士论文选题时，正值“锰三角”污染事件后的处理过程中，环保部监察局积极推动湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区的三县建立区域环境联合治理合作机制。他在吉首大学工作，一直关注“锰三角”问题，希望能够以“锰三角”污染事件为研究对象，寻找行政边界区域生态环境事件的法律解决方案。由于这个主题过去很少有人研究，肖爱自己虽然有兴趣，但也仅仅停留于实践观察层面，离从实践中抽象出博士论文命题并加以理性论证还有很大的距离。还记得，从他选择以“锰三角”事件为切入点研究行政边界区域环境法规制问题，到形成开题报告，我曾几次否定他的写作思路。在他完成了三万余字的文献综述，形成了基本逻辑自洽的写作思路后，才同意他正式开题。这个过程，虽然他做得很痛苦，但我能够从他一次又一次的不懈努力中，感受到他对问题认识的深化、对博士论文写作方式的把握也逐渐到位。我一直认为，博士论文写作应该是对学生最严格的一次学术训练，不能有丝毫的放松；否则，只能培养出戴着博士帽的学术无能者。
　　
　　2012年，肖爱以优秀通过了博士论文答辩，这是对他艰苦努力的最好回报，也是对我最大的肯定。答辩结束后，我希望他能够就答辩过程中老师们提出的问题继续进行研究，进一步完善论文并争取出版。与许多学生答辩结束后立即出版论文不同，直到2018年年底，肖爱告诉我他的博士论文入选了“光明社科文库”，即将正式出版。这些年里，他并没有放弃行政边界区域环境法规制问题的研究，围绕这个选题申报了国家社科基金项目，也取得了相应的成果。我相信他的持续研究一定会有助于博士论文的修改完善。能够入选文库本身，是对论文质量的最好说明。
　　
　　研究行政边界区域的环境法规制问题，缘于生态环境的整体性或者系统性与国家治理的行政区域性之间的天然张力。行政边界区域环境治理具有明显的主体多元性、利益多层性、诉求多样性特征，剪不断理还乱。中央政府与地方政府的关系、不同行政区域地方政府间的关系因为“边界”而变得异常复杂；生存于这个区域的企业、居民则因为“边界”而成为被遗忘的角落。尽管法律上规定了各行政区的“属地责任”，但在本行政区的边界地带十分容易被有意无意地忽视。由于行政区边界地带的自然环境条件复杂，客观上存在一些“三不管”“四不管”的区域，在这些地方因监管缺失而更容易聚集各种污染性产业，导致行政边界区域的环境问题更为严重。类似“锰三角”的情况在实践中大量存在，并且很容易转化成群体性、社会性事件。长期以来，环境法对解决这类行政边界区域环境问题规定了“协商”和“协调”方式，但对为什么要进行“协商”和“协调”以及如何进行“协商”或者“协调”，在制度上缺少明确的可操作的安排，在理论上缺乏深入的具有说服力的论证。
　　
　　肖爱运用新区域主义展开理论思考，结合行政边界区域环境治理典型案例的分析，提出了权益的区域动态均衡理论，以期通过培养多元主体之间信任、开放的平等沟通与协作共识，凝练行政边界区域环境法治价值目标；以实现权益的区域动态均衡为目的，厘清行政边界区域利益关系，重构行政边界区域环境法治的公共权力体系，引导区域环境法治主体间平等沟通与协调，建立健全立法协作、执法联动以及诉讼与非诉讼纠纷解决等协作机制，实现行政边界区域环境治理的“协同法治”，最终达至“和谐法治”“良法善治”状态。他认为，行政边界区域环境法治问题源于过度依赖行政权力的传统环境法治逻辑。要构建新型的“协同法治”，必须相对弱化环境行政权力，强化各级人大对地方生态环境治理事务的决定权以及相关立法权，加强不同行政区人大沟通协调决策；同时，优化跨行政区环境司法，将司法作为解决行政边界区域各类纠纷的最终手段，并确保其化解矛盾的最高权威性。由此，“协同法治”的初步框架为：“目标判断—主体识别—利益结构与权力结构分析—立法协作—执法协作—非诉讼解纷—司法最终裁判”。值得注意的是，行政边界区域环境法治属于国家法治下的特殊的地方法治类型，多元协作是行政边界区域环境法治的根本。行政边界区域环境“协同法治”只是法治的辅助性样态，在国家和社会治理结构中，建立在行政区划和“属地责任”基础上的法治才是主流和中坚。
　　
　　肖爱的研究成果瑕瑜互见。近年来，环境法不断加强区域协调机制、区域联动机制的建设，然而，类似“锰三角”问题并未得到根本解决，表明寻找行政边界区域环境治理的法律方案依然具有现实与理论意义。但是，这部著作仅仅提出了理论分析框架，对行政边界区域环境法治主体间利益关系、权力关系等一些重要问题的分析尚未达到系统和精细化的程度，对中央与地方的关系、法律协作机制的建构等也还需要全面展开。希望这些有待深入的问题，能够成为肖爱继续努力的方向。期待他秉持初心，以“霸得蛮”的执着，为提出完善的行政边界区域环境治理的法律方案不懈努力！

　　
　　吕忠梅
　　
　　2019年2月16日于北京

　　
　　目录

　　
　　探索环境法的“跨界”之理
　　
　　导  论
　　
　　一、研究的缘起
　　
　　二、研究现状
　　
　　三、研究意义
　　
　　四、研究思路和方法
　　
　　第一章  行政边界区域环境法治基本概念阐释
　　
　　第一节  “区域”及其分类
　　
　　一、一般意义上的“区域”
　　
　　二、法律意义上的“区域”
　　
　　第二节  “行政边界区域环境法治”的内涵
　　
　　一、法治的地方性论题与“区域法治”
　　
　　二、“行政边界区域环境法治”的界定
　　
　　第二章  行政边界区域环境法治的理论基石
　　
　　第一节  社会变迁中的公共治理理论
　　
　　第二节  区域治理理论的核心内涵
　　
　　一、区域治理理论的基础
　　
　　二、区域治理理论的核心内涵
　　
　　第三节  区域治理理论作为行政边界区域环境法治的理论基础
　　
　　一、环境法治的区域困境：“没有治理的政府”
　　
　　二、区域治理理论形塑行政边界区域环境法治价值目标：环境权益的区域均衡
　　
　　三、区域治理理论指引行政边界区域环境法治路径：重构区域公共权力体系
　　
　　四、区域治理理论引导行政边界区域环境法治机制建构与完善
　　
　　第四节  协同法治：行政边界区域环境法治的法理依归
　　
　　一、“和谐法治”是行政边界区域环境治理的价值目标
　　
　　二、“协同法治”是行政边界区域环境“和谐法治”的本质特征
　　
　　三、行政边界区域环境“协同法治”的核心内涵
　　
　　四、行政边界区域环境协同法治的基本要素
　　
　　第三章  行政边界区域环境法治的多元主体
　　
　　第一节  行政边界区域环境法治主体范围
　　
　　一、主体与主体间性
　　
　　二、行政边界区域环境法治主体界定
　　
　　第二节  行政边界区域环境法治主体间利益结构
　　
　　一、利益结构的涵义
　　
　　二、利益结构分析在行政边界区域环境法治中的意义
　　
　　三、行政边界区域环境法治中的利益结构分析
　　
　　第三节  行政边界区域环境法治的权力结构
　　
　　一、行政边界区域环境法治权力结构问题分析
　　
　　二、行政边界区域环境法治中的权力结构失衡的原因
　　
　　三、行政边界区域环境法治权力结构重塑
　　
　　第四章  行政边界区域环境法治的协作机制
　　
　　第一节  行政边界区域环境法治立法协作机制
　　
　　一、行政边界区域环境立法协作主体的类型化分析
　　
　　二、行政边界区域环境立法多元主体的组织模式
　　
　　三、行政边界区域环境立法协作主体的运行机制
　　
　　第二节  行政边界区域环境法治的执法联动机制
　　
　　一、行政边界区域环境行政执法联动的内涵
　　
　　二、行政边界区域环境执法联动机制的主要内容
　　
　　第五章  行政边界区域环境纠纷解决机制
　　
　　第一节  行政边界区域环境纠纷非诉讼解决机制
　　
　　一、行政边界区域环境纠纷解决机制困境
　　
　　二、行政边界区域环境纠纷非诉讼纠纷解决机制的价值
　　
　　三、行政边界区域环境纠纷非诉讼解决机制之完善
　　
　　第二节  行政边界区域环境纠纷诉讼解决机制
　　
　　一、诉讼在行政边界区域环境法治中的地位
　　
　　二、行政边界区域环境纠纷的可诉性分析
　　
　　三、行政边界区域环境纠纷诉讼解决机制调整
　　
　　结    论
　　
　　参考文献
　　
　　后    记