【作者简介】孙佑海，天津大学中国绿色发展研究院执行院长、天津大学法学院院长、国家生态环境专家委员会委员。
　　
　　【基金资助】本文系国家社科重点项目“生态环境损害赔偿立法研究”阶段性成果（18AFX023）。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《环境保护》2020年第1-2期合刊。
　　
　　【转载说明】本文转载自“中国绿色发展研究院”公众号。
　　
　　【摘要】长期以来，黄河流域的生态环境违法行数量为居高不下，严重影响全流域的生态文明建设和高质量发展。黄河流域的生态环境违法行为有其特殊性，包括在上中游地区“抢占水资源”的行为、上游地区破坏水土保持的行为、妨碍防洪管控的行为、严重污染水体的行为、生态环境损害行为、破坏生态系统服务功能的行为等。对黄河流域特殊的生态环境违法行为应当有特殊的规制措施。但限于以区域为主的管理体制，解决起来往往力不从心。应当坚持生态文明建设和黄河流域高质量发展的指导思想，加快构建科学的流域司法体制，为遏制黄河流域生态环境违法行为，实现全流域的高质量发展创造良好的法治环境。建议设立黄河流域生态环境法院，组建黄河流域生态环境检察院，成立黄河流域统一的公安机构，强化生态环境司法与行政之间的有机衔接，妥善处理黄河流域生态环境司法与区域生态环境司法的关系，加快制定统一的“黄河保护法”。
　　
　　【关键词】黄河流域；生态环境；违法行为；司法改革
　　
　　长期以来，黄河流域的生态环境违法行为数量居高不下，严重影响全流域的生态文明建设和高质量发展。但是，限于以区域为主的管理体制，解决起来往往力不从心。在党中央和习近平总书记高度重视生态文明建设的新形势下，如何构建有效的流域司法体制，充分发挥司法的作用，及时有效遏制黄河流域生态环境违法行为高发的趋势，为黄河流域的高质量发展创造良好的法治环境，这是应当高度重视并着力解决的重大历史性任务。
　　
　　黄河流域生态环境违法行为的特殊性
　　
　　本文所称生态环境违法行为，是指违背国家和地方生态环境法律法规的行为。根据对生态环境的损害程度，生态环境违法行为可分为一般违法行为和严重违法行为（环境犯罪）。本文所称生态环境司法，分为狭义和广义两种。狭义上的司法，仅仅指人民法院和人民检察院从事的司法行为；广义上的司法，既包括人民法院和人民检察院从事的司法行为，还包括公安机关从事的与人民法院和人民检察院的司法活动有密切关系的行为，比如在生态环境司法的语境下，公安机关对涉嫌构成生态环境犯罪的行为进行立案侦查，需要提请批准逮捕、移送审查起诉的，按照法定的程序办理。
　　
　　黄河流域的生态环境违法行为，既有一般地区的共性，也有黄河流域的特殊性。其行为的特殊性主要体现在两个方面，一是具有关联性，即一个地方的生态环境损害行为往往影响到该流域的其他地方甚至全流域；二是生态环境损害的后果往往有着数倍于其他地区的“放大性”。比如，一般地区倾倒沙土的行为，仅仅损害本地区的环境，而在黄河上游向河道倾倒沙土，汇集起来涌到下游抬高河床，就会产生高于其他地区的灾害后果，威胁下游地区人民的生命和财产安全。
　　
　　黄河上中游地区“抢占水资源”行为的特殊性
　　
　　黄河水资源总量不到长江的7%。黄河以全国2%的水资源总量承担全国15%的耕地面积和12%人口的供水任务，同时还承担一般清水河流所没有的输沙任务以及向流域外供水的任务。水资源短缺直接导致部分支流甚至黄河干流断流，生态环境用水得不到保障，加剧了水环境污染，对下游生态造成灾难性损害。
　　
　　黄河连续枯水时段长，自有实测资料以来，出现过1922—1932年、1990—2000年等连续枯水段，干旱枯水年流域水资源供需矛盾更加尖锐，粮食安全和生态安全的风险更大。近30年来黄河天然来水量呈显著减少趋势，与20世纪80年代以前相比减少了17.2%，而同期用水量增长14.8%。未来流域经济社会呈快速发展态势，用水需求刚性增加，水资源供需矛盾将更加尖锐。在强化节水的条件下，预计2030年水平黄河流域缺水量接近140亿米3。
　　
　　但是，黄河流域的一些地区和单位，尤其是上中游的地区和单位，在下游地区缺水的关键时刻，为了局部利益，不惜牺牲全流域的利益，违法抢占水资源，其中包括用中上游地区的水库违规截水。这是1972—1997年黄河多次“断流”的重要原因之一，也显示了该流域因抢占水资源导致黄河断流严重后果的特殊性。
　　
　　黄河上游地区破坏水土保持行为的特殊性
　　
　　水土严重流失，是黄河流域生态环境问题的极为特殊之处。黄土高原水土流失面积达45万千米2，占流域水土流失总面积的97%。在黄土高原水土流失面积中，“极强度水蚀面积”达8.5万千米2，占全国同类面积的64%；“剧烈水蚀面积”达3.67万千米2，占全国同类面积的89%。严重的水土流失不仅是当地生态环境恶化和人民群众长期生活贫困的重要因素，而且成为下游河道淤积、河床高悬等生态威胁的根源。
　　
　　当前，黄土高原仍有23万多千米2水土流失面积未得到有效治理，尤其是近8万千米2的多沙粗沙区和1.88万千米2粗泥沙集中来源区治理进展缓慢，未治理区域自然条件更加恶劣、生态环境更加脆弱、治理难度更大。
　　
　　但是，在黄土高原地区，企业对煤炭、石油等矿产资源开发强度极大，造成的水土流失的后果也极为严重。“水土保持是黄河下游人民的生命线”这一金句既概括了黄河上游地区开展水土保持工作的极端重要性，也揭示了黄河上游地区破坏水土保持行为后果的严重性和防治水土流失任务的艰巨性。
　　
　　黄河流域单位个人妨碍防洪管控行为的特殊性
　　
　　黄河洪水历来是中华民族的心腹之患，也是黄河治水的难点所在。根据历史洪泛情况，按照现在的地形地物分析，黄河一旦决口，水沙俱下，向北打乱海河水系，向南打乱淮河水系，灾害影响范围涉及冀、鲁、豫、皖、苏五省、24个地区（市）、110个县（市），总面积约12万千米2，人口约1.3亿人；黄淮海平原基础设施将遭到毁灭性破坏，河渠淤塞、良田沙化造成的生态灾难长期难以恢复。1938年黄河决口，造成5400千米2黄泛区饥荒连年、饿殍遍野，形成了“百里不见炊烟起，惟有黄沙扑空城”的景象。现阶段，如果黄河决口，势必打乱我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设发展战略布局，影响生态文明建设进程。
　　
　　黄河特有的水沙条件决定了黄河洪水防御调度难、洪水威胁大。当前的黄河安澜中有隐忧，黄河水少并沙多，水沙关系不协调的局面将长期存在，小浪底至花园口区间仍存在1.8万千米2无工程控制区，洪水预见期短；“地上悬河”形势严峻，下游地上悬河长达800千米，上游宁蒙河段淤积形成新悬河，现状河床平均高出背河地面4～6米，其中新乡市河段高于地面20米；下游游荡性河段尚未得到有效控制，河势游荡多变，洪水时极易引发横河、斜河和顺堤行洪，严重危及大堤安全。同时极端天气造成的不确定性、不可预见性近年来更趋明显，历史性大洪水发生的几率仍然存在[1]。
　　
　　黄河下游滩区既是滞洪沉沙的场所，也是190万群众赖以生存的家园，防洪工作与经济发展的矛盾长期存在。河南和山东两省人民迁建规划实施后，仍有近百万人生活在洪水威胁中。滩区安全设施严重不足，基础设施薄弱，经济发展落后形成了黄河下游的贫困带。
　　
　　黄河上游来水量减少，宁夏、内蒙古河段水沙关系恶化，河道淤积萎缩严重、过洪能力下降，主流游荡摆动、严重危及堤防安全，防洪形势依然十分严峻。北干流河段缺少控制性骨干工程调控，潼关高程居高不下，渭河下游河道淤积严重，防洪形势严峻。
　　
　　但是，防洪实践中不服从水行政执法部门的防洪管理，乱占滥用河道滩地的行为屡禁不止，造成极大的洪水泛滥隐患。由于河道管理和防洪管理，涉及大量河道滩地，涉及到上下游、左右岸人民群众的切身利益，涉及到当前利益和长远利益关系的困扰。对于违反防洪管控的行为，下游的司法机关和对岸的司法机关，都无权管辖和处理。此外，对于沿黄河段地质灾害的防范和违法行为的管控，也是黄河治理的重要任务之一，同时也是黄河流域防灾减灾工作的难点之一。
　　
　　黄河流域严重污染水体行为的特殊性
　　
　　黄河流域的水污染治理近年来取得很大成就，但形势仍不容乐观。黄河流域的工业、城镇生活和农业面源三方面污染，加之尾矿库污染，使得2018年黄河137个水质断面中，劣Ⅴ类水占比达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平。劣Ⅴ类断面主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清涧河等。其中汾河流域2006—2018年持续重度污染。汾河干流温南社断面2012—2018年水质持续为劣Ⅴ类；黄河支流涑水河张留庄断面2006—2018年水质持续为劣Ⅴ类。陕西省铜川市渭河支流石川河2015—2017年水质持续为劣Ⅴ类；延安市清涧河王家河断面2017—2018年水质均为劣Ⅴ类[2]。黄河的中水回用率不足10%，污染物入河量超出水环境承载能力，水污染综合治理水平总体低于全国平均水平，主要纳污河段以约35%的纳污能力承载了约90%的入河污染负荷，部分城镇河段水环境超载严重。约50%的地表水饮用水水源水质不满足一级保护区Ⅱ类水质目标要求。重要水功能区水质达标率距2020年达到80%的“纳污红线”规划控制目标还有较大差距。如果说，黄河流域的生态环境问题，有诸多的方面是客观自然条件造成的，也就是由大自然“生成”的，那么，该流域的水污染行为及其后果，则是人为造成的，是企业等主体的排污行为造成的损害后果。比如，位于黄河流域的甘肃省天水市张家川县龙山镇的一家企业私设染料作坊，运用种种手段逃避监管，将生产废液违法偷排至清水河，导致部分河段遭受污染。虽然后来在生态环境部的督促下甘肃省高度重视，迅速采取应急处置措施，并开展损害评估对相关监管人员进行责任追究，但是生态环境损害的后果还是发生了[3]。由此可见，在黄河的水资源量十分有限的情形下，严重的排污行为和后果，必将进一步降低水资源的实际价值，从而进一步加剧水资源短缺的严峻形势。
　　
　　黄河流域生态环境损害行为的特殊性
　　
　　黄河具有阻隔五大沙漠汇合的生态屏障的特殊功能。我国著名的巴丹吉林、腾格里、毛乌素、库布齐和乌兰布五大沙漠集中分布于黄河上中游的甘肃、宁夏、内蒙古、陕西四省（区）。该区域是我国荒漠化、沙漠化土地集中、危害最严重的区域之一，也是华北地区的主要风沙源。该区域气候极为干旱，水资源极度匮乏，植被稀疏，生态环境十分恶劣。黄河是阻隔上述五大沙漠汇合的天然屏障，必须保证河道内外有一定生态水量，以恢复植被，充分发挥阻隔沙漠扩张的屏障作用。
　　
　　但是，黄河上游一些地区和单位破坏生态环境的行为进一步损害和降低了黄河的生态环境保障功能，现已形成的绿洲生态系统难以得到良性维持，五大沙漠扩张、汇合的风险进一步加大。以上的不法行为，都不是某一个行政区域所能够制约和解决的，必须由全流域共同行动起来才能见到实际成效。
　　
　　黄河流域破坏生态系统服务功能行为的特殊性
　　
　　当下的黄河流域，一些单位和个人破坏生态系统服务功能的行为比较严重。从实际后果看，黄河流域水资源开发利用率超过70%，地表水开发利用率超过80%，开发强度在全国十大流域中仅低于海河流域排第二位。农业用水是黄河流域的主要用水户，2013—2017年农业用水量占总用水量的比例，是长江流域的1.4倍，而生态环境用水不足5%。水资源的过度开发利用，与黄河流域径流量年内分布不均的特点叠加，造成部分支流生态流量严重不足，河流的生态环境功能受到严重影响。与黄河用水透支过度的情况相吻合，该流域的水生态系统的服务功能严重减弱，部分湖泊、湿地严重退化，河道湿地开垦种植现象普遍，导致湿地面积、水鸟栖息地日益减少；2/3左右的湿地呈现退化和沙化。从生物多样性方面看，20世纪80年代，黄河流域有鱼类130种，其中土著鱼类24种，濒危鱼类6种。到21世纪初，黄河干流鱼类仅余47种，土著鱼类15种，濒危鱼类3种。黄河鲤鱼是黄河的著名特产，肉质肥厚，细嫩鲜美，营养丰富。产自黄河的鲤鱼鳞片金黄闪光，尤以色泽鲜丽、气味清香而著称。宁夏黄河鲤鱼盛产于青铜峡至石嘴山段黄河中，年产约30万千克，近年由于主河道污染加重等原因而产量大减。
　　
　　近年来，随着黄河水资源的统一管理和下游生态调度及河口生态补水的实施，河口淡水湿地得到一定程度恢复。但是，由于黄河流域的各地区和单位过度用水、浪费用水、污染水体等行为没有得到有效制约，造成流域湿地面积萎缩，水生生物栖息生境破碎化程度加深，生物多样性减少的内因没有解决，故造成黄河流域生态系统服务功能严重弱化。这是黄河流域在今后一个时期必须解决的行为控制的突出问题。
　　
　　总之，近年来因黄河流域经济社会发展迅速，涉河涉水开发项目快速增长，与河争水、与河争地等行为极为突出。虽然有关部门和地区采取多种措施和执法行动查处了一大批生态环境违法行为，取得了保护河道生态的一定成效，但由于相关法律法规体系不完善，流域管理的执法能力、监督监测能力还很薄弱，尤其是国家司法服务保障的功能没有很好发挥，因此还不能满足当前重点行业全面加强监管的实际需要。乱采、乱占、乱堆、乱建等违法行为存在反弹的可能，这些都严重影响黄河生态环境的持续改善。
　　
　　以上各类生态环境违法行为，其发生后对该流域的其他地方甚至全流域的生态环境造成关联影响，加之损害后果向全流域扩散故“放大”了许多倍，因此发生在黄河流域的生态环境违法行为，与发生在其他流域的违法行为的特征和损害后果有着诸多的不同。因此，为了规制黄河流域严重的生态环境违法行为，我们在进一步强化经济、行政、管理手段的基础上，还必须注重运用司法手段，并且要将司法手段与其他手段有机结合起来，才能为推进黄河流域的高质量发展，发挥出独特而又十分重要的作用。
　　
　　黄河流域生态环境违法行为屡禁不止的原因分析
　　
　　总体性的体制原因
　　
　　以上违法行为的长期存在，其根本性原因之一，就是体制上的不合理。我们知道，《环境保护法》的一条重要原则是预防原则。该地方的行政主管部门应当是实施预防原则的主体。在一个流域，如果没有一个有权威的流域管理机构在行使管理职权，该流域的生态环境违法行为就不会得到有效预防，各种生态灾害就会源源不断地产生。比如，因为上游破坏水土保持的行为导致泥沙大量涌向下游，就会造成黄河中下游河床升高而使洪水灾害的威胁加重，面对该问题就应当由强有力的流域行政管理机构进行及时而有权威的行政处置。但迄今为止，当下的流域行政管理机构没有这样的权威，因而也无法预防生态环境违法行为的发生。这就是黄河流域的生态环境违法行为难以预防的总体性的体制原因所在。
　　
　　司法体制的原因
　　
　　一旦各类生态环境违法行为没有预防得住，就很有可能发生生态环境损害的后果，于是，各类生态环境纠纷就会源源不断地涌向司法机关。但是，在纠纷产生到了司法机关要求其解决时，司法机关同样也遇到了体制不合理的问题，导致其难以及时有效地作为第三方解决生态环境纠纷。这是因为，从黄河流域的实际情况看，以上每一类违法行为的发生，都有可能涉及到上下游、左右岸以及区域和流域的关系问题，地方司法机关处理起来总是面临着地方保护干扰与法制统一的难题。也就是说，上游的违法行为危害到下游的利益，但下游的单位到上游地区法院起诉，在司法的“地方化”面前，很难有胜诉的信心。河流左岸和右岸的关系也是如此。从人民法院的角度而言，即使其有办好跨区域生态环境案件的强烈愿望，但在以行政区划为基础的传统管辖制度面前，也往往无能为力。
　　
　　除了以上原因外，黄河流域的生态环境司法建设也明显滞后于其他流域。据统计，目前与黄河流域有关的支持其高质量发展的制度性文件的供给，与长江等流域相比明显不足。如“长江保护法”于2018年被列入全国人大常委会立法规划，最高人民法院于2016年专门出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》。珠江流域早于2007年就构建了跨省（区）水资源保护与水污染防治协作机制。由于种种原因，我国涉及黄河全流域的生态保护的司法改革，基本上没有行动起来，审判机构和管辖制度积极按行政区划设置，缺少全流域统筹规划的跨区域联动机制，限制了生态环境司法服务和保障功能的发挥。有的地方法院虽然有一定的改革热情，但由于中央没有统一的黄河流域的司法改革部署，只能依靠各地方法院各自为战，因此不可能对推进全黄河流域的生态环境司法有实质性的作用。
　　
　　司法是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线，当黄河流域的司法机关因为体制的限制而不能发挥“最后一道防线”的作用，只能眼睁睁地看着生态环境违法行为的发生而无所作为时，只能说明我们的司法体制与黄河流域人民群众保护生态环境的要求是有差距的。因此，为了解决这个问题，必须从黄河流域生态环境司法体制的改革中寻找出路。
　　
　　黄河流域生态环境违法行为的司法应对构想
　　
　　习近平总书记多次强调，对黄河要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河[4]。这是改革完善黄河流域生态环境司法体制的根本指导思想。具体应当坚持以下工作原则：一是要强化黄河流域生态环境保护。黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游、左右岸的实际情况，对黄河进行整体保护，以实现黄河流域的高质量发展。二是要把保障黄河长久安澜置于突出地位。黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。尽管黄河多年没出大的问题，但黄河水害隐患还像一把利剑悬在头上，丝毫不能放松警惕。为保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住有关各方切实履行义务和职责这个“牛鼻子”，落实责任制，确保各项措施落实。三是保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。要通过司法体制改革，切实保障全流域的生态安全，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[5]。按照以上总体指导思想和工作原则，作者对黄河流域生态环境司法的体制改革，提出以下建议。
　　
　　设立黄河流域生态环境法院
　　
　　统一黄河流域生态环境司法案件的管辖。所谓司法管辖，是指确定上下级法院之间和同级法院之间受理第一审司法案件的分工和权限。生态环境案件的跨区域集中管辖，是指为了实现司法管辖权与行政管辖权的适当分离，以促进生态环境的系统性整体性保护，以流域为单元确定司法案件的管辖权，将原本分散在一定行政区域由不同法院管辖的司法案件交由某一个或几个法院进行集中管辖的制度。生态环境案件实现跨行政区域进行司法管辖，这样的制度设计，一方面，是考虑到要按照生态系统的自然属性和生态功能的特点进行制度设计；另一方面，就是要尽力避免地方保护主义对法院审判的干扰，实现本流域司法案件审判的公平正义。
　　
　　设立黄河流域生态环境法院。随着生态环境保护问题在全球越来越受到重视，且生态环境案件越来越显示出公益性、专业性、复合性、恢复性等特点，成立专门的生态环境审判机构已是生态环境司法发展的一大趋势。基于生态环境案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任分配等方面的特殊性，设立黄河流域生态环境法院，实行案件跨区域集中管辖，将该流域的生态环境案件统一由一个法院审理，对于统一裁判尺度，有效破解地方保护主义的干扰，强化黄河流域生态环境司法保护力度，具有重大而深远的意义。黄河流域生态环境法院的设立需要立法提供依据。建议全国人大常委会适时修改人民法院组织法，对黄河流域生态环境法院的设置作出明确规定，以便为下一步的司法改革提供足够的法律依据。
　　
　　建议将黄河流域生态环境法院的主要办公机构设立在河南省郑州市。郑州市地处黄河的中游，经济、社会和法治的发展水平较高，具有明显的区位优势。与此相配套，在黄河流经的几个省（区），分别设立相应的下一级法院。黄河流域生态环境法院专门负责审理黄河流域生态环境保护、资源开发利用、绿色发展、生物多样性保护等案件。
　　
　　建立黄河流域生态环境检察院
　　
　　设立黄河流域统一的生态环境检察机关的必要性。为提高黄河流域生态环境保护的司法专门化水平，建议中央编制管理部门抓紧研究建立黄河流域生态环境检察院，便于运用检察力量，发挥流域检察监督职能作用，推进黄河流域的高质量发展。
　　
　　关于构建黄河流域生态环境检察院的必要性。一是可以与黄河流域的专门审判机关的设置相匹配。党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度[6]。党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨行政区划的案件[7]。在全国设立黄河流域生态环境法院的呼声日益强劲的形势下，研究设立专门的黄河流域生态环境检察院，是深化我国司法体制的实际需要，有利于克服地方保护主义对办案的干扰，有利于与黄河流域生态环境法院的工作相协调。二是有利于统一检察标准，确保有关法律的准确适用。既然黄河流域生态环境法院需要在案件审判时统一裁判标准，那么，黄河流域生态环境检察机关在履行检察职责的时候，也当然需要统一履行检察职责的专门标准。只有这样，才能保证法律的准确适用，保证黄河流域检察工作适用法律的统一。
　　
　　黄河流域生态环境检察院的机构设置构想。首先，需要在最高人民检察院的层级设立专门的生态环境检察厅。该厅作为第一层级的检察机构，指导和负责对全国的生态环境案件进行检察监督，以及处理难度较大的、在全国具有重大影响的抗诉、申诉等复杂疑难案件。其次，增设与省级检察院同级的黄河流域生态环境检察院，作为第二层级的生态环境检察院，负责对整个黄河流域内具有重大影响的生态环境案件、上诉案件以及其他具有重大影响的流域生态环境案件进行检察监督和跨区域的管辖。黄河流域生态环境检察院的主要办公机构，建议在河南省郑州市设立，与黄河流域生态环境法院的设置相对应。再次，在黄河流经的几个省（区），分别设立分检察机构，根据各自的职责，管辖相关的生态环境一审案件。以上三级检察机关实行垂直管理模式，上级检察机构对下级检察机构的业务工作进行指导和监督。
　　
　　建立黄河流域统一公安机构
　　
　　查明案件事实是审判工作的首要任务。虽然“不告不理”是司法审判应当遵循的基本原则，但是，对于在黄河流域实施污染环境、破坏生态的行为，应当建立及时发现机制，依据正当程序进行追诉和制裁。目前，检察机关提起公益诉讼的改革取得了很好效果，但行政诉讼法第二十五条将行政公益诉讼案件的来源严格限定在“履行职责中”，加之检察机关“自侦”职能转隶至国家监察机关，行政公益诉讼线索来源将面临新的难题。因此，应当充分发挥公安机关在侦查环境犯罪案件的重要作用，为正确开展检察和审判工作奠定良好基础。目前，河北、云南等地分别在本地区公安机关内部设立环境保护公安机构，确保环境犯罪案件得到及时的侦查，顺利进入司法程序。我国唐朝等朝代为加强黄河管理设有“河官”制度，在保护黄河、制裁危害黄河安全的行为等方面发挥了十分重要的作用。借鉴历史经验，我们可以考虑在黄河流域成立专门的环境公安部门。该环境公安部门作为黄河流域管理机构的一个组成部分，业务上接受公安部的领导。据笔者了解，公安部设有林业公安局等专门的公安机构，重点办理涉林业等专业领域的案件。在国家对黄河流域越来越重视的形势下，设立专门的黄河流域环境公安机构是十分必要的。如果这个建议得到采纳，我国法院、检察院和公安机关互相配合、互相制约，依法管理黄河的局面就会尽快形成。
　　
　　强化司法应对与行政处理之间的协调配合
　　
　　第一，要高度重视通过行政调解、行政裁决等手段解决生态环境纠纷。因为生态环境问题与其他社会问题相比，更具复杂性、不确定性和长期潜伏性。相较于司法权中立行使、司法权被动行使及司法事后救济等特点而言，行政执法手段在处理生态环境纠纷时更为主动，生态环境部门的专业知识和监管经验更加丰富，更加具有便捷、高效等特点，解决争议纠纷时能够运用的行政资源和社会资源也更加丰富。生态环境行政部门及其工作人员还具有近民、便民等特点，更加有利于迅速解决生态环境争议纠纷，并减轻当事人负担。根据最高人民法院的统计，经过行政机关先行处理的生态环境案件，只有不到5%进入诉讼程序[8]。因此，解决生态环境领域的纠纷，必须充分发挥生态环境保护等行政部门的作用，决不能忽视司法机关的职能定位，由司法机关过于靠前行使司法权，从事本应该由生态环境行政部门承担的行政工作。为此，在不违反司法最终裁决原则的前提下，建议根据实际需要赋予生态环境行政部门对损害赔偿责任及赔偿金额的行政裁决权。第二，司法机关还应当运用法定的职权，在解决生态环境争议纠纷的过程中，支持生态环境行政部门履行其职责，确保行政机关的调解方案得到落实。例如，在生态环境损害赔偿的磋商阶段，作为赔偿权利人的行政部门与赔偿义务人虽然达成了赔偿协议，但是根据以往经验，赔偿义务人存在着事后反悔、有可能不执行磋商协议的风险，在这种情形之下，人民法院就应充分发挥自身具有强制执行权的职权优势，根据行政机关的请求，对行政部门与赔偿义务人之间达成的赔偿协议进行司法确认。经过司法确认之后的赔偿协议，就产生了强制执行的效力，如果当事人拒不履行赔偿协议中明确的义务，人民法院就可以根据职权和司法确认的裁判文书，行使法律赋予的强制执行权，确保赔偿协议执行到位。第三，如果行政机关与赔偿义务人之间经过磋商仍然达不成赔偿协议的，行政机关可以到人民法院起诉。据此，人民法院应当根据法律的规定和事实情况，公平合理地作出判决，为保护生态环境作出人民法院的独特贡献。第四，建议在执行阶段积极探索构建人民法院与生态环境等行政部门之间的合作机制。一方面，对于生态环境等行政部门已经编制修复方案并已开展修复工作的，要及时以司法裁判方式予以确认；另一方面，人民法院在审理环境民事公益诉讼及其他生态环境案件时，对生态环境损害修复方案的确定，建议由生态环境等行政部门协助审查，以充分发挥生态环境等行政部门的专业优势，为及时高效权威地处理生态环境争议纠纷创造有利的条件。
　　
　　处理好流域司法与区域司法的关系
　　
　　设立黄河流域生态环境法院，决不能以削弱相关区域的生态环境司法工作为代价。笔者的观点是，属于黄河全流域司法职能的，应当由黄河流域司法机构履行和担当；如果属于区域的司法职能的，就应当充分发挥该区域司法的职能作用，把本行政区域的生态环境职能履行和担当好，并妥善处理好流域司法与区域司法之间的衔接关系。
　　
　　要通过立法的方式，科学合理地明确黄河流域生态环境司法的职责，同时清晰明确各相关区域生态环境司法的职责，并界定清楚两者在行使职能时需要衔接的地带和处理方式。黄河流域生态环境司法的职能，上文已经做了研究，本部分不再赘述。实践证明，为了保护全黄河流域的生态环境，做好相关区域的生态环境司法也是十分重要的。这是因为，将黄河流域作为一个整体单元从司法的角度处理生态环境违法行为，是有一个界限的。这个界限就是以黄河干流为基点，向后划定的一定区域，而不可能将全流域75.2万千米2范围内发生的与环境资源有关的一切违法行为，都完全由流域生态环境法院、检察院和公安机关管。因此，如果沿黄各省（区）都能做好本区域生态环境司法，本区域的生态环境违法行为都能得到及时高效处理，那么，黄河流域的生态环境保护工作压力就会得到根本缓解。因此，有关方面在制定有关法律法规时，在规定黄河流域生态环境司法机构的职责时，一定要同时明确各有关行政区域的生态环境司法机构的职责。在这个前提下，如果生态环境损害后果发生时，就可以根据每个部门的职责和履职情况，准确清晰地认定每个单位应当承担的责任，进而为司法机关追究其法律责任奠定良好的基础。
　　
　　制定统一的“黄河保护法”
　　
　　黄河在我国历史发展进程和现代化建设中具有独特的地位。由于特殊的水沙关系，黄河是一条河情极为特殊、治理难度极大的河流，黄河的洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患。近几十年由于黄河水资源的不合理利用与开发，黄河面临诸多新的问题和挑战。在新的治黄形势下，迫切要求根据党中央的要求，完善与黄河管理相关的法律法规，依法调整和规范黄河开发利用中方方面面的关系，进而促进黄河流域经济社会的协调和高质量发展。新形势对黄河保护立法提出了紧迫的新要求。制定“黄河保护法”，有关部门从20世纪90年代就开始筹备。各级人大代表和政协委员多年来提出多项议案和提案建议制定“黄河保护法”。诸多专家学者多年来积极呼吁制定“黄河保护法”，并为此做了深入的研究。
　　
　　“黄河保护法”应当是一部以黄河大保护为主要内容的综合性法律。我国现行的水法律多为调整某一方面水事法律关系的法律，“黄河保护法”需要以保护水资源为中心，全面协调水资源管理、防洪、水土保持、污染防治等各项行为，实现黄河水资源、水环境、水生态的统一高效管理。
　　
　　“黄河保护法”还应当是一部发挥统筹协调作用的法律。统筹协调作用，是指“黄河保护法”要建立和完善流域水资源统一管理体制，合理调节上中下游之间、左右岸之间、省（区）之间、部门之间的关系，有效解决当前流域内各区域和各部门因水资源开发治理与保护而产生的各种争议纠纷，维护良好的水事和社会秩序，促进流域内经济社会发展与水资源开发利用的平衡和合作[9]。应当把“黄河保护法”定位为一部特别法，表明它是适用于特别的主体、特别地区的法律，制定“黄河保护法”不会影响我国社会主义法律体系的协调性。既然在现有法律框架下难以解决黄河开发利用中的特殊问题，而在新时代中国特色社会主义建设和黄河治理所处的关键阶段，制定“黄河保护法”就是一项势在必行的重要立法行动。国家在制定“黄河保护法”时，建议将以上有关生态环境保护司法的需求在其中作出统一安排，同时，鉴于我国的司法制度具有统一性，因此，在研究制定“黄河保护法”时，认真做好该法与有关法律之间的衔接，并做好与人民法院组织法、人民检察院组织法等法律修改的衔接，以保障我国黄河流域生态环境司法在法治的轨道上科学运行，为我国生态文明建设经济社会的高质量发展更好地发挥服务和保障作用。
　　
　　参考文献
　　
　　[1]习近平. 在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J]. 求是, 2019(20): 1-4.
　　
　　[2]2018年中国生态环境状况公报[EB/OL]. 2019-5-29. https://www.sohu.com/a/317329646_760587.
　　
　　[3]《生态环境部举行12月例行新闻发布会》，通报近期重点工作和进一步加强黄河流域生态环境监管等工作进展[N]. 中国环境报, 2019-9-20.
　　
　　[4]习近平. 让黄河成为造福人民的幸福河[N]. 人民日报（海外版）, 2019-12-27.
　　
　　[5]习近平. 努力让人民在每一个司法案件中都能感受到公平正义—在2013年全国政法工作电视电话会议上的讲话[N]. 人民日报, 2013-1-8.
　　
　　[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报, 2013-11-25.
　　
　　[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 人民日报, 2014-10-29.
　　
　　[8]江必新. 对制定长江保护法的几点思考[J]. 中国人大, 2019(17): 17-20.
　　
　　[9]王亦宁, 钟玉秀. 对制定黄河法的思考[J]. 中国水利, 2011(2): 1-6.