【作者简介】李挚萍，中山大学法学院、南方海洋科学与工程实验室（珠海）教授，博士生导师。
　　
　　【基金资助】本文系国家社会科学基金重点项目“环境修复司法制度研究”(16AFX020)、国家社科基金重大研究专项项目“陆海统筹背景下我国海洋生态环境协同治理研究”(18VHQ014)的阶段性研究成果。
　　
　　【文章来源】本文原刊载于《法学评论》2020年第3期。
　　
　　【转载说明】本文转载自“武大大海一舟”公众号。
　　
　　【内容摘要】生态环境修复关系到生态安全与公共利益的保护，是我国现阶段生态环境保护极为重要任务之一。责令生态环境修复作为生态环境损害公法救济手段之一，具有指令性、应急性、直接性和个体性等特点，主要适用于违法行为导致的分散、小型污染场地和生态破坏场地的修复，在实践中运用日益增多。然而，该种修复与行政机关组织实施的其他生态环境修复以及司法机关主导的生态环境修复在目标、程序和规则等方面必须进行有效的沟通与协调,才能实现生态环境修复和生态环境执法的整体目标。
　　
　　【关键词】生态环境修复；行政命令；责令性行政行为；法律救济

　　
　　目录

　　
　　一、“责令”生态环境修复行政行为的形态分析
　　
　　（一）责令恢复原状
　　
　　（二）责令限期采取治理措施
　　
　　（三）责令改正
　　
　　二、责令生态环境修复行政行为的法律性质分析
　　
　　（一）救济性行政命令行为
　　
　　（二）履行环境行政监管的职责性行为
　　
　　三、责令生态环境修复机制在生态环境修复总体架构中的地位
　　
　　（一）责令生态环境修复机制在实施生态环境修复中的优劣分析
　　
　　（二）责令生态环境修复命令可能适用的领域
　　
　　四、责令生态环境修复机制的规范与协调
　　
　　（一）用语及词义的统一及规范
　　
　　（二）与其他生态环境修复类型的沟通及衔接
　　
　　（三）完善后续执行机制
　　
　　结语

　　
　　生态环境修复指通过一定的人为干预，结合自然恢复过程，将受到损害的生态环境恢复至未受损害前状态的活动。随着生态环境恶化的加剧，各国环境保护的着力点也在发生转变，环境保护的重点从过去的以污染防治为主，转向污染防治与生态环境修复并重，甚至部分地区以生态环境修复为主的状态。生态环境修复立法在各国立法中的地位逐步提升，全球正在步入生态修复时代。生态环境修复是针对生态环境损害本身的一种救济方式，在近二十几年来才在各国法律和司法实践中出现，它既是法律救济的延伸，也是法律义务和责任的拓展。然而，我国生态环境修复立法相对滞后，生态环境修复的法律制度框架还没有建立起来，在一些法律中出现的生态环境修复条文又往往存在目标定位不明、语义不详、程序不清、适用条件和对象模糊等问题，导致实践中已经轰轰烈烈展开的生态环境修复活动出现了许多不规范的现象。本文意在梳理我国环境保护法律中与责令生态环境修复相关的规定，分析此类法律行为的性质、功能和价值，探讨其适用空间和实施机制的规范化，以期达到其修复生态环境的效果。
　　
　　一、“责令”生态环境修复行政行为的形态分析
　　
　　立法和司法实践中通常将生态环境修复责任归位为私法上与恢复原状相类似的法律责任。特别是在司法实践中，最高人民法院的司法解释认为，只有原告提出恢复原状的请求时，法院才能判决被告承担生态环境修复责任。[1]然而，生态环境修复本身是救济公共利益的措施，生态环境修复带有明显的公法属性。那么在现有的行政法律法规中，是否存在与生态环境修复有关的公法救济路径呢？通过全面考察《环境保护法》、《行政处罚法》、《行政强制法》和环境保护单行立法，笔者发现不少环境行政法律责任条款中有与生态环境修复有关的要求。其形式主要体现为：
　　
　　（一）责令恢复原状
　　
　　责令恢复原状是立法语言最接近生态环境修复的一种表述。《环境保护法》第61条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”该条文所指的“恢复原状”是指将非法建设行为所改变了的环境状况修复到未改变前的状态。通过对环境与资源保护相关立法的考察发现，责令恢复原状的救济措施主要出现在自然资源立法中，特别是2019年12月刚修订的《森林法》以及《草原法》。以“限期恢复植被和生产条件”、“限期修复植被”、“限期恢复原状”等形式出现（见表1）。显而易见，这些救济措施以受到损害的生态环境为救济对象，其目标是消除生态环境损害，恢复原有的环境状况。

 

　　
　　表1责令恢复原状的生态环境法律规定

　　
　　（二）责令限期采取治理措施
　　
　　生态环境治理与生态环境修复是一对密切相关的概念。传统的环境治理往往指向“三废（废气、废水、废渣）”的治理，主要强调对企业所排放的污染物质和排放设施的治理。而生态环境修复是近二十年才出现的概念，它强调对受到污染的环境的治理。如此看来，两类措施都是针对污染问题的应对措施，但是他们分工不同，各管一段。污染治理管的是污染应对的中间环节，生态环境修复管的是污染应对的未端环节。随着环境保护的发展，环境保护日益综合化和系统化，企业的环境保护责任也在扩展，形成了“从摇篮到坟墓”的全过程责任，环境治理的内容也从污染源控制到受到污染环境的修复。[2]环境修复可以成为环境治理的内容。而环境修复活动也向着纵深发展，其中包括污染源的治理，环境中污染物质移除以及不良环境影响的消减和控制等。从这一过程来讲，修复也包含了治理的内容。因此，环境治理与环境修复是一种互为前提，互为条件，互相包容的关系。当然，在特定法律条文中，“限期治理”的内容要结合该条文指向的义务及其上下条文来理解，当该要求既指向特定的违法行为，也指向环境污染和生态破坏状态时，才可理解为“限期治理”包含了生态环境修复的内容（见表2）。

 

　　
　　表2责令限期治理的生态环境法律规定

　　
　　（三）责令改正
　　
　　“责令改正”是环境保护法律法规针对违法行为规定的最常见的行政处理措施。“改正”毋庸置疑首先指向的是违法行为，然而是否还指向违法行为所造成的损害状态，亦即恢复环境的良好状况呢？关于责令改正的内容，学界有广义与狭义两种界定，狭义的责令改正指行政机关要求违法行为人改正其违法行为并履行其法定义务。广义的责令改正在狭义的基础上进一步要求消除违法行为所造成的不良后果、恢复违法行为实施之前的状态。[3]至于在特定条文中，责令改正的内容应如何理解，笔者认为应该具体条文具体分析，违法的认定必然要与违法者在特定法律法规中的先定义务相一致，改正的内容应结合上下文进行解释。“责令改正”可能存在二种情形：（1）只指向违法行为本身。有些条文的适用对象仅仅是违法行为本身，不考虑损害后果，那么，该条文所指的“改正”应该不包括修复环境的内容。如《固体废物污染环境防治法》第76条所规定：“违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”这个条文是以“不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用”行为为改正对象。（2）既指向违法行为本身，也指向损害后果。如《固体废物污染环境防治法》第71条所规定的：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。”此条款要求改正的是“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便”的行为以及“造成环境污染”的后果。本文统计了部分法律条文可能包含修复生态环境要求的“责令改正”规定（见表3）。

 

　　
　　表3责令改正的相关生态环境法律规定

　　
　　二、责令生态环境修复行政行为的法律性质分析
　　
　　（一）救济性行政命令行为
　　
　　上文提到的生态环境修复要求基本上在法律责任部分规定，主要以“责令恢复原状”、“责令限期治理”、“责令改正”等的形式做出。其实前两者也可以归结到“责令改正”的诸多类型之下。至于责令改正的法律性质，学术上有“行政处罚说”、“行政命令说”、“独立行为说”、“混合行为说”等学说。[4]《行政处罚法》第23条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据这一条款显然将责令改正或者限期改正行为排除在行政处罚之外。近年来，学术界及实务界主流倾向于将责令改正认定为行政命令行为的一种。环境保护部颁布的《环境行政处罚办法》第12条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（1）责令停止建设；（2）责令停止试生产；（3）责令停止生产或者使用；（4）责令限期建设配套设施；（5）责令重新安装使用；（6）责令限期拆除；（7）责令停止违法行为；（8）责令限期治理；（9）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。”[5]环境保护部《环境行政处罚办法》明确责令改正是行政命令，其参考依据主要是2004年最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》。该《通知》将行政命令列为一种独立的行政行为，但是并没有对行政命令的定义进行具体解释。
　　
　　最高人民法院2018年在再审王元和诉山东省淄博市人民政府行政复议一案中的判决中，对责令改正行为的性质和特征进行了具体的认定。判决书详细地比较了责令改正行为与行政处罚行为的不同，首先，责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法作出的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中，对违法行为人发出的一种作为或者不作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。法律规定了行政处罚的具体种类有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。因此，责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚不同的一种行政行为。[6]
　　
　　行政命令可以分为规则性行政命令和补救性行政命令两种类型。前者是行政机关将行政法律法规为行政相对人设定的一般性的抽象的公法义务进行具体化和补充，后者是针对违法的行政相对人做出的要求其补救其违法行为的行政命令。[7]责令改正属于补救性行政命令，其法理特质是行政执法者针对行政违法行为做出的一种意思表示，它通过要求行政违法者履行法律规范中对社会主体设定的一般性义务来恢复违法行为所破坏了的理想的社会秩序。[8]
　　
　　（二）履行环境行政监管的职责性行为
　　
　　责令生态环境修复是一种行政命令，我们往往关注到行政命令所具有的行政主体单方依法行使行政权，要求相对人履行一定义务的一面。然而，责令生态环境修复是否为行政主体必须履行的环境监管职责？首先从法理上分析，我国的《环境保护法》以及其它环境保护单行法都规定了各级地方人民政府对所辖区环境质量负责，当生态环境受到破坏，环境质量下降时，政府有责任采取各种措施改善环境质量，其中责令违法者进行生态环境修复是应有之义。[9]其次，从前面所列的环境法条文来看，绝大部分条文将责令生态环境修复行为归属于行政机关的职责性行为。第三，行政机关做出责令生态环境修复的命令并不意味着其职责的结束，它还有责任监督行政命令落实。相对人违反行政命令，行政主体应当对他们进行制裁。同时行政机关也可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”通过对2016年以来，各地检察院提起的环境行政公益诉讼案件的判决书进行分析，笔者发现，检察院立案的一个主要依据为被告是否依据法律进行了执法和处罚，以及是否存在国家和社会公共利益处于受到侵害的状态。绝大多数案件都显示，行政机关有做出执法决定，行政处罚已经履行到位，没有执行到位的主要是责令恢复原状的命令。而法院的判决与说理过程基本上采信了检察院的对行政不作为的认定，基本逻辑是：行政机关有管理环境的职责，环境遭到破坏，检察机关发出检察建议，行政机关无法督促违法者在规定时间内完全将环境恢复为原貌，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态，行政机关有怠于履行法定职责的行为，判决其履行法定职责。由此可见，生态环境修复命令是否做出以及被监督履行到位成了法院判定行政机关是否完全履行法定职责的主要依据（见表4）。

 

　　
　　表4：检察院提起未履行法定职责环境行政公益诉讼案件

　　
　　检察院和法院判断行政机关是否完全履职的第一个标准是国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，如果这一条成立，下一个标准是行政机关是否已经穷尽一切行政、司法手段。这些判断标准是否对行政机关过于苛刻？行政机关进行执法时需要考虑的因素很多，主要任务是遏制及制裁违法行为。恢复受到损害的社会秩序固然重要，然而，要求行政机关做出责令生态环境修复的法律条文并没有全面覆盖造成生态环境损害后果的违法行为，也没有覆盖所有需要生态环境损害救济的情形。此外，行政相对人不能完成生态环境修复的原因复杂，除了主观意愿外，还有不少客观原因。[10]所以，司法机关不应该采取一刀切的标准，更不能客观归责，可以考虑借鉴规范自由裁量权的方法为判断是否履行生态环境修复职责明确一些具体指引。
　　
　　三、责令生态环境修复机制在生态环境修复总体架构中的地位
　　
　　（一）责令生态环境修复机制在实施生态环境修复中的优劣分析
　　
　　生态环境修复是对受到损害或者已经发生退化的生态环境的救济，其目的是恢复良好的生态环境质量和生态系统良好运行状态。而良好的生态环境质量是一种最典型、最具普惠价值的公共物品，救济生态环境损害就是救济公共利益。因此，生态环境修复的实施应该以行政为主导。根据最高人民法院2004年做出的《关于规范行政案件案由的通知》，行政行为的类别有27种之多⑪，行政主导的生态环境修复可以与大部分的行政行为相关，其中与行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政批准、行政命令、行政检查、行政合同、行政给付等关系更密切。行政命令具有指令性、补救性、义务性、相继性等特征⑫，以行政命令形式实施的生态环境修复有如下优势：
　　
　　1.及时性和应急性。造成生态环境损害的违法行为发生后，行政机关除了进行立案调查外，可以做出的最快的反应是责令改正。因为这一行政命令的做出不需要以违法事实和后果完全清楚和责任认定完毕为前提，只要确认违法者有违法行为或者有需要履行而没有履行的法定义务，行政机关就可以做出决定。这一决定既可以单独做出，也可以与行政处罚一起做出。当发生了紧急的生态环境损害时，及时排除危害、消除污染是应急措施的重要组成部分，责令改正的实施能够及时制止违法行为、消除其危险性和危害性、防止损失扩大。
　　
　　2.高效性和低成本。以责令改正形式做出的生态环境修复命令是一种单方行为，由于其对不履行义务人直接做出，不需要复杂的程序，不需要太多的协商成本，也不需要对行为人的义务本身进行详细的评估论证，而是责令违法行为人直接履行。可以节约行政处理成本，提高解决污染问题的效率。
　　
　　3.直接救济性。生态环境损害发生后，只有将受到损害的生态环境恢复到未受损害前的状态，才能恢复环境法所保护的良好秩序。责令改正是补救性行政命令，主要功能是救济，⑬目标在于消除行政违法行为所产生的危害后果，使社会秩序还原到法律所要求的秩序状态。责令生态环境修复聚焦于受到损害的生态环境本身的救济，能使损害得到及时和有效的救济。
　　
　　4.专业性、执行有效性强。责令生态环境修复命令通常由自然资源或者生态环境行政主管部门做出，这些部门也是生态环境修复的主管部门，有熟悉生态环境保护的人员队伍和技术力量，专业性方面有一定的保障，做出的决定针对性较强；此外，主管部门有执法力量和行政处罚为后盾，执行的有效性也强。相较于司法机关而言，做出责令生态环境修复的机关对于生态环境修复的实施可进行直接的组织、指挥、监督和管理，不必假手于人。
　　
　　然而，责令生态环境修复只是复杂的生态环境修复制度中的一种类型，与其他生态环境修复机制相比较，也存在一些短板：
　　
　　1.“责令”性行政命令适用范围的限定性，决定了生态环境修复的范围和程度的有限性。生态环境修复目标具有综合性、多环节性、多层次性，包括停止环境侵害、排除不良环境影响、消除污染和生态破坏、恢复生态环境系统的良好状况和功能等。理想状态是恢复生态环境的良好状态，只有时空尺度较大的修复才能从生态系统的整体性和综合性出发，对生态系统的功能和价值进行恢复，而责令生态环境修复命令是针对违法行为做出的，侧重于违法行为的矫正，只能考虑单个违法行为的直接、短期后果，对于违法行为的远期、间接影响难以考虑，也难以顾及多个违法行为之间造成的复合、叠加、累积性后果。因此，责令生态修复命令所涉及的生态环境修复的范围和程度会很有限，甚至只能进行浅表的修复。
　　
　　2.责令生态环境修复内容的模糊性，导致生态环境修复的目标和要求缺乏准确定位。目前的法律对于“责令改正”的内容有没有延伸到生态环境修复，其实是不够明确的，这往往取决于执法者对法律规定的责任主体的义务范围以及法律上下文的全面理解。即使法律有恢复原状、恢复植被以及消除污染、限期改正等规定，但是其具体内容及要求难以通过简单的文字清楚地界定，衡量改正或者修复目标达到以否的标准尚未完全到位，这给实施者留下较大的模糊空间，政府的执法尺度出现较大差异。行政机关已经下达的整改或者改正命令在司法机关的眼中不一定达到救济生态环境损害的要求。近年来相当一部分的行政公益诉讼案件显示出了行政机关与司法机关对于责令改正的认识的差别。2010年6月，湖北省鄂州市沼山镇村民金某非法占用基本农田4065平方米予以硬化，违法修建膨润土晒场和厂房。同年12月，原鄂州市国土资源局梁子湖分局对该违法行为作出行政处罚，要求金某退还非法占用的土地，限期拆除非法占地上的建筑物和其他设施，并处以罚款。金某只交罚款不退地，并且于2015年、2016年又擅自占用了部分集体土地新建了个人住宅和鸡舍。2019年7月18日，梁子湖区检察院向原鄂州市国土资源局梁子湖分局发出检察建议，建议该局严格、全面履行监管职责，执行对金某的行政处罚决定，并采取有效措施，恢复土地原状。随后鄂州市自然资源和规划局梁子湖分局对金某非法再次占用村集体土地的行为做出了行政处罚。2019年11月12日，梁子湖区检察院在回访时发现，4千多平米硬化过的晒场上只盖了一层泥土，但是下面的水泥地面还在，地上建筑物及其他设施也未拆除。同年11月28日，梁子湖区检察院就鄂州市自然资源和规划局梁子湖分局(原国土资源局梁子湖分局)不依法履职向鄂州市华容区法院提起行政公益诉讼。庭审中,双方当事人争议的主要焦点是被告方是否已经履职到位、土地是否达到恢复原状的要求等问题。⑭
　　
　　3.简单的程序与复杂的生态环境修复活动并不完全匹配。首先是责令生态环境修复的程序是单向度的，缺乏利害关系人的参与。虽然责令治理、责令恢复原状等属于补救性措施，然而，当行政机关以“责令”的形式做出生态环境修复命令时，已经带有强制性和责难性，而且行政机关就当事人就履行责令生态环境修复的情况有后续的处理，没有达到行政机关的要求时将处以行政处罚。责令改正虽然不是行政处罚，但是具有相对惩戒性，由行政命令产生的行政负担必然会给当事人带来额外的物质和非物质的不利影响，行政相对人所付出的人力、物力及时间，其负担比某些处罚要更沉重，尤其是生态环境修复所要求的排除危害、消除污染、恢复环境良好的状况等所需要的费用巨大，远远超出了单纯的违法利益返还。⑮然而，无论是法律还是行政法规对于责令改正都没有规定相应的程序，对于行政机关的行为缺乏规范，决定做出的过程也没有利害关系人参与的程序，缺少当事人和利害关系人的参与及意志交流，也缺乏其他公共利益代表主体的参与。此外，由于责令改正不属于行政处罚，因而相对人不能申请听证、行政复议、行政诉讼等程序来请求救济，当事人权益的法律保障不全面。
　　
　　其次，责令修复生态环境在程序上难以保障公共利益的整体保护。责令改正只针对特定的、个别的违法行为做出，其改正的内容只局限于行为直接、局部和短期后果，对于间接、长期和整体的影响无法顾及。公共利益具有系统性、综合性、多元性和多重性，其的认定和保护可能因为程序简单、或者部门管辖范围、管辖权限的限制，甚至部门利益而出现偏差和消减。生态环境损害与生态环境修复是复杂的活动，在技术规则上，有严格的调查、评估、评价、验收等过程，如果责令改正的命令没有与这些程序建立起关联，就会导致此处所谓的生态环境修复与真正意义的生态环境修复分道扬镳。
　　
　　（二）责令生态环境修复命令可能适用的领域
　　
　　基于上文的分析，责令生态环境修复虽然必不可少，但其所能起到的修复生态环境的作用有限。我国已经开展的生态环境修复可以分为几个层面，一是小型污染地块修复。包括受到污染的建设用地或者农业用地的修复。二是特定生态要素为主的生态系统修复，如森林生态系统修复、草原生态系统修复、湿地生态系统修复等。三是生态环境综合保护修复，如各地普遍开展的水环境整治修复以及国家自2016年开始开展的山水林田湖草海综合保护修复。各类生态环境修复的技术路线和目标定位有很大的不同，但是其性质是一样的，都是对生态环境损害的救济。生态环境保护与修复成为我国未来生态文明建设的重要任务。⑯
　　
　　由于生态环境修复突出的公益性和高度技术性的特点，有必要建立以行政机关为主导、企业为主体、其他主体参与的，多种修复路径并存的机制。其中行政主导是主要路径，而行政主导的修复又包括行政机关直接组织开展的生态环境修复（如河流、湖泊治理修复等）；行政机关通过行政命令的形式责令行政相对人开展的修复；行政机关的颁发排污或者资源开发利用许可证时在许可证中列明或者附加的修复；行政机关通过招投标等方式委托第三方开展的修复等等。各种修复途径的功能定位有区别，基于责令生态环境修复指令性、应急性、直接性和个体性等特点，主要适用于分散的、小型的场地修复，而且具有以下情形：（1）有违法行为发生。责令生态环境修复是矫正违法行为的一种处理措施，其适用前提是有违法行为发生；（2）违法行为造成明显的生态环境损害。生态环境修复是救济生态环境损害的措施，没有这种损害的存在也就没有要求修复的必要；（3）损害的范围和程度相对清晰，容易界定。因为责令生态环境修复的程序简单，难以适用到复杂的修复活动之中；（4）损害可以通过特定的修复行为得以救济。责令生态环境修复只能要求行政相对人为一定的行为，一般只涉及行为修复，包括替代性修复，但通常不包括需要以协商为前提的赔偿性修复。
　　
　　四、责令生态环境修复机制的规范与协调
　　
　　针对责令生态环境修复机制自身的缺陷及实践中存在的难题，责令生态环境修复法律机制需要解决以下问题：
　　
　　（一）用语及词义的统一及规范
　　
　　目前相关法律规定用语不统一、语义不清。从本文第一部分整理的责令生态环境修复的立法内容来看，法律的规定相当不一致。以污染防治类立法为例，2017年颁布的《土壤污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》普遍地在法律责任部分规定了“责令改正”的要求，其用语也相对统一。2017年修订后的《水污染防治法》则是“责令停止违法行为”、“责令限期采取治理措施，消除污染”、“责令改正”的用词在不同条文中分别使用。2016年修正后的《固体废物污染环境防治法》也是“责令限期治理”、“责令改正”、“责令停止违法行为”、“责令退运该危险废物”等用词分别使用。以上立法现状有如下一些问题，首先是“改正”的内容及程序是什么，法律规定得并不明确。其次，“改正”中是否包含了生态环境修复的内容也不清晰，需要执法人员去推理、解释。第三，生态环境修复的要求有不同的表述，有些是以抽象的法律语言出现，有些是以具体的法律语言出现，也容易让公众产生困惑及不同理解。因此，有必要通过立法修改、立法解释、行政规范来解决这些问题。首先，明确责令改正的行为类别。其次，明确责令改正行为中涉及生态环境修复的行为形式。再次，通过法律和行政规范、技术规则中的名词解释界定“生态环境修复”、“生态环境原状”等用语，在立法中将“责令限期治理”、“责令限期整治”、“责令限期采取治理措施”等用语进行统一。
　　
　　（二）与其他生态环境修复类型的沟通及衔接
　　
　　1.与生态环境修复的一般法律和技术规则建立起衔接。我国目前已经颁布了一些生态环境修复的法律和技术规范，如《土壤污染防治法》、《污染地块土壤环境管理办法(试行)》、《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》、《农用地土壤环境管理办法（试行）》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染地块地下水修复和风险管控技术导则》等，逐步对生态环境修复行业的管理、技术、修复效果等进行规范化。这些关于生态环境修复的制度、程序和技术规范是否同样适用于“责令改正”、“责令限期整治”、“责令消除污染”等形式开展的生态环境修复？法律规定虽然对此没有明确的规定，实践中也没有看到相关要求，但是根据法制统一性原则，环境标准及技术规范作为具有普遍适用性的行为规范，所有的生态环境保护活动都要遵守。行政机关应该将责令生态环境修复的要求与现有相关的生态环境修复法律法规、技术规范等建立链接，在行政命令中告知当事人生态环境修复义务的内容、所应遵守的调查、评估、监测、监督、验收等程序和技术规范。如果受损的生态环境无法完全修复的，可以准许采用替代性修复的方式。行政机关不仅要落实行政处罚，也应当加强对修复过程和效果的监督。
　　
　　2.不同类型的生态环境修复之间的目标及利益之协调。由于生态环境修复有多层次、多种类、多系统性。短期修复与长期修复、个别场地修复与生态系统的整体修复、行政主导修复与司法主导的修复之间需要进行协调，否则会造成修复成本增加、效应互相抵消等不利后果。在实践中已出现过由行政机关责令改正的违法者，正在执行行政机关的命令，却又被其他机构起诉要求承担生态环境修复责任。如常州外国语学院毒地污染一案，政府已经对污染地块采取了修复措施，但是非政府组织认为修复的目标没有达到，于是又向污染者提起环境公益诉讼。不同利益主体（受害者、加害者、社会公众等）对于生态环境修复目标的期许差异巨大；不同管理机构，因部门职责、区域发展定位、宏观利益考虑等因素，对于生态环境修复目标的定位也明显有别。因此，生态环境修复必须纳入环境保护的总体规划和制度体系，通过法律规制、规划部署、权力统筹等方式进行协调。在严格履行法律规定的义务的基础上，如果同时存在不同的生态环境修复计划和规划的情况下，一般原则是小单元服从大单元，小系统服从大系统。
　　
　　由于生态环境修复关系到公共利益的保护，在修复过程中公众的参与十分必要。根据《土壤污染防治法》以及《污染地块土壤环境管理办法(试行)》等法律和行政规章的规定，公众参与的主要内容体现在建立污染地块名录，开展土壤污染场地调查、修复、验收的各个阶段建立信息共享以及信息公开的机制；任何单位或者个人有权向环境保护主管部门举报未依法开展疑似污染地块和污染地块相关活动的行为；鼓励和支持社会组织，对造成土壤污染、损害社会公共利益的行为，依法提起环境公益诉讼等。⑰行政机关在对已纳入污染地块名录的污染地块下达责令生态环境修复命令时，要责令当事依法执行相关的公众参与程序。对于未纳入污染地块名录的污染地块也应该尽可能地参照以上程序进行信息公开，接受公众监督。由于生态环境修复的投入大、技术复杂，于行政相对人有举足轻重和影响，保护行政相对人利益的措施必不可少。现有责令改正的程序过于简单，并没有明确的司法救济程序，所以，本文建议确立完善责令改正的程序，对于“改正”进行分类，为部分复杂的“改正”命令规定司法救济程序。
　　
　　（三）完善后续执行机制
　　
　　责令生态环境修复命令的落实到位，必须有持续性的保障措施。除了对不执行命令人进行行政处罚外，还应当有强制履行机制。《行政强制法》第50条规定：“行政机关依法做出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”该条将生态环境保护和修复纳入代履行制度的适用范畴。代履行作为一种温和的、具有劝导性的间接强制执行方式，是创新环境资源案件执行机制的重要举措，其实施成效体现在执行效率和治理效果两个方面。从执行效率上讲，代履行较之申请法院强制执行，具有明显优势，大大缩短了执行时间，可以使污染行为或污染后果得到及时有效的控制。在环境治理效果方面，行政代履行制度可以借助市场上第三方的专业治理技术和设施，降低环境义务的履行难度，确保履行质量，达成治理要求和目标。
　　
　　然而，《行政强制法》50条只是原则性条款，具体在什么情形下适用以及如何适用该机制，需要其他法律加以明确。在现行的环境保护法律法规中，《环境保护法》对行政代履行机制并没有做出规定。该机制主要在一些环境单行法中有所涉及，目前我国至少有9部环境单行法对代履行机制做出了规定（如表5所示）。

 

　　
　　表5环境保护单行法中有关代履行的规定

　　
　　虽然全国有一些生态环境保护与自然资源行政主管部门实施代履行的案例，但是，总的来说，行政代履行的实施情况并不尽如人意，代履行这一间接行政强制执行措施很少被环境行政机关采用。《广东省行政执法公示办法（试行）》自2018年2月1日起施行后，笔者在公示中找到的广东省地级市公布的相关数据显示，2018年只有一件代履行案件。⑱行政机关实施行政代履行的意愿之所以如此低，主要是因为行政代履行的启动条件和程序不够清晰，代履行的行政监管成本高，代履行费用追偿困难，行政机关面临的诉讼风险大。各种代履行条款在实践中形同虚设，行政机关更愿意通过申请法院强制执行来执行其决定，或者通过罚款来解决问题，“以罚代治”成为环境管理中的常态，代履行机制设立的目标并没有实现。因此，有必要从制度设计和实施规范上进一步完善代履行的机制，明确行政代履行的适用条件，启动方式，建立履行催告，第三方代履行人的选择，费用确定、缴纳、追偿，权利救济等程序。使得行政代履行制度成为生态环境修复的重要保障。
　　
　　结语
　　
　　责令生态环境修复是行政机关主导实施生态环境修复的主要方式之一。责令生态环境修复在法律词义上的表述多种多样，但其本质上属于责令改正的范畴，性质上属于救济性行政命令，目的是通过行政命令强制违法者履行法定义务救济生态环境损害。由于责令生态环境修复具有指令性、应急性、直接性和个体性等特点，主要适用于由违法行为直接造成的分散、小型的生态环境损害地块修复。责令生态环境修复立法的用语不规范、内容模糊、程序过于简单，与复杂的生态环境修复活动并不完全匹配，造成实践中出现诸多混乱现象并与其他生态环境修复存在不协调的地方。因此，需要在法律用语上进行规范统一，在法律和技术规则、修复目标、公众参与、执行机制等方面与一般的生态环境修复制度建立起链接，尽可能将责令生态环境修复机制融入生态环境修复体系，以实现其目标及功能。
　　
　　注释
　　
　　[1]参见最高人民法院《关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”
　　
　　[2]《环境保护法》第6条规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”这是要求企事业单位等对其行为造成的生态环境损害全面负责的依据。
　　
　　[3]参见徐以祥：《论生态环境救济的行政命令救济》，载《政治与法律》2019年第9期。
　　
　　[4]参见黄锫：“行政执法中责令改正的法理特质与行为结构”，载《浙江学刊》2019年第2期。
　　
　　[5]参见环境保护部2009年颁布的《环境行政处罚办法》第12条。
　　
　　[6]（2018）最高法行申4718号判决书。
　　
　　[7]参见胡晓军：《行政命令研究—从行政行为形态的视角》，法律出版社2017年版，第114页。
　　
　　[8]同前注⑧，黄锫文。
　　
　　[9]参见李挚萍：《论以环境质量改善为核心的环境法制转型》，载《重庆大学学报》（社会科学版）2017年第2期。
　　
　　[10]通过法院判决书中被告的抗辩事由反映出修复实施不了的原因包括所给的修复时间不够，气候、地理、地质条件不支持，政府整体协调没有跟进，刑事责任追究程序没有走完等。
　　
　　⑪行政行为种类有：1.行政处罚；2.行政强制；3.行政裁决；4.行政确认；5.行政登记；6.行政许可；7.行政批准；8.行政命令；9.行政复议；10.行政撤销；11.行政检查；12.行政合同；13.行政奖励；14.行政补偿；15.行政执行；16.行政受理；17.行政给付；18.行政征用；19.行政征购；20.行政征收；21.行政划拔；22.行政规划；23.行政救助；24.行政协助；25.行政允诺；26.行政监督；27.其他行政行为。
　　
　　⑫参见杨生：《论“责令”性行政行为的性质及类属》，载《行政法学研究》1997年第3期。
　　
　　⑬同前注③，徐以祥文。
　　
　　⑭参见戴小巍等：《只交罚款不退地，非法占用长达9年》，载《检察日报》2020-01-07（4版）。
　　
　　⑮参见程雨燕：《试论责令改正环境违法行为之制度归属—兼评《环境行政处罚办法》第12条》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2012年第1期。
　　
　　⑯中共中央十九届四中全会发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中将健全生态环境保护修复制度列为生态文明制度体系的四大领域之一。
　　
　　⑰例如《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第7、8、12、13、14、16、17、19、24、26等条文规定了信息公开和公众参与的内容。
　　
　　⑱该代履行案件发生在广东省江门市。由江门市环境保护局公布。

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