【作者简介】王国飞，武汉工程大学法商学院校聘副教授，研究方向：环境法学、气候变化法。

　　【基金资助】本文系国家社会科学基金一般项目“以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究”（19BFX196）的阶段性成果。

　　【文章来源】本文原刊载于《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年03期。

　　【摘要】国内检察公益诉讼工作已由“试点试行”阶段发展至“全面开展”阶段，诉前检察建议督促功能在自然保护区生态环境修复案例中存在实践悖论。传统诉前检察建议的督促功能不能因应自然保护区的特殊性、自然保护区生态环境修复案件的复杂性，呈现出督促形式化、救济滞后、检察权边界模糊问题。拓展诉前检察建议功能有助于及时补救处于受侵害状态的自然保护区生态环境，避免诉前检察权对行政权的不当干预。传统“诉前柔性督促+诉讼强制保障”模式存在督促对象错置、督促种类适用范围难以把握等问题，而“柔性问询+刚性督促+起诉”模式具有动员、促进环境保护施压功能。自然保护区生态环境修复案件中诉前检察建议拓展功能的法律实现，需要重视诉前检察建议前的动员教育，可以引入问询函制度；需要强化诉前检察建议的督促功能，实现由“形式督促”转向“实质督促”，重点是诉前检察建议的制发对象要适格、内容应公开、回复需审查评估、落实回访应强调责任追究；需要明确诉前检察建议督促失效后的保障，合理启动环境行政公益诉讼。

　　【关键词】环境行政公益诉讼；自然保护区；生态环境修复

 

　　目录

 

　　一、自然保护区生态环境修复案例中诉前检察建议的实践悖论

　　二、自然保护区生态环境修复案件中的诉前检察建议功能及其困境

　　1.自然保护区生态环境修复法律监督的复杂性

　　2.自然保护区生态环境修复案件诉前检察建议的传统功能：基于规范文本梳理

　　3.自然保护区生态环境修复案件诉前检察建议的现存问题

　　三、自然保护区生态环境修复案件中诉前检察建议的功能拓展

　　1.自然保护区诉前检察建议功能拓展的价值

　　2.自然保护区诉前检察建议功能拓展的模式选择

　　四、自然保护区生态环境修复案件中诉前检察建议拓展功能的法律实现

　　1.诉前检察建议前的动员教育：问询函制度的引入

　　2.诉前检察建议的督促强化：由“形式督促”转向“实质督促”

　　3.诉前检察建议督促失效后的诉讼保障：合理启动环境行政公益诉讼

　　五、结语

 

　　一、自然保护区生态环境修复案例中诉前检察建议的实践悖论

　　近年来，国内检察公益诉讼工作由“试点试行”阶段逐渐发展至“全面开展”阶段，诉前行政公益诉讼案件数量随之骤增。以全国办理公益诉讼案件为例，办案数量由2016年的5109件增加至2018年的102975件，其中，2016年向行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责仅4562件，而2018年向行政机关发出检察建议达101254件。显然，诉前程序案件中，行政公益诉讼案占比极高，2016、2018年分别占当年该类案件总量的89%、98%。这些案件中，不乏一些发生在自然保护区且被最高人民检察院列为典型案例的案件，引起了社会的广泛关注。例如：

　　案例一：2005年，紫玉公司获得铜仁市国土局颁发的在梵净山国家级自然保护区采矿的许可证，梵净山保护区管理局也认可该证。但是，该公司在未履行环境影响评价、生物多样性影响评价、安全生产许可、占用林地许可手续情况下，违反报批开采方案，进行建设与生产。采用破坏性开采，造成资源浪费（资源毁坏率达80%）、生态环境严重破坏（废渣碎石压覆植被）。2016年6月，铜仁市国土局受理了该公司采矿权期限届满的延续申请。同年10月，江口县检察院向该市国土局发出检察建议，要求撤销该公司的采矿许可证，该国土局回复已暂停该公司的采矿许可证延续手续；同年10月，江口县检察院还向梵净山保护区管理局发出检察建议书，要求其依法对该公司予以处理，该管理局回复2007年已向该公司下达停工通知，并在2009年责令其恢复被占林地。2016年11月，江口县检察院工作人员实地查看发现，该公司未对矿区恢复原状，国家和社会公共利益依然处于受侵害状态。鉴此，江口县检察院向播州区法院提起行政诉讼。

　　案例二：2009年4月，重庆市石柱县政府批复建立水磨溪湿地自然保护区，该保护区后被列入《2011年全国自然保护区名录》。2011年6月，该县政府批复同意《西沱镇总体规划》，规划并开工建设西沱工业园区。后发现，工业园区规划重叠湿地保护区面积336.285公顷（占该保护区总面积的20.85%），改变了重叠区域生态系统的结构、性质与功能，并对湿地生态系统和保护区内动物产生一定影响。该案由最高人民检察院挂牌督办、重庆市检察院提办、市检察长亲自承办，检察长带领专案组迅速调查核实案情，拟定监督方案，亲自到该县政府送达、公开宣告检察建议书并释法说理，提出修复整改要求。后石柱县政府根据检察建议迅速开展并完成拆除、覆土、搬迁等整改要求。

　　显然，这两个自然保护区行政公益诉讼案例在保护国家和社会公共利益时都采用了诉前检察建议，但在适用效果上却大相径庭。收到检察建议后，案例一中市国土局、保护区管理局未切实履行法定职责，而案例二中的石柱县政府则完成了整改要求。那么，同样发生在自然保护区，同样适用诉前检察建议，缘何出现这种督促差异，是仅因为案例二被督办、提办吗，抑或存在其他因素呢？若非前者，当前的诉前检察建议是否无法因应自然保护区的特殊性和自然保护区生态环境恢复行政公益诉讼案件的复杂性呢？申言之，自然保护区生态环境恢复行政公益诉讼诉前检察建议又是否不够规范或者缺乏硬性要求，以致其质量不高、“刚性”不足呢？检察机关又该如何严守检察边界，避免对有关行政机关在自然保护区正常的监管活动产生不当干预呢？这些问题对自然保护区生态环境恢复诉前检察建议的传统功能提出了哪些挑战？走出困境应如何转变传统功能定位？接下来，本文将尝试对这些问题进行回答。

　　二、自然保护区生态环境修复案件中的诉前检察建议功能及其困境

　　1.自然保护区生态环境修复法律监督的复杂性

　　现行立法采用“列举定义”方式对自然保护区的概念进行了界定。从文义解释角度来看，自然保护区是一种需要特殊保护和管理的环境区域，置于其中的自然生态系统具有代表性、自然遗迹具有特殊意义、珍稀濒危野生动植物物种分布比较集中。具体说来，代表性的自然生态系统一般具有完整性，且通常兼具重要的自然资源价值和生态服务功能；特殊意义的自然遗迹体现于其重要的科学、文化教育、美学价值[1]，如有重要观赏或者重大科学研究价值的地质地貌景观，有重要价值的地质剖面和构造形迹、古生物化石及其遗产地，有典型和特殊意义的地质灾害遗迹，以及有特殊价值的矿物、岩石及其典型产地[2]；珍稀濒危野生动植物物种具有稀缺性、易遭破坏的特点，这些特殊物种集中分布区应被进行专门保护，如卧龙大熊猫自然保护区。概言之，自然保护区具有形成历史久远、生态系统典型且完整、特殊自然资源相对富集、功能利用多样等特点。

　　这些特殊环境区域一旦遭受破坏，恢复周期十分漫长，甚至难以逆转，给生态环境修复法律监督工作带来了诸多挑战。这是由于：其一，触及多元主体利益，协调难度大。自然保护区规划、建设、资源开采与利用、管理、监管等过程中涉及多元主体权力（利）和利益[3]，十分复杂。尤其在自然保护区建设中，自然保护区的环保功能与经济功能、社会功能间的矛盾与利益冲突非常突出[4]。以案例一为例，该案涉及自然保护区内采矿许可证的申请者紫玉公司、批准者铜仁市国土资源局以及专门管理者梵净山保护区管理局等主体，铜仁市国土资源局、梵净山保护区管理局同紫玉公司分别形成采矿许可法律关系、采矿监管法律关系。法律监督机构在督促生态环境恢复时常因这些利益关系的存在而面临阻力。如江口县检察院发现紫玉公司未拆除违法地上建筑和未恢复矿区原状后，要求铜仁市国土资源局和梵净山保护区管理局履行法定监管职责，二者却借故怠于履行其法定职责；又如中央环保督察发现，祁连山自然保护区生态破坏严重，该保护区已设置采矿、探矿权144宗，该省国土资源厅仍违法违规审批和延续采矿权9宗、探矿权5宗，致使保护区植被破坏严重、水土流失加剧、地表塌陷等问题出现。其二，资源破坏后果具有不可逆转性。根据自然资源禀赋论的观点，自然保护区典型性、代表性、珍稀濒危性的自然资源的形成主要源自该区域独特的地理位置和气候条件等因素，形成历史比较悠久，破坏后短期内难以恢复，甚至长期也无法恢复[5]，国家和社会公共利益会因此遭受重大损失。对此，自然保护区管理常区分核心区、缓冲区、实验区对人为活动给予禁止、限制[6]。其三，生态环境修复过程具有长期性。自然保护区资源的形成特点决定了其遭受毁损后，修复工作常常需要漫长的时间。自然保护区内部分自然资源属于稀有物种，尤其是珍稀濒危的动植物物种，一旦遭受大量破坏，短期内难以恢复，人工辅助培育也需要投入大量的时间、物质成本。企业、行政机关等多元主体在自然保护区生态环境保护问题上存在利益博弈，实践中常随之呈现出“公益和私益交织、冲突，行政执法推诿，国家、社会公共利益常难以有效维护”的怪象。

　　2.自然保护区生态环境修复案件诉前检察建议的传统功能：基于规范文本梳理

　　破解生态环境修复中行政执法之困境，环境督察、环境约谈、环境行政代履行、环境行政公益诉讼等热点制度走进实务界、学界视野。在这些典型制度中，环境检察公益诉讼之诉前检察建议制度颇受立法部门、司法部门、政府部门的关注。截止2019年8月，以“公益诉讼”、“检察建议”为标题和全文关键词在北大法律法规数据库进行检索，结果显示（见表1）：2015—2019年间，国家通过发布授权性规范文件、修改法律、出台司法解释、单独或者联合制定一般性规范文件等方式不断完善检察建议制度。从这些规范性文件内容来看，诉前检察建议是检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序，涉及以下三个方面的内容：其一，诉前检察建议的功能定位。这10个规范性文件中，除《公益诉讼工作规范》和《公益诉讼协作配合意见》没明确功能、《公益诉讼促进国土建设意见》表述为“推动”外，其他7个文件均把诉前检察建议的功能定位于“督促”功能。其二，诉前检察建议的指向对象。在10个文件中，4个文件将诉前检察建议指向行政机关的“违法行政行为”和“不履行法定职责”，2个文件则仅指向行政机关的“不依法履行职责”，2个指向行政机关的“违法行使职权或不作为”，1个明确指向国土资源部门的“履职纠错”，1个未明确指向。其三，诉前检察建议的实现要素。10个文件中，《公益诉讼试点决定》《公益诉讼工作规范》《全面公益诉讼准备通知》《行政诉讼法（2017年修正）》未明确诉前检察建议的实现要素；《公益诉讼试点方案》《公益诉讼试点办法》明确了“回复”要求，时间为自收到检察建议起1个月，形式上要求书面回复；《检察公益诉讼解释》的“回复”要求中，形式上与前者相同，时间上则要求自收到检察建议之日起2个月内，若出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，须15日内回复；《公益诉讼促进国土建设意见》对诉前检察建议提出了“反馈”和“说明”要求，前者要求国土资源主管部门自查、整改、规定时间书面反馈，后者要求主管部门因客观原因不能按期完成时，制定具体整改方案，向检察机关说明情况，即使不存在违法行政致损情形也应及时回复和说明情况；最高人民检察院等10部门发布的《公益诉讼协作配合意见》对诉前检察建议“制发”“反馈”和“说明”作了要求，“制发”要求写明事实依据和法律依据，意见精准、具体，充分释法说理，“反馈”要求行政机关规定时间书面反馈并整改，“说明”要求行政机关在因客观原因不能按期完成整改时，制定具体整改方案，向检察机关说明情况；《检察建议规定》较系统规定了“制发”“调查核实”“送达”“回复”“变更或撤回”“异议”“通报和报告”“监督管理”要素（见表1）。

 

　　表12015—2019年行政公益诉讼规范性文件中“诉前检察建议”功能比较

　　在自然保护区这一独特环境领域，行政公益诉讼的诉前检察建议是公益诉讼检察建议的一个子类型。《检察建议规定》第五条根据适用对象和目的的不同，将检察建议划分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议4类，其中，公益诉讼检察建议旨在保护国家利益和社会公共利益，可进一步划分为民事公益诉讼检察建议和行政公益诉讼检察建议，二者均包括诉前、诉中检察建议。从以上梳理来看，现行规定将行政公益诉讼诉前检察建议的功能普遍定位于“督促”。从语义学视角来看，“督促”有“监督催促”或者“监督推动”之意。“督促”对象仅指向行政机关的不作为或者违法行使职权（不履行法定职责），其中，“不作为”是指行政机关负有实施某种或某些特定的积极行为的义务且有能力而不实施的行为，如法定期限内“不予答复”或者超过法定期限的答复；“违法行使职权（不履行法定职责）”则是行政机关负有法定职责而“拒绝履行”、“怠于履行”或者“不予答复”的行为[7]，其认定以法定职责依据、权力清单、责任清单为前提，以是否采取有效制止违法行为的措施、穷尽法定行政监管手段、有效保护国家利益或社会公共利益为标准。例如，在案例一中，铜仁市国土局、梵净山保护区管理局负有法定监管责任，却没有采取有效措施制止紫云公司的破坏行为，因怠于履责致使国家和社会利益处于受侵害状态，后检察机关将之诉诸法院。由此，自然保护区生态环境修复案件诉前检察建议是一种推动或者督促行政机关在法定期限内自觉、正确履行法定职责，以修复自然保护区受损生态环境为目的，以诉讼作为“后盾”的非诉监督程序。

　　3.自然保护区生态环境修复案件诉前检察建议的现存问题

　　从上文规范性文件的内容看，环境领域（如自然保护区）行政公益诉讼案件诉前检察建议制度的功能定位比较统一、指向对象比较明确、实现要素渐趋完善。但是，从制度构造和司法实践层面来审视，该制度尚存在以下问题：

　　第一，诉前检察建议的形式化。诉前检察建议设计初衷被定位于一种“柔性”手段，呈现出先天“刚性”不足。例如，《全面公益诉讼准备通知》指出，“通过诉前程序既及时解决问题又节约司法资源，而通过诉讼程序强化了公益保护的刚性，两种程序刚柔并济，使国家利益和社会公共利益得到更加及时有效的保护。”显然，设置这种诉前程序旨在节约司法成本、提高问题解决效率和及时保护受侵害的国家利益和社会公共利益。创新检察监督手段，以“柔性”检察建议督促行政机关履行法定职责。这实际上是检察机关的一种“理想”，因为对行政机关而言，诉前检察建议督促是一种不具有法律拘束力的外部压力[8]，其可以选择接受并在法定期限内履行法定职责，也可以拒绝履行或不予回复，选择进入到检察机关提起的公益诉讼程序来解决纠纷。对行政机关的后一选择，检察机关却不能以督促无效为由进行强制执行，而只能启动诉讼程序。那么，诉前检察建议的督促功能可能流于形式，难以起到及时解决问题、节约司法资源的目的。

　　第二，诉前检察建议的救济滞后性。目前，行政公益诉讼诉前检察建议的提出需要满足三个条件：首先，行政机关负有特定的法定职责；其次，行政机关存在不履行法定职责或不作为；最后，国家利益和社会公共利益因行政机关的上述行为持续处于受侵害状态。显然，这种事后救济无法因应自然保护区的特殊性，也无法应对自然保护区生态环境修复工作面临的实际挑战。例如，案例一中，紫玉公司的爆破式开采造成资源毁坏率达80%，产生90%以上废渣碎石，保护区堆积巨量尾矿废渣，压覆植被，存在地质灾害隐患。

　　第三，诉前检察建议中检察权边界的模糊化。检察权和行政权存在本质区别，前者属于判断权，而后者属于管理权，前者对后者具有监督作用[9]。诉前检察建议旨在通过督促行政机关及时履责以制止和减少自然保护区环境公共利益受到损害，其实质是检察权对行政权的干预。合法、合理的干预有助于这种目的的实现，而检察机关不（充分）尊重行政机关专业判断，甚至逾越、取代环境行政主管部门和相关部门作出决定，则是对环境行政主管部门和相关部门正常的监督、管理活动的不当介入[10]。鉴此，个别规范性文件要求限制检察权的行使。例如，《公益诉讼试点方案》要求“严格规范行使检察权”，《检察公益诉讼协作配合意见》进一步明确提出“要严守检察权边界，不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权”。实现这些要求，检察机关要正确、审慎把握诉前检察建议适用的前提条件与限制，如更充分的沟通、适宜的诉前检察建议提出时间、符合实践需要的履责合理期限、合理的终结案件、必要时的诉讼方式选择等。另外，在诉前检查建议督促失效且检察机关未提起行政公益诉讼的情况下，也应该允许法定主体提起环境民事公益诉讼。但是，从现行规范性文件来看，上述要求尚未被真正落到实处。

　　三、自然保护区生态环境修复案件中诉前检察建议的功能拓展

　　任何制度安排，都有一定的价值取向，否则其设置是盲目的。当一种制度的功能定位无法有效回应现实社会的特定需求时，就应该打破这种思维定势的束缚。自然保护区生态环境修复案件的特殊性和诉前检察建议传统功能的局限性，要求对诉前检察建议的督促功能进行拓展，以维护环境公共利益。

　　1.自然保护区诉前检察建议功能拓展的价值

　　①通过增强诉前检察建议的“刚性”，及时补救处于受侵害状态的自然保护区生态环境。目前，行政公益诉讼之诉前检察建议的功能是一种“柔性法律监督”[11]，这种“软法监督”体现为诉前检察建议只能以《环境保护法》《行政法》等现行立法的有关规定为依据，而不能直接为行政机关设定权力和义务[12]。理论上，这种功能定位可以缓解检察机关与行政机关间的紧张关系，提高问题解决效率，以节约一定的司法资源。但在司法实践中，由于缺乏强制力，诉前检察建议的接受与否完全取决于行政机关的“自觉、自愿、自主决定”[13]。如此一来，诉前检察建议的督促实效充满不确定性，推诿延迟、敷衍回复或选择性采纳等规避检察监督的现象就会发生[14]。例如，镇赉县人民检察院诉被告吉林莫莫格国家级自然保护区管理局不履行法定职责案中，镇赉县人民检察院调查发现，村民盖某承包的2550亩苇草地处于莫莫格湿地核心区，其承包后开始平整土地、筑坝、修闸门、打深机井等作业，并修建约60平方米的彩钢房，改造水田种植水稻，水田面积约300亩。对此，吉林莫莫格国家级自然保护区管理局向盖某作出行政处罚决定，责令其停止违法行为，限期1个月内恢复湿地原状，并处罚款5000元。但盖某缴纳5000元罚款后，并未恢复湿地原状而是继续耕种水田，该管理局未再采取有效措施制止其违法行为，致使被破坏的湿地始终未得到恢复，国家和社会公共利益持续受到侵害，最后镇赉县检察院将该管理局诉诸法院确认其行为违法，并要求其立即履行监管职责，限期恢复被破坏的湿地。该案使我们认识到，若是能够采取有力的措施，赋予诉前检察建议以威慑性、影响力，则能及时督促环境行政监管机关履行法定职责，发挥环境行政机关的资金、技术、人力等行政资源优势，防治自然保护区的环境污染、资源浪费和生态破坏。

　　②促进检察机关和行政机关的有效沟通，避免诉前检察权对行政权的不当干预。实践中，检察机关总是希望有关行政机关按照诉前检察建议的具体要求及时履行法定职责，以恢复受损的自然保护区生态环境，而有关行政机关则要么迫于压力表现出“被动配合、被动接受、被动采纳”，要么完全置之不理。这种实践阻力与诉前检察建议在作出前检察机关和有关行政机关间缺少必要的沟通或协商有关，因为诉前检察建议的制发主体专属于检察机关，传递方向具有单向性，行政机关的回复、反馈具有被动性。若是在诉前检察建议送达前，有关行政机关已经采取或者正在采取切实可行的措施制止自然保护区内的不当的或非法的环境利用、资源开发、生态破坏等行为，而检察机关对此不加调查便径行制发诉前检察建议或者提起环境行政公益诉讼则存在不当干预行政机关正常的履职活动之嫌。反之，若是在诉前检察建议制发前，检察机关能够与环境行政主管部门或者环境管理相关部门进行充分沟通，在准确认定行政机关是否存在不履行法定职责后，再考虑是否制发诉前检察建议，如此既可以最大限度地发挥行政机关的作用，又能保证检察权不超越自身权限边界，从而避免检察权不当干涉环境执法活动。

　　2.自然保护区诉前检察建议功能拓展的模式选择

　　①“诉前柔性督促+诉讼强制保障”模式的批判。目前，自然保护区诉前检察建议的功能模式是典型的“诉前柔性督促+诉讼强制保障”模式。该模式是一种刚柔并济模式，其中诉前检察建议是一种前置性的柔性监督手段，当该手段不能奏效时，检察机关方可提起诉讼以强制行政机关切实履行其法定职责。申言之，在此模式下，诉前检察建议是一个独立的诉前程序，与诉讼程序具有衔接关系，检察机关非经诉前检察建议程序不得对行政机关提起公益诉讼；诉前检察建议的督促功能比较形式化，对行政机关而言没有实质拘束力，相反，后续的诉讼程序对行政机关来说更有威慑，因为一旦进入程序，行政机关的负责人面临着出庭应诉的现实压力。从近年来自然保护区发生的典型行政诉讼案件来看（见表2），诉前检察建议的督促功能在该领域的适用表现在以下方面：（1）督促对象比较集中，主要涉及有关自然保护区管理局、市（县）国土局、县级政府，因行政职权交叉原因，相关政府部门也被纳入进来；（2）督促事由多元化，主要是自然保护区的生态破坏、环境污染、资源破坏、项目违法违规；（3）督促行为基本一致，主要针对行政机关的怠于（或不）履行法定监管职责行为，个别涉及行政机关违法规划、许可行为；（4）督促种类处置为主，主要是要求督促对象处置，个别要求整改和纠错。从自然保护区司法实践中我们可以发现，诉前检察建议督促功能存在督促对象的错置、督促种类适用范围难以把握等问题。如芦苇湿地管理总站、农机管理总站属于内设机构，对外不具备独立性，不应成为督促对象；再如，整改、处置、纠错在行政机关行为适用范围上存在模糊不清的问题。

　　另外，我们还发现，诉前建议制发前，检察机关与行政机关间缺少充分、有效的沟通，调查工作流于形式，制发决定简单、粗暴；诉讼启动主要是看行政机关有无在规定期限内有效制止发生在自然保护区的违法行为，环境公共利益是否仍处于受侵害状态，而不够关注行政机关是否（正在）积极采取措施以及是否穷尽了法律手段等方面的情况，提起诉讼具有盲目性。

 

　　表2自然保护行政公益诉讼典型案例中诉前检察建议的督促功能比较

　　②“柔性问询+刚性督促+起诉”模式的选择。“柔性问询+刚性督促+起诉”模式是对“诉前柔性督促+诉讼强制保障”模式的改良，旨在使检察机关在作出诉前检察建议制发决定前可以先行同行政机关进行充分平等对话，令行政机关主动认识到不履行或者怠于履行法定职责可能遭致的法律后果，在行政机关不转变认识、不采取切实行动时检察机关再制发诉前检察建议进行实质督促，若督促仍不能奏效，自然保护区环境公共利益处于受侵害或有遭受侵害之虞时检察机关则可向有关法院提起行政公益诉讼。该模式的特殊性表现在：（1）“柔性问询”是诉前检察建议制发前的必经环节，在该阶段，检察机关与行政机关间地位平等，检察机关可以通过“关切地探问”有关行政机关在所辖自然保护区负何种法定职责、履行职责情况，如是否针对行政违法行为采取行政处罚、行政强制措施，是否（正在）制定自然保护区生态环境修复方案以及自然保护区生态环境恢复情况。（2）“刚性督促”是连接“柔性问询”和“起诉”的中间环节，检察机关收到举报或者主动调查发现自然保护区存在违法行为且有关行政机关不履行或怠于履行其法定职责时，可以有关行政机关存在“问询”信息失实、环境公益遭受现实的或者潜在的侵害为由制发有督促压力保障的诉前检察建议，在检察权边界内最大限度地推动行政机关及时履行法定职责。（3）“起诉”是保障自然保护区受损生态环境得以修复的最后手段，法院根据检察机关的确认违法、履行法定职责等诉讼请求，在依法确认行政机关存在不履行法定职责行为后，方可作出强制要求行政机关（继续）履行自然保护区生态环境修复职责的裁判。

　　该模式的引入具有两个方面重要作用。首先，动员促进。“柔性问询”阶段的平等沟通可以缓解检察权与行政权的紧张关系，落实“严守检察权边界”的政策要求，潜在地动员有关行政机关（共同）参与自然保护区生态环境保护活动中。其次，环境保护施压。从实践来看，行政机关不履行或怠于履行法定职责往往是片面追求地方经济利益，从而选择牺牲所辖自然保护区的生态、环境、资源利益。在制发诉前检察建议时，采取一些辅助性的强化措施强化督促功能，给行政机关以必要的监管压力，当行政机关不切实履责时则会遭受来自党委、人大、监察等多单位的多重压力，促使行政机关将这种环境监管压力转化为履职行动，遏制其片面追求经济发展的冲动，从而贯彻环境保护优先原则。

　　四、自然保护区生态环境修复案件中诉前检察建议拓展功能的法律实现

　　2019年6月，国家发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《自然保护地指导意见》），把自然保护区作为一种重要的自然保护地类型，并要求完善自然保护地的法律法规、管理和监督制度以及严格执法监督。目前，诉前检察建议制度已经成为检察机关督促行政机关履行监管职责的重要制度，被广泛应用于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。自然保护区是典型的生态环境与资源保护区域，具有独特性和生态环境修复的多重挑战，对此诉前检察建议传统柔性督促功能无法有效因应。因此，应抓住自然保护地法治建设的契机，完善相关立法，切实提高诉前检察建议的质量效果，以因应自然保护区保护的现实需求。

　　1.诉前检察建议前的动员教育：问询函制度的引入

　　独立行使检察权是宪法赋予检察机关的法律监督权。诉前检察建议作为一项法律监督权，其可适用于行政权运作和私权实现方面[15]。在自然保护区生态环境修复案件中，检察机关借助诉前检察建议监督行政机关的行政权行使具有宪法根据。例如，《宪法》第九条明确了自然资源国家所有权行使范围，并确立了“保障自然资源的合理使用，保护珍贵的动物和植物”的国家义务。实践中，诉前检察建议实施效果具有不确定性，自然保护区环境污染、资源浪费、生态破坏现象难以避免和制止，这主要囿于诉前检察建议的滞后性，因此需要探求新的工作方法[16]，以提升诉前检察建议的预防功能。对此，美国政治学家罗伯特·达尔关于权力运作的分析给我们提供了一个很好的思路。他指出，权力运作基础不限于强制，还可采取说服、诱导等方式，相应地，权力关系也不等同于强制关系，相反强制关系只是权力关系的一种表达方式，可考虑将积极的诱导与相应的强制结合起来以达致预期目标，二者的结合不再是强制关系，但却未超出权力关系的范畴[17]。

　　问询函制度是一种非惩罚性监管制度，多见于证券市场监管等领域。以证券市场为例，问询函制度的制发主体主要是证监会、证券交易所，制发对象主要指向上市公司，事由涉及信息披露不准确或内容不全，有关公司可根据问询函事项进行信息补充和回复解释[18]。这一制度对存在较轻违法或者可能违法的制发对象可起到提醒或提示关注的作用。显然，这个制度在制发主体、制发对象、制发事由等方面与诉前检察建议均存在差异，但该制度能够利用行政机关的主动性、灵活性、低成本和效率高的特点，发挥良好的动员教育功能。鉴此，我们可以对该制度加以改造，将该制度适用领域拓展至自然保护区领域，使之可以作为诉前检察建议制发的必经环节。具体到自然保护区领域，可从以下方面改造问询函制度：其一，问询函的制发主体限于检察机关，包括可以对特定自然保护区环境主管部门、环境监管相关部门行使法律监督权的各级人民检察院。若自然保护区是跨行政区域的，则由共同的上级检察院作为问询函的制发主体。其二，问询函的制发对象限于行政机关，主要涉及与自然保护区有关的规划、环保、国土、园林、畜牧、林业、水利等政府部门和有关的地方各级政府。其三，问询函的制发事由是检察机关出于预防自然保护区生态环境破坏之目的，主动了解自然保护区的环境、资源、生态保护状况和掌握有关行政机关履行自然保护区保护职责的情况之现实需要。其四，问询函的具体事项至少应该涉及有关的行政机关法定职责范围、涉及自然保护区保护的具体职责、履行自然保护区保护职责情况（如规划、许可、监管、生态环境恢复、处罚等）、自然保护区生态环境保护现实状况等信息。其五，问询函的时空效力指问询函在什么地方对何人产生何种效果。此处的问询函只能由检察机关向负有自然保护区保护监管职责且依法应作为该检察机关行使法律监督权对象的有关行政机关发出，但该问询函不具有法律拘束力，因为问询函其实是一种非惩罚性监督。因此，未来自然保护地法立法时，可以设置专门的条款确立这一制度。

　　2.诉前检察建议的督促强化：由“形式督促”转向“实质督促”

　　当下诉前检察建议的“柔性”定位决定了其督促功能可能流于形式。专门的《检察建议规定》主要规范了诉前检察建议的制发流程、检察官调查核实期限和调查结果处理、诉前检察建议书内容、诉前检察建议的送达方式、被建议单位异议处理、诉前检察建议的监督管理等内容，这实际上是对检察机关及承办检察官的约束，而非对行政机关的要求。另外，《检察建议规定》还规定诉前检察建议宣告送达时可邀请第三方人员参加（如人大代表、政协委员或特邀监察员、人民监督员等），必要时抄送有关单位（如同级党委、人大、政府、纪检监察机关或被建议单位的上级机关、行政机关及行业自律组织），采取柔性督促方式（如询问、走访、不定期会商、召开联席会议等）以及无正当理由不予整改或者整改不到位时向有关单位进行报告和通报。可见，诉前检察建议的规范性文件的侧重点是对诉前检察建议自身形式内容的完善，而非对诉前检察建议督促功能的强化。尽管一些规定涉及要求行政机关履行法定职责，但严格来讲，这些规定是一种特殊的压力手段而不具有法律上的拘束力。反映到司法实践中，就会出现案例一的情况，这将不利于自然保护区生态环境的及时修复。

　　要切实提高诉前检察建议的实施效果，就必须结合自然保护区的特殊性、自然保护区生态环境修复案件的复杂性、诉前检察建议的弊病，提出一些具有实质督促意义的制度。具体说来，未来立法或者相关法律修改时至少可以从以下方面进行强化。

　　第一，诉前检察建议的制发对象要适格。制发对象适格是诉前检察建议发挥督促效果的前提，否则无法奏效。在个别自然保护区生态环境恢复案件中，检察机关诉前检察建议的制发对象同时指向了有关行政机关和内设机构。例如，在吉林省白城市莫莫格自然保护区管理局等单位不依法履行职责案中，镇赉县人民检察院共发出了4份检察建议，2份是发给镇赉县国土资源局和畜牧业管理局，其他2份的制发对象是镇赉县湿地管理总站、农机管理总站。镇赉县湿地管理总站、农机管理总站并非该县政府的组成部门，而是属于有关政府组成部门的内设机构，对外不能承担独立的责任，显然制发对象存在不适格的问题。鉴此，诉前检察建议的制发对象应该明确为享有自然保护区监管职权，以自己的名义行使该职权且独立承担法律责任的行政机关，而行政机关的内设机构应被排除在外。这是因为，行政机关在其权限范围内所实施的行为效果，才可直接归属于该机关[19]。

　　第二，诉前检察建议的内容应公开。信息不对称是环境法领域普遍存在的问题，也是检察机关和行政机关实现协调联动的重要障碍[20]。环境行政机关掌握着环境监测、环境许可、环境行政处罚、环境强制执行等方面的信息，检察机关掌握着一些环境行政机关违法行政的信息。诉前检察建议是反映环境行政机关违法状况的重要载体，其内容的透明化，可以防止检察机关肆意突破检察权边界，给环境行政主管部门或者有关监督管理部门正常的管理、监督活动带来不当干涉；也有助于保障公众环境知情权、监督权、参与权、表达权，借助社会监督来监督检察机关正确行使检察权、行政机关切实履行法定职责。从自然保护区行政公益诉讼司法实践来看，诉前检察建议主要采取书面送达和现场宣告送达，其中，现场宣告送达是指检察机关在适宜场所向有关行政机关当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见，必要时可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。显然，这里的现场宣告送达的对象是特定的行政机关，检察建议内容并不向社会公众公开。鉴于自然保护区的特殊性和自然保护区生态环境修复案件的复杂性，在不违反《保密法》《环境保护法》等法律关于信息公开禁止性规定的前提下，可以要求检察机关建立专门的检察建议公开平台，着重把社会影响大、公众关注度高、违法比较典型、牵涉问题比较重要的诉前检察建议在该平台及时发布，并明确制发依据与事实、提出整改要求、进行公开反馈回复等，以接受各方监督或引起有关政府、部门重视。

　　第三，诉前检察建议的回复需审查评估。2018年的《检察公益诉讼解释》和2019年的《检察建议规定》均对行政机关收到检察建议后的履责期限、回复方式、回复期限作了规定，其中，前者要求行政机关自收到检察建议之日起2个月内履行法定职责并书面回复，紧急情形（国家利益或者社会公共利益损害继续扩大）15日内回复；后者也作了类似规定，一般情况下的要求不变，紧急情况的回复期限比较灵活，由检察机关根据实际情况确定。二者对行政机关的回复要求是必要的。但是，除了回复期限、履责期限因没充分考虑行政机关履责实际需要而遭受诟病外，还未明确规定是否需要和如何对行政机关的回复情况进行审查评估。在自然保护区司法实践中，环境行政主管部门或者相关部门不回复或者超期回复，常被检察机关简单认定为“不履行法定职责”或者“怠于履行法定职责”，随后对之提起起诉。显然，这种做法并没有深入了解其为何怠于回复或不回复、有无正在制定或落实整改方案等方面的内容，因而过于草率。因此，检察机关有必要对环境行政主管部门或者有关部门的回复情况，按照一定的标准进行全面、客观的审查评估。具言之，检察机关首先应对诉前检察建议进行自查。回复期限届满后，检察机关经自查，发现诉前检察建议存在错误的，应该主动撤回或者修改并向有关行政机关说明理由，这时不能因为其不回复或延迟回复就认定为不履行法定职责；认为诉前检察建议不存在错误的，则可开始对回复情况的审查。在后者基础上，检察机关可重点审查环境行政主管部门或者有关部门的回复事项，是否采取了有效措施或者法定监管手段？自然保护区生态环境有无得到有效保护？若没有达到这些要求，且不存在现有技术条件限制、不可抗拒的自然灾害等不能履行的客观原因的，检察机关可把环境行政主管部门或者有关部门行为认定为不履行或怠于履行法定职责，并督促其继续落实整改。

　　第四，诉前检察建议的落实回访应强调责任追究。经审查评估，检察机关督促自然保护区环境主管部门或者环境管理相关部门继续整改的，有关部门要及时明确承办机构，按照整改要求组织、落实。为防止环境行政机关不整改或者整改不到位，检察机关要定期或不定期的对其落实整改情况进行回访。回访中，重点查看其是否切实进行了整改，或者说是否依然存在不履行法定职责的情况。具体来说，可以从以下三个方面加以识别：首先，行政相对人有无停止自然保护区的违法行为。若环境行政主管部门或者有关监督管理部门已经采取行政处罚手段，责令行政相对人停止违法行为，但该违法行为在回访时依旧持续存在的，则行政机关存在不履行法定职责之嫌。例如，案例一中，梵净山国家级自然保护区管理局接到诉前检察建议时表示，已向紫玉公司下达停工通知、责令其恢复被占林地，但检察机关实地查看却发现该公司并未恢复原状。其次，环境行政主管部门或者有关监督管理部门有无穷尽法律手段保护自然保护区生态环境。环境行政主管部门或者有关监督管理部门不能以已经采取行政处罚手段或者行政强制措施为由，而放任行政相对人在自然保护区的环境污染、资源浪费、生态破坏活动。相反，还应在其权限范围内进一步督促，如催告、按日处罚、强制执行或者依法申请法院强制执行等。若出现未能用尽法律手段，则环境行政主管部门或者有关监督管理部门的行为存有怠于履行法定职责之嫌。最后，环境行政主管部门或者有关监督管理部门拒绝履行法定职责有无正当理由。回访中发现行政机关依然拒绝整改或者整改不到位的，这时要看行政机关所持理由是否正当。若认为其作出的行政行为事实证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，不存在超越、滥用职权，无明显不当，或者认为诉前检察建议中的整改理由不能成立的，如法律依据、事实证据存在明显错误，或者认为不可抗拒事由尚未消失，暂时无法开展工作的，如地震、山体滑坡、泥石流等自然灾害等，这时检察机关需要进行深入调查核实，经调查，情况属实的，则不能认定为拒绝履行法定职责；反之，则可以认定为理由不正当。经过识别，能够证实环境行政主管部门或者有关监督管理部门存在不履行或怠于履行自然保护区生态环境保护职责的，则应向其进行详细释法说理，告知其行为已经或者可能扩大自然保护区生态环境损害范围，即将面临行政责任、刑事责任等不利法律后果。

　　3.诉前检察建议督促失效后的诉讼保障：合理启动环境行政公益诉讼

　　环境良法善治要求检察权和行政权应适当平衡，检察机关要尊重行政机关的专长，适宜地启动环境行政公益诉讼。诉前检察建议和行政公益诉讼的共同功能是监督环境行政机关依法行使职权，维护环境公共利益。诉前检察建议督促功能失效是诉前检察建议与行政公益诉讼的连接点，可分为正常失效和非正常失效，其中，前者是指诉前检察建议因环境行政主管部门或者环境管理相关部门完成了整改、处置、纠错要求而不再具有督促效力的情形，该情形是一种理想状态，检察机关因此丧失了提起行政诉讼的正当理由，这时检察机关只能终结案件，而无端、盲目起诉会造成司法资源浪费。后者是指诉前检察建议因环境行政主管部门或者环境管理相关部门拒绝履行法定职责而失去督促效力的情形，该情形下，检察机关是否启动行政公益诉讼往往取决于行政机关拒绝理由是否正当。若理由正当，检察机关则不宜启动诉讼，以免造成司法资源的浪费。例如，自然保护区的环境行政主管部门或者环境管理相关部门发现诉前检察建议存在不当，或者检察长发现本院（或上级检察机关发现下级检察机关）制发的诉前检察建议存在不当的，确需修改或者撤回的。若理由不正当，检察机关可以基于环境行政主管部门或者环境管理相关部门不履行自然保护区法定监管职责的事实，出于环境公共利益保护之目的而启动诉讼。需要注意的是，诉前检查建议督促失效后，在检察机关应该提起而不提起行政公益诉讼时，符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织可以针对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”提起环境民事公益诉讼。从司法实践看，律师因不是国家利益或社会公共利益的法定维护者，以致不能代理检察机关提起的自然保护区行政公益诉讼案件。但是，律师的缺位，不利于实现检察权、审判权、行政权间的制衡。例如，若审判机关采信环境行政主管部门或者环境管理相关部门提供的证据、事实，判其胜诉，检察机关则可能由此启动抗诉或者再审，直至实现自己的诉求。鉴此弊病，本文建议可以考虑由环境公益律师代理此类案件。

　　五、结语

　　检察机关提起的环境行政公益诉讼是一种特殊的刚性法律监督，其实现需借助于诉的形式。相较诉讼，诉前检察建议是检察机关在诉讼前督促行政机关履行法定职责的一种创新性法律监督手段，该手段旨在克服生态环境保护诉讼救济的滞后性、诉讼成本高、司法资源有限性等现实问题。但是，从自然保护区生态环境保护实践看，诉前检察建议亦存在救济滞后性、督促形式化、检察权干预边界模糊等制度失灵困境。问题根源在于，在传统的“诉前柔性督促+诉讼强制保障”这种“刚柔并济”模式下，检察机关和行政机关沟通不畅，诉前检察建议制发决定简单、粗暴，诉讼启动具有盲目性。“柔性问询+刚性督促+起诉”模式是对上述传统模式的改良，具有动员促进、环境保护施压功能，两大功能的实现要求引入问询函制度、强化诉前检察建议、合理启动诉讼。囿于研究主题限制，一些遗留的问题尚需学界进一步研究，如环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的关系、律师提起环境行政公益诉讼的正当性等。

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