【作者简介】朱炳成，法学博士，助理研究员，中国政法大学师资博士后研究人员。

　　【文章来源】本文原刊载于《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第11期。

　　【转载说明】本文转载自“中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所”公众号。

　　【摘要】在当代社会，环境污染和生态破坏引发的环境健康问题[1]愈发突出，使得有效规制环境健康风险成为重要议题。为确保风险规制措施的合理性与合法性，风险预防原则在制度建构过程中应特别注重科学性和规范性的有效实现。为此，应实行弱风险预防原则，明确风险程度和风险等级，实现价值与理性的衡平适用。在此基础上，通过健全政策基础，完善技术基准，加强项目管理和司法救济机制，将风险预防原则融汇于环境健康风险法律规制之中。

　　【关键词】环境健康；风险预防原则；风险规制

 

　　目录

 

　　一、问题的提出：从风险谈起

　　二、环境健康法律规制：缘何风险预防原则

　　（一）风险预防原则的现实基础

　　（二）风险预防原则的法律依据

　　（三）风险预防原则的法技术支撑

　　三、环境健康风险预防原则的理论框架

　　（一）弱风险预防原则观念的引入

　　（二）风险预防原则的适用条件

　　（三）价值判断与要点考量

　　四、风险预防原则的制度展开

　　（一）政策基础：环境健康总体规划

　　（二）技术基准：环境健康风险评估

　　（三）项目管理：健康影响评价

　　（四）司法救济：预防性公益诉讼

　　五、结论

 

　　一、问题的提出：从风险谈起

　　如乌尔里希·贝克所言，每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中。[2]科技进步推动经济高速发展的同时，也导致大气污染、水污染、危险化学品、转基因食品、气候变化等环境问题和安全问题频繁出现，不但增加了社会风险系数，更加剧了环境健康风险。为此，各国相继制定和完善本国环境保护法律法规用以预防和降低环境健康风险，进而为公众提供健康安全的环境，而这也正是推动风险预防原则确立的主要动因之一。

　　风险预防原则最早确立于德国，缘于在20世纪60年代出现的“实施差额”观点。该观点认为现有法律法规与环境政策目标之间存在较大差距，并且在实践中这种差距依然存在。为了寻求缩小此种差距的方法，德国将风险预防理念应用于环境治理中，以保障法律法规的实施效果和预防效力。同时，德国于1976年以法令的形式将风险预防原则正式适用于环境污染等问题的规制之中。为了更加合理的运用风险预防原则，德国规定在适用该原则时应以存在严重或者不可逆转的损害为条件；明确科学研究在确定威胁时具有重要作用，即使在具有科学不确定的情况下，也应采取相应的预防危害的措施；以及技术发展应以减少环境负担为前提等基本要求。[3]这些适用条件为日后欧盟乃至世界范围内风险预防原则的建构提供了基本框架。

　　1982年，风险预防原则被《世界自然宪章》采纳，这也是风险预防原则首次出现在国际性条约之中。此后，《里约环境与发展宣言》将“风险预防原则”界定为遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。该定义阐释了风险预防原则的四个特征，其中之一是损害程度应达到严重或者不可逆转。在通常情况下，不可接受的涉及人体健康或环境的损害情形主要包括：威胁到人类生命或者健康；严重损害不可逆转；产生代内或者代际不公平；以及未充分考虑受影响者基本权利的行为。[4]事实上，这也印证了环境健康法律规制中适用风险预防原则的合理性和可实施性。2000年，欧盟委员会发布的《关于风险预防原则的公报》（下文简称“公报”）中又对风险预防原则的适用条件作出了详细规定，为欧盟成员国实行风险预防原则发挥着指导作用。该公报规定，风险预防原则应在特定框架内用于包括风险评估、风险管理和风险沟通在内的风险分析之中，并且与风险管理具有密切相关性，是风险管理的指导性原则。[5]美国和日本等国家也早已将风险预防原则通过多种形式适用于健康、安全和环境等问题的规制之中。其中，美国法院在解释国会法律时明确要求行政机关采取的措施和制定的标准要为保护公众健康留有充足和足够的安全边际，并且联邦立法机关需要选择更为谨慎方法。同时，在法律法规中对特定危险企业和制造型生产设定了严格的责任。[6]韩国也于2008年制定了《环境健康法》并将风险预防原则作为该法的基本原则之一。

　　我国2014年修订的《环境保护法》首次确立了环境与健康风险评估制度，2017年修订的《水污染防治法》中规定对有毒有害水污染名录实行风险管理，2018年颁布的《土壤污染防治法》对土壤污染的风险管理和修复作出了专章规定，这些都是风险预防理念在我国环境法制中的具体表现。同时也应看到，尽管我国环境健康法制建设中愈发重视风险防范的作用，但是风险预防原则并不是我国环境法的基本原则。与风险预防原则不同，我国现行的预防原则强调较为充足的科学依据是采取相应措施的前提，并且更侧重于对现实损害的预防和事后救济，这也使得在面对复杂性环境污染、转基因食品、气候变化等对人体健康影响较大，具有高度不确定性风险时，难以发挥出应有的预防功能，更难以在风险转化为现实损害前支持采取有效风险规制措施。“癌症村”的出现，陕西和湖南等地的儿童血铅中毒等事件，都暴露出我国环境健康风险规制能力不足的问题，也体现出环境健康风险预防原则适用的必要性与正当性。

　　二、环境健康法律规制：缘何风险预防原则

　　我国现行环境健康法律法规对风险预防理念有所体现，但如前所述，风险预防原则并不是我国环境法基本原则。然而，环境健康问题的现实紧迫性、环境健康风险规制的合法性以及风险预防原则在发技术层面的成熟性都是我国确立环境健康风险预防原则的正当性所在。

　　（一）风险预防原则的现实基础

　　环境健康问题不同于一般的环境污染和生态破坏问题，但却与二者密切相关。环境健康问题多因环境要素受到污染，进而对暴露于受污染环境中的人体引发危害，具有间接性和复杂性特点。此外，环境污染对人体健康产生损害的前提是人体在受污染的环境中或者有毒物质中达到一定暴露时间和程度，在此期间污染源对人体健康产生的损害具有一定的潜伏性，并且不易被察觉。也就是说，只有暴露剂量超过人体所能承受的范围，人体才会出现病变反应。然而，事实上在病变发生之前，该污染源或有毒物质已经对人体造成了一定程度的损害。而风险预防原则适用的目标则正是降低或者避免这种“不可见”或者难以证明的损害对人体可能产生的风险。

　　在我国，随着生活水平的提高，公众对良好生活环境的需求也随提高。近年来，重度污染天气对人体健康，尤其是呼吸系统健康产生的损害已经为科学研究结果所证实。此外，我国农村地区面临的点源污染与面源污染相交叉的问题，也使农村环境污染问题呈现复合性特点，这也增加了农村居民的环境健康风险与环境治理难度。尽管我国近十年来不断修订和完善环境健康保护相关立法，但环境健康问题仍然十分严峻，不容乐观，更与根本改善相距甚远。近年来，频繁发生的儿童血铅中毒事件、化学品泄露致人损害事件以及多地“癌症村”的出现，不但对公众健康产生了严重的影响，而且暴露出我国环境健康法制中存在的问题。在多起涉及公众健康的环境污染事件发生之前，涉事工业园区或工厂所排放的污染物大多符合排放标准、安全标准和卫生标准的要求，并且当地生态环境主管部门、卫生主管部门和安全生产主管部门也并未足够重视涉事企业的生产经营活动对公众健康存在威胁和危害。这一现象体现出环境健康风险规制能力不足。而环境健康风险预防原则的确立与适用是推动行政机关加强对污染源和风险源的监控的动力之一，也是提高环境健康风险规制能力的前提条件。

　　（二）风险预防原则的法律依据

　　随着经济和科技的高速发展，不断出现人们难以确定危险界限的新技术和新物质，这使得公众的安全保障变得困难。这也成为推动政府职能转变的动力，使政府对于风险的态度由消极防卫转变到积极预防。[7]与此同时，规制模式也逐步由行政管制，过渡到风险规制。而实施风险规制的前提，就是承认风险自身所存在的不确定性和复杂性，这也就意味着政府采取风险措施时并可能不具备充足的科学证据和完全的认知。这也正是风险预防原则内涵的表现形式，即遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。由此可见，环境健康风险规制的合法性来源于风险预防原则。

　　近些年来，一些发达国家也多选择将风险预防原则作为风险规制的主要指导原则与合法性依据。例如，2000年欧盟委员会发布的公报中将风险预防原则作为包括风险评估、风险管理和风险沟通在内的风险分析的指导性原则；[8]以及2008年韩国制定的《环境健康法》中也将风险预防原则作为该法的基本原则，并将其适用于环境健康风险评估和风险管理之中，作为环境健康主管部门的执法依据。[9]在此背景下，面对复杂的环境风险，我国2014年修订的《环境保护法》中明确建立环境与健康风险评估制度，2018年制定的《土壤污染防治法》中明确规定，土壤污染防治应当坚持风险管理，都体现出风险规制已经成为我国环境法制体系的重要组成部分，并表现为以风险防范理念为指导，以风险评估和风险管控为主要手段。环境健康风险预防原则的适用，不但为行政机关实施风险规制措施提供执法依据，也为风险规制提供合法性来源。

　　（三）风险预防原则的法技术支撑

　　风险预防原则的内涵在其确立初期较为宽泛，缺少明确边界和相对确定的适用标准，这使得该原则在适用之初主要发挥着价值导向功能，也因此经常被学界质疑其作为法律原则的合理性与可行性。[10]

　　随着各国对风险议题愈发重视，也使风险预防原则的内涵与外延逐步明朗，并相对确定。在环境保护和食品安全等领域中，风险预防原则作为一项法律原则已被多数国家所认可。同时，风险预防原则也不再局限于仅发挥其价值属性，而是开始在司法和行政决策中发挥着更为实质性的规范效力。例如，美国1974年储备矿业有限公司诉美国联邦环境保护署一案中，储备矿业有限公司认为美国联邦环境保护署禁止其向水体中排放铁燧岩尾矿的决定缺少充足的法律依据和科学证据，无法证明该公司所排放的铁燧岩尾矿会对人体健康产生严重损害。基于此，第八巡回法院认为，《清洁水法》中“危害”的概念本身具有预防危险之意，行政机关只需要证明这种“危害”足以“引起对公共健康合理的医学关注”即可。因此，即使没有充足证据证明摄入铁燧岩尾矿会对公众健康产生危害，但美国联邦环境保护署所采取的禁止决定仍是防范和保护公众健康的合理措施。[11]其后的2012年野生动物保护者等环境保护组织诉美国国家公园管理案[12]，都体现出风险预防原则在司法裁判领域的具体适用。

　　风险预防原则在立法、行政和司法领域的广泛适用，是该原则规范效力的重要表现。一般认为法律原则的重要属性，即“衡量”。[13]而这也正是原则与规则之间本质区别所在，规则在法律和事实的可能范围内加以明确的确定，具有明确的法效果。[14]而原则需要考量特定因素，并不能指向具体的法律后果，也不能直接适用于具体的实施关系。[15]并且，风险本身所具有的不确定性也不能作为质疑该原则效力的依据，而仅仅是风险预防原则在适用中需要考量的因素之一，也是该原则与科学技术具有密切联系的因由所在。尽管风险预防原则适用条件和范围等方面在国际层面和不同国家内部可能存在一定差异，但是都不影响风险预防原则作为一项法律原则的确定性。

　　三、环境健康风险预防原则的理论框架

　　风险预防原则作为环境健康风险规制的指导性原则，不但为风险决策提供价值判断依据，而且是采取风险措施的合法性来源。这使得明确风险预防原则的类型、适用条件和要点成为决策者判断何时适用风险预防原则的前提，也是确定采取何种程度的风险规制措施的判断依据。

　　（一）弱风险预防原则观念的引入

　　根据风险防范严格程度不同，风险预防原则可分为强风险预防原则与弱风险预防原则。强风险预防原则，是指在开展一项行动之前，须证明其不会产生任何危害，亦即只要某种物质或者行为存在不确定但严重危害风险时，就完全禁止该物质的使用或者行为的实施，除非实施者可以证明该物质的使用剂量或者行为是足够安全的。[16]弱风险预防原则，是指在开展一项行动之前，必须提供充足的确定性证明，综合考量成本收益、社会、政治和经济等因素，以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大。目前，国际上普遍认可并实施的风险预防原则大多属于弱风险预防原则。[17]根据我国目前的经济社会发展阶段和实际需求，施行强风险预防原则难度较大，时机也不成熟。而弱风险预防原则的适用则更为重视比例原则、成本——有效性分析以及风险评估等手段的综合运用，进而降低由于风险不确定性所导致的过度预防和无效预防，这使得综合考量多种因素的弱风险预防原则，更符合我国现阶段风险防范的目的和现实需求，也有助于实现从预防原则到风险预防原则的过渡。

　　具体到在环境健康风险规制领域，风险预防原则是风险评估与风险管理的指导性原则。由于科学技术的不确定性和人体机能的复杂性特点，使环境健康风险规制需要采取谨慎预防的态度。弱风险预防原则适用于环境健康风险规制中，主要体现为以环境健康风险评估结果为基础，以比例原则为衡量准则，同时运用成本效益分析理论，以保障风险规制措施的合理性与可实施性。

　　（二）风险预防原则的适用条件

　　明确环境健康风险预防原则的适用条件，是保障环境健康风险法律规制措施兼具合法性与合理性的前提。结合环境健康问题的特点以及环境健康法律规制的内在要求，可从风险程度、风险等级和规制措施三个方面厘清环境健康风险预防原则的适用条件。

　　首先，风险程度应为严重或者不可逆转的损害。风险预防原则区别于预防原则的重要方面之一，即当存在不确定情况时，仍应采取措施预防风险的发生，避免损害后果的不可逆和无法恢复。因此，出现可能对人体健康产生严重损害或者不可逆转损害的风险时，应以风险预防原则为指导，采取风险规制措施，避免环境污染或者危险物质对人体健康造成难以恢复的损害。反之，当危险程度较低时，即可根据风险评估和其他研究结果推断可能产生的损害程度，进而采取相应的预防措施予以规制即可。

　　其次，合理的风险程度认定。风险预防原则在理论界备受质疑的一点，即如何认定某种风险可能产生严重或者不可逆转的损害。因此，在适用风险预防原则前，应首先确立较为完备的风险标准体系，用以明确达到何种标准可以被认定为重大风险。需要明确的是，风险标准应在合理怀疑的基础上制定而成，而非单纯依靠科学证据。同时，风险标准不同于环境保护标准和卫生标准，而是综合衡量科技发展水平、社会需求和经济发展状况等多重因素而作出的明确风险等级的规定。

　　最后，预防措施的考量因素。在将风险预防原则融入环境健康法律规制时，应根据风险评估和环境健康调查结果，全面分析风险管理和风险沟通中所获得的环境健康信息。并且，根据科学证据和研究结果进行风险效益分析，从而在合理范围内采取风险规制措施，而非不计成本的对潜在危害进行规制。“零风险”并不是风险预防原则的适用目的，也不是风险规制的终极目标。环境健康风险规制的目的在于通过风险规制措施的制定和实施，有效降低环境污染对公众健康产生的损害或危害，避免发生严重和不可恢复的公众健康损害，而非消除所有的潜在风险。[18]

　　（三）价值判断与要点考量

　　无论是环境健康问题所涵盖的公众健康权益保护，是风险预防原则的利益衡量功能，均要求行政权力的角色由传统的消极防卫转变为积极预防。这就要求在实施规制措施时，不但要符合既有法律的规范性要求，而且需要考量诸多不确定因素。此外，由于环境健康风险规制蕴含着较强的社会法特性，使环境健康风险预防原则在适用中需要特别关注对人体健康保护特殊需求的考量，同时厘清行政裁量边界，建立多元动态规制机制。

　　一是人体健康。环境风险预防原则在价值取向上突出人体健康价值，保障公众健康权益。环境健康法律规制不同于环境污染防治的二元目的论，而是将重点置于保护公众免受环境污染的损害或者威胁。而现行的环境保护法律制度已难于实现有效规制公众环境健康风险之目的。以环境影响评价制度为例，健康影响评价机制和技术导则的缺失，导致建设项目和规划难以充分考虑公众健康因素，同时也削减了环境影响评价制度应有的预防功能。就环境标准制度而言，由于人体健康基准研究投入不足，导致人体健康相关研究数据匮乏，致使在此基础上制定的环境标准也存在一定滞后性，这也是导致环境健康问题频繁发生的原因之一。这些方面均暴露出我长期以生态保护为核心的环境法制体系所存在的问题。

　　享受健康、良好的生活环境是每个公民应有的权益，也应是我国生态文明法治建设的重要目标[19]，环境健康风险预防原则的适用也正回应了这两个方面的内容。同时也应注意到，由于资源的有限性，风险预防原则的适用并不意味着消除所有环境健康风险，而是需要综合社会、经济和政治等多方面因素，从而保障风险规制措施的合理性。但是，由于生命的价值难以被简单量化，运用成本效益分析对生命的价值进行衡量也同样存在较大局限性。因此，为保障规制措施的适当性和可实施性，美国和欧盟等国家、地区通常采取风险有效性分析的方法，并且同时考量多种因素，以求在有限的资源内实现对人体健康的最大化保障。

　　二是行政裁量边界。环境健康风险是环境污染对公众健康产生危害或者损害的可能性，不仅具有不确定性特点，而且具有较强的公益属性，并且与公共利益密切相关。风险预防原则作为一项法律原则，其本身所具有的衡量功能也是价值判断在风险规制中的体现。这使得风险规制面临诸多不确定性法律概念，例如“风险”、“公众健康”、“公益”和“严重损害”等[20]，这也使行政机关采取规制措施带来了更大挑战。当现行法律机制无法对环境健康风险进行有效规制时，就需要赋予行政机关以判断余地，使这些不确定性法律概念在环境健康风险法律规制中得以具体化和适当运用，从而实现保障公众健康之目的。

　　行政判断余地不同于行政裁量，二者既相互作用，又具有不同功能。相较于行政裁量而言，行政判断余地更多地适用于涉及预测性、专业性等行政风险决策中，发挥着价值判断[21]和将价值概念具体化的作用。[22]举例而言，当生产企业的合法排污行为已对周围居民身体健康产生一定影响并且可能产生较大损害后果时，尽管该企业并未违反环境保护法律法规，但主管部门仍可以根据专业实践经验以及风险评估结果，对该企业下达整改措施或禁止令。例如，美国“乙基公司诉环保署案”[23]和我国路达（厦门）工业有限公司不服厦门市环境保护局停业生产处罚案[24]，都是行政机关行使行政裁判余地的具体表现。

　　当然，即使面对具有较强专业性和风险性的事项，也并不意味着行政机关可以无限制的行使“解释权”。为防止行政机关出现滥用职权或者超越职权的行为，在环境健康风险规制中，仍应以法律规范为主要依据，以适用判断余地为补充。易言之，行政判断余地适用的边界是以存在不确定性法律概念为前提，出于保障公众健康之目的，在现行法律制度和标准无法规制可能发生的较大环境健康风险时，行政机关方可以风险评估结果为基础，采取合理而必要的措施。

　　三是多元动态规制机制。环境健康风险预防原则不仅指导着以科学技术为支撑的环境健康风险评估，还指导着以价值判断为主要内容的环境健康风险管理。其中，环境健康风险管理涉及到诸多方面，并非仅依靠法律手段即可有效实现，而是内在的需要综合运用科技、经济、社会和法律等不同措施。这也使风险预防原则在适用过程中，需要同时衡量多种利益要素，并应根据风险性质、等级和范围等因素，有区别的发挥风险防范作用。

　　因此，在环境健康风险预防原则指导下划定的“安全边际”应该是动态的并且根据不同情况可以随时调整的。同时，由于科学技术的不确定性和人们对风险认知程度的不断变化，环境健康风险预防原则的确立与适用，要求行政机关不断调整规制措施的强度和范围。由于风险本身所具有的不确定性和复杂性特点，也使行政机关在实施定量风险评估的同时，需要运用比较风险评估方法，对风险的严重性和程度进行序列化处理，从而保障风险规制措施的合理性。此外，因为风险措施本身是面向未知事件而决策，这就要求在采取措施时既要以科学数据和专家意见为理性支撑，同时也要实行充分的公众参与，并以社会经济和科技发展水平为客观条件。

　　四、风险预防原则的制度展开

　　在环境健康风险规制中践行风险预防原则，应依托于环境健康保护规划构建制度框架，将环境健康风险评估作为政策制定和法律实践的技术基准，在具体项目操作层面开展环境健康评价以预防公众健康风险，同时通过预防性环境公益诉讼制度实现司法救济。

　　（一）政策基础：环境健康总体规划

　　环境健康总体规划制度，是指就一定时期内的环境健康工作目标和措施作出规定，它是环境健康工作的总体规划部署和行动方案，也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。[25]我国相继在“十二五”和“十三五”期间发布了相应的环境与健康总体规划。并且，国务院2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》中也进一步强调了我国环境与健康工作目标。但是，我国现行的环境健康工作规划，多为目标、原则和方向性指导，规定过于宽泛宏观，缺乏具体实施措施。为进一步发挥规划的整体性保护和指导作用，可从规划制定主体、规划内容和修订程序等方面完善我国环境健康总体规划制度。

　　制定主体。可由生态环境主管部门和卫生主管部门负责每五年制定“环境健康总体规划”，并与环境与健康工作小组的环境健康事物负责人进行沟通协商，经环境健康工作领导小组组长审议通过，上报国务院备案。地方环境健康规划，可由县级以上人民政府组成的环境健康工作领导小组负责本制定，并报上级人民政府审批。国家和地方环境健康规划需要以国家和地方辖区环境健康调查结果为基础，以上一五年规划的评估结果为参考。并且，为保障环境健康总体规划的顺利实施，规划所明确的有关部门职权范围内的事项，该部门负责人应及时采取必要措施予以保障。

　　规划内容。环境健康总体规划的内容可主要包括：环境健康相关的基本政策和目标；环境风险因子对公众健康的影响，以及环境风险因子引起的疾病发生情况；环境风险因子对生态系统的影响及由此造成的损害等相关事项；环境风险因子的风险评估事项；环境风险因子对公众健康造成的影响的相关调查、研究、分析、预防和控制计划；对暴露于环境风险因子中包括儿童、老年人、孕妇等敏感群体采取的特殊和优先控制措施；对生活在易受环境污染影响地区（如工业园区、废弃矿区、交通拥堵区、垃圾处理设施等附近社区）的居民，采取的特殊和优先控制措施；制定综合环境标准（侧重于受体）的相关事项；为防止和控制环境风险因子对人类健康造成的危害所需的必要行政和财政支持；为环境健康事宜提供财政支持的计划；国际环境健康合作的相关事项；以及促进环境健康相关的其他事项。

　　修订程序。在总体规划制定实施3年后，或经环境保护主管部门和卫生部门负责人提议，经过国家环境与健康小组组长审议，可以对规划进行修订。如果环境健康工作小组组长要求修订环境健康总体规划，应召开小组会议，征求各部门负责人意见和建议。地方人民政府应根据国家环境健康总体规划的修订对地方环境健康规划予以修订。

　　（二）技术基准：环境健康风险评估

　　环境健康风险评估制度是风险预防原则的具体表现形式之一，其主要作用在于甄别环境中可能导致人体健康风险的危害程度和类型。[26]风险评估也是确定风险阈值的重要手段。在实践中，只有某种潜在危险达到风险阈值时，行政机关所采取的规制措施才具有较强的合理性与正当性。因此，风险评估是实施风险规制活动的基础性措施，也是开展风险管理的技术支撑。作为风险规制的重要组成部分，风险评估制度已被广泛应用于各国环境保护和食品安全领域的立法之中。为发挥风险评估在环境健康风险法律规制中的具体作用，可从如下方面明确环境健康风险评估制度的具体内涵。

　　一是确定风险评估适用类型。源于美国的环境健康风险评估“四步法”已经成为目前各国普遍认可的风险评估程序[27]，该“四步法”也已被我国所接受和采用。适用类型方面，美国和欧盟主要采用的是定量风险评估，即通过检测一种行为或者某种环境介质，试图将由于暴露在行为或者有害介质中可能产生的不良反应和危害进行定量化的评估方法。[28]此外，还有定性风险评估和比较风险评估等评估方法。根据国际经验和我国风险评估技术的发展现状，定量风险评估在我国具有较大的可行性，比较风险评估和定性风险评估可作为辅助性评估方法。在法律规制层面，定量风险评估结果应成为风险可接受程度的表现形式，也应作为制定环境标准和卫生标准的主要依据。[29]

　　二是完善环境健康风险评估规范性依据。自2015年起我国正式确立了环境与健康风险评估制度，但与之相配套的环境健康风险评估实施细则与技术导则却仍处于缺位状态，这也是阻碍风险评估制度具体实施的原因之一。为此，在明确风险评估方法和步骤的基础上，应尽快制定环境健康风险评估的具体实施细则，细化从事风险评估机构的条件、考核机制和责任承担等内容。同时，应尽快出台风险评估技术导则，例如暴露评价技术规范等，为行政机关采取规制措施和制定标准提供规范性依据和要求。

　　三是实现风险管理与风险评估的有效衔接。风险管理是以风险预防原则为指导的风险规制措施的系统性表现。风险管理不仅需要考虑法律、政治、社会和经济因素，同时需要重点考量环境健康风险评估结果，并以此作为风险管理的科学技术支撑。风险管理与风险评估二者既相互联系，又在风险规制中独立发挥着不同功能。就环境健康风险管理而言，风险管理主体如何整合与梳理分别由不同部门承担的风险评估数据，则成为需要解决的重要问题。为此，可在生态环境保护部设立环境与健康专门主管机构，同时负责将环境保护主管部门和卫生主管部门的公众健康数据进行整合与分析，并将数据向风险管理主体进行汇报，从而实现环境健康风险管理与风险评估的有效衔接。

　　（三）项目管理：健康影响评价

　　我国目前尚未确立健康影响评价制度，在环境影响评价制度中亦缺少系统的人体健康影响评价导则，这也是导致建设项目或规划对保障公众健康重视不足的原因所在。世界卫生组织将健康影响评价（HealthImpactAssessment，HIA）定义为，不同经济部门运用定性、定量或者其他技术评估政策、规划和建设项目对人体健康潜在影响的方法。[30]基于我国环境健康管理的现实需求，可从加强规范建设、明确适用范围、理顺实施步骤等方面完善健康影响评价。

　　加强规范建设。原环境保护部自2008年发布《环境影响技术导则-人体健康》（征求意见稿）后，便未再有进一步制定实施性规范和措施，需要进一步推进。《环境保护法》和《环境影响评价法》等环境影响评价相关法律法规中，也应增加或修订关于健康影响评价和人体健康保障的相关内容。并且，在建设项目环境影响报告文件中，也应明确建设项目是否已经进行了健康影响识别，同时应列明识别结果和数据。

　　明确适用范围。在原环境保护部2008年发布的《环境影响技术导则-人体健康》（征求意见稿）仅将人体健康影响评价的重点限定于对健康危害较大的项目。[31]可见，适用范围过于单一。健康影响评价作为环境影响评价的主要内容，应与我国环境影响评价适用范围相同，即适用于我国领域内的规划和建设项目。为此，可根据我国环境影响评价适用范围，将健康影响评价适用于所有建设项目，而不是局限于危害较大的建设项目。在实施过程中首先应进行健康影响识别，对于存在健康危险的项目，进行健康影响评价。对人体健康可能产生影响的规划，也应进行健康影响评价对规划进行整体评估。例如，城市规划中某些环节如果对公众健康可能产生危险，应根据健康影响评价结果修订规划内容和方案，同时应制定备选方案。

　　理顺实施步骤。健康影响评价的主要步骤包括：筛选，即确定是否需要或者有必要进行健康影响评价；界定，即对需要采取的健康影响评价方法进行规划；评估，即明确环境影响以及影响的分布；建议，即提出降低损害和保障人体健康的建议；报告，即将沟通结果向政策制定者或者利益相关方汇报；评估，即对环境健康评价的效果进行评估；监控，即随着时间变化进行跟踪监测。[32]

　　（四）司法救济：预防性公益诉讼

　　当前，我国环境公益诉讼制度在司法层面中已有一定的实践，但仍存在较多问题。其中，环境公益诉讼预防作用发挥不足，需要重点关注。诚如意大利学者卡佩莱蒂所言：“目前，司法领域一个主要问题不是为个人提供对集团侵害的事后的援助，而在于在事前便阻止侵害的发生并实现公共利益，形成具有实效性的集团援助方案。”[33]易言之，公益诉讼在保障社会公共利益的同时，还具有事前预防损害的功能。

　　《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，具有损害社会公共利益重大风险的环境污染、破坏生态的行为可以提起环境民事公益诉讼。因此，对于因环境污染或者生态破坏引起的对人体健康具有重大风险性的行为，可以作为提起环境民事公益诉讼的条件。然而，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。”可见，我国人民法院可以受理的是“消除危险”类案件，亦即对于尚未具备充足科学证据予以证明的，存在不确定性的环境风险并不在支持起诉的范围内。这也是导致在实践中，我国环境公益诉讼仍呈现出较强的事后救济特性，尚未充分发挥其预防性功能的原因之一。此外，我国目前仅有的几起预防性环境公益诉讼，也主要集中于对野生动植物的保护，例如云南“绿孔雀案”和四川甘孜“五小叶槭案”，尚未出现以保障公众健康为由提起的预防性环境公益诉讼。究其原因，一方面是由于司法手段本身属传统的事后救济措施，另一方面是应为为了防止滥诉问题的出现。[34]当然，这也与我国环境公益诉讼正处于发展过程之中不无关系。

　　在环境健康法制领域，环境污染对人体健康产生的损害具有潜伏期，并且具有较大的不确定性。这种风险一旦转化为现实的损害，就会造成难以弥补的社会、经济和人体健康损失。为此，在涉及环境风险和健康风险的诸多领域，及时采取预防性措施就尤为重要。这一方面是避免可能造成的重大损失之需，另一方面也是现代环境法的内在精神的体现。因而在环境健康风险法律规制中，应以行政预防措施为主，视情况发挥预防性环境公益诉讼的补强功能。为此，可从启动条件、原告范围、举证责任分配规则等方面推进预防性环境公益诉讼的制度建构：

　　启动条件。预防性环境民事公益诉讼应以现行环境标准为基础，将公众健康存在严重威胁、达到临界或超过风险阈值的环境污染和破坏生态的行为作为启动条件。预防性环境行政公益诉讼的启动应以存在事后难以补救的具有紧急性和重大损害性的风险事项为条件，就涉及环境污染和生态破坏的行政行为提起诉讼。在这其中可以包括可能产生妨害的行政行为、导致既成事实的行政行为和延迟的行政行为等。[35]

　　原告范围。在适用现有环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼原告范围的同时，可增加公民作为提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的适格主体。公民可对具有可能造成重大环境健康风险的污染者提起诉讼，也可对生态环境主管部门或者卫生主管部门的不作为和具体行政行为提起诉讼。

　　举证责任分配规则。由于预防性环境公益诉讼具有较强的风险防范属性，这使其本身包含着缺乏充足的科学证据的特点。因此，我国预防性环境民事公益诉讼可适用举证责任倒置规则，即由原告方提供初步的证明证据，然后将举证责任转移到被告方，并由被告方证明其行为不会产生不可逆转的严重损害。此外，德国在处理环境风险案件时遵循的是举证责任转移的方式，即在举证责任已经确定的情况下，当事人在履行举证责任过程中出现举证行为变动和来回转换的现象。从而为避免极端举证责任导致预防性公益诉讼制度的异化，这也可为我国预防性公益诉讼举证责任分配规则的发展和完善提供借鉴意义。[36]

　　多元协同的执行措施。预防性环境公益诉讼适应较强的风险不确定性，旨在解决具有潜在重大风险事项，因此在适用中应采取较为谨慎的态度。就预防性民事环境公益诉讼而言，多元化的诉讼外解决机制，是解决环境纠纷的可选之策。例如，日本的公害调整委员会就是由各领域专家组成的，通过调查和评估结果，对可能存在的潜在环境风险进行事前预防，节约司法资源的同时，有效发挥第三方主体在环境治理和保障公众健康中的积极作用。[37]

　　五、结论

　　我们正身处在一个风险——这其中既包括自然风险，也包括社会风险，在一定语境下还包括法律风险——如影随形的时代。由环境污染引起的人体健康损害，即通常所称的“环境健康损害”，也无以脱离“风险社会”的大幕。风险预防原则正是在此背景下，风险防范理念在法律上的规范表达。风险预防原则基于其现实基础、实在法依据和日渐成熟的法技术支撑，已在环境健康领域成为主导性的法律原则——事实上，风险预防原则在其他具备显著的科学不确定性和高度风险性的领域内（譬如在应对气候变化领域），也正在获得同样的甚至更大程度的关注与接纳。风险预防原则在环境健康法律规制领域的理论依据显见于弱风险防范观念的引入，同时也体现于在此基础上明确的适用条件、科学的价值评判标准与具有可操作性的考量要点。确保风险决策和规制措施在合法性与合理性之间形成动态平衡，是环境健康风险规制的重要目标。因此，环境健康法律规制的风险预防原则的适用，需建立在谨慎的合理怀疑基础之上，以防止“过度防范”或者“无效预防”。风险预防原则在环境健康法律规制领域的制度化路径，应基于政策基础、技术基准、项目管理和司法救济四个方面展开。其中，常以政策的面目出现的环境健康规划，是环境健康风险规制的整体性保护措施，为其他制度的有效适用和衔接提供框架；风险评估制度是环境健康风险规制的技术保障，为标准的制定、风险决策的制定与适用提供依据；环境健康影响评价是降低和预防项目风险的有益手段，也是最具可实施性的必要措施；预防性环境公益诉讼则在环境健康风险及其转化的现实损害与风险预防原则之间构架制度桥梁，实现预防与补救之间有效而有益的沟通与协作。

　　注释（略）