【作者简介】柯坚，法学博士，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师。王敏，武汉大学环境法研究所博士研究生。

【文章来源】本文原刊载于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年06期。

摘要：立法目的既是一部法的价值选择及其展开具体制度设计的基础，也指导着法的实施。根据长江保护的现实需要和未来选择，《长江保护法》应当将水安全作为重要的立法目的之一，从而在环境法律的工具性目的与价值性目的之间建立联系，为法律提供更为明确可行的价值目标，在立法结构和内容上形成逻辑的整全性和贯通性。作为《长江保护法》立法目的的水安全包含着三个价值维度：一是与流域人民群众健康相关联的饮用水安全，二是与流域城乡建设与产业发展相关联的水资源安全，三是作为流域基础性自然生态条件保障的水生态安全。将水安全作为该法的立法目的之一，是法的安全价值的要求，也是国家环境义务的题中之义。为实现水安全的立法目的，在《长江保护法》的制度设计中应当建立基础与保障性、预防与管控性、修复与应急性三类不同的制度，形成制度合力，全面保障长江水安全。

关键词：水安全；《长江保护法》；立法目的；饮用水安全；水资源安全；水生态安全

目录

一、《长江保护法》立法的水安全价值观

二、水安全价值在《长江保护法》立法目的中的导入与证成

三、水安全作为《长江保护法》立法目的之表达

四、《长江保护法》水安全立法目的之制度实现

（一）基础与保障性制度

（二）预防与管控性制度

（三）修复与应急性制度

党的十九大报告提出“以共抓大保护，不搞大开发为导向推动长江经济带大发展”，为我国长江大保护工作指明了方向。在十三届全国人大常委会发布的立法规划中，《长江保护法》被列入一类立法计划。制定《长江保护法》顺应时势，既是长江流域环境保护纳入法制化轨道的重要立法举措，也是长江流域防治环境污染、保护水资源和修复生态环境的价值呈现与制度保障。然而，制定出一部好的《长江保护法》绝非易事。水是满足人类生存与发展的基本要素，逐水草而居，是人类文明发展的一个重要特点。在现时代，水资源具有饮用、防洪、发电、生态维护、水产、灌溉、航运等多种功能。水资源的有限性、水环境与水生态的特定性加剧了不同地区、不同用途需求对流域环境与资源的竞争性使用冲突。《长江保护法》因而必须兼顾生活、生产、生态用水等方面的不同需求，平衡与协调各种因水而生的复杂利益关系，并通过对长江流域所涉及的跨行政区域的各项环境与资源要素进行综合考量、衡平异质利益冲突、理顺复杂的利益关系及其合理的价值排序和制度创设，引导政府、公众、企业做出有利于长江流域绿色发展、可持续发展的最优选择。

一、《长江保护法》立法的水安全价值观

习近平总书记指出“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”“共抓大保护，不搞大开发”“首次为长江经济带建设和长江生态环境保护间的秩序优位基本定调。”①无论是基于长江流域的重要地位与生态环境保护的迫切现实需要，还是贯彻落实党中央的政治决策，生态环境保护在长江流域都具有优先地位。在制定《长江保护法》时，应当确立保护优先的指导思想和基本思路，并将该法定位为一部保护长江生态环境的流域法。

保护优先的含义是指，“环境保护优先与环境恢复优先，以环境保护优先为基础，以环境恢复优先为补充。环境保护优先，包括自然资源的利用、保护和环境保护的优先，是指在经济和社会生活中，当经济利益与环境利益相冲突时，应优先考虑环境利益。从经济发展与环境保护的关系上来说，是指应将环境保护作为各项工作的基本衡量标准，在经济工作与环境保护相冲突时，应服从环境保护的需要。环境恢复优先，是指在环境损害救济中，应把恢复受损环境放在一个优先的位置。”②2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会中强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。可以说，保护优先作为《长江保护法》的基本思路和指导思想，彰显了长江保护的基本价值追求——水安全价值。

水作为生命之源，人的生存、社会的发展都离不开水。一般而言，水安全是指“水的存在方式（量与质、物理与化学特性等）及水事活动（政府行政管理、卫生、供水、减灾、环境保护等）对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制人们可以承受的范围之内。”③还有观点认为，水安全“是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。”④针对长江流域生态环境堪忧的现状，2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上强调，长江病了，而且病得还不轻。长江是中华民族的母亲河，《长江保护法》作为一部保护长江生态环境的流域法，需要彰显长江流域的水安全价值，并以整体性、系统性为视角将保护优先的思路贯穿于立法、执法、司法和守法的全过程。

作为对长江流域面临的严重环境污染和生态破坏问题的立法回应，《长江保护法》应当树立长江流域的水安全价值观，既要治理现有的环境污染、生态破坏等问题，又要对未来的环境与资源风险防患于未然，采取预防性的措施，避免新的环境污染和生态破坏的出现，为长江流域未来的社会经济发展“立规矩”，实现水安全价值目标。因此，保护优先在《长江保护法》中不是简单的一句话，而是一种水安全价值观，它意味着既要在立法中提升保护优先的法律价值认知，又要从制度安排上全面保障保护优先的法律实现。为此，在《长江保护法》中应当将保护优先置于水安全保障的价值目标高度，并通过合理、有效的法律制度安排实现长江流域水安全的价值目标。将水安全价值导入《长江保护法》的立法目的，可以通过处于法律规范层级最高位阶的立法目的，为水环境、水资源与水生态的保护提供统领性、涵摄性的价值目标，并为水环境、水资源与水生态保护任务的整合性体制和机制的创新提供法律依据，达到水环境、水资源与水生态的安全、可持续利用的目的。

二、水安全价值在《长江保护法》立法目的中的导入与证成

立法目的是整部法的创造者，表达了立法者通过立法所欲达到的目标和所期望的愿景。“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的。”⑤从立法的技术层面看，立法目的具有立法结构、内容和功能的统合性、整全性、涵摄性。正如有学者所言，立法目的具有立法活动的方向选择、立法论证的有效途径、法律解释的重要标准、公民守法的规范前提的功能定位等多种功能。⑥当前，如何有效地确定《长江保护法》的立法目的，是立法中需要研究和探讨的一个前提性的重要问题。笔者认为，《长江保护法》作为流域性立法，必须跳出一般的环境立法的立法目的和思路的窠臼，从立法目的开始予以转变，通过立法目的的反思与重构，寻求合理的立法价值及其立法进路选择，并通过有效的制度措施，实现长江流域绿色发展和环境、资源保护的良法之治。

目前，我国已经以水资源合理开发利用与保护为目标制定了《水法》，以水污染防治为目标制定了《水污染防治法》，相关立法还包括《环境保护法》《水土保持法》《防洪法》《土壤污染防治法》等多部法律，地方则根据实际需要制定并出台了相关的地方性法规。即便是《环境保护法》的基本性立法，同样都存在着将环境、资源与生态等事项相互割裂的现象。尽管其背后的原因多种多样，不可否认，流域环境与资源的系统观与整体观的缺失、部门行政权力分割的体制格局是造成我国水污染防治低效、水资源保护失效和水生态保护缺失的内在原因。其中，“立法本身的价值定位不准确、不清晰是一个重要的原因，在明显存在两种冲突的价值时，人们选择‘效率’而放弃‘公平’，法律不能做出唯一的判断。”⑦从长江流域之现状及其水环境、水资源、水生态保护的紧迫性出发，结合我国当前制定《长江保护法》所欲达成的目标，《长江保护法》需要对我国当下的环境立法目的进行合理、适度的创新，而不是老生常谈与一般环境法律目的完全一致。为此，笔者提出，需要在《长江保护法》的立法目的中，导入水安全价值观及其立法目的，使其立法目的能够有效地统合与引领涉及水环境、水资源与水生态等不同法律规范事项的社会关系，提升立法对于长江流域保护的针对性和实效性。

立法目的可以分为阐明立法基本价值理念的价值性目的和阐明立法具体任务的工具性目的两类，价值性目的具有长远性和终极性，工具性目的显现出近期性和功利性。⑧环境法的立法目的条款绝大多数都是由价值性目的和工具性目的两部分组成。例如，《大气污染防治法》的立法目的是“为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。”在阐明立法任务的基础上采用宣示性的语言表明该法的立法追求，其中“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”便是价值性目的。工具性目的与价值性目的是相辅相成的，工具性目的是基础，价值性目的是目标，通过具体目的的达成实现长远目标，但是工具性目的的达成并不意味着价值性目的的实现。例如，大多数环境保护法律将“可持续发展”作为价值性目的，但是“可持续发展”是一个外延非常广泛的词语，实现可持续发展不仅需要良好的生态环境，还需要经济、社会的全面发展，并不是一部环境保护法律所能全面覆盖和达到的目标。也就是说，从工具性目的到价值性目的之间有一条很长的路要走。

现行环境法律的立法目的大多含有“保护和改善环境，防治污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”等内容，“但它们所追求的毕竟是一种良性健康的社会发展模式，环境与资源所具有的内在价值、《环境保护法》所应体现的‘保护生态环境、保障公众健康，促进人与自然和谐共生’的立法价值均没有得到充分的体现与尊重。”⑨对《长江保护法》而言，既涉及中央事权与地方事权的划分，又涉及生态环境、自然资源、水利、农业农村、交通运输等众多职能部门的职责划分；既涉及城乡发展、产业规划、经济区划与布局等众多事项的调整，又涉及山水林田湖草等多种环境要素；需要解决一般法在空间上难以权衡流域中不同区域存在的资源、环境、生态保护的差异性问题，从而以流域为整体进行考量，统筹不同省份、区域、上下游、左右岸，满足不同的利益诉求。可以说，《长江保护法》所需调整的社会关系相对于单项环境要素的立法而言更加复杂，照搬现行环境法律的立法目的不能满足该法的需要。

《长江保护法》需要更为切实可行的立法目的，体现环境与资源的内在价值以及环境法律应有的立法价值，也就是需要在可持续发展、生态文明的终极目的之前确立一项更为具体可行的目的。换而言之，从污染防治、环境保护、生态修复等具体事项到生态文明、可持续发展长远目标之间，需要提供一种更为明确且可行的价值目标，在工具性目的与价值性目的之间应当搭建一座桥梁，强化工具性目的与价值性目的贯通。将水安全作为《长江保护法》的立法目的之一，无疑是一项可行的立法选择。

安全作为法的基本价值，相对于法的公平、正义、效率、自由、秩序等基本价值，有其特殊含义。“安全，是指通过法律力求实现的、社会系统基于其要素的合理结构而形成的安定状态，以及主体对这种状态的主观体验、认知和评价。”⑩“安全是法律的首要目标和法律存在的主要原因。”⑪“是一种实质性价值，亦即社会关系中的正义所必须设法增进的东西。因此在这种视角下，安全同法律规范的内容紧密相关，他们所关注的乃是如何保护人们免受侵略、抢劫和掠夺等行为的侵害，再从较为缓和的角度来看，它们还可能关注如何缓解伴随人的生活而存在的某些困苦、盛衰和偶然事件的影响。”⑫面对长江流域生态环境问题的严峻挑战，某种意义上讲，作为一种法律价值，安全是自由、公平、正义等价值的前提。

安全是人作为个体和社会群体的基本需求，无论是生命尊严的满足还是生存，安全是基础的条件，是社会发展进步的前提，如果没有安全的环境一切都是空中楼阁。同时，安全是正义、公平、秩序、效率等价值的基础。法产生的根源在很大的程度上是为了保证生存，通过人与人之间建立秩序从而得以安全的生存环境。在一个人人自危的环境中，很难有真正的公平、正义、效率等追求，安全是法的基础价值。在长江流域的保护、利用、开发活动中，如果没有安全为基础的生态条件，增进人类福祉、促进社会发展的目标无从谈起。“法的价值是立法的思想先导。严格意义的立法活动都是在一定法的价值观指导之下的国家行为。”⑬基于长江流域生态安全的重要性，将水安全作为《长江保护法》的价值目标，指引污染防治、环境保护与生态修复等具体事项的制度安排，是法的安全价值从理念转化为实践的路径，是法的安全价值的实现。

近些年，环境问题的不断加剧，不仅产生了一系列的灾难性事件，甚至引起暴力冲突，对社会稳定、世界和平构成了严重的影响，威胁着人类的生存和发展。为了保护人类生存和发展的家园、维护社会稳定，“生态安全”成为了继军事安全、政治安全等传统价值目标之后，现代国家治理的价值目标之一。在党的十六大报告中明确提出“生态安全是国家安全的重要组成部分，维护生态平衡和保证生态安全是建设和谐社会系统的基石。”2014年，国家主席习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出了总体国家安全观，并首次系统提出十一种安全，即政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。⑭从近年的立法来看，《国家安全法》第二十一条⑮、第三十条⑯从法律层面规定了国家保障资源安全与生态安全的义务，也就是国家负有保障广义生态安全的义务。《防沙治沙法》《固体废物污染环境防治法》两部法律也将“维护生态安全”写入了立法目的。

《宪法》从根本大法的角度规定了国家的环境保护义务，确立了我国环境基本国策。⑰国家环境保护义务包括国家积极保护义务、国家消极不作为义务与国家给付义务。国家积极保护义务包括两大任务，对于显著的对环境或人民的危害性、或有危害之虞加以防卫或抵抗或排除，更进一步是确保人民生存最低的基础；国家消极不作为义务包括事实高权污染行为之不作为、法律行为上之不作为及监控义务；国家给付义务是国家应给予人民一个基本权保护前提之最基本生态生存的可能性，其乃基本权享有的前提。⑱不管是国家积极环境保护义务、消极不作为义务还是国家给付义务，都包含着国家必须要采取行动保障生态安全职责和义务。

“宪法对环境保护所描述的仅是目标，而非个别细节上的规范。立法者则必须秉持该宪法精神为立法形成行为。”⑲在这个意义讲，生态安全是国家环境保护义务的基本内容，长江流域的生态安全及其水安全保障也是国家环境义务的题中之义，水安全的价值追求理应成为《长江保护法》的重要立法目的之一。基于国家保障生态安全的义务与责任，保障长江流域水安全是国家义不容辞的法律职责与义务。相应地，在《长江保护法》立法中应当设立政府的水安全责任制度，要求政府对饮用水安全保障工作负总责，并承担着饮用水安全的调查、评估、信息发布与保障等多项具体职责；同时，通过分级、分段承担责任的形式，将流域水安全任务分解落实到各级人民政府的行政职责之中，强化地方人民政府的主体安全责任。

为维护水生态健康、保障国家水安全，实现水资源可持续利用，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，为强化水治理、保障水安全指明了方向。在该治水方针下，以水安全为立法目的，一是应当遵循保护优先、绿色发展的理念。大力推行节水观念与节水技术，减少水资源浪费。同时，在长江流域生态环境的保护、修复、开发、利用等活动中，如果存在科学不确定性和较高的风险，政府应当遵循保护优先原则，优先保护生态环境。二是各个社会主体同样承担着长江流域水安全保障的义务，立法中需要推进政府主导、公众参与，形成多元共治格局的形成。三是全面规划、合理区划，做好长江流域空间管控。将长江流域视为一个整体，在上、中、下游按照自然规律统筹规划，确定最适宜的保护、修复、发展方式，绘制长江流域“一张蓝图”。

三、水安全作为《长江保护法》立法目的之表达

立法目的条款通常采用概括性的语言总结该法的具体事项，以简洁明了的语言表达法律主旨，引领具体条文。设置立法目的条款，需要从形式与实质两个方面满足要求。在形式上，立法目的条款通常语言简洁明了，数十字将整部法的价值目标予以阐明，法律使用者通过阅读立法目的条款就可以迅速了解该法的规范事项。在实质方面，立法目的条款通常分为直接目的和间接目的，直接目的通常为该法直接规范的事项，间接目的是通过直接目的所欲达成的目标。并不是所有的问题都需要以立法的方式解决，也并不是所有的事项都需要写入法律，这就需要立法者予以识别、分析、排序，并做出合理的法律表达。所以，设置法律立法目的条款，需要考虑该法所欲达成的目标、规范哪些事项、解决哪些问题等。

当前长江流域面临着严重的污染问题，“化工围江”是一个突出的表现，防治污染仍然是长江大保护工作的重中之重。同时，经过几十年高速的经济发展，自然资源被掠夺式开采，长江生态环境已经百疮千孔，造成了严重的生态破坏，修复生态环境具有迫切性。在《长江保护法》中应当确立“防治污染、修复生态环境”这一立法目的，指引具体工作的开展。“推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为环境法律的终极目标，在《长江保护法》中亦需要确立这一立法目的。

同时，为了满足长江大保护的需要、提升保护优先的价值高度、为复杂的流域立法提供一致的价值指引，《长江保护法》应当将水安全导入其立法目的。而将水安全作为立法目的，不能只停留在将“水安全”几个字写入立法目的的层面，而应当成为重点关注的事项、转化为具体的制度。这就需要与水安全密切相关的风险防控作为一项重要内容来规范，提升水安全与风险防控的位置，使其与污染防治、环境保护与生态修复等事项同等重要。即在污染防治、环境保护、生态修复等直接目的与推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展等间接目的之间，加入“实现水安全与应急保障”的立法目的。从而使得《长江保护法》的立法目的更加符合现实需要。综上，笔者建议，《长江保护法》的立法目的条款可以考虑表述为“为防治污染、修复生态环境，实现水安全与应急保障，促进经济社会可持续发展，推进生态文明建设，制定本法。”

“防治污染、修复生态环境”是《长江保护法》第一层次的目的，是直接目的，也是工具性目的，以简洁的语言概括该法的具体事项，引领具体条款的设置。“实现水安全与应急保障”是《长江保护法》第二层次的目的，兼具工具性目的与价值性目的的双重特征。“促进经济社会可持续发展，推进生态文明建设”是第三层次的目的，是价值性目的，表明了该部法律的主旨以及表达立法者所欲达成的愿景。在该立法目的条款的设置中，水安全发挥着承上启下的作用，统领第一层次立法目的，是第一层次立法目的的目标，将污染防治、环境保护与生态修复具体事项统合在水安全的目的之下，并相互协调形成制度合力。同时，它也是第三层次立法目的实现的基础，在工具性目的与价值性目的之间架起了一道桥梁，既是具体事项也是一种价值宣示，层层递进，从而弥补了传统环境保护法律从工具性目的直接过渡到价值性目的的逻辑断裂。

水安全是一个概括性、综合性的立法目的，具体在《长江保护法》立法中体现为三个安全维度：

其一，饮用水安全的维度。“环境法的根本目的不是‘唯环境论’——为了环境保护而进行环境保护，而是在环境开发、利用和保护社会实践中实现人的目的性，即人的体面的、有尊严的生存和发展。满足人的生存性基本需求是首要的、不可让渡的，它既包括生存性的环境质量需求、资源维护需求，又包括基于环境与资源开发、利用而满足的生存性的经济需求。”⑳满足人最基本的生存需要是立法的基础。当前长江流域沿江分布着大量的化工企业，形成了“化工围江”的局面。《长江经济带生态环境保护规划》中指出“重化工企业密布长江，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配置。”根据长江流域水资源保护局的调查表明，长江已形成近600公里的岸边污染带，其中包括300余种有毒有机污染物，长江干流共有取水口近500个，都不同程度地受到岸边污染带的影响，直接威胁供水安全和生态安全。㉑例如，上海市位于长江入海口，人口众多且绝大部分的供水源依赖长江，承接长江上中下游所有来水，一旦长江上中下游发生重大水污染事件将直接威胁着上海市人民的饮用水安全。饮用水安全是长江流域面临的重大问题，保障饮用水安全是我国长江大保护工作的重中之重。作为环境法律，《长江保护法》首先应当满足人的基本生存需求——保障饮用水安全。保障饮用水安全是从保障人体健康的角度出发保障水安全，是对上位法《环境保护法》“保障公众健康”立法目的的承接，是水安全的基本要求，也是我国当前实现水安全最重要且最为现实可行的部分，是保障水安全的基础性工作也是中心工作。

其二，水资源安全维度。所谓水资源安全是指把水资源作为前置刚性约束条件，根据水资源、水生态、水环境承载力的基本情况，控制城市的发展规模，确定合理的空间布局，调整产业结构，使水资源可持续使用，从而使社会可持续发展。《十三五规划纲要》要求“落实最严格的水资源管理制度，实施全民节水行动计划。坚持以水定产、以水定城，对水资源短缺地区实行更严格的产业准入、取用水定额控制。”《水污染防治行动计划》在“优化空间布局”部分提出“合理确定发展布局、结构和规模。充分考虑水资源、水环境承载能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。”我国实行最严格的水资源管理制度，这一制度的根本目标是“解决当前紧缺的水资源形势，控制水资源开发总量、提高水资源利用效率、限制污水排放总量，从而实现水资源的可持续利用，最终达到人与水的和谐相处。”㉒水资源安全是从水资源的可持续利用的维度来保障水安全，通过“以水定城”“以水定产”严格控制城市的发展规模，从而达到可持续发展的目的。

其三，水生态安全维度。面对有限的水资源和水环境容量，正是由于水循环的存在，才使得水资源的可持续利用成为可能，使得水资源成为一种可再生资源。如果说饮用水安全是从人的生存需要的维度来考察水安全、水资源安全是从人的发展的维度来考察水安全，那么水生态安全就是从作为生存与发展基础条件的维度来保证安全。维护水安全不仅需要满足人类基本的生存与发展的安全，也需要满足作为生存与发展基础条件的水生态的安全。如果没有作为基础条件的水生态安全，那么饮用水安全与水资源安全将无从谈起。以实现水安全为价值目标导向的《长江保护法》立法，保证水生态安全是其应有之义。长江流域蕴含着丰富的水能，具有天然的开发利用优势，在长江流域建设大型的核电工程、水利工程，对推动经济发展、能源结构转型具有重要作用，但是，这些大型核电工程、水电工程的建设对长江流域生态环境很可能带来了严重的环境影响和生态风险。如何通过立法有效地避免这些重大环境影响和生态风险的发生，是《长江保护法》需要关注和解决的一个重大问题。

四、《长江保护法》水安全立法目的之制度实现

水安全从价值指引到法律制度实现是一个层层递进的过程，如何将水安全在《长江保护法》中以法的形式予以表达是一个重要问题。以保障水安全作为《长江保护法》的立法目的，应当建立与之相对的制度，从而将立法目的从价值宣示转化为具体的制度。根据水安全的三个不同维度，可以将《长江保护法》的制度分为基础与保障性制度、预防与管控性制度、修复与应急性制度等几类不同的制度，从而形成制度合力，全面保障水安全。

（一）基础与保障性制度

《长江保护法》是在现有环境保护领域综合法与单行法基础上制定的流域保护法，在立法过程中，既要做好本法的谋篇立意，又要兼顾当前的现有法律。在《长江保护法》中无需对已有的污染防治、生态修复、安全保障与应急管理的制度列举齐全，可以考虑结合流域的关键体制、关键机制和关键制度问题，以水安全立法目的为依据进行适当的制度整合与创新。

一是建立以水安全为导向的环境保护目标责任与考核机制。根据前面的分析，政府应当对水安全负总责，需要建立政府责任机制，而考核制度便是基础保障。当前我国的环境保护目标责任与考核机制内容繁杂且缺乏一致的联系，既不便于政府考核工作的组织实施，也不利于生态环境保护，更不能保证水安全目标的实现。在《长江保护法》中应当对这一机制予以创新，以水安全价值为指引统筹协调考核内容，建立分级分段、高效的考核体系，从而保障长江流域水安全。

二是以实现水安全为导向，建立政府及其相关部门之间、区域之间的协作机制。应当通过长江生态环境保护联防联控、联席会议、行政执法和刑事司法的衔接等制度，将保障水安全作为各级政府的工作目标，加强各级政府以及部门之间的协作，共同做好跨行政区域的水安全与应急保障、污染防治、环境保护与生态修复等方面的工作。

三是建立基于实现水安全的环境监测与信息共享机制。在环境多元共治时代，环境信息的获取、传播以及发挥作用是环境治理的基础，环境信息工具㉓对于环境治理具有重要作用。信息工具的目标不在于直接改变目标群体的行为，而在于改变其对于问题的理解，进而改变他们的价值观念。㉔运用环境信息工具要围绕着如何获取环境信息、如何将获取的环境信息到达公众、如何整合繁杂的信息以及如何保障数据的真实性等问题展开。以水安全为立法目的的《长江保护法》必须要通过信息工具达成有效治理、转变公众价值理念的双重目标。建立长江流域基于水安全的完善的生态环境保护监测体系，以获取生态环境基本信息，并利用信息化发展的成果通过大数据信息平台将相关信息公开，提供给政府部门和社会公众合理使用。

（二）预防与管控性制度

一是建立空间管控体系。生态文明建设提出的全新制度建构目标是加强国土空间管控。㉕当前沿江各省市产业结构同质化现象严重，协调不足，存在较为严重的低水平重复建设和资源浪费，各地区的比较优势和特色难以发挥。为解决这一难题，将长江流域作为一个整体，统筹考虑不同省份、区域、上下游、左右岸，进行空间管控，推进长江一体化进程是一项重要内容。在《长江保护法》中应当明确要求建立空间管控体系，全面实现长江流域水安全。同时，为保障饮用水安全，相关部门按照地表水（环境）功能区划和有关区域供水规划，制订生活饮用水水源保护规划，合理设置饮用水取水口，已设置的其他用途的取水口影响到饮用水水源保护或不符合省地表水（环境）功能区划和区域供水规划的，相关部门应当限期调整。

二是水资源管理制度。一是用水总量控制，国家确定用水总量控制目标，根据这一目标，组织建立各级用水总量控制和用水强度控制指标体系，通过完成跨行政区域重要江河流域水量分配方案，将用水总量控制指标分解落实到流域和水源，全面实现“以水定城”。二是用水效率控制，节水优先，相关部门应当建立重点用水单位监控名录，对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，实现“以水定产”。三是水污染控制。首先，大力推行产业准入负面清单制度，根据长江生态环境保护的实际需求，制订禁止性和限制性开发建设活动清单，从源头上严格控制，保障水安全。对不符合国家产业政策的高污染、高能耗产业及其他污染严重、不能稳定达标的污染企业和设施，应当依法予以关闭、搬迁改造或拆除。按照国家相关规定严格推行排污许可证制度。其次，针对城镇、农业面源污染、养殖、船舶等重点污染事项，《长江保护法》应当做出严格的规范，尽量减少环境污染。

三是生态环境保护制度。根据我国长江流域的现实情况，首先是水量保障，各级人民政府制订生态环境用水与生态补水方案，保障生态径流流量。相关部门制订水资源开发利用规划、调度水资源时，应当维护水体的自然净化能力。针对水电站、堤坝等建设项目应当保障河流、湖泊等水体的生态连通性，严格执行生态流量下泄的有关要求，增加枯水期下泄流量，充分保障下游生态基流。其次，生物多样性保障。保护水生态还需要保护相关的动植物，对长江流域濒临灭绝或栖息环境破坏严重的水生生物物种，政府应当组织建立水生生物资源库、水生生物资源保护区等，采取严格措施予以重点保护。最后，森林、山体等自然要素的保护。合理规划建设生态防护林与水源涵养林，构建生态廊道；逐步将水土流失严重、重要水源地、严重污染耕地等地区退耕还林还草；加强水体周边山体的保护，采取措施防止侵占、破坏山体生态环境，从而全面保障水安全。

（三）修复与应急性制度

一是修复性制度。首先，建立定期开展长江生态环境风险普查，发现各类生态环境风险隐患，重点排查饮用水水源地、濒危物种栖息地等区域的生态环境风险，并发布长江生态环境风险评估报告。其次，明确生态修复的责任主体，生态修复包括针对环境污染风险的环境修复和针对生态环境损害的生态环境恢复。㉖应当通过政府确定生态修复场地、制订生态修复计划的行政方式与适格主体提起生态修复的诉讼两种方式推进生态修复。最后，《长江保护法》应当规范生态修复活动，明确生态修复活动的基本要求，并对修复效果后评估做出规定，建立完善的生态修复机制。

二是应急性制度。首先，饮用水安全保障。饮用水安全是我国长江大保护的重点工作，水安全作为立法目的，饮用水安全保障是重中之重。实施饮用水水源保护区管理和水源地核准与安全评估制度，制订监测预警措施和应急预案，当发生突发事件时，立即启动应急预案，采取应急措施。同时，应当建设备用水源或者应急水源，或者实现区域联网供水，全面保障饮用水安全。其次，应当建立涵盖生态环境整体监测与重点事项监测相结合的制度，做好突发生态环境事故的风险评估、预警、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，并及时公布相关信息，保障公众知情权、参与权。针对危险化学品、危险废物等严重危险水安全的物质进行全方位全过程监管。最后，完善应急物资储备，明确应急物资储备种类、数量和应急资源储备责任，以备不时之需，全面维护长江流域生态安全。

注释：

①杜群：《〈长江保护法〉制定应注意四个问题》，《社会科学报》，2019年1月24日，第4版。

②杨群芳：《论环境法的基本原则之环境优先原则》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第2期。

③张翔等：《水安全定义及其评价指数的应用》，《资源科学》2005年第3期。

④成建国等：《论水安全》，《中国水利》2004年第1期。

⑤转引自E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2004年版，第115页。

⑥刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，《法商研究》2013年第3期。

⑦吕忠梅：《〈水污染防治法〉修改之我见》，《法学》2007年第11期。

⑧参见李挚萍：《环境基本法立法目的探究》，《中山大学学报（社会科学版）》2008年第6期。

⑨高利红等：《环境法的精神之维——兼评我国新〈环境保护法〉之立法目的》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

⑩安东：《论法律的安全价值》，《法学评论》2012年第3期。

⑪E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2004年版，第214-215页。

⑫E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2004年版，第227页。

⑬卓泽渊：《论法的价值》，《中国法学》2000年第6期。

⑭习近平：《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《新华网》http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/15/c_1110253910.htm.

⑮《国家安全法》第二十一条规定“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。”

⑯《国家安全法》第三十条规定“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”

⑰陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期。

⑱陈慈阳：《环境法总论》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第194-203页。

⑲陈慈阳：《环境法总论》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第203页。

⑳柯坚：《生态实践理性:话语创设、法学旨趣与法治意蕴》，《法学评论》2014年第1期。

㉑《长江被重化工业蚕食：过去20年水质严重恶化》，《人民网》http://leaders.people.com.cn/n1/2016/0301/c58278-28160049.html.

㉒左其亭等：《最严格水资源管理制度理论体系探讨》，《南水北调与水利科技》2013年第1期。

㉓按照王清军教授的观点，所谓环境信息工具是指环境治理主体运用各类环境信息，使其自身处于社会网络或信息连接的中心节点，引导信息对象的行为举止符合要求。王清军：《环境治理中的信息工具》，《法治研究》2013年第12期。

㉔王清军：《环境治理中的信息工具》，《法治研究》2013年第12期。

㉕杨治坤：《生态红线法律制度的属性探析》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2017年第3期。

㉖王小钢：《生态环境修复和替代性修复的概念辨正——基于生态环境恢复的目标》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2019年第1期。 

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