【作者简介】徐祥民，历史学，法学博士，泰山学者，浙江工商大学特聘教授、法学部主任、蓝色文明与绿色法制研究中心主任。研究方向：环境法学。

【基金资助】本文系教育部人文社会科学研究发展报告（蓝皮书）项目“中国环境法制建设发展报告”（11JBG044）的阶段性成果。

【文章来源】本文原刊载于《政法论丛》2020年04期。

【内容摘要】《民诉法（2012）》第五十五条建立的社会公共利益诉讼是“众人私益诉讼”加“单人私益诉讼”的私益诉讼制度。由于作为完整科学体系的环保法易于接纳行政诉讼制度，生态和“破坏生态”等词语存在巨大解释空间，《环保法（2014）》的实施造成了“污染破坏相关诉讼”朝环境利益保护方向的延展，引起了客观上有利于保护环境利益的诉讼制度建设实践。争取环境公益诉讼“入法”的第一次立法行动留下的“私益诉讼”的制度遗产使后修订的《环保法（2014）》无法完成使环境公益诉讼“入法”的使命。以现行环境公益诉讼入法为目标的《环保法（2014）》再修改方案包括（1）增加“污染环境、破坏生态”行为为可诉行为；（2）明确人民检察院是环境公益诉讼和环境社会公共利益诉讼的原告；（3）明确人民检察院和“符合条件”的社会组织都可以对环保监管不力行为提起诉讼。

【关键词】环境公益诉讼；众益诉讼；私益诉讼

目录

一、《民诉法（2012）》建立的众人私益诉讼+单人私益诉讼制度

二、《环保法（2014）》对建立环境公益诉讼制度的推进

（一）修饰语“破坏生态”使《环保法（2014）》第五十八条解释空间扩大

（二）作为一个完整的科学的体系的环境保护法支持第五十八条接纳行政诉讼

三、建立环境公益诉讼制度的《环保法（2014）》再修改方案

（一）增加“污染环境、破坏生态”的行为为可诉行为

（二）与《两诉讼法修改决定》原告制度相衔接，在《环保法(2014)》中明确环境公益诉讼和环境社会公共利益诉讼的原告

（三）按行为主体确定“污染环境、破坏生态”行为的两种类型

结语

第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2012年8月31日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法（2012）》）没有帮助我国环境法学者、环保组织、法院检察院等机关部门热心环保的人士实现使环境公益诉讼“入法”的愿望。不管是否清楚地知道这个并不能让“入法”期盼者满意的结果，许多期盼者都对继《民诉法（2012）》修订之后的《中华人民共和国环境保护法》修订寄予厚望。或者对环境公益诉讼做出明确规定——知道《民诉法（2012）》未完成“入法”使命的人提出如是要求；或者进一步加强已经法律化的环境公益诉讼制度——相信《民诉法（2012）》已成功实现环境公益诉讼“入法”的人做这般设想。在人们的期盼中，《中华人民共和国环境保护法》于2014年4月24日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过（以下简称经此番修订的法为《环保法（2014）》）。该法虽对建立我国的环境公益诉讼制度发挥了一定的作用，但却无法让期盼者心满意足。这是因为，虽然在这部法律中存在朝向环境公益诉讼的解释空间，但是，一方面，在该法中未见明确表达的环境公益诉讼；另一方面，该法中朝向环境公益诉讼的解释空间不能使这种解释避免论证瑕疵。

一、《民诉法（2012）》建立的众人私益诉讼+单人私益诉讼制度

如果把《民诉法（2012）》的制定看作是争取环境公益诉讼“入法”的第一次立法行动，那么，2014年的《中华人民共和国环境保护法》修订则是第二次立法行动。第二次立法行动能否顺利展开并实现行动目标，与第一次行动有密切联系。首先，第二次立法行动是对修订《民诉法（2012）》建立环境公益诉讼制度的行动的继续。第一次行动中的经验、教训对第二次行动显然具有指导作用。其次，第二次行动是在学习、宣传《民诉法（2012）》，尝试实施该法的气氛中启动的。第一次行动遵循的原则，产生的制度、规范，使用的概念、术语等对第二次行动具有约束作用或引导作用。《民诉法（2012）》第五十五条规定的“社会公共利益”是分属于“众多的”主体的利益，是“众益”，其中的“污染环境损害社会公共利益的行为”是污染环境致“众人”损害的环境侵权行为，而非环境损害行为。该条中的利益概念、行为概念堵塞了该条所创立的诉讼制度走向公益诉讼的通道。这是争取环境公益诉讼“入法”的第一次立法行动所产生的也许可以用“事与愿违”来概括的结果。这个结果对争取环境公益诉讼“入法”的第二次立法行动带来的不只是约束，而是难以跨越的障碍。为了使我国的环境公益诉讼制度建设早日走出“众益”诉讼泥潭，我们需要深刻剖析《民诉法（2012）》实际创立的与社会公共利益有关的诉讼究竟是怎样的诉讼制度，它对我国的诉讼制度有哪些添加或改造。我们需要充分认识这些添加或改造对后来的《中华人民共和国环境保护法》修订产生了哪些具体的约束或其他不利影响。

《民诉法（2012）》（主要通过其第五十五条）实际创立的与社会公共利益相关的诉讼（我们也称之为社会公共利益诉讼）实际上是“众人私益诉讼+单人私益诉讼”的制度。第五十五条给“社会公共利益”提供的典型——侵害众多消费者合法权益把该条所欲维护的利益牢牢限定为私益。这种私益与《民诉法（2012）》其他许多条款（比如第三条）要维护的“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间”表现在“财产关系和人身关系”中的私益（可称之为“单人私益”）的不同在于,前者是“众多”人的私益（与“单人私益”相对，可称之为“众人私益”），而后者是“单人私益”。《民诉法（2012）》规定了以维护“众人私益”为立法目的的“众益诉讼”，或“众人私益诉讼”。该制度的创设对维护诸如“三鹿奶粉”事件中的“众多消费者的合法权益”无疑是有益的。因为“法律规定的机关和有关组织”做原告显然比单个的奶粉消费者更具优势。首先，“法律规定的机关和有关组织”所拥有的或可调动的用以支持诉讼的资源远比单个消费者丰富；其次，“法律规定的机关和有关组织”做原告可以改变企业集团（侵权者）与单个消费者（被侵权者）之间大象对蚂蚱式的力量对比关系；再次，作为法律特别授权的主体，“法律规定的机关和有关组织”担任原告造成了与单个消费者自己起诉不同的诉讼类型，这种新类型的诉讼要求审判机关做新的审理安排，而相关的新安排更有利于这种诉讼的顺利展开。不过，该制度的创设也带来了一个必须回答的问题，即包含在“众人私益”中的“单人私益”是否有单独实现的诉讼通道，或者说已经或正在提起的“众益诉讼”所涉及的“众人”中的“单人”是否还享有诉讼的权利。

这是《民诉法（2012）》带来的新问题，但似乎又不是一个十分难以回答的问题。从法理上来看，“众人私益诉讼”制度的建立并不必然引起“单人私益诉讼”的消亡。首先，由《民诉法（2012）》创立的“众益诉讼”制度应当是作为该法的基本制度——“当事人行使诉讼权利”制度的补充，而非相反，“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼”是“众益诉讼”的补充，因而前者必须给“众益诉讼”让路。其次，不管是民事诉讼法的一般原理还是作为《中华人民共和国民事诉讼法》之立法依据的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的规定和可以据以解释《宪法》的宪法学原理，都不会接受这样的立法选择，即剥夺被侵权主体的个人诉权。从实践的角度看，没有根据说“众益诉讼”能更充分完全地实现“单人私益”。“法律规定的机关和有关组织”在行使诉权上所具有的优势并不必然带来具体的个人的实体利益实现上的优势。“法律规定的机关和有关组织”作为为实现“众人私益”而行使诉权的主体不能保证“众人私益”中的所有“单人私益”得到充分实现。总之，“众益诉讼”成为制度不应引起对“众益诉讼”所涉个人就其“单人私益”提起诉讼的权利的剥夺。

最高人民法院对《民诉法（2012）》第五十五条的实施、对依据该条审理社会公共利益诉讼发布的解释，正是做了这样的安排。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]1号）（以下简称《最高法环境民事公益诉讼解释》）第十条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后”“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉”。这一规定包含两个方面的含义。一个方面，《最高法环境民事公益诉讼解释》中的“环境民事公益诉讼”是一种不同于实体权利当事人诉讼的诉讼类型。这种类型的诉讼是由特定主体，即“法律规定的机关和社会组织”（《最高法环境民事公益诉讼解释》第一条）就“众人私益”即“社会公共利益”（《最高法环境民事公益诉讼解释》第一条、第三条等）提起的诉讼。“人身、财产受到损害”的“公民、法人和其他组织”既不能提起，也不能参与这种诉讼。《最高法环境民事公益诉讼解释》的第十条第二款告诉我们，“有权提起诉讼的其他机关和社会组织”，也就是“法律规定的机关和社会组织”在相关诉讼已经被人民法院受理之后，可以“申请参加诉讼”，成为已受理诉讼的“共同原告”。这些“有权提起诉讼的其他机关和社会组织”之所以可以成为“共同原告”，是因为它们是具有法定资格的“众人私益”诉讼的原告；“人身、财产受到损害”的“公民、法人和其他组织”不可以“参加诉讼”，不可以和提起诉讼的主体成为“共同原告”，是因为它们不具有就“众人私益”提起诉讼的原告资格。另一个方面，“人身、财产受到损害”的“公民、法人和其他组织”可以“以人身、财产受到损害为由”“另行起诉”。这里的“人身、财产”“损害”中的“人身、财产”利益是指已经立案的“众人私益”诉讼所欲维护的“众人私益”之中的利益，这里的“公民、法人和其他组织”是指已经立案的“众人私益”诉讼案中的“众人”中的具体的“单人”。“另行起诉”显然是可以起诉，只是“另行”提起的诉讼不再是“众人私益”诉讼，而是“单人私益”诉讼。后者就是《民诉法（2012）》规定的常规的私益诉讼。对此，可以从《最高法环境民事公益诉讼解释》第二十九条得到证实。该条规定：“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。”第一百一十九条是关于“第一审普通程序”中的常规“起诉”“条件”的规定，依据该条提起的诉讼就是《民诉法（2012）》第三条规定的“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起”的普通的民事诉讼，也就是在《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]12号）（以下简称《最高法环境侵权诉讼若干解释》）第十八条中与“环境民事公益诉讼”对称的“民事案件”所指的侵权诉讼。

对《民诉法（2012）》“众人私益诉讼”与“单人私益诉讼”并行这一制度创建，在最高法院的另一则解释中表达得更充分。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]10号）（以下简称《最高法消费民事公益诉讼解释》）中的“众多不特定消费者合法权益”和“消费者人身、财产安全”（第一条）等表述，把“社会公共利益”的“众人私益”特征表达得淋漓尽致。《最高法消费民事公益诉讼解释》把为消费者的“众人私益”提起的诉讼称为“消费民事公益诉讼”。它除宣布“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”等有权提起维护“众多不特定消费者合法权益”（“众人私益”）的“消费民事公益诉讼”外，也为“众多不特定消费者”中的“特定”单个消费者提供了“单人私益”诉讼的渠道。《最高法消费民事公益诉讼解释》第九条规定：“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，因同一侵权行为受到损害的消费者申请参加诉讼的，人民法院应当告知其根据民事诉讼法第一百一十九条规定主张权利。”该规定明确肯定了作为单人的消费者的诉讼权利。不仅如此，《最高法消费民事公益诉讼解释》还规定，在“众人私益”诉讼被受理后，“因同一侵权行为受到损害”提起的“单人私益”诉讼中的原告如果申请“中止”，“人民法院可以准许”（第十条）。《最高法消费民事公益诉讼解释》的这一“准许”或许是对实际发生的“单人私益”诉讼先“众人私益”诉讼立案的事实的认可，而这一认可却进一步说明，“众人私益诉讼”制度的建立无法排除其利益包含在“众人私益”中的“单人”为自己的利益而提起“单人私益”诉讼。仅就《最高法消费民事公益诉讼解释》第九条涉及的情形来看，先“众人私益诉讼”提起的“单人私益诉讼”至少可能出现以下两种结果：一种结果，“单人私益诉讼”的当事人不提出“中止”的申请。在这种情况，人民法院有责任按民事诉讼的法定程序审理案件，维护“单人私益诉讼”当事人的合法权益。另一种结果，“单人私益诉讼”已经审结，当事人已经通过普通民事诉讼程序获得了对个人利益损害的救济。

《最高法消费民事公益诉讼解释》对“中止”诉讼申请的“准许”、《最高法环境民事公益诉讼解释》和《最高法消费民事公益诉讼解释》关于“众人私益诉讼”对“单人私益诉讼”“不影响”的规定，反映的是这样一个事实，即“众人私益诉讼”无法取代“众人”中的“单人”就“单人私益”提起的诉讼；揭示的是这样一条普通的法理，即法律赋予“法定机关和组织”提起“众人私益诉讼”的原告资格不能代替“众人”中的“单人”就其“单人私益”提起诉讼的主体资格。根据这一客观的事实和这一普通的法理，我们可以把《民诉法（2012）》创立的社会公共利益诉讼概括为众人私益诉讼加单人私益诉讼。

最高人民法院为实施《民诉法（2012）》第五十五条所做的几则司法解释，都力图在“众人私益诉讼”与“单人私益诉讼”之间做明确区分。这一努力产生的结果有二：一是创造了“环境民事公益诉讼”和“消费民事公益诉讼”一对新概念；二是在司法解释中形成民事公益诉讼与民事非公益诉讼的并立。与民事公益诉讼并列的民事非公益诉讼，在《最高法消费民事公益诉讼解释》中是“消费者”诉讼，或“当事人”诉讼（第九条、第十六条等）；在《最高法环境侵权诉讼若干解释》称“民事”诉讼；在《最高法环境民事公益诉讼解释》中为“其他民事诉讼”。在形式上，最高法相关司法解释产生的结果如下图（图表1：“《解释》中的社会公共利益诉讼与其他民事诉讼关系示意图”）所示：

图1：《解释》中的社会公共利益诉讼与其他民事诉讼关系示意图

在上表中，社会公共利益诉讼是《民诉法（2012）》在原有的民事诉讼，也就是上图的“其他民事诉讼”之外新创的诉讼制度。最高人民法院按照对“社会公共利益”损害的不同类型，也是《民诉法（2012）》第五十五条列举的不同类型，将社会公共利益诉讼划分为“环境民事公益诉讼”“消费民事公益诉讼”和其他民事公益诉讼。但实际上，《民诉法（2012）》并没有创造出与“其他民事诉讼”界限分明的社会公共利益诉讼或公益诉讼。该法创造的社会公共利益诉讼的实际情况如下图（图表2：“社会公共利益诉讼制度示意图”）所示：

图2：社会公共利益诉讼制度示意图

在最高人民法院已经对其做过“解释”的两类“民事公益诉讼”中，都有挥之不去的并不服务于“社会公共利益”的诉讼。图表2中的“其他民事诉讼”是《民诉法（2012）》建设的社会公共利益诉讼制度的无法剪除的赘物。

二、《环保法（2014）》对建立环境公益诉讼制度的推进

《民诉法（2012）》创立的社会公共利益诉讼是环境公益诉讼“入法”第二次立法行动——《中华人民共和国环境保护法》修订的起点。如图表2所示，这一制度中的环境民事公益诉讼和消费民事诉讼一样，都拖拽着一条长尾巴——“单人私益诉讼”。这是一条反映社会公共利益诉讼制度本质特征的尾巴，就像虎豹的尾巴、燕雀的尾巴是特定物类的标志那样。《中华人民共和国环境保护法》要在《民诉法（2012）》创立的“环境民事公益诉讼”制度基础上谋求环境公益诉讼“入法”，这一修法工作，这一环境公益诉讼制度建设工作注定是艰难的。

《环保法（2014）》第五十八条第一款的内容可以概括如下：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合……条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。很明显，这是对《民诉法（2012）》第五十五条在删除“侵害众多消费者合法权益”的行为和其他（“等”）“损害社会公共利益”行为后的套用，或者说是在删除环境以外内容的基础上的套用。如此套用的结果，一方面是两法相关条款行文形式相同，另一方面则是内容上的后者照搬前者——两法规定的可诉行为都是“损害社会公共利益的行为”。《环保法（2014）》第五十八条第一款对《民诉法（2012）》第五十五条的套用决定了争取环境公益诉讼“入法”的第二次立法行动总体上无法冲破“众人私益诉讼”的藩篱，无法实现环境公益诉讼“入法”。同样套用《民诉法（2012）》第五十五条的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法（2013）》）可以为这个判断提供支持。《消法（2013）》第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为……消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这是对《民诉法（2012）》第五十五条在删除消费侵权以外内容的基础上的套用。套用《民诉法（2012）》产生的《消法（2013）》没有再给“众人私益”包裹“社会公共利益”的面纱，留下的是赤裸裸的“众多消费者合法权益”。该法建立的或从《民诉法（2012）》继承来的诉讼只能是“众人私益诉讼”。

由于对新法抱有制度创新的期待，所以对《环保法（2014）》和《消法（2013）》这两部法律的相关条款与《民诉法（2012）》第五十五条的关系，我们使用了“套用”这个词，即前者“套用”后者。如果以考查新法和旧法之间立法精神的一致性、制度建设的连续性为目的，对这同一对关系我们能做的评价大概只能是：后法忠实传承前法。前法《民诉法（2012）》第五十五条规定的社会公共利益诉讼和后法《环保法（2014）》《消法（2013）》相关条款建立的都是“众人私益诉讼”制度。

不过，《环保法（2014）》在传承《民诉法（2012）》建立的社会公共利益诉讼的同时，也做了建设环境公益诉讼制度的努力，或者说也对环境公益诉讼制度建设发挥了推动作用。《环保法（2014）》对环境公益诉讼制度建设的推进主要表现在以下两个方面：

（一） 修饰语“破坏生态”使《环保法（2014）》第五十八条解释空间扩大

《环保法（2014）》第五十八条和《消法（2013）》第四十七条两者都套用了《民诉法（2012）》第五十五条，但两部后修改的法律对《民诉法（2012）》的继承又有所不同。《消法（2013）》的套用是简单截取，即把《民诉法（2012）》第五十五条中与消费者权益保护有关的内容原样剪裁下来，而《环保法（2014）》不是简单截取前法的内容，而是在套用的基础上添加了新内容。具体来说就是给损害社会公共利益的行为添加了一个修饰语——破坏生态。在《民诉法（2012）》第五十五条中，与环境相关的损害社会公共利益行为的修饰语是“污染环境”。《环保法（2014）》第五十八条在保留“污染环境”这个修饰语的基础上又添加了“破坏生态”这个新的修饰语。这一添加帮《环保法（2014）》第五十八条扩大了解释空间，给该条中的“行为”概念突破私益损害行为的限制，从而给该条欲维护的利益突破私益的限制提供了有利的环境。

“污染环境”和“破坏生态”两者引出的结果是环境污染、生态破坏两种普通的环境损害现象，但环境法制建设者和环境保护实践者对“污染环境”行为和环境污染现象的认知程度却远高于对“破坏生态”和生态破坏的认知程度。污染环境，向环境释放物质或者能量，比如向水体排放有毒物质，这是行为；这种行为的结果造成环境原有品质的不利变化，也就是污染，比如向水体排放有毒物质会造成水污染。我们也称这种不利变化为“放累性环境损害”。所谓“污染”行为就是因其引起环境污染这种后果才得此名。“破坏生态”没有“污染环境”那么容易理解。不管是“破坏生态”的行为，还是这种行为引起的结果——生态破坏，都不太容易把握。这是因为生态是一种足够复杂的现象，一种大致可以用复杂系统来描述的现象。不管是生态破坏这种环境损害，还是足以造成这种损害或客观上造成了这种损害的行为，都不是凭生活常识就能轻易解释的。即使可以在生活常识中分拣出反映某种生态破坏现象的知识，人们也难以从存在于常识中的现象概括出生态破坏的一般概念。生态的复杂性和人们对“破坏生态”行为和“生态破坏”现象的低认知程度决定了《环保法（2014）》第五十八条中的“破坏生态”的解释空间巨大。一方面，可以依据生态的复杂性赋予“破坏生态”更多的内容；另一方面，可以随认知程度的提高赋予“破坏生态”新内容。《环保法（2014）》除使用了“生态破坏”（第六条第三款，第二十条第一款、第二款）“生态保护”（第十三条第三款、第三十条第一款等）等语词之外，还使用了“自然生态系统”（第二十九条第二款）“生态安全”（第三十条）“生态失调”（第三十三条）“生态功能区”“生态环境敏感区和脆弱区”（第二十九条）“生态保护地区”（第三十一条第二款、第三款）“生态保护补偿”（第三十一条第一款、第二款、第三款等）等包含“生态”语素的概念、词组等。如此多含“生态”语素的概念、词组等在《环保法（2014）》众多条款中的分布反映了生态现象的复杂性、生态保护事务的复杂性。如果把这些概念、词组同第五十八条中的生态和“破坏生态”的行为联系起来，就不难看出后者的解释空间之宽广。

《环保法（2014）》生效之后，最高人民法院等党和国家机关在实施该法第五十八条时正是利用了生态或“破坏生态”可扩大的解释空间。在《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发[2014]11号）（以下简称《最高法生态文明建设司法保障意见》）的《大力推进环境民事公益诉讼》章（第四章）中有请求赔偿“破坏自然资源等生态环境造成的损失”（第十四条）。这里的损失是由“破坏自然资源等生态环境”的行为造成的损失，而“破坏自然资源等生态环境”看起来就是《环保法（2014）》第五十八条中的“破坏生态”。人们完全可以相信“破坏生态环境”就是“破坏生态”。由于生态、生态环境的含义具有较大解释空间，所以，《最高法生态文明建设司法保障意见》把“破坏自然资源”规定为“破坏生态”的一个类型便无不可。既然“破坏自然资源”是“破坏生态”的一个类型，那么，破坏具体种类的自然资源也便自然属于“破坏生态”。最高人民法院正是这样理解的。《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（法发[2016]8号）（以下简称《最高法长江经济带司法保障意见》）中的“水资源环境公益诉讼”（第二章第五条）就是指对“破坏”具体种类的自然资源（水资源）这类“破坏生态”的行为提起诉讼。破坏水资源这种“破坏生态”的行为可以成为第五十八条规定的可诉行为，对其他类型的“破坏生态”的行为自然也可以依据第五十八条提起诉讼。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2017]12号）（以下简称《最高法矿业权案件法律适用解释》）要求人民法院受理针对因“开采矿产资源”“导致地质灾害、植被毁损等生态破坏”（第二十一条）的行为提起的诉讼。“地质灾害”和“植被毁损”被看作是“生态破坏”，那么，“导致”“地质灾害”和“植被毁损”便是“破坏生态”，对“导致”“地质灾害”和“植被毁损”的“破坏生态”行为提起诉讼显然不违反《环保法（2014）》第五十八条的规定。

司法实践对生态的解释不只是创造出了可以适用第五十八条的生态、生态环境、生态破坏行为的多种具体类型，最高法院等有权机关的相关解释还造成了另外一个意义非凡的结果——被生态修饰的利益脱离“众人私益”的羁束。《民诉法（2012）》第五十五条和《环保法（2014）》第五十八条中的利益，不管加多少限定词，最后都归结为“社会公共利益”——“众人私益”。两法相关条款的语句都呈以下表述形式：

甲利益+乙利益+其他利益——社会公共利益。

最高法院适用《环保法（2014）》第五十八条的上述司法解释中的利益，比如“水资源”“自然资源”“植被”，都没有进入“社会公共利益”这个口袋；这些解释中损害“水资源”等利益的行为也没有获得“损害社会公共利益”这一定性。“破坏自然资源等生态环境造成的损失”这一表述中没有“社会公共利益损失”，引起该表述中的损失的行为也没有像《民诉法（2012）》的规定那样被宣布为损害社会公共利益的行为。这些解释中的利益都与生态有关，或被解释为与生态有关。因为是“生态”的或生态性的，所以便增添了公共性。比如，自然资源是可以用是否丰富来评价的对象，人们希望自然资源丰富，而自然资源丰富，对于一个国家来说是国家自然环境良好，对于一个地方来说是地方自然环境良好。不管是对于国家还是对于地方，自然资源丰富都是公共的良好环境，而不是由不同的公民、法人和其他组织分割占有的利益。再如，“植被”良好（“植被毁损”的反面）有利于减少扬尘，有利于提高草原、荒地、丘陵等含蓄水源的能力。不管是扬尘减少，还是含蓄水源能力提高，都是公共的利益。在这个意义上，上述司法解释中甩掉了“社会公共利益”这顶帽子的那些利益便都获得了由私益向公益的提升。

与生态破坏相对应的环境保护行动是生态修复。当发生了“破坏生态”的行为且这种行为造成了生态破坏时，对行为人提出修复生态的要求顺理成章。最高人民法院发布的与《环保法（2014）》第五十八条实施有关的多项司法解释、指示等都有“修复生态”或“修复生态环境”的规定。《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（法[2014]352号）（以下简称《最高法与两部民事公益诉讼制度实施通知》）规定：人民法院处理“社会组织提起的环境民事公益诉讼”可以“判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境，必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境”（第六条）。《最高法环境民事公益诉讼解释》规定，人民法院可以根据原告的请求“依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”“无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。人民法院可以“在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用”，也可以“直接判决被告承担生态环境修复费用”（第二十条）。《最高法生态文明建设司法保障意见》要求下级“探索设立”“环境公益诉讼基金”，而《最高法生态文明建设司法保障意见》为该项基金规划的用途之一是“修复生态”（第十四条）。生态得以修复这一利益显然不是哪个个人独享的利益。《最高法生态文明建设司法保障意见》要求“将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态”，而这样做的目的，按《最高法生态文明建设司法保障意见》的表述，是“维护环境公共利益”（第十四条）。《最高法生态文明建设司法保障意见》的这一规定点破了生态修复这一利益的公共性。

在与适用《环保法（2014）》第五十八条有关的司法解释等文件中多处出现了“生态安全”“环境安全”等用语。例如，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用推动国家新型城镇化发展的意见》（法发[2014]20号）规定：“积极完善环境公益诉讼制度，探索建立妥善处理重大环境污染索赔案件工作机制，依法维护受害人的合法权益，保护生态环境安全。”（第十一条）再如，《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（法发[2017]30号）规定：“依法受理和审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件以及检察机关提起的环境行政、民事公益诉讼案件，强化公众参与长江流域生态环境保护，充分落实修复理念和补偿机制，形成公益诉讼对于长江流域生态环境保护的评价指引和政策形成功能，切实维护长江流域生态环境安全。”（第二十三条）我们可以设想，对作为长江的源头，有中华水塔之称的三江源的保护，对长江流域有确保“生态安全”或“生态环境安全”的意义。这样的安全无疑是公共的安全，其中包括对“长江经济带”的“安全”，而非个人（包括“众人”和“单人”）的安全。

总之，生态、“破坏生态”等词语赋予《环保法（2014）》第五十八条的宽广的解释空间帮助该条在实践中走进环境公益诉讼，成为真实存在的环境公益诉讼的法律根据。

（二） 作为一个完整的科学的体系的环境保护法支持第五十八条接纳行政诉讼

虽然《环保法（2014）》第五十八条和《消法（2013）》第四十七条两者都套用了《民诉法（2012）》第五十五条，但二者套用后产生的结果却不相同；虽然《环保法（2014）》第五十八条套用了《民诉法（2012）》第五十五条，但套用者和被套用者的相同的语词或语句所表达的思想却不相同。这是因为，“作为一个完整的科学体系”，《环保法（2014）》不同于《民诉法（2012）》和《消法（2013）》。《民诉法（2012）》是关于人民法院审理“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系”提起的诉讼的一个完整科学的法律规范体系，其第五十五条设计的诉讼只能是私益诉讼制度。《消法（2013）》是以调整“消费者和经营者”之间关系为基本任务的科学体系，其第四十七条规定的作为“解决”“消费者和经营者”之间“权益争议”“途径”之一的“起诉”只能是私益诉讼。作为完整科学体系的《环保法（2014）》与上述两部法律不同。

《环保法（2014）》共有70条。在这70条中，只有两条是关于主体如何实现私益的规定。一条（第六十四条）规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）的有关规定承担侵权责任。”另一条（第六十六条）规定：“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年……”。把这两条联系在一起，我们可以对《环保法（2014）》与对“因污染环境和破坏生态”“造成”的侵权“损害”的处理这两者之间的关系作如下判断：侵权损害法律关系“应当”由《侵权责任法》调整，因而，《环保法（2014）》不“应当”过多干涉侵权损害处理方面的事。《环保法（2014）》就环境侵权损害的起诉时效期间做出具体规定，是作为后修订的法律对先生效的法律的必要补充。《环保法（2014）》这样处理侵权损害救济这种事务的合理性在于，作为一个完整的科学体系的环境保护法，主要是关于企业、自然人、国家机关、社会组织等行为主体（也可称环境行为主体）对环境保护的义务和责任的法，从而在法律关系上主要表现为国家机关（包括专门的环境保护机关）对企业、自然人、社会组织等环境行为主体和作为环境行为主体的国家机关之间的关系的法。作为一个整体，环境保护法显然不是调整民事法律关系的法。其所调整的国家机关对企业、自然人、社会组织和作为环境行为主体的国家机关等之间的关系更接近行政机关与行政相对人之间的关系。与刑法、民法、宪法、行政法等传统法律部门相对照，环境保护法与行政法最相接近。这在《环保法（2014）》规定的法律责任承担方式种类与《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的处罚种类的对比上表现得尤为突出。规定在《环保法（2014）》中的法律责任承担方式的种类与《行政处罚法》规定的行政处罚的种类几乎完全相同。在我们把环境保护法定位为与行政法部门相接近，其法律责任承担方式种类与《行政处罚法》的处罚种类如出一辙的一个法律规范体系之后，我们便可以甚至应当对环境保护法中的具体制度、规范等做贴近行政法的解释。《环保法（2014）》第五十八条中的“向人民法院提起诉讼”应当包含提起行政诉讼。虽然该条第一款是对《民诉法（2012）》第五十五条的“套用”，这一套用决定了套用者无法与被套用者规定的私益诉讼制度彻底诀别，但是该条也没有做只能提起民事诉讼、只能就私益损害提起诉讼的限定。作为主要调整国家机关对企业、自然人、社会组织和作为环境行为主体的国家机关等之间关系的法，与行政法部门相近的法律部门，环境保护法规定的诉讼制度，在我国实行三大诉讼制度分道行车的制度背景下，应当包含行政诉讼，《环保法（2014）》第五十八条中的“提起诉讼”应当包含提起行政诉讼。

环境保护法规定的诉讼制度，只要没有明确的排除性规定，就应当包含行政诉讼制度。这是在我国的诉讼制度环境下很容易被接受的结论。正是因为处在这样的诉讼制度环境下，对环境保护法规定的诉讼制度做朝向行政诉讼的制度延展才畅行无阻。从2015年7月2日最高人民检察院提出《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《检察公益诉讼试点方案》）、到2015年12月16日最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（高检发释字[2015]6号）（以下简称《检察公益诉讼试点实施办法》），再到2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会通过《关于修改和的决定》（2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）（以下简称《两诉讼法修改决定》），可以看到以《环保法（2014）》第五十八条为起点的一个“一分为二”的运动过程。第五十八条只规定可以就“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”“提起诉讼”，没有规定可以提起的诉讼的种类。《检察公益诉讼试点方案》规定了两类诉讼。《检察公益诉讼试点方案》将其表述为“民事公益诉讼”和“行政公益诉讼”。对“民事公益诉讼”，《检察公益诉讼试点方案》划定的“试点范围”包括“污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，其中的“污染环境……损害社会公共利益的行为”与《环保法（2014）》第五十八条“污染环境……损害社会公共利益的行为”完全相同。也就是说，《环保法（2014）》第五十八条规定的一种可诉行为——“污染环境……损害社会公共利益的行为”在《检察公益诉讼试点方案》中被纳入民事公益诉讼起诉对象的范围。对“行政公益诉讼”，《检察公益诉讼试点方案》划定的“试点范围”包括“生态环境和资源保护……领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”。这里用来限定“违法行使职权或者不作为”行为的“生态环境和资源保护”来自《环保法（2014）》第五十八条中的“破坏生态”。《环保法（2014）》第五十八条规定的可以对其提起诉讼的与“污染环境”相并列的“破坏生态”行为在《检察公益诉讼试点方案》中被划入另一类诉讼，即行政诉讼之中。《环保法（2014）》第五十八条没有对可以“提起诉讼”的诉讼类型做规定。根据环境保护法自身应有的科学规定性，我们判定《环保法（2014）》第五十八条规定的诉讼应当包含行政诉讼。《检察公益诉讼试点方案》将《环保法（2014）》第五十八条规定的诉讼明确划分为民事诉讼和行政诉讼两类，实现了对《环保法（2014）》第五十八条规定诉讼的一分为二。在《检察公益诉讼试点方案》做了“一分为二”的处理之后，《检察公益诉讼试点实施办法》坚持了这一划分。全国人大常委会也接受了这一划分。《两诉讼法修改决定》的通过实现了我国与污染环境、破坏生态相关的诉讼（以下简称“污染破坏相关诉讼”）一分为二的法律化。下图是用从《环保法（2014）》《检察公益诉讼试点方案》《检察公益诉讼试点实施办法》和《两诉讼法修改决定》四部法律文件中抽取出的核心词语组成的简表（图表3：“污染破坏相关诉讼一分为二过程简表”）可以更清晰地呈现四部法律完成“污染破坏相关诉讼”从一到一分为二的过程：

表1：污染破坏相关诉讼一分为二过程简表

《环保法（2014）》接纳了行政诉讼，也就接纳了公益诉讼。根据《两诉讼法修改决定》的规定，人民检察院对“生态环境和资源保护”“领域”“负有监督管理职责的行政机关”“违法行使职权或者不作为”并造成严重损害，经“督促”仍“不依法履行职责”的，可以提起诉讼（第二条），即提起《检察公益诉讼试点实施办法》所说的行政公益诉讼（第二章）。该诉讼欲维护的利益客观上包含环境公共利益。虽然《两诉讼法修改决定》所规定的利益是“国家利益和社会公共利益”，而后者无法与“私益”告别，但是，只要“生态环境和资源保护”“领域”“负有监督管理职责的行政机关”“依法履行职责”，那就意味着对环境公共利益的维护。如果说从环境行为到社会公共利益受害中间必经环境受损害这个过渡环节，那么，“负有监督管理职责的行政机关”要从根本上使社会公共利益不受损害，必须确保环境不受损害，包括通过阻止可能损害环境的行为的发生或降低这些行为的强度以实现环境不受损害或少受损害。“负有监督管理职责的行政机关”要维护因污染环境、破坏生态（按上述最高法院的解释，包括损害资源）而受到损害的社会公共利益，必须对环境公共利益做回溯性保护。《两诉讼法修改决定》要求人民检察院通过诉讼督促“负有监督管理职责的行政机关”“依法履行”其在“生态环境和资源保护”“领域”的“职责”。由人民检察院实施的这种督促包括对相关机关保护环境公共利益的督促。

三、建立环境公益诉讼制度的《环保法（2014）》再修改方案

《环保法（2014）》第五十八条中的生态概念和以生态为语素的“破坏生态”为该法向环境公益诉讼挺进提供了巨大的解释空间，环境保护法的自身规定性接受从《环保法（2014）》第五十八条规定的诉讼中分蘖出行政诉讼。《环保法（2014）》客观上发挥了推进我国环境公益诉讼制度建设的作用。在从《民诉法（2012）》为立法起点的环境公益诉讼建设的历史上，《环保法（2014）》是实际存在的连接《民诉法（2012）》与《两诉讼法修改决定》的桥梁，立法层级的桥梁。然而，《环保法（2014）》这个桥梁不够坚固，其发挥的作用是客观上产生了的而不是按照设计方案实现了的。作为完整的科学体系的环境保护法中的诉讼制度可以容纳行政诉讼制度，但《环保法（2014）》并未对其设计的诉讼的类型做明确的规定。生态、“破坏生态”在生态保护的实践环境中可以延伸出生态修复等司法执法解释结论，但《民诉法（2102）》以来形成的法律规范逻辑却难以接受这样的结论。

环境保护法，作为与环境公益诉讼制度相关度最高的法律，不应满足于只有通过积极的扩大解释才能为环境公益诉讼提供支持，不应满足于在没有反对声音发出时才被人们当作环境公益诉讼的法律依据。《环保法（2014）》要成为环境公益诉讼的制度来源，要完成建立环境公益诉讼制度的任务，还须做重大修改。如果把全国人大常委会通过《两诉讼法修改决定》看作是争取环境公益诉讼“入法”的第三次立法行动，那么，今天，还需要实施第四次立法行动。

要想由《环保法》完成使环境公益诉讼真正“入法”的使命，还需要对《环保法（2014）》做如下修改：

（一） 增加“污染环境、破坏生态”的行为为可诉行为

《环保法（2014）》第五十八条规定的可诉行为仅限于私益损害行为，即“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”。要建立环境公益诉讼制度，必须在可诉行为中增加环境公益损害行为。最简便的修改方案是：把第五十八条原文“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”修改为“污染环境、破坏生态的行为和因污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为”。

从环境行为到环境利益损害再到人身财产利益损害这个“行为——影响”过程的角度看，这个修改方案（以下简称“影响过程可诉行为修改方案”）包含针对环境行为影响的两个阶段的诉讼。第五十八条原文只用后一个阶段的影响——人身财产损害等社会公共利益损害作为衡量环境行为后果的尺度。如此评价下的环境行为是环境侵权行为，以追究对这种评价结果的责任为目的的诉讼是私益诉讼，具体说就是侵权诉讼。“影响过程可诉行为修改方案”既接受以追究环境行为对人身财产等私益损害的责任为目的的诉讼，又把环境行为对环境造成的损害，也就是环境利益损害独立地作为衡量环境行为后果的尺度。按照这个尺度评价的环境行为是环境损害行为，以追究环境损害行为的责任为目的的诉讼是环境公益诉讼。

如果接受“影响过程可诉行为修改方案”，那么，现行法律下的“符合条件”的社会组织就将成为“符合条件”环境公益诉讼原告。在现行法律下，社会组织只有提起社会公共利益诉讼的原告资格。把环境损害行为纳入可诉行为，“符合条件”的社会组织“向人民法院提起诉讼”的权利就自然添加了新内容，即这些组织就环境损害行为“向人民法院提起诉讼”的权利。

“影响过程可诉行为修改方案”接受社会公共利益诉讼为既成的诉讼类型。

如果接受“影响过程可诉行为修改方案”，第五十八条的实施可能会出现如下三种情况：第一种情况，原告只提起旨在维护环境利益损害的诉讼，即只对“污染环境、破坏生态的行为”提起诉讼；第二种情况，原告只提起以实现社会公共利益为目的的诉讼，即只对“因污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为”提起诉讼；第三种情况，原告既提起维护环境利益的诉讼，又提起维护社会公共利益的诉讼，也就是既对“污染环境、破坏生态的行为”提起诉讼，又对“因污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为”提起诉讼。

如果接受“影响过程可诉行为修改方案”，从而接受“符合条件”的社会组织就环境损害行为提起诉讼的权利，在不改变我国现有诉讼制度总格局的情况下，《民诉法(2012)》规范下的“污染破坏相关诉讼”就不再仅限于社会公共利益诉讼，而是还包括环境公益诉讼。

（二） 与《两诉讼法修改决定》原告制度相衔接，在《环保法(2014)》中明确环境公益诉讼和环境社会公共利益诉讼的原告

《环保法（2014）》第五十八条对原告虽然做了列举式的规定，但该条中的原告仅限于社会组织。《环保法（2014）》实施后“污染破坏相关诉讼”的实践已经突破了这一限制。根据《两诉讼法修改决定》的规定，人民检察院既有资格提起环境社会公共利益诉讼，也有资格提起环境公共利益诉讼。全国人大常委会通过《两诉讼法修改决定》实际上造成了《环保法（2014）》与《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法（2017）》）《中华人民共和国民事诉讼法》的不一致。我们也有理由说这是环境保护实体法与相关程序法的不一致。为了完善环境公益诉讼制度，应当通过修改《环保法（2014）》第五十八条消除这种不一致。本文提出的修改方案（以下称“原告修改方案”）是：将“符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”修改为“法律规定的机关和符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。

“原告修改方案”有助于提高《环保法（2014）》与《民诉法（2012）》与原告相关的规定的吻合度。《民诉法（2012）》第五十五条对原告范围的界定是“法律规定的机关和有关组织”。“原告修改方案”添加“法律规定的机关”，增加法定机关原告，就消除了在原告范围界定上后立之法与先立之法之间的不一致。

采用“原告修改方案”还可以实现《中华人民共和国环境保护法》与《行政诉讼法（2017）》之间的一致。《两诉讼法修改决定》把人民检察院规定为行政公益诉讼主体。在“污染破坏相关案件”中就是环境行政公益诉讼主体。在“影响过程可诉行为修改方案”把“污染环境、破坏生态的行为”纳入可诉行为范围之后，“原告修改方案”可以使人民检察院从《行政诉讼法（2017）》获得的环境行政公益诉讼起诉主体资格在环境保护实体法中得到确认。

（三） 按行为主体确定“污染环境、破坏生态”行为的两种类型

《环保法（2014）》第五十八条中的“污染环境、破坏生态”未明确行为主体，在实践中，人们实际上将这种主体限定为其行为直接对环境造成污染或对生态造成破坏的那些主体，其典型是实施排放污染物行为的企业。按这一理解，“污染环境、破坏生态”的行为就是企业、自然人、社会组织等环境行为主体实施的“污染环境、破坏生态”的行为。企业、自然人、社会组织“污染环境、破坏生态”的行为是环境公益诉讼中的可诉行为的一种类型。

《两诉讼法修改决定》规定的环境公益诉讼的可诉行为不是企业、自然人、社会组织等行政管理对象的行为，而是“负有监督管理职责的行政机关”的行为，具体说就是“生态环境和资源保护”“领域”“负有监督管理职责的行政机关”的行为。环保监管机关违法行使职权或者不作为的行为（以下简称“环保监管不力行为”）应当成为环境公益诉讼的可诉行为。修改《环保法（2014）》应当在环境公益诉讼的可诉行为中添加环保监管不力行为。本文的建议是增加一款，作为第二款，做如下规定：对生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为提起诉讼按前款规定执行。

此修改方案（以下简称“环保监管不力行为添加方案”）接受存在于《两诉讼法修改决定》的作为检察行政公益诉讼类型之一的检察环境行政公益诉讼，但又对现行《行政诉讼法（2017）》第二十五条第四款中的检察环境行政公益诉讼有较大突破。这个突破在于，“环保监管不力行为添加方案”不仅许可检察机关提起环境公益诉讼，而且还赋予“符合条件”的社会组织就环保监管不力行为提起诉讼的原告资格。如果说《行政诉讼法（2017）》第二十五条第四款规定的是“检察环境行政公益诉讼”，那么，“添加环保监管不力行为修改方案”既接受“检察环境行政公益诉讼”，又支持社会组织提起对监管机关的环境公益诉讼。后者或可称“社会组织环境行政公益诉讼”。

把上述三项修改汇总在一起，《环保法（2014）》原第五十八条第一款可以大致表述为：

对污染环境、破坏生态的行为和因污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼……

对生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为提起诉讼按前款规定执行。

结语

《两诉讼法修改决定》接受《检察公益诉讼试点实施办法》关于检察机关沿民事诉讼通道向“负有监督管理职责的行政机关”以外的主体提起诉讼，沿行政诉讼通道向“负有监督管理职责的行政机关”提起诉讼的做法，在《民事诉讼法》中添加检察院提起的“民事公益诉讼”（可称“检察民事公益诉讼”），在《行政诉讼法》中添加“行政公益诉讼”（可称“检察行政公益诉讼”）。接受上述《环保法（2014）》再修改方案，以检察机关为原告的环境公益诉讼将包含以下两种，即属于“检察民事公益诉讼”的检察民事环境公益诉讼和属于“检察行政公益诉讼”的检察行政环境公益诉讼。接受这个已然确立的分类，按本文提出的“再修改”方案，由“符合条件”的社会组织提起的环境公益诉讼也将包含两种，即社会组织民事环境公益诉讼和社会组织行政环境公益诉讼。

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